Erwann LE CORNEC
Ma”tre de confŽrences ˆ l’UniversitŽ des Antilles et de la Guyane
(Guadeloupe)

La prise en compte de l’ENVIRONNEMENT 
par les
RéGLES LOCALES D’URBANISME

Thse soutenue publiquement le 10 janvier 1997
pour le doctorat de droit public

UniversitŽ de Paris I (PanthŽon-Sorbonne)

honorŽe d’une subvention du ministre de l’Environnement

Jury

PrŽsident :

- Monsieur Yves JƒGOUZO
prŽsident de l’UniversitŽ de Paris I (PanthŽon-Sorbonne)
professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris I 

Suffragants :

- Monsieur Jean-Bernard AUBY, rapporteur
professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris II (PanthŽon-Assas)
- Monsieur Pierre-Laurent FRIER
professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris I (PanthŽon-Sorbonne)
- Monsieur AndrŽ-Hubert MESNARD, rapporteur
professeur ˆ la facultŽ de droit et des sciences politiques de Nantes
- Monsieur Christian VIGOUROUX
conseiller d’ƒtat

“La faade de la maison appartient 
ˆ celui qui la regarde”.

		(Vieux proverbe chinois)

RƒSUMƒ

Le Code de l’urbanisme offre des moyens nombreux et perfectionnŽs pour protŽger l’environnement par la rŽglementation locale des sols dŽcentralisŽe. Mais c’est presque exclusivement sur le mode de la facultŽ, rarement sur celui de l’obligation. Or, les mŽcanismes de rŽgulation qui ont ŽtŽ instaurŽs ou maintenus pour garantir cette prise en compte “facultative” de l’environnement (notamment depuis la dŽcentralisation) sont encore loin de remplir leur office : soit parce qu’ils sont inutilisŽs, soit parce qu’ils sont sous-utilisŽs, soit - ce qui est plus grave encore -, parce qu’ils sont utilisŽs de faon dŽviante. Tel est le cas des procŽdŽs ou des processus en principe destinŽs ˆ mieux faire prendre en compte l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme comme le rapport de prŽsentation, la participation du public, les procŽdŽs d’adaptation (rŽvisions, modifications,...), ou encore le contr™le opŽrŽ par l’ƒtat tout au long du processus d’Žlaboration de la rŽglementation locale. Mais c’est Žgalement le cas des mŽcanismes rŽgulateurs plus gŽnŽraux que l’ƒtat ˆ en charge, au premier titre desquels le contr™le de lŽgalitŽ des actes des collectivitŽs locales. L’Žtude de ces instruments de rŽgulation montre d’ailleurs que l’on peut vŽritablement parler d’une libŽralisation de ces contraintes internes ˆ la rŽglementation locale dŽcentralisŽe, voire mme d’une dŽrŽgulation voilŽe qui n’est pas moins prŽjudiciable ˆ l’environnement. On s’aperoit ainsi que le droit de l’urbanisme appliquŽ ˆ la rŽglementation locale des sols n’est pas aussi neutre pour l’environnement qu’il n’y para”t. Plus prŽcisŽment, et parce qu’il organise une pŽrŽquation constante des divers intŽrts qu’il protge, on s’aperoit qu’il s’agit d’un droit dont la vocation n’est de faire de la protection de l’environnement qu’une prŽoccupation affirmŽe “en creux”, en nŽgatif des autres intŽrts protŽgŽs par la rŽglementation locale de l’urbanisme.

Il faut en dŽfinitive se tourner vers des modes de rŽgulation extŽrieurs ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme “de droit commun” pour la voir ensemencŽe de faon imposŽe par les nŽcessitŽs de la prise en compte de l’environnement. Cette dernire s’impose alors ici comme une limitation forcŽe ˆ la rŽglementation locale, et cela ˆ deux titres : d’une part, au travers de normes d’urbanisme applicables ˆ un Žchelon territorial supŽrieur ˆ celui de la commune ou du groupement de communes (lois d’amŽnagement et d’urbanisme, P.I.G., D.T.A., S.D.R.I.F., S.M.V.M.,...); d’autre part, au travers des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement qui s’imposent ˆ elle notamment sous la forme des servitudes d’utilitŽ publique. Ë propos de cette deuxime catŽgorie de normes supŽrieures, on en vient alors ˆ dŽfendre l’idŽe que le principe de l’indŽpendance des lŽgislations (et non celui de l’indŽpendance des procŽdures) constitue une garantie fondamentale permettant d’affirmer - mais sans la dŽformer - la protection de l’environnement dans la rŽglementation locale de l’urbanisme. Ce ne peut tre en dŽfinitive qu’au prix d’une certaine complexitŽ du droit, devant se traduire notamment par la nŽcessitŽ de parfaire encore les mŽcanismes juridiques qui doivent rŽgir les interactions entre ces deux sphres, que l’environnement pourrait tre efficacement protŽgŽ.

SUMMARY

The planning regulations provide a manifold and complete means of environmental protection through the use of local planning guidelines; essentially as a facility, rarely as an obligation. However, the methods of regulation that have been created or maintained in order to ensure the possible inclusion of the environment are far from fulfilling their role : either they are unused, under-used, - or worse - applied perversely. A close inspection of these mechanisms shows that one can indeed talk of a certain liberality towards these internal controls of the local planning regulations to the extent even of a concealed “de-reglementation”, no less prejudicial to the environment. Thus, one can see that planning law applied to local and development plannning guidelines is not as neutral towards the environment as it would appear at first sight.

It is then necessary to resort to means external to the local and development planning system in order that they be charged with the obligation to take into account the environment. The protection of the environment then applies as an imposed limitation to the local and development planning guidelines in two ways : on the one hand, through the planning codes applicable at a territorial level superior to the commune (parish) or congregation of communes; and on the other, through specific legislations concerning the environment. This implies a certain complexity in law, in particular the continued development of judicial means to controle the interactions between these two spheres, but it is necessary in order that the environment be properly protected by local and developement plans and regulations.

ABRƒVIATIONS et ACRONYMES

Codes

C.civ. : Code civil
C.aviat.civ. : Code de l'aviation civile
C.coll.territ. : Code des collectivitŽs territoriales
C.comm. : Code des communes
C.constr.habit. : Code de la construction et de l’habitation
C.dŽb.boiss. : Code des dŽbits de boisson
C.dom.ƒtat : Code du domaine de l'ƒtat
C.dom.publ.fluv. : Code du domaine public fluvial et de la navigation intŽrieure
C.expropr. : Code de l'expropriation
C.forest. : Code forestier
C.minier : Code minier
C.pŽn. : Code pŽnal
C.ports.marit. : Code des ports maritimes
C.postes tŽlŽcom. : Code des postes et des tŽlŽcommunications
C.proc.civ. : Code de procŽdure civile
C.proc.pŽn. : Code de procŽdure pŽnale
C.rural : Code rural
C.santŽ.publ. : Code de la santŽ publique
C.trib.adm.cour.adm.appel : Code des tribunaux administratifs et des cours administratives
d’appel
C.urb. : Code de l'urbanisme
C.urb.habit. : Code de l'urbanisme et de l’habitation

Acronymes

• A.D.E.M.E. : Agence de l’environnement et de la ma”trise de l’Žnergie
• A.F.U. : association foncire urbaine
• C.A.U.E. : conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement
• C.C.A.F. : commission communal d’amŽnagement foncier
• C.D.A.F. : commission dŽpartementale d’amŽnagement foncier
• C.D.E.C. : commission dŽpartementale d’Žquipement commercial
• C.E.D.H. : Cour europŽenne des droits de l’homme
• C.E.S. : coefficient d’emprise au sol
• C.I.D.A. : charte intercommunale de dŽveloppement et d’amŽnagement
• C.J.C.E. : Cour de justice des CommunautŽs europŽennes
• C.L.P.A. : carte de localisation probable des avalanches
• C.O.S. : coefficient d’occupation des sols
• C.R.A.M. : cartes de repŽrage des avalanches en montagne
• D.A.F.U. : Direction de l’amŽnagement foncier et de l’urbanisme (ministre de l’ƒquipement)
• D.A.U. : direction de l’amŽnagement et de l’urbanisme (ministre de l’ƒquipement)
• D.D.A.F. : direction dŽpartementale de l’agriculture et de la fort
• D.D.E. : direction dŽpartementale de l’Žquipement
• D.E.P.P.R. : Direction de l’eau, de la prŽvention des pollutions et des risques 
(ministre de l’Environnement; aujourd’hui : “D.P.P.R.”)
• D.G.C.L. : Direction gŽnŽrale des collectivitŽs locales (ministre de l’IntŽrieur)
. D.I.R.E.N. : direction rŽgionale de l’environnement
• D.P.U. : droit de prŽemption urbain
• D.R.A.C. : direction rŽgionale des affaires culturelles
• D.R.A.E. : dŽlŽgation rŽgionale ˆ l’architecture et ˆ l’environnement
• D.R.A.F. : direction rŽgionale de l’agriculture et de la fort
• D.R.I.R.E. : direction rŽgionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement
• D.R.E. : direction rŽgionale de l’Žquipement
• D.R.M. : dŽlŽgation aux risques majeurs (ministre de l’Environnement)
• D.T.A. : directive territoriale d’amŽnagement
• D.U.P. : selon le contexte : dŽclaration d’utilitŽ publique ou Direction de l’urbanisme et des paysages (ministre de l’ƒquipement)
• E.P.C.I. : Žtablissement public de coopŽration intercommunale
• E.P.I.P. : espaces plantŽs intŽrieurs ˆ protŽger
• E.V.I.P. : espaces verts intŽrieurs ˆ protŽger
• G.A.D.U. : Les grands arrts du droit de l’urbanisme (Sirey)
• G.D.C.C. : Les grands arrts du droit constitutionnel (Žd.Sirey)
• G.D.J.A. : Les grands arrts de la jurisprudence administrative (P.U.F.)
• H.L.L. : habitations lŽgres de loisirs
• I.F.E.N. : Institut franais de l’environnement
• I.N.A.O. : Institut national des appellations contr™lŽes
• I.N.E.R.I.S. : Institut national de l’environnement et des risques
• L.A.U. : loi d’amŽnagement et d’urbanisme
• L.O.F. : loi d’orientation foncire du 30 dŽcembre 1967
• M.A.R.G.U. : modalitŽ d’amŽnagement du rglement gŽnŽral d’urbanisme 
(ou M.A.R.N.U. : modalitŽ d’amŽnagement du rglement national d’urbanisme)
• P.A.E. : programme d’amŽnagement d’ensemble
• P.A.E.E.V. : plan d’amŽnagement, d’embellissement et d’extension des villes 
(lois des 4 mars 1919 - 22 juillet 1924)
• P.A.R. : plan d’amŽnagement rural
• P.A.U. : prescription d’amŽnagement et d’urbanisme
• P.A.Z. : plan d’amŽnagement de zone (Z.A.C.)
• P.E.B.A. : plan d’exposition au bruit des aŽrodromes
• P.E.R. : plan d’exposition aux risques naturels prŽvisibles
• P.I.D.A. : plan d’intervention pour le dŽclenchement des avalanches
• P.I.D.A.F. : plan intercommunal de dŽbroussaillement et d’amŽnagement de la fort 
• P.I.G. : projet d’intŽrt gŽnŽral
• P.N.R. : parc naturel rŽgional
• P.O.S. : plan d’occupation des sols
• P.P.R. : plan de prŽvention des risques naturels prŽvisibles
• P.S.M.V. : plan de sauvegarde et de mise en valeur (secteurs sauvegardŽs)
• P.S.S. : plan des surfaces submersibles
• P.Z.E.A. : plan des zones exposŽes aux avalanches
• P.Z.S.I.F. : plan des zones sensibles aux incendies de fort
• R.G.U. : rglement gŽnŽral d’urbanisme
• R.N.U. : rglement national d’urbanisme
• S.A. : sociŽtŽ anonyme
• S.A.C.T.C. : schŽma d’amŽnagement de la collectivitŽ territoriale de Corse
• S.A.F.E.R.: sociŽtŽ d’amŽnagement foncier et d’Žquipement rural
• S.A.G.E. : schŽma d’amŽnagement et de gestion des eaux
• S.A.R.L. : sociŽtŽ ˆ responsabilitŽ limitŽe
• S.A.R.O.M. : schŽmas d’amŽnagement des rŽgions d’outre-mer
• S.C.I. : sociŽtŽ civile immobilire
• S.C.P. : sociŽtŽ civile professionnelle
• S.D.A. : service dŽpartemental de l’architecture
• S.D.A.G.E. : schŽma directeur d’amŽnagement et de gestion des eaux
• S.D.A.U. : schŽma directeur d’amŽnagement et d’urbanisme (avant 1983)
• S.D.A.U.R.I.F. : schŽma directeur d’amŽnagement et d’urbanisme de la rŽgion 
d’ële-de-France (ancienne appellation du S.D.R.I.F.)
• S.D.R.I.F. : schŽma directeur de la rŽgion d’ìle-de-France
• S.I.L. : schŽma interrŽgional du littoral
• S.I.V.O.M. : syndicat intercommunal ˆ vocation multiple
• S.I.V.U. : syndicat intercommunal ˆ vocation unique
• S.M.V.M. : schŽma de mise en valeur de la mer
• S.M.V.M. : schŽmas de mise en valeur de la mer
• S.N.C. : sociŽtŽ en nom collectif
• T.D.E.N.S. : taxe dŽpartementale des espaces naturels sensibles
• U.L.M. : ultra-lŽger motorisŽ
• U.T.N. : unitŽ touristique nouvelle
• Z.A.C : zone d’amŽnagement concertŽ
• Z.A.D. : zone d’amŽnagement diffŽrŽ
• Z.A.I. : zone d’architecture imposŽe
• Z.C.P. : zone ˆ caractre pittoresque
• Z.E.C.C. : zone d’exploitation coordonnŽe des carrires
• Z.E.P. : zone d’environnement protŽgŽe
• Z.E.R.M.O.S. : zone exposŽes aux risques de mouvements de terrain et aux sŽismes
• Z.I.A.M. : zone d’intŽrt archŽologique majeur
• Z.I.C.O. : zone d’intŽrt communautaire pour les oiseaux
• Z.I.F. : zone d’intervention foncire
• Z.N.I.E.F.F. : zone d’intŽrt Žcologique, faunistique et floristique
• Z.P.A. : zone de publicitŽ autorisŽe
• Z.P.E. : zone de publicitŽ Žlargie
• Z.P.R. : zone de publicitŽ restreinte
• Z.P.S. : zone de protection spŽciale (directive C.E.E. du 2 avril 1979)
• Z.R.C. : zone de rŽtention des crues
• Z.S. : zones sensibles (de la directive du 1er octobre 1960)
• Z.S.C. : zone spŽciale de conservation (directive C.E.E. du 21 mai 1992)
• Z.U.P. : zone ˆ urbaniser en prioritŽ

Expressions et locutions contextuelles

adm. : administratif/administrative
A. : arrtŽ
art. : article
Ass. : AssemblŽe du contentieux du Conseil d’ƒtat
bibl. : bibliothque
broch. : brochure
c./ : contre
C.A.A. : cour administrative d’appel
C.E. : Conseil d’ƒtat
Cass. : Cour de cassation (arrts anciens) 
Ch.mixte : Chambre mixte de la Cour de cassation
Circ. : circulaire
Civ. : arrt de chambre civile de la Cour de cassation
Coll. : collection
comment. : commentaire
Cons.concur. : Conseil de la concurrence
Cons.constit. : Conseil constitutionnel
Crim. : arrt de la chambre criminelle de la Cour de cassation
D. : dŽcret
Doctr. : doctrine
Žd. : Ždition
Žd.G : Ždition GŽnŽrale (La Semaine Juridique/J.C.P.)
Žd.N : Ždition notariale (La Semaine Juridique/J.C.P.)
Ex.: exemple
Jurisp. : jurisprudence
L. : loi 
obs. : observations
p. : page
pp. : pages (pp.6-8 : pages 6 ˆ 8; pp.6 s. : pages 6 et suivantes)
Par ex.: par exemple
PlŽn. : chambre plŽnire
prŽc. : prŽcitŽ
respect. : respectivement
rubr. : rubrique
Sect. : Section du contentieux du Conseil d’ƒtat
sol.impl. : solution implicite
somm. : sommaire
spŽc. : spŽcialement
suppl. : supplŽment
s. : suivants/suivantes
Soc. : arrt de la chambre sociale de la Cour de cassation
t.: tome
T. : prŽcŽdŽ de “rec.”, tables du recueil des dŽcisions du Conseil d’ƒtat
T.dŽcenn. : tables dŽcennales du recueil des dŽcisions du Conseil d’ƒtat
T.A. : tribunal administratif
T.C. : Tribunal des conflits
T.comm. : tribunal de commerce
T.correct. : tribunal correctionnel
T.G.I. : tribunal de grande instance
T.I. : tribunal d’instance
T.P.B.R. : tribunal paritaire des baux ruraux
T.police : tribunal de police
V. : voir
vol. : volume

Revues

• Actual.jurid.Žd.trav. : ActualitŽ juridique Ždition “Travaux” (aujourd’hui : A.J.D.A.)
• Actual.jurid.dr.adm. : ActualitŽ juridique du droit administratif
• Actual.jurid.propr.immob. : ActualitŽ juridique propriŽtŽ immobilire
• Ann.fr.dr.internat. : Annales franaises du droit international
• Ann.rech.urb.: Annales de la recherche urbaine
• Ann.voirie.envir. : Annales de la voirie et de l'environnement
• B.O.min.Constr. : Bulletin officiel du ministre de la Construction 
(ancienne appellation du Bulletin officiel du ministre de l’ƒquipement)
• B.O.min.ƒquip. : Bulletin officiel du ministre de l’ƒquipement 
(le titre change en fonction des nouvelles appellations du ministre)
• Bull.civ. : Bulletin des arrts de la Cour de cassation (chambres civiles)
• Bull.crim. : Bulletin des arrts de la Cour de cassation (chambre criminelle)
• Bull.doc. : bulletin de documentation (ministre de l’ƒquipement)
• Bull.dr.envir.ind. : Bulletin du droit de l'environnement industriel
• Bull.I.I.A.P. : Bulletin de l'Institut international d'administration publique
• Bull.info.gŽnŽr. : Bulletin d’information gŽnŽrale (ministre de l’ƒquipement/D.A.U.)
• Bull.jurisp.dr.urb. : Bulletin de jurisprudence du droit de l'urbanisme
• Bull.soc. : Bulletin des arrts de la Cour de cassation (chambre sociale)
• Cahiers de l'I.F.S.A. : Cahiers de l'Institut franais de science administrative
• Cahiers du C.N.F.P.T. : Cahiers du Centre national de la fonction publiqueterritoriale
• Cah.sŽcur.intŽr. : Les Cahiers de la sŽcuritŽ intŽrieure
• Cah.jurid.Žlectr.gaz : Cahiers juridiques de l'ŽlectricitŽ et du gaz
• Code Perm.Envir.Nuis. : Code permanent “Environnement et Nuisances”
• D. : Dalloz, Ždition hebdomadaire (anciennes "Žditions hebdomadaires" : D.H; 
anciennes "Žditions pŽriodiques" : D.P.)
• D., Žd.lŽgisl. : Dalloz, Ždition lŽgislative
• Dr.adm. : Droit administratif (complŽment au Jurisclasseur du mme nom)
• Dr.env. : Droit de l'environnement (anciennement : Annales de la voirie et de l'environnement, supplŽment Droit de l'environnement)
• Dr.marit.fran. : Le Droit maritime franais
• Droit et Ville : Droit et Ville
• Dr.pŽnal : Droit pŽnal (complŽment au Jurisclasseur du mme nom)
• Dr.prat.comm.internat. : Droit pratique du commerce international
• Envir.pol.law. : Environmental policy and law
• Earth Law Journ. : Earth Law Journal
• ƒt.Doc.Cons.d’ƒtat : ƒtude et documents du Conseil d'ƒtat (rapport annuel)
• ƒt.foncires : ƒtudes foncires
• Gaz.pal. La Gazette du palais
• J.Cl. : Jurisclasseurs (Žditions Techniques)
• J.C.P., Žd.N ou Žd.G : La Semaine juridique (Ždition "gŽnŽrale" ou "notariale")
• Journ.dr.internat. : Journal du droit international
• Journ.envir.law : Journal of environmental law
• Journ.not.avoc. : Journal des notaires et des avocats
• Journ.polit.envir.law : Journal for policy and environmental law
• J.O. : Journal officiel de la RŽpublique franaise (Ždition "lois et dŽcrets")
• J.O., Ass.nat./SŽnat [Q.] : Journal officiel de la RŽpublique franaise 
(Ždition "questions parlementaires" de l'AssemblŽe nationale ou du SŽnat)
• J.O., Ass.nat./SŽnat [C.R.] : Journal officiel de la RŽpublique franaise 
(Ždition "comptes rendus" de l'AssemblŽe nationale ou du SŽnat)
• J.O.C.E. : Journal officiel des CommunautŽs europŽennes
• Jurisp.adm.illustrŽe : Jurisprudence administrative illustrŽe 
(fascicules du ministre de l’ƒquipement)
• La Doc.franaise : La Documentation franaise
• Le Quot.jurid. : Le Quotidien juridique
• Les Petites aff. : Les Petites affiches
• Mon.trav.publ. : Le Moniteur des Travaux Publics
• Notes et Žt.doc. : Notes et Žtudes documentaires (la Documentation franaise)
• Probl.polit.soc. : Problmes politiques et sociaux (La Documentation franaise)
• Rec. : Recueil des dŽcisions du Conseil d'ƒtat (recueil "Lebon"; "T." : tables du recueil)
• RŽp.Dalloz : RŽpertoire Dalloz
• RŽp.gŽn.dr.internat.publ. : RŽpertoire gŽnŽral de droit international public
• RŽp.not.dŽfr. : RŽpertoire du notariat dŽfrŽnois
• Rev.adm. : La Revue administrative
• Rev.adm.Est.France : Revue administrative de l'Est de la France
• Rev.crit.dr.internat.priv. : Revue critique de droit international privŽ
• Rev.dr.immob. : Revue du droit immobilier
• Rev.dr.rural : Revue de droit rural
• Rev.dr.public : Revue de droit public
• Rev.dr.prospect. : Revue de droit prospectif
• Rev.Žconom.& dr.immob. : Revue d'Žconomie et de droit immobilier
• Rev.europ.dr.envir. : Revue europŽenne de droit de l’environnement
• Rev.fr.dr.adm. : Revue franaise de droit administratif
• Rev.fr.dr.constit. : Revue franaise de droit constitutionnel
• Rev.internat.sc.adm. : revue international de science administrative
• Rev.jurid.Centre-Ouest : Revue juridique du Centre-Ouest
• Rev.jurid.envir. : Revue juridique de l'environnement
• Rev.jurid.Ouest : Revue juridique de l'Ouest (anciennement Revue judiciaire de l'Ouest)
• Rev.jurid.Sud-Ouest : Revue juridique du Sud-Ouest
• Rev.March.Comm. : Revue du marchŽ Commun
• Rev.polit.& parlement. : Revue politique et parlementaire
• Rev.prat.dr.adm. : Revue pratique de droit administratif
• Rev.sc.crim. : Revue de sciences criminelles
• Rev.trim.dr.civ. : Revue trimestrielle de droit civil
• Rev.trim.dr.europ. : Revue trimestrielle de droit europŽen
• Rev.trim.dr.homme : Revue trimestrielle des droits de l'homme
• Rev.univ.dr.homme : Revue universelle des droits de l'homme
• TŽlex D.A.U. : revue d'information de la Direction de l'architecture et de l'urbanisme du ministre de l'ƒquipement (anciennement TŽlex D.U.P./Direction de l'urbanisme et des paysages)

E

INTRODUCTION
Artificialisation croissante des espaces “naturels”, banalisation des paysages, disparition des espces causŽe par la rŽgression des Žcosystmes et des biotopes, urbanisation anarchique, mŽdiatisation des scandales immobiliers, aggravation du mal-tre social particulirement dans les villes et les banlieues, dŽveloppement du contentieux administratif ˆ l’instigation de groupes de pression associatifs...tout ceci serait-il la traduction d’une rupture trop rapidement consommŽe entre l’homme et la nature ?

Pourtant, comme l’a poŽtiquement Žcrit un auteur, “aucune fatalitŽ n’oblige ˆ concevoir la ville comme un empilage de cubes de bŽton froid et triste. La couleur et le vŽgŽtal peuvent se substituer ˆ la grisaille. Pourquoi priver le citadin de l’odeur de la terre ou du chant d’un oiseau ? Par quelle perversion la plantation d’un arbre dans une ville est-elle presque devenue un acte de subversion ?”. 

Mais la ville n’est pas tout l’environnement. 

L’on aurait tort, en effet, de croire aujourd’hui encore que le droit “de l’urbanisme” est avant tout le droit des villes : il est aussi, probablement plus encore, le “droit des champs”. 

Tout d’abord parce que 80% du territoire franais peut tre considŽrŽ comme rural; ensuite parce que les enjeux de la protection de l’environnement y sont parfois plus spectaculaires qu’au sein des agglomŽrations urbaines. Cela ne signifie pas que la protection de l’environnement soit absente de ces agglomŽrations parfois devenues de vŽritables conglomŽrats : la recherche d’un cadre de vie agrŽable ou de condition de vie saines amne irrŽsistiblement les citoyens que nous sommes ˆ exiger que l’air soit moins polluŽ ou que notre voisin fasse moins de bruit. Mais il reste incontestablement plus ˆ protŽger, en terme d’espaces, en dehors des agglomŽrations urbaines.

Actuellement, il est aussi important d’analyser l’environnement et ses enjeux, notamment du point de vue du droit, que de comprendre comment l’environnement est devenu un tel enjeu. Nous laisserons cependant ce dernier champ de recherche aux auteurs des sciences sociales ou des sciences politiques et nous nous cantonnerons au premier terme de la proposition. 

Nous nous attacherons en effet ˆ comprendre et ˆ analyser les rapports tout ˆ la fois emplis de sŽduction et de violence entre l’environnement et le droit de l’urbanisme. Plus particulirement, nous dissŽquerons les amours controversŽes sinon contradictoires entre l’environnement et la rŽglementation locale des sols telles qu’elles sont rendues possibles par le Code de l’urbanisme.

I.- Environnement et rgles locales d’urbanisme : quelques prŽcisions sŽmantiques
Pour borner le cadre de notre recherche, il nous semble indispensable de dŽfinir le contenu des deux termes qui la composent. L’Žtude des interactions juridiques entre les deux n’en sera que moins difficile. L’entreprise consistant ˆ dŽfinir ce qu’est l’environnement et ce que sont les rgles locales d’urbanisme est de prime abord problŽmatique. Elle conditionne pourtant le champ de la recherche : les concepts (voire les notions) d’environnement et de rgle locale d’urbanisme sont flous et peuvent donner lieu ˆ des confusions, sinon ˆ des contresens pour diffŽrentes raisons :

- le premier - le concept d’environnement -, parce qu’il est empruntŽ aux sciences sociales; il ne peut donc se satisfaire d’une dŽfinition juridique;

- le second - le concept de rgle locale d'urbanisme -, parce que mme si sa nature est bien plus juridique, il est relativement peu utilisŽ; de plus, ˆ notre connaissance, la doctrine ne s’est que trs peu intŽressŽe ˆ en cerner les contours, comme d’ailleurs la jurisprudence elle-mme pour laquelle il s’agit avant tout d’un concept opŽrationnel.

• On a beaucoup dit sur le concept-camŽlŽon d’environnement car il semble contenir tout et son contraire. 

ImportŽ des pays anglo-saxons, il n’est apparu dans les dictionnaires qu’ˆ la fin des annŽes soixante. Le statut de la notion d’’“environnement” (si tant est qu’il s’ag”t d’une notion) est assez flou. Il est Žgalement ambigu car il recouvre une multiplicitŽ de rŽalitŽs et parce qu’il est ŽcartelŽ entre nature et politique (nous ne dirons pas “culture”). Plut™t qu’une notion sans contenu fait remarquer J.THEYS, il vaut donc mieux parler d’un trop plein sŽmantique ˆ son propos, l’auteur ajoutant opportunŽment que “l’environnement se dŽfinit au moins autant par des finalitŽs, des systmes de sens, que par un champ de problme ou une liste d’objets”.

Les recherches sur le terme “environnement” - notamment du point de vue de ses significations symboliques -, ont ŽtŽ menŽes en grande partie sous l’impulsion du ministre de l’Environnement, et ceci essentiellement depuis le milieu des annŽes quatre-vingts. On a depuis beaucoup dit et Žcrit ˆ son sujet et l’on est loin d’tre parvenu ˆ un consensus car ce vocable donne lieu ˆ une apprŽciation assez subjective. Un certain nombre de chercheurs en sciences juridiques ou en sciences sociales se sont risquŽs ˆ faire l’autopsie de cette notion. 

Il en ressort que, en rŽalitŽ, l’“environnement n’existe pas”. S’il peut difficilement constituer une notion, on ne peut cependant en nier l’existence car il est l’objet de nombreuses pratiques, notamment celle qui consiste ˆ lui attribuer des fonctions particulires : c’est prŽcisŽment ce ˆ quoi tend la rgle locale d’urbanisme.

En effet, la question de l’environnement “n’a acquis de visibilitŽ sociale, n’a ŽmergŽ en tant que problme, n’a ŽtŽ construite comme objet de reprŽsentation qu’ˆ partir du moment o des pouvoirs publics ou des groupements privŽs en ont fait un objectif pour leurs actions ou leurs revendications (...). C’est pourquoi, d’ailleurs, les reprŽsentations de la notion mme d’environnement et le contenu que l’on place sous les termes d’environnement et le contenu que l’on place sous les termes de “protection” et de “dŽfense” varient considŽrablement selon les acteurs sociaux concernŽs”. Il peut ainsi ne pas tre une chose physique mais une manire de penser pour tous ceux qui grent les affaires publiques et privŽes. Comme le dit fort ˆ propos P.LASCOUMES, la notion d’environnement est une “fausse catŽgorie d’Žvidence, aussi peu “naturelle” qu’un jardin japonais”.
L’environnement est donc une construction sociale avant d’tre le paysage (lui-mme d’ailleurs construction sociale rŽcente), avant d’tre la faune ou la flore des marais ou le banc situŽ sous les platanes de la place du village. L’environnement est tout ce que l’on veut sauf un espace spontanŽ; c’est une nature travaillŽe par la politique. Il ne devrait d’ailleurs normalement pas tre possible de parler de l’environnement, mais des environnements car ce concept est pluriel, ˆ gŽomŽtrie variable selon les reprŽsentations propres aux acteurs concernŽs et selon les contextes auxquels il s’applique. 
L’environnement “serait tout ce qui fait systme autour de noyaux individuels, lˆ o l’homme peut et doit se sentir intŽgrŽ”. Concept Žminemment anthropocentrique donc mais qui, mme s’“il n’existe pas”, doit tre suffisamment bornŽ dans le cadre de notre recherche.

Nous ne retiendrons ni la conception purement juridique de l’environnement, consistant ˆ le traiter comme un champ de compŽtences confŽrŽes ˆ des autoritŽs publiques - car borner l’environnement de cette manire ne nous serait d’aucune aide -, ni bien sžr une conception organique faisant de l’environnement ce dont s’occupe les institutions chargŽes de l’environnement.

On a souvent assimilŽ la protection de l’environnement ˆ la protection de la qualitŽ ou du cadre de vie ou ˆ la protection de la nature. Il est en rŽalitŽ plus large que ces deux derniers. Des institutions internationales ont fait de mme. Certains auteurs ont eux-mmes apportŽ leur dŽfinition de l’environnement. 

Une des dŽfinitions ˆ notre sens la plus claire et la plus opŽrationnelle pourrait tre celle d’un “ensemble peru comme une entitŽ, dans un espace et un temps donnŽs, des facteurs physiques, chimiques, biologiques et sociaux susceptibles d’avoir un effet direct ou indirect, immŽdiat ou ˆ terme, sur l’espce humaine et ses activitŽs, et sur les espces animales et vŽgŽtales”. Par cette dŽfinition, nous retiendrons donc une conception technocentrique de l’environnement, qui fait intervenir un ensemble d’inter-relations entre l’homme et la nature, tous deux coproduits l’un de l’autre.

Cette acception nous permettra ainsi, pour le seul besoin de borner le champ de notre recherche, d’y faire entrer aussi bien ce qui compose l’environnement urbain - avec son patrimoine b‰ti ˆ protŽger - que l’environnement Žconomique - avec ses activitŽs nuisantes sinon nuisibles -, ou encore ce qui compose l’environnement naturel. 

Mais g”t ici la mme difficultŽ - et nous n’en aurions pas terminŽ sans y pointer le doigt - : comment dŽfinir ce qui est naturel et ce qui ne l’est pas ? On a en effet reprochŽ ˆ cet adjectif d’tre dŽnuŽ de fondement dans nos contrŽes largement anthropisŽes, tandis que le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement regorgent de dispositions faisant rŽfŽrence aux espaces “naturels”. Et, comme pour le concept d’environnement, les espaces naturels sont moins le produit de la nature des choses que l’effet d’une volontŽ politique : ils sont une crŽation juridique o s’expriment des choix dŽlibŽrŽs.

Afin de ne pas entrer dans un nouveau dŽbat qui, bien que philosophiquement et sociologiquement passionnant, n’aurait pas lieu d’tre ici, nous prŽfŽrerons pour la commoditŽ de notre propos l’appellation plus explicite d’espaces de nature. Ils comprennent ainsi tous les espaces qui composent l’environnement non b‰ti. C’est d’ailleurs l’acception retenue par le ministre de l’ƒquipement dans une note doctrinale demeurŽe cŽlbre. C’est Žgalement ce qui ressort de trs nombreuses dispositions du droit de l’urbanisme ainsi que de la jurisprudence.

L’environnement est donc global (un systme), multidimensionnel (appelant une approche interdisciplinaire), qui ne se dŽfinit que par rapport ˆ un espace et un temps donnŽ, et qui est un mŽlange de nature et de culture.

• La dŽfinition de la notion de rgle locale d’urbanisme n’est pas moins facile alors pourtant qu’elle est beaucoup plus juridique. Il ne faut pas la confondre avec celle de document d’urbanisme. Il est possible de distinguer du point de vue de son contenant et du point de vue de son contenu.

Le contenant de la notion de rgles locales d’urbanisme

Du point de vue du contenant, les rgles locales d’urbanisme sont difficiles ˆ cerner tant leur diversitŽ est grande.Il est impossible de les identifier sans procŽder ici ˆ leur ŽnumŽration.

 Il n’existe ˆ vrai dire que trois documents gŽnŽralistes dont la vocation est d’envisager la planification locale et rŽglementaire des sols de faon globale : le P.O.S., le P.A.Z. et la M.A.R.G.U. (modalitŽ d’application du rglement gŽnŽral d’urbanisme) depuis la dŽcision bien connue de 1992.

Tous les autres sont des documents spŽcifiques, soit territorialement, soit par leurs objectifs (qui peuvent relever essentiellement sinon exclusivement de la protection de l’environnement ou du patrimoine historique et culturel), soit ˆ raison de l’autoritŽ qui les Ždicte (commune, dŽpartement), soit mme les trois ˆ la fois. Elles sont spŽcifiques parce qu’elles n’ont pas en principe vocation ˆ s’appliquer ˆ la totalitŽ du territoire communal ou intercommunal ou parce que leurs finalitŽs sont essentiellement tournŽes vers des objectifs spŽcifiques, au premier titre desquels figurent d’ailleurs ceux de la protection de l’environnement.

On trouve dans cette catŽgorie les rgles locales suivantes :

- la rŽglementation prise par le prŽsident du conseil gŽnŽral dans les espaces naturels sensibles, en application des articles L.142-11 et R.142-3 du Code de l’urbanisme;

- les rglements de constitution des associations foncires urbaines de remembrement (articles L.315-2-1, L.315-3, R.315-5-e, R.315-29-d du Code de l’urbanisme);

- les cahiers des charges de cession d’un terrain amŽnagŽ (article R.160-5-c et R.311-34 du Code de l’urbanisme) avant la crŽation de la Z.A.C.;

- les cahiers des charges concernant les divisions effectuŽes ˆ l’intŽrieur d’une Z.A.C. (article R.311-19-a du Code de l’urbanisme);

- les interdictions de camping prises par arrtŽ municipal (article R.443-6-1 du Code de l’urbanisme);

- les prescriptions spŽciales contenues dans les arrtŽs de permis de construire;

- les arrtŽs prŽfectoraux de prise en considŽration des projets d’amŽnagement pris en application de l’article L.111-10 du Code de l’urbanisme;

- les dŽcisions de sursis ˆ statuer, confirmant la direction prise par le Conseil d’ƒtat dans l’arrt “Mazin” : selon le Conseil d’ƒtat, un “projet” de servitude peut donc donner lieu ˆ indemnisation, ce qui a pu faire dire aux commentateurs de l’arrt “Mazin” que cette “assimilation simplificatrice aboutissait ˆ une solution excessive car trop brutale” . Selon E.FATïME , cette interprŽtation procŽderait probablement d’une “confusion entre la condition qui permet de faire jouer la servitude et la servitude elle-mme”;

- les plans-masse visŽs ˆ l’article R.123-18-I-3-c du Code de l’urbanisme;

- enfin, on trouve les lotissements; mais leur cas est toutefois assez complexe. Leur cas nous retiendra un peu plus longtemps.

Cette difficultŽ est comprŽhensible au regard de la nature particulire du lotissement : il s’agit ˆ la fois d’une opŽration d’urbanisme qui doit tre conforme au P.O.S. ou au document en tenant lieu. Mais il s’agit Žgalement d’une opŽration dont les documents justificatifs sont composites : autorisation elle-mme, rglement et cahier des charges. De plus, elle fait intervenir une manifestation de volontŽ entre les futurs colotis dans la conclusion du cahier des charges rŽgissant leurs rapports ˆ venir au sein du lotissement. 

La qualification de rgle d’urbanisme des diffŽrentes documents qui composent le lotissement est importante : d’une part, il convient de savoir quelles sont les rgles que le permis de construire o les autorisations et dŽclarations ultŽrieures doivent respecter; d’autre part, il faut savoir quelles sont les rgles d’urbanisme contenues dans les documents approuvŽs du lotissement qui disparaissent ˆ l’expiration du dŽlai de dix ans ˆ compter de la dŽlivrance de l’autorisation (article L.315-2-1 du Code de l’urbanisme). 

Selon D.MORƒNO, seul le juge civil a ŽtŽ en mesure d’opŽrer une distinction claire entre les ŽlŽments de droit public et les ŽlŽments de droit privŽ du lotissement, le juge administratif confondant toujours les deux. 

Mais c’est en fait seulement ˆ propos du cahier des charges du lotissement que s’Žtablissent les divergences : le rglement constitue toujours une rgle locale d’urbanisme, aussi bien pour le juge administratif (la jurisprudence est plŽthorique) que pour le juge judiciaire. Constituent aussi des rgles d’urbanisme lorsqu’ils ont ŽtŽ approuvŽs par l’arrtŽ d’autorisation, les plans parcellaires de division et de viabilitŽ et les plans faisant appara”tre l’implantation et le volume des constructions. 

Il ne nous semble donc pas possible d’tre aussi pŽremptoire que D.MORƒNO. Cela se comprend si l’on dŽpasse une querelle juridique abstraite car chacune des deux Hautes juridictions trouve un intŽrt Žvident ˆ juger diffŽremment : 

- le juge civil a tout intŽrt ˆ Žtendre la sphre du droit privŽ pour restreindre, ˆ proportion, les facultŽs dont disposent les tiers au lotissement pour intenter une action civile ˆ raison du non respect du cahier des charges. Il a donc intŽrt ˆ limiter la sphre “rŽglementaire” dans l’opŽration de lotissement. Selon une jurisprudence constante en effet, seuls les colotis peuvent invoquer le bŽnŽfice des dispositions du cahier des charges, non les personnes Žtrangres au lotissement quand bien mme elles seraient intŽressŽes ˆ la sanction de ce document. Elle est fondŽe sur l’effet relatif des contrats de l’article 1183 du Code civil. La condition du prŽjudice personnel n’est donc pas exigŽe alors qu’elle est exigŽe, mme pour les colotis, pour justifier de la violation d’une servitude d’urbanisme;

- le juge administratif a, lui, intŽrt ˆ Žtendre la sphre du droit public en considŽrant que le cahier des charges contient des rgles d’urbanisme, ceci afin d’Žlargir l’opposabilitŽ des rgles que le permis de construire ou les autres autorisations et dŽclarations doivent respecter. C’est une optique de “bon urbanisme” que le juge administratif a adoptŽe.

Ainsi, d’un c™tŽ, le juge civil estime que le cahier des charges est toujours un acte contractuel, cela mme si l’autoritŽ administrative l’approuve par la dŽlivrance de l’autorisation de lotir. La Cour de cassation fait prŽvaloir la nature propre de chacun des documents du lotissement. Il n’est donc pas la source de servitudes d’urbanisme que les tiers au lotissement pourraient invoquer par exemple pour fonder une action en dŽmolition contre une construction ŽdifiŽe sur le lotissement en mŽconnaissance de ce document. Mais encore faut-il prŽciser qu’il semble y avoir quelques divergences de vue entre la premire chambre civile et la troisime chambre civile : la position du juge civil semble donc encore aujourd’hui pleine d’embarras.

De l’autre, le juge administratif estime que le cahier des charges peut contenir des rgles d’urbanisme qui s’imposent ˆ l’autoritŽ administrative pour la dŽlivrance des autorisations de construire, comme les plans qui lui sont annexŽs. Ë dŽfaut d’approbation par celle-ci du cahier des charges, il reste un document contractuel. Le Conseil d’ƒtat fait donc prŽvaloir la nature juridique de la norme qui approuve les documents de lotissement ou qui les modifie, autrement dit la nature rŽglementaire.

On notera ˆ ce sujet, pour alimenter encore la controverse et ajouter du piment ˆ la question, que l’Administration rejette la position du juge administratif - ce qui para”t tre un comble - et s’approprie au contraire celle du juge judiciaire.

Au milieu de ce dŽsordre, dans lequel les juges ne se retrouvent parfois pas eux-mmes, on comprendra que les particuliers ne s’y retrouvent pas non plus. Nous ne prendrons pas partie sur des solutions qui, d’un c™tŽ comme de l’autre, ont leurs justifications. Le seul enseignement que l’on puisse en tirer est qu’il convient d’exploiter ces divergences de vue devant la bonne juridiction.

*

En revanche, et pour poursuivre dans l’ŽnumŽration des contenants divers que la rŽglementation locale de l’urbanisme peut adopter, le label de servitude ou de rgle locale d’urbanisme (dŽcentralisŽe) est dŽniŽ :

- aux permis de construire non assortis de prescriptions spŽciales. Les avis sont unanimes pour leur refuser le label de “servitude d’urbanisme”, qu’il s’agisse des juridictions judiciaires ou des juridictions administratives;

- aux schŽmas d’organisation des zones d’urbanisation future; 

- aux dŽlibŽrations du conseil municipal prise en application de l’article L.111-1-2-4¡ du Code de l’urbanisme.

- aux programmes d’amŽnagement d’ensemble de l’article L.332-9 du Code de l’urbanisme.

Les contenants sont donc trs divers. Le juge administratif en a d’ailleurs une conception extensive.

Le contenu des rgles locales d’urbanisme

En ce qui concerne le contenu des rgles locales d’urbanisme, ni la doctrine, ni la jurisprudence, ni les textes ne sont bavards sur cette notion. Elle est pourtant capitale pour le droit de l’urbanisme et pour notre recherche, sans doute parce qu’il s’agit d’une idŽe acquise et unanimement admise dans sa signification. 

Une clarification est nŽcessaire, d’autant plus que cette notion se tŽlescope avec d’autres notions ou “labels” voisins dont certains ne revtent aucune juridicitŽ. Ces labels sont en effet justifiŽs par leur simple commoditŽ d’emploi gŽnŽrique ou par leur intŽrt purement fonctionnel.

Notion capitale et pourtant souvent galvaudŽe en effet. Le juge judiciaire recourt trs rarement dans son vocabulaire juridique au terme de rgle d’urbanisme, prŽfŽrant celui de “charge” d’urbanisme. Par ailleurs, on note une confusion permanente dans sa jurisprudence entre toutes ces appellations, y compris au plus haut de la hiŽrarchie juridictionnelle et y compris dans les dŽcisions les plus rŽcentes. 

Certaines dispositions textuelles ne contribuent pas ˆ rendre plus intelligible la notion. L’article L.13-15-II-2¡ al.2 du Code de l’expropriation nous semble un exemple caractŽristique des confusions et des incertitudes en la matire. De son c™tŽ, le Code de l’urbanisme emploie de nombreux synonymes de l’expression rgle d’urbanisme, de faon d’ailleurs souvent ambigu‘ : rŽglementation d’urbanisme, limitation administrative au droit de propriŽtŽ, rgles gŽnŽrales d’utilisation du sol ou servitudes d’utilisation du sol, dispositions d’urbanisme, dispositions lŽgislatives et rŽglementaires qui sont applicables en matire d’utilisation du sol ou encore prescriptions d’urbanisme.

Le seul ouvrage qui, ˆ notre sens, nous en donne une dŽfinition ˆ peu prs complte est celui de J-B.AUBY et H.PƒRINET-MARQUET : il s’agirait du “droit substantiel, c’est-ˆ-dire les normes qui gouvernent l’occupation de l’espace urbain elles-mmes, celles qui disent quelles activitŽs immobilires sur un terrain donnŽ sont interdites, limitŽes ou encadrŽes” . 

Nous reprendrons de leurs auteurs cette dŽfinition qui nous semble la plus pertinente de toutes jusqu’ˆ prŽsent, en l’amŽnageant un peu. Par rgles d’urbanisme ou servitude d’urbanisme, nous entendrons quant ˆ nous toutes normes de droit substantiel prises en application du Code de l’urbanisme, Žmanant du lŽgislateur ou du pouvoir rŽglementaire, ayant pour objectif de fonctionnaliser l’espace de faon gŽnŽrale en lui attribuant des affectations particulires, et opposables ˆ toutes personnes publiques ou privŽes ainsi qu’aux modes individuels ou collectifs d’occupation et d’utilisation du sol.

On ne peut en effet plus cantonner la rŽglementation d’“urbanisme” aux espaces urbains, comme nous le faisions remarquer liminairement. De plus, nous y faisons entrer Žgalement les rŽgimes de la dŽclaration prŽalable. Enfin, en mentionnant l’autoritŽ normatrice (le pouvoir lŽgislatif ou le pouvoir rŽglementaire), cette dŽfinition Žvite des confusions sur le terme de “rgle”, au sens o il donne l’impression de ne viser que celles qui sont Žmises par le Pouvoir rŽglementaire. Mais, plus important, il s’agit d’une dŽfinition “puriste” : elle Žcarte de son champ les servitude d’utilitŽ publique (au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) ainsi que toutes autres rgles prises sur le fondement de lŽgislations ou rŽglementations parallles au Code de l’urbanisme. Il s’agit d’une dŽfinition stricte de la notion de rgle d’urbanisme.

• Sur le ton de la lapalissade, les rgles locales d’urbanisme sont celles qui s’appliquent localement. Mais elles doivent bien tre distinguŽes des autres “normes” d’urbanisme qui sont aussi ŽlaborŽes localement et qui ont aussi vocation ˆ s’appliquer ˆ des portions parfaitement dŽlimitŽes du territoire : schŽmas directeurs ou de secteur, schŽmas de mise en valeur de la mer (S.M.V.M.), etc.

Mme s’ils ont valeur rŽglementaire et Ždictent des normes, ces documents n’ont pas vocation ˆ distribuer des affectations aux sols, autrement dit ˆ Ždicter des “rgles” comme le fait le rglement d’un P.O.S.. Ils ont pour objectif de tracer, ˆ grandes lignes, les orientations d’urbanisme et d’amŽnagement qui ne sont, sauf exceptions, opposables qu’aux seuls documents de planification des sols “infŽrieurs” par l’intermŽdiaire d’un standard juridique prŽvu par les textes (compatibilitŽ ou, plus rarement, conformitŽ).

Nous avons prŽfŽrŽ parler de “rgles locales d’urbanisme” plut™t que de la “planification rŽglementaire des sols” car cette dernire appellation aurait induit un risque de confusion avec les documents de planification des sols ˆ valeur rŽglementaire que sont les schŽmas, document qui n’Ždictent que des orientations d’urbanisme.

Cependant, nous traiterons bien entendu de ces documents d’orientation intercommunaux ou supracommunaux dans leurs rapports avec les documents qui Ždictent de vŽritables rgles et dont la vocation premire est de limiter le droit de construire et d’amŽnager sous la forme de servitudes d’urbanisme. Il s’agit d’ailleurs d’un aspect important de notre problŽmatique.

Ce choix limitŽ l’a donc ŽtŽ de faon dŽlibŽrŽ. Il a ŽtŽ essentiellement dictŽ par le fait que le thme “environnement et planification intercommunale et supracommunale des sols” pouvait donner lieu ˆ l’Žlaboration d’une recherche ˆ part entire; mais aussi parce que la qualification de “rgle d’urbanisme” ou de “servitude d’urbanisme” se prtait fort mal aux documents supracommuanux que sont les schŽmas. Nous verrons toutefois que l’option qui porte sur le seul thme de l’environnement et des rgles locales d’urbanisme prŽsente aujourd’hui en elle-mme une richesse presque inŽpuisable, contrairement ˆ ce que l’on aurait pu en penser il y a encore dix ou quinze annŽes.

La notion de rgle locale d'urbanisme est parfaitement identifiable dans sa nature, dans son objet et dans sa finalitŽ (rŽglementer les usages des sols au bŽnŽfice de l’intŽrt gŽnŽral). En ce sens, elle peut constituer en elle-mme un concept juridique tout ˆ fait opŽrationnel.

Le caractre protŽiforme des rgles locales d’urbanisme Žlargit d’autant le champ de notre recherche quant ˆ la faon dont elles doivent prendre en compte de l’environnement. Mais il faut bien se garder d’assimiler toute rgle locale d’urbanisme ˆ un document tenant lieu de P.O.S. au sens o l’entendent un certain nombre de dispositions du Code de l’urbanisme. Un rglement de protection du prŽsident du Conseil gŽnŽral dans les espaces naturels sensibles n’est pas un document tenant lieu de P.O.S.. Dans cette affaire, le commissaire du gouvernement VIGOUROUX a, ˆ notre sens, parfaitement mis en lumire les critres permettant d’assimiler une rgle locale d’urbanisme dŽterminŽe ˆ un document tenant lieu de P.O.S. :

- la loi doit prŽvoir que ce document se substitue au P.O.S.;
- le document en cause doit rŽgir tous les aspects de l’urbanisme - la protection mais aussi l’amŽnagement et la construction -, ce qui amne ˆ Žliminer les documents trop “monocolores” pour reprendre ses termes;
- la loi doit mentionner ce document parmi ceux qui empruntent leur contenu ˆ l’article L.123-1.

C.VIGOUROUX en dŽduisait que seuls les P.O.S., les P.A.Z. et les P.S.M.V. des secteurs sauvegardŽs peuvent prŽtendre au qualificatif de “P.O.S. ou document en tenant lieu”.

Une telle diversitŽ peut tre source de complication et de difficultŽs. En effet, les interactions entre ces diffŽrents documents sont trs nombreuses. Or les cas sont frŽquents o les textes ne prŽvoient nullement le rapport juridique entre les unes et les autres. Ce dŽsordre peut mener ˆ des difficultŽs sŽrieuses lorsqu’il convient d’articuler diverses rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes ou Žtatiques, portant sur un mme espace. 
Le Code de l’urbanisme prŽvoit parfois les arbitrages nŽcessaires. Ainsi, les P.S.M.V. se substituent aux P.O.S. (art.R.313-19 du Code de l'urbanisme) et les P.A.Z. Žgalement, sauf si les autoritŽs locales dŽcident du contraire (art.L.123-6 du Code de l'urbanisme). Les P.O.S. doivent tre compatibles avec les P.E.B.A. (art.L.147-3 al.4 du Code de l'urbanisme). Mais dans les autres cas, le code ne souffle mot des rapports juridiques existants entre les normes d’urbanisme.

Elle est de plus source de conflits parfois sŽvres entre les diverses autoritŽs qui les Ždictent, d’autant plus que certaines rgles locales d’urbanisme peuvent tre d’origine Žtatique. Des conflits de compŽtences, certes, mais surtout, derrire celles-ci, des conflits de pouvoir.
C’est essentiellement entre les communes et les possibilitŽs encore importantes d’intervention du prŽfet que ces conflits sont les plus violents et les plus nombreux car les autres autoritŽs dŽcentralisŽes (dŽpartement et rŽgion) sont dŽpourvues, comme nous le verrons, de rŽelles compŽtences en matire de rŽglementation locale des sols de l’urbanisme.
II.- Les nŽcessitŽs d’une recherche juridique sur les interactions entre l’environnement et les rgles locales d’urbanisme
Relevons d’emblŽe un fait, en forme de justificatif ˆ notre recherche : ˆ notre connaissance, aucun travail d’ensemble exhaustif n’a ŽtŽ menŽ jusqu’ˆ prŽsent sur les rapports tendus qu’entretient l’environnement au sens large avec la rŽglementation locale des sols (et pas seulement les plans d’occupation des sols).

Or, une recherche fondamentale sur cette problŽmatique est indispensable pour de nombreuses raisons.

• Tout d’abord, parce que la rŽglementation locale des sols constitue aujourd’hui le mode naturel de contr™le des usages et des occupations du sol, non seulement qualitativement mais aussi quantitativement. 

Ë l’ŽtŽ 1995, environ 14500 plans d’occupation des sols (P.O.S.) avaient ŽtŽ approuvŽs, complŽtŽs par un peu moins de 150 plans de sauvegarde et de mise en valeur (P.S.M.V.). Quant aux plans d’amŽnagement de zone (P.A.Z.) des zones d’amŽnagement concertŽ (Z.A.C.), personne ne peut dire combien il en existe, pas mme sans doute le ministre de l’ƒquipement...mais il en existe beaucoup. Et il ne faut pas oublier les 1500 modalitŽs d’application du rglement gŽnŽral d’urbanisme (M.A.R.G.U.).

• Ensuite, parce que la rŽglementation locale des sols de l’urbanisme a ŽtŽ gagnŽe de faon continue par les prŽoccupations d’environnement depuis une trentaine d’annŽe. 

Or, un bilan de cette Žvolution, tout ˆ la fois gŽnŽral et exhaustif, s’impose impŽrieusement. Mais il convient tout aussi impŽrieusement de dŽgager les perspectives de cette Žvolution. Est-elle achevŽe ? Vers quel type de rapports s’oriente-t-on ? Vers des rapports pacifiŽs ou au contraire vers une exacerbation des conflits entre la rŽglementation locale des sols de l’urbanisme et l’environnement, sinon celle entre cette rŽglementation et les lŽgislations d’environnement qui lui sont extŽrieures ? 

• D’autre part, les rapports entre l’environnement et la rŽglementation locale des sols sont depuis quelques annŽes l’enjeu d’affrontements violents entre les diffŽrents acteurs concernŽs. Ces acteurs sont extrmement nombreux et les rationalitŽs qu’ils entendent dŽfendre bec et ongles ne sont pas moins diverses.

On trouve tout d’abord les Žlus locaux. La rŽforme dŽcentralisatrice leur a confiŽ des compŽtences dans le domaine de l’urbanisme, tandis que l’ƒtat conservait la plus grande partie des compŽtences d’environnement. L’impression de bŽnŽficier d’une subite libertŽ par l’octroi de compŽtences nouvelles s’est parfois transformŽe en un sentiment grisant de pouvoir. Cette dialectique entre compŽtences et pouvoir Žtait inŽvitable et cela n’a rien d’Žtonnant. Plus dŽterminant est la quantitŽ et la qualitŽ des contre-pouvoirs ou des mŽcanismes correcteurs et rŽgulateurs que l’on entend(ait) injecter dans le systme pour empcher les dŽviances. 

Car la libertŽ locale est en dŽfinitive ce qui reste lorsque ces mŽcanismes rŽgulateurs ont jouŽ effectivement.

Vient ensuite l’ƒtat, le grand bŽnŽficiaire de la rŽforme dŽcentralisatrice. Tout en ayant recomposŽ sa lŽgitimitŽ et rŽorganisŽ - sinon rŽorientŽ - son fonctionnement, l’ƒtat a conservŽ des pouvoirs considŽrables en matire de rŽgulation des usages sociaux dans l’espace. Comme nous le disions, il a conservŽ la plus grande partie des compŽtences dans le domaine de l’environnement stricto sensu. Mais il n’a pas non plus abandonnŽ le navire de l’urbanisme; il ne pouvait d’ailleurs en tre autrement au regard de notre Constitution : ses pouvoirs rŽgulateurs ˆ l’Žgard de la planification dŽcentralisŽe restent considŽrables au point qu’il est dŽsormais presque unanimement admis qu’il ne s’agit que d’une dŽcentralisation retenue de l’urbanisme.

Les groupements catŽgoriels (et parfois...catŽgoriques) ne forment pas la portion congrue du systme de pouvoir engendrŽ par l’affrontement de l’environnement et la rŽglementation locale de l’urbanisme. 
Ici, les agriculteurs veulent prŽserver leur zone en appellation d’origine contr™lŽe contre une “technopole”; lˆ, les industriels et les commerants estiment que le P.O.S. de la commune porte excessivement atteinte ˆ la libertŽ du commerce et de l’industrie en Ždictant une rŽglementation un peu trop envahissante; ici, les plaisanciers et les golfeurs verraient bien un port de plaisance et un golf en bordure du littoral; au mme endroit, les associations de protection de l’environnement se satisferaient bien de l’existant parce le port sera construit sur une zone humide Žcologiquement remarquable ou parce que le golf sera rŽalisŽ sur une dune qui ne l’est pas moins.
Mais on doit certainement au mouvement associatif et ˆ ses dŽmembrements politiques d’avoir “mis le feu ˆ la poudrire”. Le dŽveloppement des idŽes Žcologistes a pris son essor ˆ la fin des annŽes soixante. Le mouvement associatif ˆ cette Žpoque Žtait encore embryonnaire malgrŽ l’existence de quelques grandes associations fonctionnant sur le modles des sociŽtŽs savantes ou naturalistes. Il a grandement contribuŽ ˆ porter l’Žcologie en politique, jusqu’ˆ la fin des annŽes soixante-dix o l’Žcologie dite associative se dŽmarqua de l’Žcologie politique bien que des passerelles existent toujours entre les deux. “L’intŽrt gŽnŽral se dotait ainsi de nouveaux avocats et ce mouvement fut soutenu par une politique publique plus participative dans diffŽrents domaines liŽs ˆ l’organisation de la vie sociale et culturelle”. Ces actions de pression permirent d’introduire dans notre droit de nombreux dispositifs lŽgislatifs et rŽglementaires destinŽs ˆ la protection de l’environnement. Ceci a permis de conclure assez rapidement ˆ ce que la “qualitŽ de la vie” Žtait devenue une finalitŽ nouvelle de la rgle de droit.
Ainsi, fort curieusement, alors que les tenants de l’Žcologisme avait jetŽ l’opprobre sur la toute puissance du savoir scientifique et son r™le destructif plut™t que constructif dans les sociŽtŽs modernes, le droit, pourtant lui-mme porteur de valeurs “technocentristes”, est vite devenu le poste avancŽ du militantisme Žcologiste. Particulirement, le droit de l’urbanisme a trouvŽ aux yeux de cette Žtrange communautŽ une nouvelle lŽgitimitŽ.

Pour servir ses intŽrts, chacun nourrit ainsi une rŽflexion diffŽrente de l’ƒtat de droit et cherche ˆ s’assurer du monopole de l’interprŽtation lŽgitime des textes.

Le dŽnominateur commun de tous ces intŽrts divergents est unique, sinon univoque aujourd’hui : il s’agit de la confluence tumultueuse entre la protection de l’environnement et le droit de l’urbanisme; et au centre mme de cette confluence se trouve prŽcisŽment la rŽglementation locale de l’urbanisme. 

Le lŽgislateur - le Parlement - n’a pas un r™le moins important. Il est d’ailleurs souvent Žlu local. Mais sa fonction est loin d’tre toujours neutre. Il peut en effet chercher ˆ orienter la fonction juridictionnelle, voire la fonction jurisprudentielle que le juge administratif assume. Le lŽgislateur peut arriver ˆ ses fins soit explicitement - et pour d’excellentes raisons -, soit beaucoup plus sournoisement comme nous aurons l’occasion de le voir.

Enfin, il ne faut omettre de mettre la dernire touche au tableau en terminant prŽcisŽment par le juge. Qu’il soit administratif ou mme judiciaire - puisque ce dernier est habilitŽ, dans une certaine mesure, ˆ interprŽter et ˆ apprŽcier la lŽgalitŽ des actes administratifs -, son r™le est souvent dŽterminant dans la matire qui nous intŽresse. Mais c’est avant tout du juge administratif dont il sera question ici.
Sa fonction est souvent dŽcriŽe aussi bien dans son aspect juridictionnel que dans son aspect jurisprudentiel, parce qu’il aurait parfois tendance, pour certains, ˆ s’exprimer un peu trop sur la question et ˆ exprimer ses vues en dernier...recours, autrement dit ˆ l’extrŽmitŽ du processus d’Ždiction de la rgle.

• Nous devons insister aussi sur le fait que de nombreux thmes de recherches restent encore inexplorŽs ˆ l’intŽrieur de notre recherche. 

MenŽe sur quatre annŽes, elle nous aura permis de relire ou de rŽexplorer certains thmes qui, croyions-nous au dŽbut, avaient dŽjˆ ŽtŽ suffisamment parcourus et ŽtudiŽs. 

Ainsi en va-t-il par exemple de la difficile question du contr™le des rapports de prŽsentation des documents locaux de planification des sols; de l’intensitŽ du contr™le juridictionnel ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale des sols; des fonctions et de la “lŽgitimitŽ” juridiques des lois d’amŽnagement et d’urbanisme; des pouvoirs de contr™le de l’ƒtat en cours de processus d’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme. 

Or, il nous est apparu que tout n’avait pas ŽtŽ dit, bien loin de lˆ, et que certaines pistes nouvelles mŽritaient de faire plus l’objet que d’un simple dŽbroussaillage. Nous avons d’ailleurs souvent eu le sentiment que l’analyse Žtait partielle, succincte et, pour tout dire, frustrante.

Plus important encore a ŽtŽ l’approfondissement sinon la mise en lumire de certains autres thmes majeurs, qui conditionnent directement une approche tout ˆ la fois ontologique et axiologique de notre sujet. 
Jusqu’o peut aller la rŽglementation locale des sols dans son contenu matŽriel ? Quel peut tre le critre juridique (s’il existe) qui pourrait tre utilisŽ pour borner ces champs du possible qui semblent aujourd’hui s’Žtendre dŽmesurŽment ˆ la faveur d’une jurisprudence bienveillante ? Peut-elle aller jusqu’ˆ se substituer aux lŽgislations parallles, extŽrieures au Code de l’urbanisme ? 

D’autres thmes ne sont pas moins importants : 

Ne constate-t-on pas une involution du droit de la planification des sols dans le sens non seulement d’un desserrement des contraintes sur les autoritŽs locales mais Žgalement sous l’angle d’une dŽrŽgulation plus prŽjudiciable ˆ l’environnement ? 
Ne faut-il pas, pour en avoir le cÏur net, procŽder ˆ une relecture historique et exŽgŽtique de certaines dispositions du Code de l’urbanisme ?
Comment doit-on analyser ce mouvement d’affirmation croissante des prŽoccupations d’environnement au travers de lŽgislations parallles et quelles en sont les perspectives sous l’angle de l’interaction avec le droit de l’urbanisme ? Ë ce titre, existe-t-il une diffŽrence conceptuelle entre la notion de rgle d’urbanisme et celle de servitude d’utilitŽ stricto sensu (i.e. au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) ? Et si oui, quels sont les critres de distinction ? 
Quels sont les rapports juridiques qui existent entre elles et la rŽglementation locale des sols ? Comment ces servitudes peuvent-elles s’inscrire dans le systme actuel de la planification locale des sols ? 

Ces sous-problŽmatiques ne doivent cependant pas masquer la problŽmatique principale.

III.- IntŽgrer l’environnement ou mettre en place des rŽgulations extŽrieures aux rgles locales d’urbanisme ?
La premire question qui nous vient ˆ l’esprit est celle de savoir si notre droit a besoin d’une greffe entre les deux composantes pour que l’environnement soit effectivement protŽgŽ.

Pour y rŽpondre, on ne peut faire l’Žconomie de l’Žtude de la dialectique qui consiste ˆ examiner deux points essentiels.

Tout d’abord, la confusion temporelle et fonctionnelle de l’environnement et de la dŽcentralisation semblerait tre une source de dŽmocratisation de la vie locale et une premire rŽponse apportŽe ˆ la crise de l’environnement dont on explique la survenance par un grave dŽficit de dŽmocratie. En rŽalitŽ, il faut largement nuancer cette idŽe.

Mais on ne peut non plus faire l’Žconomie de l’Žtude des caractŽristiques du droit de la planification des sols au travers de toutes ses dispositions qui, de prs ou de loin, traitent de l’environnement.

• Comme l’a expliquŽ R.PASSET dans une optique systŽmique, “centralisation et dŽcentralisation n’apparaissent plus comme antagonistes, mais rŽvlent au contraire leur complŽmentaritŽ”. On a en effet souvent opposŽ environnement et dŽcentralisation ou, ˆ l’inverse, trouvŽ des mŽrites parfois exagŽrŽs ˆ la centralisation qui serait plus apte ˆ traiter des questions d’environnement que le niveau local.

Cependant, loin de pacifier les relations humaines au sein de la sociŽtŽ civile, le choc de l’environnement et de la dŽcentralisation brouille un ordre originel qui Žtait simple : la rgle d’urbanisme et la rgle d’environnement Žtait ŽdictŽe par l’ƒtat; il y avait compartitionnement presque Žtanche entre les deux et les interfŽrences Žtaient sinon nulles, du moins presque inexistantes.

Toujours est-il que, concomitamment au phŽnomne de la dŽcentralisation, les craintes exprimŽes par nombre d’auteurs n’ont fait qu’actualiser un peu plus le dŽbat, cela d’autant plus que l’absence de transfert des compŽtences aux collectivitŽs locales dans le domaine de l’environnement constitue un extraordinaire facteur de complexitŽ dans la conception et la gestion des politiques publiques. Le partage de l’environnement entre l’ƒtat et les collectivitŽs locales est donc nŽcessairement aujourd’hui facteur de tensions et de conflits.

Mais les faits ont souvent donnŽ tort ˆ ceux qui auraient cru voir dans le phŽnomne de la dŽcentralisation une meilleure sanction de l’ƒtat de droit et, partant, une meilleure protection de l’environnement. Ils montrent malheureuseument que, en dŽpit d’une dŽcentralisation des compŽtences d’urbanisme qui pourrait tre mise ˆ profit dans une optique de protection de l’environnement (et nous verrons que les instruments juridiques ne manquent pas pour atteindre cet objectif), les espaces de nature continuent ˆ tre artificialisŽs ou irrŽmŽdiablement dŽtruits.

L’environnement fait quant ˆ lui exploser les certitudes juridiques et fait dispara”tre les barrires classiques qui bornent les limites du droit de l’urbanisme et du droit en gŽnŽral. Mais cette entreprise destructive (et positive) du droit doit nŽcessairement appeler une phase de reconstruction. Il n’est pas dit que, en l’Žtat actuel, le “vieux” droit de l’urbanisme soit enclin ˆ cŽder du terrain aux prŽoccupations assez rŽcentes d’environnement exprimŽes par le droit de l’environnement.

Le droit de l’environnement a-t-il eu le tort de na”tre aprs le droit de l’urbanisme, comme d’ailleurs aprs le droit rural non moins orientŽ que lui dans une fonction de production ? Le droit de l’urbanisme a eu le temps d’inventer les moyens de son expansion; et le P.O.S. constitue l’archŽtype de cette hŽgŽmonie. En revanche, il n’existe aucun document de planification spatiale de l’environnement, peut-tre parce que la place Žtant dŽjˆ prise, tant juridiquement que du point de vue des enjeux Žconomiques qui sous-tendaient la dŽfense de l’avant-poste stratŽgique tenu par les “documents d’urbanisme” dans le contr™le social de l’espace. 

Comme nous disait M.BURDILLAT, “chacune de ces logiques particulires tend ˆ se constituer en logique dominante en s’appuyant sur “son” institution. En effet, l’autonomie des fonctions se concrŽtise ˆ travers des institutions sectorisŽes qui sŽcrtent leurs professions et leurs normes. Les logiques des diffŽrents spŽcialistes entrent souvent en opposition car elles se dŽfinissent dans l’ignorance des contextes rŽciproques dans lesquelles elles s’exercent (...). Dans la pratique, ce cloisonnement engendre des aberrations, des nuisances voire des g‰chis”. Le corps des ingŽnieurs des Ponts et ChaussŽes ou, dans une moindre mesure, celui des Travaux publics de l’ƒtat, ont ŽtŽ les chevilles ouvrires des politiques d’urbanisme des annŽes soixante comme d’ailleurs les fers de lance du renouveau urbain des dŽcennies de l’aprs-guerre. Ë l’inverse, on attend toujours la naissance d’un corps de l’environnement. 

Des caractŽristiques identiques ou des diffŽrences lourdes de signification contribuent ˆ faire du droit de l’environnement et du droit de l’urbanisme des “frres-ennemis” partageant le mme espace. Un certain nombre de traits doivent tre mis en exergue :

• Les prŽoccupations d’environnement se situent ˆ la confluence d’autres prŽoccupations : fiscalitŽ, Žconomie, ville, amŽnagement du territoire,...que partage aussi le droit de l’urbanisme surtout dans sa nouvelle phase de dŽveloppement depuis le dŽbut des annŽes quatre-vingts. Les textes rŽcents de doctrine administrative montrent ˆ quel point les intrications sont fortes. Il n’est donc pas en soi original de remarquer que ce droit est un “carrefour”. Le droit de l’environnement, nous dit en effet R.ROMI, “est un nÏud de normes, un carrefour articulŽ autour d’un noyau dur; ˆ ce droit carrefour peut parfaitement appartenir, pour partie, un droit dont l’objet fait qu’il dŽborde largement le droit de l’environnement stricto sensu”. Mais cette caractŽristique est tout autant valable pour le droit de la planification des sols ou, plus gŽnŽralement pour le droit de l’urbanisme. 

Lorsque deux droits aussi divers par leurs finalitŽs se rencontrent, les interactions ne sont donc que plus complexes.

Il est clair en effet que l’objet (les objets) de ces droits se recoupe(nt) parfois largement. De mme les effets attachŽs ˆ la mise en place de leurs instruments respectifs sont parfois semblables ˆ l’Žgard de l’acte de construire ou d’amŽnager. Les exemples abondent dans le domaine de l’environnement.

Ainsi, le Code de l’urbanisme “impose”-t-il ˆ la rgle locale d’urbanisme de prendre en compte les risques naturels et technologiques. Mais le droit de l’environnement en fait de mme au travers de documents ou de rgles spŽcifiques pris sur le fondement de lŽgislations particulires, comme les anciens P.E.R.. 
De mme, le P.O.S. peut protŽger des zones pour leur intŽrts Žcologiques (art.L.123-1-7¡ du Code de l'urbanisme) et mme procŽder ˆ un transfert de C.O.S. (art.L.123-2 du Code de l'urbanisme) pour instituer une inconstructibilitŽ pure et simple sur la zone. De son c™tŽ, le droit de l’environnement permet de crŽer des zones de protection des biotopes dont l’arrtŽ prŽfectoral institutif prŽvoit des prescriptions qui peuvent aller jusqu’ˆ rŽglementer l’implantation des constructions (art.R.211-14 C.rur.). C’Žtait Žgalement le cas des zones de protection des sites classŽs avant leur abrogation par l’article 72 al.3 de la loi du 7 janvier 1983, dont certaines ressemblaient ˆ s’y mŽprendre ˆ des P.O.S. partiels.
De mme encore, le droit de l’urbanisme permet de limiter les nuisances sonores en rŽglementant les activitŽs industrielles bruyantes, en imposant le retrait des habitations par rapport aux voies de circulations, en inscrivant les emplacements rŽservŽs des infrastructures routires bruyantes de telle manire qu’ils se situent ˆ l’Žcart des zones habitŽes ou, en ce qui concerne l’aspect extŽrieur des constructions, en imposant des Žquipements particuliers d’insonorisation. Mais, de son c™tŽ - il s’agit d’un apport rŽcent -, le droit de l’environnement permet au prŽfet de fixer des prescriptions acoustiques dans les secteurs exposŽs ˆ des nuisances sonores et faisant l’objet d’un recensement et d’un classement spŽcial.

D’ailleurs, pour intriquer encore plus ces deux droits et les intŽrts qu’ils dŽfendent l’un et l’autre, les lŽgislations spŽcifiques et le droit de l’urbanisme organisent trs souvent le rapprochement des lŽgislations. Elles cherchent ainsi ˆ rendre obligatoire soit le report des servitudes qu’elles crŽent dans les documents de planification des sols qui instituent des rgles d’urbanisme - dans leurs documents graphiques, dans leurs annexes ou, plus strictement encore, dans leur rglement -, soit elles organisent ce rapprochement seulement de leur c™tŽ, sans modifier le droit “concurrent”.

De nombreuses servitudes d’utilitŽ publique, dont la vocation est en premier lieu une protection positive de l’environnement pour son intŽrt Žcologique, esthŽtique,... sont de plus en plus souvent instituŽes de faon nŽgative pour protŽger l’environnement contre des nuisances particulires, au premier rang desquelles figure l’urbanisation. La diffŽrence appara”t mince a priori, en rŽalitŽ, elle cache un renversement de tendance perceptible depuis une vingtaine d’annŽes : ces servitudes d’utilitŽ publique deviennent des concurrentes des servitudes d’urbanisme et tendent ˆ s’y substituer.

On peut donc lŽgitimement se demander ce qui distingue parfois le droit de l’urbanisme du droit de l’environnement. Plus particulirement, on peut se demander ce qui distingue dans son objet et dans ses effets un document de planification des sols d’un documents “parallle” instituŽ sur le fondement d’une lŽgislations spŽcifique de l’environnement extŽrieure au Code de l’urbanisme. Comme nous le verrons dans notre seconde partie, on peut comprendre l’embarras de certains auteurs qualifiant ici des servitudes d’utilitŽ publique (au sens de l’article L.126-1 du Code de l'urbanisme) de “rgles d’urbanisme”, lˆ des rgles d’urbanisme de “servitudes d’utilitŽ publique”.

Mais d’autres caractŽristiques doivent tre relevŽes pour montrer ˆ quel point la confluence “environnement et rgles locales d’urbanisme” est tumultueuse.

• Le droit de l’environnement se situe au carrefour de nombreuses lŽgislations sans volontŽ d’hŽgŽmonie de l’une sur l’autre, alors que le droit de l’urbanisme tend ˆ intŽgrer - en les absorbant - les intŽrts protŽgŽs par ces lŽgislations spŽcifiques.

• Le droit de l’environnement, fondŽ a priori sur l’objectivitŽ de l’Žcologie (en tant que science) s’oppose au caractre politique de la planification des sols : l’urbanisme n’est pas une science, encore moins la planification des sols.

• Le droit de l’environnement fait appel ˆ l’idŽe d’une “nationalisation” de l’Žcologie et d’une socialisation de la nature, tandis que le droit de l’urbanisme tend plut™t, au dŽtriment de la propriŽtŽ privŽe, ˆ “nationaliser” un intŽrt gŽnŽral qui n’est que le produit d’une pŽrŽquation entre une multiplicitŽ d’intŽrts protŽgŽs antinomiques. C’est ce que sous-tendent les articles L.110, L.121-10, L.122-1 ou L.123-1 du Code de l’urbanisme.

• Organiquement, le droit de l’environnement est une accumulation de polices administratives spŽciales largement ma”trisŽe par l’ƒtat tandis que le droit de l’urbanisme, autre police spŽciale, mais spatialement gŽnŽraliste, elle, est en premier lieu une compŽtence dŽcentralisŽe.

• L’Žchelle de temps et d’espace dont la protection de l’environnement a besoin est de plus en plus diffŽrente de celle requise par le droit de l’urbanisme. 

Les enjeux d’environnement prennent place dans une dimension supracommunale et extra-temporelle : l’Žcosystme dŽpasse les frontires communales et sa prŽservation dŽpasse la durŽe des mandats Žlectifs locaux. Plus gŽnŽralement encore, les perspectives d’un dŽveloppement durables mnent inŽvitablement ˆ concevoir le dŽveloppement en dehors de toutes frontires (administratives, juridiques, philosophiques, religieuses,...). 

- L’Žchelle de temps est diffŽrente : l’Žchelle d’exercice dont a besoin la protection de l’environnement est celle du long terme et de l’intŽrt transgŽnŽrationnel; celle de l’amŽnagement et de la construction est celle du court terme et de la plus-value foncire ou du rapport financier maximum. C’est Žgalement celle de la satisfaction rapide de besoins jugŽs urgents en Žquipements et en services.

- L’Žchelle d’espace est Žgalement diffŽrente : l’entitŽ de base environnementale ne recoupe pas les entitŽs fonctionnelles de base du droit de l’urbanisme (l’agglomŽration, la zone constructible ou amŽnageable, la parcelle, le terrain,...). Elle peut mme lui tre Žtrangre : pour des raisons Žco-systŽmiques, elle requiert trs souvent de dŽpasser les frontires administratives de la commune ou des groupements de communes. C’est typiquement le cas en matire de risques naturels et technologiques ou en matire de prŽservation de grands ensembles Žcologiques homognes. C’est d’autant plus vrai depuis la loi du 8 fŽvrier 1995 de renforcement de l’environnement o le pŽrimtre tend ˆ se confondre avec l’Žcosystme.
Or, les compŽtences de droit commun en matire de rŽglementation locale de l’urbanisme sont dŽcentralisŽes ˆ un Žchelon trs restreint : ˆ l’Žchelon de la commune, au mieux le groupement de communes. Comme l’a Žcrit A.PLANEL en 1980, l’environnement relve d’un paradoxe : il se situe immŽdiatement au niveau local et quotidien alors qu’il requiert des dŽcisions qui ne peuvent tre prises qu’au niveau national et rŽgional au sein d’une politique globale.

Dans ces conditions est-il possible de faire prendre cette fameuse greffe entre deux droits fondamentalement diffŽrents ou, au contraire, peut-on expliquer la multiplication des planifications environnementales parallles aux modes traditionnels de planification des sols issus du droit de l’urbanisme comme la contrepartie de l’insuffisance de ces derniers ˆ intŽgrer sŽrieusement la protection de l’environnement ? Dans le mme sens, est-il utopique d’envisager la naissance d’un droit de l’Žcologie urbaine ?

De la dŽlimitation du champ respectif de ces deux droits - celui qui dŽfend l’environnement et celui qui permet l’Ždiction d’une rŽglementation de l’urbanisme - dŽpend l’Žlucidation de leur nature propre et, nous dirions mme, de leurs buts sinon de leurs finalitŽs propres. De lˆ peut dŽcouler un certain nombre de consŽquences fondamentales quant ˆ la sanction plus ou moins effective et plus ou moins efficace de la protection de l’environnement au travers de la rŽglementation locale de l’urbanisme.

 Une diffŽrence de fond semble en effet sŽparer le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement. Celle selon lequel le droit de l’urbanisme serait ataviquement un droit de l’amŽnagement, pour lequel la protection de l’environnement - malgrŽ les tentatives textuelles modernes d’intŽgration de ces prŽoccupations d’environnement - resterait le nŽgatif, sinon l’accessoire.

Le P.O.S., comme d’ailleurs tout autre document local de planification des sols qui fixe des rgles d’urbanisme, rŽglemente avant tout le droit des sols et le droit de b‰tir. S’il est un outil nŽcessaire, il s’avre souvent insuffisant. Il ne garantit pas toujours la rŽalisation effective d’une protection de l’environnement maintenues ˆ l’Žtat virtuel dans le zonage et la rŽglementation. Car, en effet, comme l’Žcrit J-P.LACAZE, l’exercice en matire d’urbanisme “implique ˆ la fois une volontŽ d’action et l’usage de pouvoirs, notamment pour arbitrer entre des intŽrts en conflit. Il en rŽsulte que la dŽcision d’urbanisme ne sera jamais une dŽcision innocente, que l’on puisse justifier seulement par rŽfŽrence ˆ des notions abstraites d’ŽquitŽ, d’intŽrt gŽnŽral ou d’esthŽtique (...). Elle relve finalement d’un arbitrage politique, pris en fonction d’un systme de valeur (...)”.

L’environnement reste alors inŽluctablement, dans la rŽglementation locale de l’urbanisme et mme en droit de l’urbanisme, un champ de potentialitŽs, ˆ dŽfaut d’tre un champ du souhaitable pour ceux qui ont en charge d’Ždicter la rgle locale d’urbanisme. 

Doit-on continuer ˆ ne concevoir cet ordre public Žcologique que comme une “passoire juridique ˆ travers laquelle les activitŽs gŽnŽratrices de nuisances peuvent aisŽment se faufiler ” ?, peut-on se demander avec F.CABALLERO. Le vŽritable saut qualitatif serait en effet de considŽrer que “les exigences de protection de l’environnement (...) ne devraient pas tre conues ni perues comme un droit d’opposition ou un droit de dŽfense, mais comme un droit de l’Žconomie ˆ part entire, voire (...) comme un droit de l’ordre public Žconomique”. C’est pourtant dans une relation de principal ˆ accessoire que le droit de l’urbanisme semble concevoir ses rapports avec la protection de l’environnement.
 
La situation ainsi constatŽe est-elle le produit d’une utilisation dŽviante et illŽgale d’instruments juridiques a priori neutres (le P.O.S., le P.A.Z., le zonage, les zones ND,...) ? Ou s’agit-il, de faon plus prŽoccupante, du produit d’une hŽrŽditŽ juridique du droit de l’urbanisme qui ferait - qui aurait toujours fait - de l’environnement un sous-produit de la rgle locale d’urbanisme, une sorte de nŽgatif ou d’exception au droit de construire qui, lui, demeurerait le principe ? 

Ë la question de savoir si l’on peut affirmer aujourd’hui que la promotion et la sauvegarde du patrimoine culturel sont devenus - comme le laisse penser le discours officiel -, un des objectifs majeurs de l’urbanisme au mme titre que ses finalitŽs traditionnelles, Y.JƒGOUZO, rŽpondait en 1986 que la rŽponse Žtait incertaine, tout en faisant remarquer que, “jusqu’ˆ ce jour, l’ambition protectrice du droit de l’urbanisme restait encore trs accessoire au regard des objectifs Žconomiques prioritaires de cette rŽglementation”. Dix annŽes aprs, notre constat sera encore plus dubitatif, alors pourtant que les nŽcessitŽs de la protection de l’environnement ne s’affirment qu’avec plus de vigueur : le droit de la planification des sols de l’urbanisme offre en rŽalitŽ plus de facultŽs qu’il n’impose de rŽelles contraintes pour intŽgrer l’environnement aux rgles locales. Mais, plus grave, ce libŽralisme - sinon cette libŽralisation - masque comme nous le verrons des formes de dŽrŽgulation prŽjudiciables ˆ l’environnement. 

E

Le Code de l’urbanisme offre ainsi des moyens nombreux et perfectionnŽs pour protŽger l’environnement; mais c’est essentiellement sur le mode de la facultŽ, rarement sur celui de l’obligation. Or, les mŽcanismes de rŽgulation qui ont ŽtŽ instaurŽs ou maintenus pour garantir cette prise en compte “facultative” de l’environnement sont encore loin de remplir leur office : soit parce qu’ils sont inutilisŽs, soit parce qu’ils sont sous-utilisŽs, soit - ce qui est plus grave encore -, parce qu’ils sont utilisŽs de faon dŽviante (1re partie).

Il faut en dŽfinitive se tourner vers des modes de rŽgulation extŽrieures ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme pour la voir ensemencŽe de faon imposŽe par les nŽcessitŽs de prise en compte de l’environnement. Nous verrons alors que la protection de l’environnement s’impose ici comme une limitation forcŽe ˆ la rŽglementation locale des sols, et cela ˆ deux titres : d’une part, au travers de normes d’urbanisme applicables ˆ un Žchelon territorial supŽrieur ˆ celui de la commune ou des groupements de communes; d’autre part, au travers des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement par consŽquents extŽrieures au Code de l’urbanisme (2me partie).

E
1re partie
la protection facultative de l’environnement par les rgles locales de l’urbanisme
Le Code de l’urbanisme met ˆ la disposition des autoritŽs chargŽes de l’Žlaboration des rgles locales d’urbanisme un arsenal imposant et apparemment suffisant pour protŽger l’environnement. Mais il s’avre que la libertŽ dont jouissent les autoritŽs titulaires des compŽtences de droit commun en matire d’urbanisme pour Ždicter les rgles locales d’urbanisme est trs large. 

Les rgles locales d’urbanisme permettent en effet de protŽger aussi bien les espaces de nature que les paysages, l’esthŽtique, l’architecture et les grands Žquilibres qui doivent tre mŽnagŽs au sens de l’article L.121-10 du Code de l’urbanisme. De mme, elle permet de protŽger l’environnement et les hommes contre certaines nuisances : des nuisances d’origine purement humaine comme des nuisances trouvant leur source dans les phŽnomnes naturels (les risques naturels). Elle peut ainsi atteindre un trs haut degrŽ de protection si tant est que les autoritŽs chargŽes de l’Ždicter le veuillent bien.

Mais cette libertŽ ne serait-elle pas trop large ? L’activitŽ rŽglementaire des autoritŽs locales serait-elle insuffisamment encadrŽe au point que le sacrifice de la protection de l’environnement serait le tribut ˆ payer ˆ une urbanisation qui demeurerait le principe dans les rgles locales d’urbanisme ? Nous verrons que le Code de l’urbanisme n’organise la prise en compte de l’environnement que sur le mode de la “facultŽ”, rarement sur celui de l’obligation. Les consŽquences sur l’environnement sont ds lors aisŽment vŽrifiables ˆ dŽfaut d’tre prŽcisŽment quantifiables (titre 1)

Existe-t-il donc des moyens qui permettraient de forcer la rŽglementation locale de l’urbanisme ˆ se plier ˆ la protection de l’environnement ou, en tout cas, ˆ s’en imprŽgner ? Autrement dit, ce pouvoir discrŽtionnaire de principe est-il suffisamment encadrŽ par le Code de l’urbanisme ? C’est fort douteux. En effet, si de nombreux modes de rŽgulation existent, les apparences sont trompeuses : la protection de l’environnement n’est en rŽalitŽ qu’une virtualitŽ contenue dans le droit de l’urbanisme, une virtualitŽ rarement assortie de contraintes matŽrielles, formelles ou organiques suffisamment fortes pour compenser des carences qui continuent ˆ faire de la protection de l’environnement un objectif secondaire de la rŽglementation locale des sols (titre 2).

Titre 1 
Les rgles locales d’urbanisme comme instruments de protection de l’environnement
La formulation d’une rgle locale d'urbanisme protectrice de l’environnement doit tre accomplie au travers de deux dŽmarches indissociables. Aussi bien en ce qui concerne la formulation du parti d’amŽnagement qu’au travers de son soutien indispensable - le zonage -, le Code de l’urbanisme offre de grandes virtualitŽs de protection. Mais parce qu’il ne s’agit que de virtualitŽs, cette libertŽ peut constituer un handicap certain pour protŽger efficacement l’environnement. Nous distinguerons donc :

- d’une part, celle qui consiste ˆ Žtablir un zonage et qui se traduit par l’attribution de vocations environnementales ˆ ces zones. 
Elle traduit le “parti d’amŽnagement” dans le document de planification des sols (sous-titre 1);

- d’autre part, celle qui consiste ˆ attribuer des affectations ˆ l’intŽrieur de ces zones, autrement dit celle qui consiste ˆ Žtablir formellement une rŽglementation proprement dite dans un rglement (sous-titre 2).

Ce n’est que par l’effet cumulŽ des deux dŽmarches que le parti d’amŽnagement - ou, en ce qui nous concerne et s’il existe, le parti d’environnement - trouve son expression juridique dans les documents de planification des sols.
Sous-titre 1 
La protection de l’environnement par le zonage
Le parti d’environnement est formalisŽ au travers du zonage qui peut constituer un moyen efficace de protŽger l’environnement. L’Žtablissement du zonage constitue le soutien indispensable de la rŽglementation proprement dite qui en sanctionne le respect. Toutefois, le zonage (et notamment le contr™le juridictionnel de la vocation des zones) montre s’il en est que la libertŽ dans la dŽfinition du parti d’amŽnagement par son intermŽdiaire est excessive dans la mesure o le zonage est moins une obligation qu’une facultŽ laissant libre cours ˆ toutes les posologies possibles (chapitre 1).

De mme, une fois le zonage Žtabli, l’environnement peut tre prŽcisŽment identifiŽ et protŽgŽ par l’attribution ˆ l’espace d’affectations particulires. Ces affectations sont ŽdictŽes aprs avoir reconnu une vocation environnementale ˆ telle ou telle zone. Cependant, lˆ encore, la libertŽ dont jouissent les autoritŽs dans la reconnaissance de cette vocation est trs importante (chapitre 2), d’autant plus, comme nous le verrons, que le contr™le juridictionnel en la matire est insatisfaisant.

Chapitre 1
Le zonage, mode gŽnŽrique d’organisation spatiale du parti d’environnement
Le zonage est une technique dŽsormais reconnue juridiquement depuis plusieurs dŽcennies, et mme plusieurs sicles : Aristote prŽconisait dŽjˆ une structuration de l’espace urbain par fonction. Et d’ailleurs, ds le Vme sicle avant notre re, l’emploi d’un plan orthogonal avec division de l’espace en zones dŽlimitŽes par des bornes - plan dit “hippodamique” - deviendra assez courant. Au XXme sicle, les tenants de l’urbanisme progressiste ont d’ailleurs fait du zonage et de la fonctionnalisation de l’espace un de leurs axiomes.

Le zonage permet en principe une formulation adaptŽe du parti d’amŽnagement dans lequel l’environnement aurait une place importante. Il constitue aujourd’hui une modalitŽ bien admise d’organisation du contr™le des usages du sol sur l’espace et nul ne songerait ˆ en faire la critique radicale. Il tend mme tout au contraire ˆ se gŽnŽraliser ˆ des domaines parallles ˆ celui de la planification des sols, comme nous le verrons. 

Le zonage est un mode de formalisation assez souple du parti d’environnement. Il offre ˆ ce titre des virtualitŽs de protection trs importantes (section 1).

Cependant, il prŽsente un certain nombre de dŽfauts dont peuvent tirer partie les autoritŽs qui Ždictent les rgles locales d’urbanisme, sans pour autant tre sanctionnŽ ˆ raison de cet usage anti-environnemental (section 2).

Section 1
Une libertŽ accrue dans la formulation du parti d’environnement
Il aura fallu attendre 1934 pour que le zonage soit reconnu comme une technique fondamentale de la planification des sols. Par la suite, tous les textes y ont fait expressŽment rŽfŽrence en le considŽrant comme le soutien indispensable de la rŽglementation des sols proprement dite. Aujourd’hui, le Code de l’urbanisme ne dŽmentit pas cette Žvolution, tout au contraire, puisque le zonage se diversifie et se perfectionne encore.

Il existe cinq grands types de zones qui permettent toutes d’organiser une protection de l’environnement de nature (i.e. non construit) ou de l’environnement urbain.

Au sens du Code de l’urbanisme moderne, on peut dŽfinir la zone comme une unitŽ fonctionnelle d’un territoire donnŽ ˆ laquelle on attribue une ou plusieurs affectations particulires en fonction de la vocation que l’on entend confŽrer ˆ cette unitŽ.

Le zonage est donc le procŽdŽ qui consiste ˆ reconna”tre ˆ des zones dŽterminŽes des vocations particulires pour ensuite y attribuer des affectations selon l'usage principal qui peut en tre fait et la nature des activitŽs qui peuvent y tre exercŽes. Ce procŽdŽ n’est pas propre au droit de l’urbanisme : il tend ˆ tre de plus en plus courant dans le droit de l’environnement.

Aujourd’hui, l’article L.123-1 issu de la loi d’orientation foncire (L.O.F.) du 29 dŽcembre 1967 (art.13), ainsi que l’article R.123-18 issu du dŽcret n¡70-1016 du 28 octobre 1970 (art.18) constituent les soubassements juridiques du zonage tel que nous le connaissons aujourd’hui. Mais c’est le dŽcret n¡77-736 du 7 juillet 1977 qui apporte un lot de nouveautŽs en donnant son aspect moderne ˆ l’article R.123-18. DŽsormais, les P.O.S. contiennent cinq grands types de zones :

- les zone U, urbanisables immŽdiatement;
- les zones NA, d’urbanisation future ou urbanisables ˆ la faveur d’une rŽvision ou d’une modification du rglement du P.O.S., de la crŽation d’une Z.A.C. ou d’un schŽma d’organisation cohŽrent de la zone;
- les zones NB, zones d’urbanisation diffuse;
- les zones NC, de protection des richesses du sol et du sous-sol;
- les zones ND, de protection des sites, du patrimoine b‰ti et des milieux naturels ou dans lesquels l’existence de risques ou de nuisances est avŽrŽe.

Ces cinq catŽgories de zones sont limitatives. S’il est possible de crŽer des sous-distinctions dans ces cinq types, il n’est pas possible de crŽer de nouveaux types de zones. Ainsi, la crŽation de zones “N” ne correspond ni par sa dŽnomination, ni par sa dŽfinition ˆ l’une des catŽgories de zones naturelles prŽvues ˆ l’article R.123-18. Une telle crŽation est illŽgale, quelle que soit la lŽgitimitŽ des objectifs poursuivis.

La protection de l’environnement peut tre visŽe ˆ l’intŽrieur de ces cinq grands types et la spŽcialisation de ces zones peut tre extrmement poussŽe : 
- Ainsi par exemple, en zone U, il est possible de rŽglementer trs prŽcisŽment les formes urbaines par de savantes combinaisons entre les rgles de hauteur, de prospect, d’emprise au sol et de C.O.S.; 
- en zone NA, il est possible d’y interdire les activitŽs nuisantes pour l’habitat ou au contraire de favoriser le regroupement d’activitŽs industrielles dans des sous-secteurs NAn adaptŽs;
- en zone NB, il reste possible de rŽglementer l’aspect extŽrieur et la hauteur des constructions afin de ne pas aggraver l’effet de mitage sur l’espace par une atteinte supplŽmentaire ˆ l’esthŽtique;
- en zone NC, il est possible d’y interdire les carrires, les dŽfrichements ou mme, comme nous le verrons, les Žpandages de lisier. Un partitionnement de la zone NC peut avoir lieu afin de protŽger ici les terres agricoles (dans un sous-secteur NCa par exemple), lˆ de permettre l’exploitation de carrires (par exemple en sous-secteur NCb);
- en zone ND, il est possible de proscrire toute construction ou activitŽ nouvelle et mme d’aller jusqu’ˆ interdire, dans l’intŽrt des milieux Žcologiquement sensibles, la reconstruction aprs sinistre ainsi que les extensions mesurŽes des constructions existantes. Mais elles peuvent aussi contenir des possibilitŽs de construction non nŽgligeables. Ainsi le Conseil d’ƒtat a-t-il dŽcidŽ que “les zones ND peuvent comprendre des zones d’activitŽs spŽcialisŽes” permettant d’aller jusqu’ˆ y autoriser une dŽcharge. Cela pose, comme nous le verrons, le grave problme de l’atteinte ˆ la vocation des zones telle que cette vocation est dŽfinie ˆ l’article R.123-18 du Code de l’urbanisme.

Aucune disposition n’interdit en tout cas de procŽder ˆ un zonage “ˆ la parcelle” ou constituŽ de parcelles non contigu‘s, sous rŽserve du dŽtournement de pouvoir bien entendu. Des zones (NC, ND,...), des secteurs (NDa, NDb,...) ou des sous-secteurs (NDa1, IINDb,...) peuvent tre ŽclatŽs et dispersŽs sur tout le territoire communal.

Rien n’exclut non plus que l’on crŽe des Z.A.C. dont les zones peuvent tre trs spŽcialisŽes. Des Z.A.C. “vertes” ne sont d’ailleurs pas inconcevables mme si la cohabitation du concept d’urbanisme opŽrationnel et de protection de la nature peut tre parfois difficile. Les articles L.311-1 al.1 et R.311-1 al.1 ne s’y opposent nullement, non plus que l’article L.300-1 qui dŽfinit la notion d’amŽnagement en y incluant les opŽrations de sauvegarde et de mise en valeur du patrimoine b‰ti ou non b‰ti ainsi que du patrimoine naturel.

L’article L.123-1-1¡ prŽcise cependant que les rgles locales d’urbanisme doivent dŽterminer l’affectation des sols selon l’usage principal qui doit en tre fait ou la nature des activitŽs dominantes qui peuvent y tre exercŽes. Si le juge veille ˆ ce que ces zones n’aient pas une vocation exclusive, la notion d’”usage principal” est interprŽtŽe de faon souple, fr™lant parfois l’exclusivitŽ. Les autoritŽs locales peuvent donc prendre le parti de n’y autoriser qu’un nombre trs limitŽ d’activitŽs. 

Ainsi, il est admis que les P.O.S. ou les documents en tenant lieu “peuvent prŽvoir pour une mme zone ou une partie de zone, des prescriptions diffŽrentes selon la nature, la destination et les modalitŽs de l’occupation ou de l’utilisation du sol”. Il n’est pas non plus interdit de crŽer des zones ˆ vocation principale ds lors que d’autres activitŽs restent acceptŽes ˆ titre secondaire : vocation d’habitation excluant toutes activitŽs industrielles ou nuisantes, vocation de loisirs et de dŽtente interdisant toutes constructions lourdes, etc....et ˆ l’intŽrieur des zones ˆ vocation d’habitation, il est mme possible de ne leur confŽrer que certaines affectations prŽcises. 

Les zones terrestres ne sont d’ailleurs pas les seules ˆ tre concernŽes par le zonage : il est tout ˆ fait possible d’opŽrer une rŽpartition des espaces maritimes c™tiers en zones ˆ vocation diffŽrentes. Il peut Žgalement dŽpasser les limites communales gr‰ce aux P.O.S. intercommunaux. Quant ˆ la rŽglementation en hauteur dans les zones, elle permet d’Žviter aussi bien la traditionnelle cl™ture en bŽton de 1,50 mtre de haut que la construction de barres de 50 mtres.

En fait, la rŽglementation ˆ l’intŽrieur de ces zones ˆ autant d’importance sinon plus que la vocation de la zone telle qu’elle ressort des grandes lignes tracŽes par l’article R.123-18. Le zonage ressortit aussi bien aux documents graphiques - pour sa formalisation spatiale -, que du rglement - pour sa formalisation juridique. Le Conseil d’ƒtat a d’ailleurs rŽcemment jugŽ que les deux Žtaient indivisibles : “le classement par un P.O.S. de terrains dans une zone a pour objet de rendre applicable le rglement de cette zone ˆ ces terrains; (que) ces deux ŽlŽments formant un tout indivisible, le juge administratif ne peut annuler dans sa totalitŽ le rglement d’une zone et laisser subsister le classement de terrain dans cette zone”.
On peut penser que, par la formulation adoptŽe, le Conseil d’ƒtat a voulu poser un principe.

Section 2
Les inconvŽnients mineurs du zonage ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement
Le caractre parfois inadaptŽ du zonage peut tenir ˆ une double cause. 

D’une part, il n’a pas en principe de valeur normative en lui-mme. En effet, si les documents graphiques qui expriment formellement le zonage peuvent tre trs prŽcis et avoir l’ambition de prŽvoir des rgles vŽritablement protectrices de l’environnement, ils ne se voient pas reconna”tre cette valeur normative. Seul le rglement du document y est en principe autorisŽ.
D’autre part et dans d’autres domaines que celui de la prise en compte de l’environnement dans la rgle locale d’urbanisme, des auteurs ont mis en doute la pertinence de la technique du zonage en raison de sa nature trop “fonctionnalisante”. C’est le cas notamment de G.DUPUY pour qui l’urbanisme actuel est fondamentalement incapable de prendre en compte des territoires autres que ceux qui sont homomorphes aux zones qu’il sait dŽfinir. Plus prs de nos prŽoccupations, certains auteurs, dont les thses sont d’ailleurs restŽes marginales dans notre pays, se sont essayŽs ˆ critiquer cette fonctionnalisation excessive mais n’ont jamais vŽritablement convaincu.

Ces inconvŽnients tiennent au choix des limites des zones qu’il convient de tracer sur les documents graphiques (¤1). 

Mais, d’autre part, il est parfois prŽtendu que le zonage aboutit ˆ une fonctionnalisation excessive des usages du sol qui peut en dŽfinitive se retourner contre l’environnement (¤2).

MalgrŽ tout, le zonage reste une technique juridique efficace de formalisation du parti d’environnement. Et les inconvŽnients citŽs plus haut et rapidement passŽs en revue sont, somme toute, assez mineurs par rapports aux avantages retirŽs.

¤1 - La problŽmatique des limites de zones
A l’intŽrieur des zones, l’espace est en principe continu; les discontinuitŽs n’apparaissent qu’aux frontires des zones, du fait de l’existence de limites sŽparatives linŽaires, Žgalement continues.

Si la limite de zone prŽsente une sŽcuritŽ juridique, la zone est en elle-mme un procŽdŽ artificiel ˆ l’Žgard des Žcosystmes, par essence non cloisonnŽs. “Le dŽfaut du systme tient ˆ la rigueur des frontires de chaque pŽrimtre qui ne sont souvent que des barrires artificielles” Žcrit J.CHAPUISAT. Ces difficultŽs de dŽlimitation peuvent tre exacerbŽes dans les cas o le trait de dŽlimitation est Žpais.

En effet, la gestion des espaces naturels conduit ˆ traiter des problmes qui se posent selon un dŽcoupage gŽographique qui n’est pas celui des circonscriptions administratives ou de dŽcoupages juridiques. En outre, le r™le de base de la commune dans la gestion du territoire communal est compromis par l’Žmiettement des structures communales. L’intercommunalisation de la rgle locale d'urbanisme peut venir au secours de l’environnement en traant des zones ayant une vocation environnementale identique ˆ cheval sur plusieurs communes. Mais elle prŽsente par essence les mmes limites que la rgle locale d'urbanisme ŽdictŽe par la commune seule lorsque sont concernŽs des ensembles Žcologiques encore plus vastes.

C’est en fait au niveau de la parcelle ou des ensembles de parcelles que se concentrent toutes les difficultŽs en matire de zonage environnemental.

La parcelle est l’entitŽ juridique de base, prŽcisŽment dŽlimitŽe dans l’espace, dans laquelle des droits et des devoirs sont confŽrŽs aux propriŽtaires et/ou aux occupants. Il ne s’agit pas d’autre chose que de l’unitŽ fonctionnelle de la propriŽtŽ, telle qu’elle figure sur le cadastre des communes. Ces parcelles peuvent tre regroupŽes pour former un “terrain” ou une “unitŽ foncire” qui constitue l’”lot de propriŽtŽ d’un seul tenant, composŽ d’une parcelle ou d’un ensemble de parcelles appartenant ˆ un mme propriŽtaire ou ˆ la mme indivision.

Or, prŽcisŽment parce qu’il s’agit d’un dŽcoupage qui suit seulement une logique d’appropriation, la parcelle est incompatible avec une protection satisfaisante de l’environnement : on ne protge pas la qualitŽ de l’eau en ayant comme rŽfŽrent la parcelle, mais en prenant en compte le bassin versant; on ne protge pas une zone humide autrement qu’en se rŽfŽrant ˆ l’entitŽ “zone humide” qui peut chevaucher sans les recouvrir totalement plusieurs parcelles (voire des dizaines de milliers); on ne protge pas un bois en se rŽfŽrant ˆ l’unitŽ juridique et fonctionnelle que constitue les propriŽtŽs forestires lorsque c’est l’entitŽ Žcologique “fort” qui importe.

Certains pourront contester cette vision en faisant valoir que, tout au contraire, la propriŽtŽ - donc la parcelle, qui en est la signification cadastrale - constituent des ŽlŽments moteurs de la protection de l’environnement. Nous n’entrerons pas ˆ nouveau dans ces conjectures idŽologiques qui visent ˆ Žriger le MarchŽ et la libertŽ foncire en un moteur de la protection de l’environnement. Notre propos sera plus prosa•que; mais nous rejoindrons ces auteurs au moins sur un point : la parcelle n’est pas un obstacle ˆ un zonage environnemental dans les documents locaux de planification des sols.

Plusieurs ŽlŽments importants se dŽgagent des textes et de la jurisprudence. Ils permettent de s’affranchir des contraintes du parcellaire pour protŽger l’environnement.

• Tout d’abord, les textes. Le Code de l’urbanisme n’exige ˆ aucun moment que le zonage suive servilement le parcellaire. Et cela se comprend ˆ plus d’un titre :

- le parcellaire est le reflet des ŽvŽnements juridiques qui surviennent : successions, ventes, partages, fusions de propriŽtŽs,...Ces ŽvŽnements sont Žtrangers au processus juridique qui consiste ˆ attribuer des affectations ˆ l’espace. Ils ne peuvent amener ˆ leur subordonner la planification des sols;
- la planification des sols suppose une vision globale et prospective de l’espace, avec comme objectif principal de gŽrer rationnellement les sols (du moins en thŽorie); la parcelle constitue une vision figŽe dans le temps, et limitŽe - parfois mme ŽtriquŽe - de cet espace. Pour reprendre les mots du commissaire du gouvernement VIGOUROUX dans ses conclusions sur une affaire sur laquelle nous reviendrons, “la rgle d’urbanisme - et particulirement le zonage - ne peut tre calquŽe sur le parcellaire car le parcellaire est la marque du passŽ alors que l’urbanisme se veut projet d’avenir”. On retrouve l’application dŽrivŽe du principe selon lequel les autoritŽs locales ne sont pas liŽes par les modalitŽs existantes d’utilisation du sol, autrement dit, elles n’ont pas nŽcessairement ˆ faire cas de ce que les terrains en cause sont utilisŽs au profit du propriŽtaire de l’ensemble de l’unitŽ foncire;
- la parcelle est un ŽlŽment des intŽrts particuliers tandis que la planification des sols au travers du zonage constitue une dŽmarche orientŽe vers l’intŽrt gŽnŽral, ce qui n’empche pas bien entendu la puissance publique de reformuler cet intŽrt gŽnŽral dans son propre intŽrt en prenant en compte ces intŽrts particuliers;
- le concept de parcelle cherche ˆ introduire de l’ŽgalitŽ entre les diffŽrents acteurs Žconomiques propriŽtaires ou intervenants sur les terrains concernŽs; tout au contraire, la zonage, et la rŽglementation des sols qui lui est liŽe, sont par nature inŽgalitaires.

• La jurisprudence a dŽgagŽ un certain nombre de principes en la matire. Les solutions apportŽes sont d’ailleurs assez rŽcentes. 

La premire dŽcision en la matire remonte ˆ 1970 : il s’agissait en l’espce d’une construction se trouvant, par malchance, ˆ cheval sur les limites de deux communes. Dans l’une des communes, les rgles de hauteur Žtaient respectŽes, mais ce n’Žtait pas le cas dans l’autre commune. 

Un jugement de tribunal administratif s’Žtait engagŽ dans cette voie : “aucune disposition du Code de l’urbanisme ne fait obstacle ˆ ce qu’une mme propriŽtŽ puisse tre frappŽe de deux servitudes diffŽrentes par l’effet d’une double affectation; que cette dualitŽ n’est pas nŽcessairement contradictoire ds lors que les caractŽristiques propres de la propriŽtŽ concernŽe permettent cette double affectation et la rŽalisation de chacun des buts poursuivis par chacune d’elle”. 
Un premier arrt jugea que les autoritŽs locales n’Žtaient “nullement tenus de faire co•ncider les limites des diffŽrentes zones avec celles des lieux-dits figurant au cadastres”. Un arrt un peu plus rŽcent, et peu citŽ lui non plus, a tranchŽ : les auteurs d’un P.O.S. “ne sont pas tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriŽtŽs”. Ë partir de lˆ, il convient de savoir comment est dŽfinie la constructibilitŽ dans ces unitŽs foncires ŽcartelŽes entre plusieurs zones.

Dans un arrt du 13 mars 1987 tout aussi peu remarquŽ, le Conseil d’ƒtat avait jugŽ que le calcul de l’emprise au sol devait s’appliquer ˆ la surface de la parcelle qui supportait la construction et non ˆ l’unitŽ foncire. Cette solution est inverse ˆ celle qui prŽvaut en matire du remembrement pour l’apprŽciation de l’utilisation spŽciale d’un terrain ou en matire de servitude de passage des piŽtons sur le littoral. Ce principe a ŽtŽ confirmŽ ˆ plusieurs reprises. Il s’applique au respect de la vocation et de l’affectation des zones considŽrŽes, aux limites des zones soumises au droit de prŽemption urbain.
Ces rgles sont en fait applicables ˆ toute les rgles d’urbanisme spatialisŽes et aux diffŽrents types de rgles entre elles. Dans ses conclusions extrmement fouillŽes sur l’affaire “Sales”, le commissaire du gouvernement VIGOUROUX avait confrontŽ le principe dŽgagŽ ˆ chacun des articles des P.O.S., seule l’application des dispositions contenues dans les articles 3 et 4 des rglements (accs, voirie et desserte par les rŽseaux) y dŽrogerait.

 En revanche, si la vocation ou les rgles concernant les diffŽrents types d’utilisation du sol le permettent dans l’une comme dans l’autre zone, la construction n’est pas forcŽment illŽgale.

Ce qui importe pour le Conseil d’ƒtat est donc moins l’unitŽ foncire ou le “terrain” que le trait de l’urbaniste qui dŽfinit le zonage et qui, de part et d’autre, donne forme aux zones. Le classement en zone l’emporte donc sur le parcellaire. On mesure alors quelle est l’importance des limites de zone et les consŽquences qui s’ensuivent aussi bien dans le calcul des droits ˆ construire que dans le respect des vocation des zones (notamment des zones ND). Mais, une telle conception a Žgalement le mŽrite de moraliser l’acte de construire : un propriŽtaire ne peut tirer prŽtexte de ce que son terrain s’Žtend pour la plus grande partie en zone inconstructible pour se prŽvaloir de cette surface dans le calcul des droits ˆ construire sur la partie du terrain constructible. Admettre une telle manipulation du droit reviendrait ˆ instituer un mŽcanisme de transfert des droits ˆ construire que seul les articles L.123-2 et L.332-1 permettent.

On retrouve cette idŽe dans d’autres domaines comme en matire d’espaces boisŽs classŽs par exemple. 

¤2 - Les risques mineurs d’une fonctionnalisation excessive de l’environnement
Au trait de l’urbaniste sur les documents graphiques et aux problmes, assez vite rŽsolus, des limites de zones, fait pendant une autre problŽmatique : celle de la nature jugŽe parfois trop fonctionnalisante du zonage ˆ l’Žgard de l’environnement. Comme l’Žcrivait E.JAILLARDON, la sociŽtŽ enferme les espaces dans des fonctions sŽparŽes et les spŽcialise dans des t‰ches : la sŽparation des fonctions se lit dans la sŽparation des espaces. La technique du zonage entra”ne un morcellement, une fragmentation des rgles qu'il pose et en fait un droit “atomisŽ”. 
J.BERNASCONI nous disait d’ailleurs que “le dŽveloppement en matire d’amŽnagement du territoire, et Žgalement en matire d’urbanisme, est surtout liŽ ˆ l’intŽgration, dans les politiques d’amŽnagement, de prŽoccupations de l’environnement”. Nous pensons que cette affirmation est partiellement vraie parce qu’elle est excessive.

C’est en effet surtout lorsqu’il convient de prendre en considŽration des prŽoccupations qui se moquent des limites juridiques que devient dŽlicate la rŽalisation d’un zonage adŽquat. C’est particulirement vrai en matire d’environnement. Ce qui est valable en droit de l’urbanisme l’est donc Žgalement pour les servitudes d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme, servitudes qui recourent abondamment au zonage. On a ainsi pu reprocher ˆ certains pŽrimtres de protection leur caractre arbitraire : tel est le cas des pŽrimtres de risques (ancien article R.111-3 du Code de l’urbanisme) ou, plus encore, des compartimentages entre les anciennes zones rouges, bleues et blanches des plans d’exposition aux risques naturels prŽvisibles (les anciens P.E.R.). En matire de risques prŽcisŽment, il est clair que les zones de risques “ne peuvent tre que des enveloppes de trajectoires possibles isolŽes et alŽatoires”.

Alors que, dans les annŽes soixante par exemple, les prŽoccupations d’environnement n’Žtaient qu’en germe dans la planification des sols de l’urbanisme, la spŽcialisation existait dŽjˆ ˆ des degrŽs ŽlevŽs. De mme, aujourd’hui, d’autres prŽoccupations sont la cause d’un partitionnement de l’espace : politique du logement, rŽalisation d’Žquipements d’infrastructure, tertiarisation des activitŽs, activitŽs artisanales et industrielles (les “zones artisanales”, les “zones d’activitŽ”,...qui dŽfigurent tant les entrŽes de ville).

Les critiques que l’on peut faire ˆ la nature fonctionnalisante du zonage sont diverses. Mais, finalement, elles sont lˆ encore assez mineures par rapport ˆ ses avantages :
- risque d’un cantonnement des prŽoccupations d’environnement par une sectorisation excessive des usages;
- risque de cantonnement de l’environnement aux seules zones ND;
- risque de cristallisation des conflits autour de zones dont chacun pense que la vocation doit lui tre principalement rŽservŽe;
- crispation sur des zones “faites pour” les protecteurs de la nature, les industriels, les agriculteurs, les architectes, les commerants...zones auxquelles chacun s’agrippe pour dŽfendre ses acquis ou pour faire valoir ses ambitions impŽrialistes, etc.
	
Ces risques peuvent facilement tre endiguŽs par une application tŽlŽologique du prŽambule de chacun des chapitres du rglement d’urbanisme. Par la gŽnŽralitŽ de ses termes, le prŽambule dŽfinit la destination gŽnŽrale des sols dans la zone - autrement dit sa vocation principale - et permet ainsi une certaine latitude d’apprŽciation afin de dŽgonfler certains conflits : soit en acceptant que plusieurs activitŽs a priori concurrentes soient autorisŽes dans la zone, soit au contraire en Žvinant certaines fonctions au profit d’autres fonctions.

En rŽalitŽ, c’est lˆ que se pose l’un des problmes en matire de zonage et de rŽglementation des sols et que nous examinerons plus loin : la vocation originelle des zones telle qu’elle est dŽfinie par l’article R.123-18 du Code de l’urbanisme, peut-tre altŽrŽe par un rglement d’urbanisme qui dŽfinit des vocations dŽrivŽes incompatibles avec celles-ci.

Les inconvŽnients prŽcŽdents peuvent tre d’autant plus mineurs que les communes peuvent Žlaborer des P.O.S. intercommunaux.

Chapitre 2
L’attribution de vocations environnementales par le zonage
Les facultŽs dont disposent les autoritŽs publiques pour reconna”tre une vocation environnementale ˆ certaines zones sont Žtendues. Le Code de l’urbanisme offre une palette trs fournie de moyens permettant d’achever une protection forte de l’environnement, au travers d’objets aussi divers que les espaces boisŽs, les parcs urbains, les zones humides, les paysages ou encore les risques naturels.

La notion de vocation n’est pas nouvelle. Elle est couramment utilisŽe en droit de l’urbanisme ainsi qu’en droit de l’environnement (V.en matire de parcs, de sites,...). 

Cette libertŽ de principe peut tre tout ˆ fait favorable ˆ l’environnement. Tel est le cas en ce qui concerne la protection des paysages, des sites ou de la qualitŽ de la vie (section 1). Tel est aussi le cas en matire de protection des espaces boisŽs et des zones Žcologiquement sensibles (section 2).

Section 1
La reconnaissance d’une vocation d’agrŽment par le zonage : la protection des paysages et des sites
Mme si les notions de “paysage” et d’“esthŽtique” constituent un terrain glissant pour le juriste, la protection des paysages constitue, avec celle des milieux naturels, un aspect essentiel de la prise en compte de l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme. Cette nŽcessitŽ ne prend que plus d’ampleur dans un contexte o la politique agricole commune de la CommunautŽ europŽenne devra amener ˆ une redŽfinition des techniques agricoles de production. Des centaines de milliers d’hectares vont tre progressivement libŽrŽs par une population agricole vieillissante et sans successeur. Autant seront gelŽs sous l’impulsion des rgles europŽennes conues pour Žviter d’entretenir une machine surproductrice, honteusement gaspilleuse en Žnergie et en espaces de nature Žcologiquement riche et diversifiŽe.

Relevons seulement que la notion de paysage n’est pas neutre et qu’elle est mme sŽmantiquement surchargŽe et trs connotŽe idŽellement. La dŽfense ou la promotion de certaines formes de paysage peut ainsi tre l’ennemi de la protection de la nature (terme tout aussi connotŽ) et de la diversitŽ biologique : un parcours de golf peut avoir une esthŽtique trs agrŽable et constituer un “beau” paysage alors que sa construction aura pu dŽtruire des biotopes ou des milieux particulirement riches du point de vue Žcologique. Laissons cependant aux sciences sociales le soin de traiter de ces aspects passionnants et tenons-nous en au droit.

Cependant, malgrŽ le caractre plus complet d’une dŽfinition empruntŽe aux sciences sociales - et qui ferait entrer l’idŽe de reprŽsentations sociales ou de “trajection”-, une dŽfinition neutre du paysage est plus commode pour le juriste; c’est celle que nous retiendrons.

Ce n’est vraiment qu’ˆ partir du tout dŽbut des annŽes soixante-dix que le paysage commence vŽritablement ˆ tre apprŽhendŽ comme un concept rŽcurrent du droit de l’urbanisme. Mais, comme l’Žcrivait le ministre de l’ƒquipement, en 1986, dans son Žtude des zones naturelles (hors zones NA) portant sur dix dŽpartements, “le paysage n’est gŽnŽralement pas peru comme une fonction de l’espace”. Pourtant, rien n’interdit de transformer l’objectif de protection du paysage en centre de gravitŽ du document de planification. Un “P.O.S. paysager” n’est pas inconcevable, d’autant plus que le Code de l’urbanisme offre d’importantes possibilitŽs permettant de concrŽtiser cet objectif.

L’affirmation de la protection du paysage en tant que tel dans le droit de la planification des sols est rŽcente. Il aura fallu attendre la loi du 7 janvier 1983 (art.L.121-10) pour que la protection du paysage soit formellement visŽe parmi les objectifs majeurs que doivent chercher ˆ atteindre les documents locaux de planification des sols. La loi du 8 janvier 1993 relative au paysage complte l’article L.123-1 : les P.O.S. et les documents en tenant lieu doivent prendre en compte la prŽservation de la qualitŽ des paysages (art.L.123-1 al.2). Ils peuvent dŽlimiter et localiser les ŽlŽments du paysage ˆ protŽger ou ˆ mettre en valeur. En outre, dans ces secteurs dŽlimitŽs, l’autorisation d’installation et travaux divers est obligatoire pour tous travaux qui ont pour effet de dŽtruire un ŽlŽment du paysage (art.L.442-2).

En fait, si ces possibilitŽs peuvent para”tre assez maigres, il ne faut pas se tromper : le paysage constitue une prŽoccupation transversale qui intŽresse chacun des domaines rŽglementŽs par le document. La protection du paysage peut passer par tous les types de zones. Un paysage urbain pourra tre protŽgŽ au travers de zones U ˆ la rŽglementation restrictive, mais il sera Žgalement possible de protŽger les paysages ruraux dans les zones NC ou ND en prŽservant des ŽlŽments du paysages tels que les haies, les talus, les chemins creux, les murets de pierre,...Mme les zones NB, qui ne sont pourtant pas des zones a priori conues pour la protection (c’est mme d’ailleurs tout le contraire comme nous le verrons), peuvent tre agrŽmentŽes de mesures destinŽes ˆ attŽnuer les incidences nŽfastes de l’urbanisation dispersŽe.

Comme nous le verrons dans notre sous-titre suivant, c’est donc plut™t dans le rglement d’urbanisme que la protection du paysage pourra tre prise en charge. Une lecture transversale du rglement, aidŽe d’un rapport de prŽsentation qui affirmerait cette prŽoccupation, permettrait d’extraire une accumulation de dispositions destinŽes ˆ satisfaire cet objectif : multiplication des inconstructibilitŽs ou fixation de surfaces minimum des terrains afin de prŽvenir le mitage de l’espace, regroupement des types d’occupation et d’utilisation du sol dans certaines zones dŽterminŽes, rŽglementation de l’esthŽtique, etc. 

En fait, le paysage constitue plus un ŽlŽment des autres politiques sectorielles que les documents locaux de planification cherchent ˆ affirmer qu’une politique en lui-mme. Mais, encore une fois, rien n’interdit de concevoir un parti d’amŽnagement qui tournerait autour de l’idŽe de protection des paysages urbains, ruraux ou naturels, ce parti Žtant plus une affaire d’un choix politique que d’un choix juridique : le Code de l’urbanisme offre une palette intŽressante d’intervention sur le paysage. 

Section 2
La reconnaissance d’une vocation Žcologique par le zonage
Cette vocation Žcologique est mesurable au travers de trois objets de rŽglementation : les espaces boisŽs et les espaces verts (¤1), les milieux naturels en tant que biotopes ou Žcosystmes (¤2) et les risques naturels et technologiques (¤3).

Nous avons choisi de faire figurer les risques naturels ici car l’Žcologie (au sens scientifique du terme) ou la vocation Žcologique d’une zone doivent s’entendre Žgalement comme devant amener l’homme ˆ nourrir un autre rapport ˆ son environnement lorsqu’il est question de risques naturels : c’est cette interaction avec l’environnement qui fait justement le propre de l’Žcologie scientifique. 

¤1 - La protection des espaces boisŽs et des espaces verts
“Les espaces boisŽs, forestiers ou urbains, sont nŽcessaires ˆ l’Žquilibre physique et biologique des milieux. Ils ont aussi une fonction sociale ˆ remplir par les lieux de dŽtente qu’ils offrent aux habitants. Dans le paysage, ils apportent les traits irremplaables de la diversitŽ. Leur sauvegarde et leur amŽnagement est un devoir qui s’impose aux collectivitŽs publiques. Leur crŽation est impŽrative lorsqu’ils ne sont pas suffisants”.

Par agglomŽrations successives, le droit de l’urbanisme a trs t™t permis de protŽger les espaces boisŽs ou les espaces verts. Les plans “Cornudet” des lois de 1919-1924, le dŽcret n¡58-1468 du 31 dŽcembre 1958 , la loi “technique” n¡73-626 du 10 juillet 1973 (dont on retrouve aujourd’hui les dispositions aux articles L.130-1 et suivants du Code de l’urbanisme) ont apportŽ leur pierre ˆ l’Ždifice. La loi du 31 dŽcembre 1976 a fait nettement Žvoluer le dispositif en permettant la dŽlimitation des “quartiers, rues, monuments et sites et secteurs ˆ protŽger ou ˆ mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthŽtique, historique ou Žcologique” (ancien art.L.123-1-5¡ devenu l’article L.123-1-7¡). Et l’article R.123-18, issu du dŽcret n¡77-736 du 7 juillet 1977 constitue le pendant rŽglementaire de cette disposition lŽgislative en crŽant les cinq grands types de zones que l’on conna”t, parmi lesquelles les zones ND “ˆ protŽger en raison (...) de la qualitŽ des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intŽrt notamment du point de vue esthŽtique ou Žcologique”. Les documents graphiques font appara”tre les espaces boisŽs classŽs (art.R.123-18-I-3-a) et les emplacements rŽservŽs pour les espaces verts (art.R.123-18-II-3¡). 

Les textes postŽrieurs ˆ la dŽcentralisation ont complŽtŽ le droit des sols : l’article L.121-10 vise expressŽment la protection des espaces forestiers parmi les objectifs principaux des documents de planification des sols. La loi-paysage du 8 janvier 1993 a lŽgrement modifiŽ l’article L.123-1-7¡ en permettant en outre l’Ždiction de prescriptions “Žcologiques” dans les secteurs dŽlimitŽs ˆ cette fin. 

Il est Žgalement possible de crŽer des espaces boisŽs classŽs qui limite trs sensiblement le droit de disposer de sa propriŽtŽ (art.L.130-1 al.2 C.urb.), de mme qu’il est possible de crŽer des emplacements rŽservŽs pour les espaces verts (art.L.123-1-8¡), ce qui entra”ne de la mme faon une inconstructibilitŽ totale sur le terrain (art.R.123-32), sous rŽserve de l’obtention d’un permis de construire prŽcaire. 

Mais les deux types de servitudes peuvent se cumuler : il est possible de classer un terrain en espace boisŽ classŽ et en emplacement rŽservŽ pour espace vert. Une double affectation n’est pas interdite car les deux servitudes ne sont pas incompatibles. Il n’y a d’ailleurs pas de dŽtournement de procŽdure ˆ prŽfŽrer l’institution d’un emplacement rŽservŽ pour espaces verts plut™t que le classement en espace boisŽ classŽ. Et il est mme possible de renforcer encore la sŽvŽritŽ des effets de ces deux servitudes par une rŽglementation trs stricte des occupations du sol applicables ˆ la zone (zonage en ND notamment), faisant supporter au terrain trois types diffŽrents de servitudes protectrices. De la mme manire, ce n’est pas parce qu’un terrain classŽ en zone ND n’est pas en plus couvert par la servitude d’espace boisŽ classŽ que les constructions y sont par principe constructibles : elles restent soumises au rgles protectrices ŽdictŽes par le rglement des zones ND.

Tous les types de zones peuvent comporter les servitudes d’espace boisŽ classŽ ou d’emplacement rŽservŽ pour espace vert. Cette superposition peut donc hypothŽquer en tout ou partie les possibilitŽs de construction telles qu’elles rŽsultent du rglement de la zone. Ce rglement ne peut dŽfinir des dispositions destinŽes ˆ tenir en Žchec les obligations de l’article L.130-1 car ce dernier est d’ordre public, sous rŽserve bien entendu de l’obtention d’une autorisation de coupe ou d’abattage d’arbre. Comme l’Žcrivait le commissaire du gouvernement DE MONTGOLFIER, “toute construction sera un changement d’affectation du terrain et est donc impossible, ce qui rend bien le terrain inconstructible”. 

Enfin, il faut noter que les espaces verts bŽnŽficient de deux autres types de “privilges” : 
- en zone littoral, les espaces boisŽs les plus significatifs de la commune doivent tre classŽs aprs avis de la commission dŽpartementale des sites (art.L.146-6 in fine); 
- ils ne peuvent tre dŽclassŽs, ou le classement ne peut tre supprimŽ, que par une rŽvision du P.O.S. ou du document en tenant lieu (art.L.123-4 al.2); de plus, l’application par anticipation des dispositions en cours de rŽvision du P.O.S. est prohibŽe si le parti d’urbanisme “a pour objet ou pour effet de supprimer une protection ŽdictŽe en faveur d’un espace boisŽ” (art.L.123-4 al.4-c). 

La jurisprudence est assez rigoureuse dans la protection des espaces boisŽs classŽs ou des emplacements rŽservŽs pour les espaces verts. 

• D’une part, elle ne se montre pas trs exigeante pour valider des mesures de protection des bois, des parcs et des forts. Elle se borne ˆ ne censurer que les erreurs vŽritablement grossires confinant au dŽtournement de pouvoir ou manifestant une intention dolosive. En revanche, elle semble annuler plus volontiers des mesures portant atteinte aux espaces boisŽs. Dans le cadre de son contr™le classique de l’erreur manifeste, elle n’exige pas que les terrains se trouvent en Žtat de parc, de bois ou de fort au moment du classement. Il s’agit de l’application pure et simple de l’alinŽa 1er de l’article L.130-1. Le classement n’est pas non plus subordonnŽ ˆ la valeur des boisements existants. Les terrains peuvent mme tre partiellement viabilisŽs et construits, tre partiellement boisŽs et desservis par les Žquipements publics ou encore se trouver ˆ proximitŽ de zone constructibles sur lesquelles avaient ŽtŽ ŽdifiŽes des constructions. A fortiori, lorsque l’intŽrt du site ou sa fonction sociale sont avŽrŽs, le juge administratif valide presque toujours le classement ou en annule certains autres assez facilement. Certains arrts d’annulation sont mme trs elliptiques, comme c’est frŽquent en matire de contr™le de l’erreur manifeste. 

Cette sŽvŽritŽ semble tre Žgalement sensible lorsqu’il convient de protŽger les options “espaces verts” ou “espaces boisŽs” dŽfinies dans les schŽmas directeurs mais que les rgles locales d’urbanisme chercheraient ˆ remettre en cause. Par rapport aux juridictions du premier degrŽ, cette sŽvŽritŽ semble toutefois tre attŽnuŽe de la part du Conseil d’ƒtat lorsqu’il est question d’opŽrations d’urbanisme.  

S’agissant de l’obligation de classement des espaces boisŽs littoraux (art.L.146-6 in fine), le contr™le juridictionnel est mme un contr™le normal par exception au principe du contr™le de l’erreur manifeste. Le juge se montre ici encore plus rigoureux qu’ailleurs comme le montre notre Žtude de la jurisprudence. • D’autre part, elle est sŽvre dans l’apprŽciation de l’atteinte ˆ l’affectation de l’espace boisŽ classŽ. 

• D’autre part, le respect de la vocation des espaces boisŽs classŽs est assez strictement sanctionnŽ par le juge administratif.

AInsi, la construction d’une mosquŽe est bien Žvidemment contraire ˆ l’affectation spŽciale; ou encore la construction d’une habitation mme si la partie du terrain qui est destinŽe ˆ la supporter n’est pas encore boisŽe. Les lignes Žlectriques ˆ trs haute tension sont incompatibles avec le classement sauf si les pylones n’ont aucune emprise dans l’espaces boisŽ considŽrŽ et que la ligne Žlectrique se contente de surplomber la c”me des arbres ayant achevŽ leur croissance. De mme que la rŽalisation d’une rampe en bŽton de 23 mtres de long, la rŽalisation de voies d’accs au travers de l’espace boisŽ classŽ ou encore, mme, les amŽnagements tout ˆ fait lŽgers et non pŽrennes. Cette dernire solution contredit la position prise ˆ l’Žpoque par le ministre de l’ƒquipement dans sa circulaire du 1er aožt 1977.

• Enfin, l’octroi d’une autorisation de coupe ou d’abattage d’arbres dans les espaces boisŽs classŽs ne doit pas tre le prŽtexte pour porter atteinte ˆ l’affectation de la zone ˆ la conservation de l’Žtat de parc, de bois ou de fort. Le juge administratif y veille strictement.

Cette autorisation n’est nŽcessaire que si le terrain prŽsente Žvidemment le caractre d’un terrain boisŽ. Dans cette hypothse, seuls les travaux nŽcessaires ˆ l’entretien ou l’exploitation forestire de ces espaces classŽs peuvent tre autorisŽs. Et, en cas de projet de P.O.S. prescrit mais non encore rendu public ou approuvŽ (art.L.130-1 al.5), il appartient ˆ l’autoritŽ qui dŽlivre l’autorisation d’apprŽcier l’intŽrt public qui s’attache ˆ la conservation du boisement et l’atteinte que lui porte la coupe ou l’abattage envisagŽ, en tenant compte notamment du parti d’amŽnagement retenu par le projet. Il s’agit en l’espce d’un contr™le normal.
L’autorisation peut tre assortie de prescriptions spŽcifiques destinŽes ˆ assurer le maintien de cet espace dans la durŽe (coupes ŽchelonnŽes, remplacement des arbres coupŽs,...). 
L’administration peut mme engager sa responsabilitŽ en refusant de dŽlivrer une autorisation portant sur des travaux entrant dans la gestion normale du domaine boisŽ qui, par consŽquent, ne sont pas de nature ˆ compromettre la conservation des boisements.

• Pour tre complet, il nous faut terminer par les “espaces verts intŽrieurs ˆ protŽger” (E.V.I.P.) que l’on trouve dans le P.O.S. de la ville de Paris.

DonnŽes qualitatives et quantitatives

Les E.V.I.P. sont des ŽlŽments rŽglementaires qui font l’originalitŽ du P.O.S. de Paris, originalitŽ que l’on ne trouve nulle part ailleurs en France. En effet, dans d’autres grandes villes de France, la protection des jardins ou des espaces verts intŽressants est assurŽe par le classement au titre des espaces boisŽs. Il existe aussi des espaces boisŽs classŽs ˆ Paris, mais ce sont pour la plupart d’entre eux des bois, des parcs, ou des jardins publics.

L’origine des E.V.I.P. remonte au Plan d’Urbanisme Directeur de Paris de 1959. Ë cette Žpoque, les plages de verdure contenues ˆ l’intŽrieur des ”lots ont ŽtŽ dŽclarŽes inconstructibles et baptisŽes “espaces plantŽs intŽrieurs ˆ protŽger” (E.P.I.P.), avec le projet de les amŽnager en parcs publics suite ˆ leur acquisition par la Ville. La taille minimum d’un E.P.I.P. Žtait alors de 1000 m2. 
En 1977, le P.O.S. introduisit la notion d’E.V.I.P.. L’E.V.I.P. constitue dŽsormais une unitŽ paysagre protŽgŽe par une servitude concernant l’ensemble de l’”lot. L’E.V.I.P. n’est plus un futur parc public comme l’Žtait l’E.P.I.P., mais il restera le plus souvent privatif, son maintien et son entretien demeurant ˆ la charge de son propriŽtaire. La taille minimale de l’E.V.I.P. descendit ˆ 500 m2, avec cependant quelques espaces classŽs ne dŽpassant pas 100 m2 (ˆ Montmartre par exemple). 

Le P.O.S. de Paris fixe la liste des E.V.I.P. et donne pour chacun d’eux les superficies des emprises protŽgŽes sur les parcelles concernŽes. Ces emprises ne sont pas compltement inconstructibles, mais tout amŽnagement d’une parcelle grevŽe d’une servitude d’E.V.I.P. doit restituer aprs amŽnagement une surface d’espace vert Žgale ˆ la superficie d’E.V.I.P. indiquŽe sur cette parcelle au rglement. 

La rŽvision du P.O.S. de 1989 n’a pratiquement pas apportŽ de changement ˆ la liste des E.V.I.P., ni ˆ leurs dispositions rŽglementaires. L’E.V.I.P. du P.O.S. actuel est donc le mme outil de protection que l’E.V.I.P. du P.O.S. de 1977. Son dispositif intŽresse approximativement les mmes terrains, la liste des parcelles grevŽes n’ayant reu que des ajustements ponctuels concernant les superficies et la localisation prŽcise des emprises, opŽrŽs par la rŽvision elle-mme ou plus tard par des procŽdures modificatives du P.O.S.. 

Le champ de protection de l’E.V.I.P. se limite pratiquement au propriŽtŽs privŽes. Un inventaire exhaustif des E.V.I.P. du P.O.S. actuel a ŽtŽ effectuŽ par visite systŽmatique sur le terrain. Le P.O.S. compte aujourd’hui environ 1000 E.V.I.P. grevant 1900 parcelles, ce qui reprŽsente 213 ha rŽpartis sur l’ensemble de Paris intra-muros, avec une concentration plus forte ˆ l’Ouest, notamment dans le XVIme arrondissement.

Gr‰ce aux donnŽes prŽcises qui ont ŽtŽ obtenues ˆ la suite d'une enqute publique ˆ laquelle les associations de quartier ont participŽ massivement, notre Žtude sur le terrain nous a permis de constater la perte de 41 hectares d'E.V.I.P. entre 1977 et 1993, date ˆ laquelle une campagne d'observation a ŽtŽ menŽe sur le terrain avec l'aide de vues aŽriennes. En effet, 33 E.V.I.P. inscrits sur les documents officiels n'ont pu tre retrouvŽs dans la rŽalitŽ. On s'est aperu que 9 ha avaient ŽtŽ comptabilisŽs par pure erreur tandis que 39 ha avaient rŽellement existŽ mais se trouvaient dŽsormais impermŽabilisŽs, b‰tis en ŽlŽvation ou servant de couverture ˆ un parking souterrain. En revanche, la superficie totale a pu tre majorŽe de 7 ha en raison de parcelles vertes sensiblement plus grandes que ce que rŽvŽlait les donnŽes de 1977.

Cette diminution est relativement importante dans un contexte o les espaces de nature urbains et privatifs ne sont pas lŽgions.

Le rŽgime juridique des E.V.I.P.

Une affaire contentieuse intŽressante nous permet de dŽfinir la notion d’E.V.I.P. et d’en extraire les caractŽristiques que les juges ont fixŽes. L’affaire “Cadiou et Lacroix” est ˆ notre connaissance la seule affaire concernant les E.V.I.P. qui a dŽfini leur rŽgime juridique. Elle a ŽtŽ rendue sous l’empire du P.O.S. de Paris de 1977.

Un permis de construire avait ŽtŽ dŽlivrŽ le 23 avril 1980 au monastre de la Visitation au 7-9 rue Boissonnade du XIVme arrondissement de Paris. Une association le dŽfŽra devant le Tribunal administratif de Paris. Dans son jugement du 10 mars 1981, le tribunal administratif annula le permis. Le motif d’annulation Žtait le suivant : la parcelle faisait 18200 m2 dont 16000 classŽs en E.V.I.P.. Les 2200 m2 restants Žtaient constituŽs sur ce que l’on nomme aujourd’hui la “bande E” constructible, en bordure de la voie publique. La surface hors Ïuvre nette de la construction autorisŽe Žtait de 7586,70 m2. La question posŽe Žtait donc de savoir si cette surface dŽpassait le C.O.S. fixŽ ˆ 2,7. En d’autre terme, la question plus pratique Žtait de savoir si l’on devait dŽduire de la superficie constructible la surface constituŽe par les 16000 m2 d’E.V.I.P.. Elle pouvait encore tre posŽe sous un autre angle : devait-on considŽrer que les E.V.I.P. constituaient des emplacements rŽservŽs pour espaces verts qui doivent tre dŽduits de la surface constructible en application de l’article R.123-22-2¡ al.2 du Code de l’urbanisme ?

Le tribunal administratif rŽpondit affirmativement ˆ cette dernire question : les E.V.I.P. devaient tre assimilŽs ˆ des emplacements rŽservŽs pour espaces verts visŽs ˆ l’article R.123-18-II-3¡ du Code de l’urbanisme et, donc, dŽduits de la superficie constructible rŽduite par consŽquent ˆ 2200 m2.

En appel, le Conseil d’ƒtat infirma cette solution et annula le jugement du tribunal administratif. Selon le Conseil d’ƒtat, le permis de construire Žtait lŽgal parce que les E.V.I.P. n’avaient pas ˆ tre dŽduits de la superficie constructible; le C.O.S. Žtait donc respectŽ puisque, gr‰ce au 16000 m2, il tombait ˆ 1,3. 

Les motifs du Conseil d’ƒtat Žtaient les suivants :

- les E.V.I.P. ne sont pas des emplacements rŽservŽs pour espaces verts, visŽs ˆ l’article R.123-18-II-3¡. Ils s’agit de simples rgles de construction qui ne prohibent pas toute construction, ˆ la diffŽrence du classement en emplacements rŽservŽs sur lesquels toute construction est interdite en application de l’article R.123-32 du Code de l’urbanisme;

- l’article R.123-22-2¡ du Code de l’urbanisme ne prŽvoit aucune disposition qui permettrait de faire produire les mmes effets aux E.V.I.P. qu’aux emplacements rŽservŽs pour espaces verts, comme de toute autre espace faisant l’objet d’un traitement particulier dans le rglement du P.O.S. et d’une dŽlimitation dans les documents graphiques;

- les E.V.I.P. ne constituent pas des “zones naturelles ou non ŽquipŽes” au sens de l’ancien article R.123-35 du Code de l’urbanisme. Ë l’Žpoque, en effet, la rŽduction de la superficie de ces zones ˆ l’occasion d’une rŽvision ou d’une modification du P.O.S. Žtait soumise prŽalablement ˆ l’accord du ministre chargŽ de l’Urbanisme. L’E.V.I.P. en question avait ŽtŽ rŽduit, mais le Conseil d’ƒtat dŽnia aux E.V.I.P. Le caractre de “zones naturelles ou non ŽquipŽes”.

Si les deux premiers motifs sont recevables, le dernier le para”t beaucoup moins. La notion de “zone naturelle” telle que l’entendait le Conseil d’ƒtat est excessivement restrictive. Mais nous pensons que, la jurisprudence ayant ŽvoluŽ sur ce point, le Conseil d’ƒtat ne jugerait plus de la mme faon aujourd’hui. En effet, les juridictions administratives dŽfinissent le caractre “naturel” des zones du P.O.S. par opposition au caractre “construit”.

Les E.V.I.P. constituent une crŽation spŽcifique ˆ Paris. Aucune rŽfŽrence ne se trouve dans le Code de l’urbanisme et il ne faut bien Žvidemment pas les confondre avec les espaces boisŽs classŽs visŽs ˆ l’article L.130-1 du Code. Le Conseil d’ƒtat avait en effet dŽjˆ marquŽ la diffŽrence entre ceux-ci et les E.V.I.P. dans un prŽcŽdent arrt. Il est cependant erronŽ d’affirmer que les E.V.I.P. n’auraient pas de base lŽgale, comme l’a affirmŽ le commentateur de l’arrt de 1982. Les E.V.I.P. ont bien une base lŽgale que l’on trouve dans les articles L.123-1 et suivants du Code de l’urbanisme, puisqu’il s’agit d’une rŽglementation particulire se trouvant dans un P.O.S.. En revanche, ce qu’il n’ont pas, c’est un statut spŽcifique dans le Code de l’urbanisme puisqu’il s’agit d’une simple rŽglementation locale particulire ˆ Paris. En tout Žtat de cause, mme si aujourd’hui se posait la question de leur lŽgalitŽ dans le P.O.S. de Paris, ils pourraient tre validŽs par l’intermŽdiaire de l’article L.123-1-7¡ du Code de l’urbanisme.
 
En revanche, si les interdictions de coupe d’arbres peuvent parfaitement tre ŽdictŽes ˆ l’article 13 du rglement du P.O.S., il n’est bien Žvidemment pas possible de prŽvoir un rŽgime d’autorisation spŽcifique ˆ ces E.V.I.P.. Comme nous le verrons en effet, la rŽglementation locale de l’urbanisme ne peut crŽer des conditions de forme ou de procŽdure non prŽvues par les textes. 

Cependant, les E.V.I.P. ne couvrent qu’une petite partie des espaces privŽs, qui comprennent parfois un minuscule jardin ou une cour avec un ou deux arbres qui ont poussŽ “spontanŽment”.

*

Une loi spŽcifiquement consacrŽe ˆ la protection des espaces verts reste en dŽfinitive ˆ voter comme ce fut le cas en matire de paysage le 8 janvier 1993 : l’importante circulaire du 8 fŽvrier 1973 relative ˆ la politique d’espaces verts est restŽe sans lendemain et les “directives nationales” ainsi que les “directives particulires” d’amŽnagement du territoire relatives aux espaces verts, prŽvues dans son chapitre 1er, n’ont jamais ŽtŽ ŽlaborŽes. 
De plus, les vÏux du Ministre de l’ƒquipement qui recommandait, ˆ la mme Žpoque, que fžt ŽlaborŽ un “statut adaptŽ particulirement aux espaces verts, pour lesquels un rŽgime de protection spŽciale n’existe pas ˆ l’heure actuelle” n’ont pas non plus portŽ leurs fruits. Ce projet devait obliger, dans les agglomŽrations supŽrieures ˆ 10000 habitants et dans un pŽrimtre dŽfini par arrtŽ ministŽriel, ˆ demander une autorisation de dŽfrichement dans les parcs et jardins clos ainsi que les bois non soumis ˆ la dŽclaration de dŽfrichement de l’ancien article 157 du Code forestier. Elle devait aussi permettre un classement anticipŽ des espaces verts ds avant la publication du P.O.S. Ce texte n’a jamais ŽtŽ mis en chantier. Le rapport concluait de faon sans doute prŽmonitoire que l’“on ne saurait, en conclusion de l’examen des voies rŽglementaires, dissimuler que la protection des espaces, pour tre efficace, pose le problme d’un amŽnagement du droit de propriŽtŽ”.

Le constat de l’absence de politique publique en matire d’espaces verts est encore plus vrai s’agissant de la protection des espaces verts urbains, publics mais surtout privŽs. Alors que les enjeux de protection sont Žnormes au vu de l’importance de la population “urbanisŽe” actuelle, ils ne bŽnŽficient pas d’une attention particulire de la part du droit. Les quelques soucis du lŽgislateur se sont soldŽs par des difficultŽs supplŽmentaires : les difficultŽs ˆ mettre en Ïuvre le volet paysager du permis de construire l’a montrŽ. Pire, un certain nombre de dispositions extŽrieures au droit de l’urbanisme, dont l’une votŽe assez rŽcemment, peuvent limiter la protection des espaces de nature urbaine ou pŽriurbaine. C’est ˆ la mesure de telles dispositions que l’on se rend compte que le concept d’“espace vert” peut tre l’ennemi de celui de “nature”, des herbes folles et des terrains d’aventure de nos petits urbains. 

NŽanmoins, et c’est encore plus grave, malgrŽ une palette de plus en plus large laissŽe ˆ disposition des autoritŽs locales, ces outils n’ont pas retournŽ une tendance qui aurait permis l’Žclosion d’une politique d’intŽgration des espaces verts dans les politiques de planifications des sols.

¤2 - La protection de la diversitŽ Žcologique
Les dispositions de droit substantiel qui permettent aux autoritŽs locales de protŽger l’environnement dans sa dimension Žcologique ont suivi le mme parcours historique qu’en ce qui concerne les espaces verts puisque ces derniers participent ˆ la diversitŽ et ˆ la richesse Žcologique des milieux naturels.

Mais la premire rŽfŽrence ˆ la vocation Žcologique des zones d’un P.O.S. remonte ˆ la loi du 31 dŽcembre 1976 qui, comme nous l’avons vu, ˆ intŽgrŽ cette dimension ˆ l’article L.123-1-5¡ du Code de l’urbanisme (aujourd’hui l’article L.123-1-7¡).

Nos observations prŽcŽdentes concernant les sources matŽrielles et textuelles d’un zonage instituŽ au profit des espaces boisŽs valent donc Žgalement ici lorsqu’il convient de protŽger des Žcosystmes ou des biotopes dans l’intŽrt de la faune, de la flore ou, plus abstraitement encore, de la biodiversitŽ.

Nous insisterons donc plus sur le volet jurisprudentiel du zonage Žcologique. Nous avons vu prŽcŽdemment que le contr™le en la matire Žtait un contr™le traditionnellement limitŽ ˆ l’erreur manifeste d’apprŽciation.

Comme l’Žcrivait H.PƒRINET-MARQUET, “la possibilitŽ ouverte aux communes de refuser la qualitŽ de terrain ˆ b‰tir en raison d’un parti pris d’urbanisation, ˆ un terrain en possŽdant toutes les caractŽristiques, est certainement l’un des points les plus dŽlicats laissŽ au juge”.

La jurisprudence offre l’occasion de mesurer cette difficultŽ. Mais un certain nombre de grandes idŽes s’en dŽgagent. On peut la classer en deux catŽgories : 

- des dŽcisions qui statuent sur la lŽgalitŽ de classements “dŽprotecteurs”, sanctionnant le cas ŽchŽant l’atteinte aux biotopes ou aux milieux naturels (notamment par la crŽation de zones constructibles U ou NA) (A);

- des dŽcisions qui statuent sur la lŽgalitŽ d’un classement protecteur (B).

Nous prŽfŽrons une telle rŽpartition ˆ celle qui serait fondŽe sur l’annulation de la dŽcision attaquŽe ou sur le rejet du recours contre cette dŽcision. En effet, notre but n’est pas de faire un bilan quantitatif mais au contraire de mettre l’accent sur l’aspect qualitatif.

La jurisprudence reste nŽanmoins assez impressionniste, sinon contradictoire, surtout lorsqu’il s’agit d’apprŽcier le caractre dŽjˆ plus ou moins urbanisŽ de la zone. Cette impression serait probablement dissipŽe si chaque arrt Žtait assorti de photographies des lieux...

A.- La lŽgalitŽ des classements protecteurs de l’environnement
Deux types de zones ont pour vocation essentielles la protection des richesses naturelles, de la faune, de la flore ou des Žcosystmes : les zones NC (1¡) et les zones ND (2¡).

1¡- Les zones NC
• Le classement en zone NC n’est pas subordonnŽ ˆ la valeur agricole des terres ou ˆ l’intŽrt des sites. Ainsi, l’argument tirŽ de la faible rentabilitŽ des terres n’est pas dŽterminant pour entra”ner l’annulation. Les zones NC peuvent d’ailleurs tre partiellement desservies par des Žquipements publics et comporter quelques constructions. De mme, le fait que le pŽtitionnaire ait prŽcŽdemment obtenu un certificat d’urbanisme positif sur ses terrains dont la vocation a changŽ ne rend pas illŽgal ce nouveau classement. En revanche, des zones NC qui ne sont instituŽes que pour recouvrir l’emprise d’un parcours de golf sont illŽgales.

• Lorsque la valeur agricole est avŽrŽe, il est bien Žvident que le classement en zone NC a fort peu de chance d’tre sanctionnŽ, mme par la voie de l’erreur manifeste, a fortiori lorsque les terrains se trouvent loin de toute habitation ou de l’agglomŽration. 

C’est particulirement le cas de terrains bŽnŽficiant d’une appellation d’origine contr™lŽe (A.O.C.). Mais encore faut-il prŽciser que le juge opre souvent un contr™le du parti d’urbanisme dans son ensemble qu’un contr™le plus pointu du zonage en cause car la superficie les terrains classŽs en A.O.C. est parfois importante par rapport ˆ celle de la commune tout entire. Ë cette occasion, le juge administratif rappelle parfois que les autoritŽs locales ne soient pas liŽes par les modalitŽs existantes d’utilisation des sols.

• Mais a toutes les chances d’tre sanctionnŽ le classement en zones NC tout ˆ la fois contraire ˆ l’affectation actuelle des lieux et au parti d’urbanisme de la commune. De mme est illŽgal le classement en zone NC un terrain qualifiŽ ˆ tort de terrain inondable et entourŽ de terrains construits classŽs en zone NA et U, ou lorsque les terrains ont toutes les caractŽristiques d’une zone ŽquipŽe comportant des constructions rŽcentes.
Est Žgalement illŽgale une zone NC portant sur des terrains enclavŽs, se trouvant ˆ proximitŽ immŽdiate d’une zone constructible en cours d’urbanisation et d’un certain nombre de constructions ou se trouvant ˆ proximitŽ d’un important lotissement, non loin du centre du village et entourŽ de terrains comportant des maisons d’habitation.
2¡- Les zones ND
• Comme pour les zones NC, le classement en zone ND n’est pas illŽgal mme si les terrains supportent dŽjˆ quelques constructions ou sont desservis en tout ou partie par les rŽseaux. 
Le parti d’amŽnagement qui consiste, au prŽjudice d’un classement en zone NA ou U, ˆ classer des terrains en zone protŽgŽe (ND ou NC notamment) alors qu’ils seraient desservis par les rŽseaux (eau, assainissement, routes) et qu’ils seraient situŽs dans un secteur o se trouveraient dŽjˆ quelques constructions est loin d’tre systŽmatiquement sanctionnŽ. 
Dans la mesure o aujourd’hui peu de terrains sont situŽes bien loin de voies ou de chemins ainsi que des lignes Žlectriques ou de tŽlŽphone, on se demande o pourraient tre crŽŽes des zones ND si l’on applique la logique de la desserte par les rŽseaux trs souvent dŽveloppŽe par les candidats ˆ la construction. La jurisprudence est abondante et elle recourt parfois ˆ une formule rituelle : “il rŽsulte de l’article R.123-18 du Code de l’urbanisme que le classement de terrains en zone naturelle peut concerner des zones ˆ protŽger en raison de la qualitŽ des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intŽrt, notamment du point de vue esthŽtique, historique ou Žcologique alors mme qu’elles seraient desservies par des Žquipements publics et comporteraient dŽjˆ quelques constructions”.

Il s’agit de l’application du principe jurisprudentiel selon lequel les autoritŽs locales ne sont pas liŽes par les modalitŽs existantes d’utilisation du sol : les autoritŽs locales doivent pouvoir envisager un parti d’amŽnagement diffŽrent de l’existant ou enrayer des tendances jugŽes nŽfastes. Mais il s’agit aussi de l’application littŽrale des textes : les zones naturelles peuvent tre partiellement desservies par les rŽseaux et par les Žquipements.

• Un tel classement n’est pas forcŽment incompatible avec l’exercice d’une activitŽ agricole, quand bien mme il serait accompagnŽ d’une interdiction de toute construction, y compris des b‰timents nŽcessaires ˆ l’exploitation agricole.

• Le motif tirŽ de la protection des eaux potables et celui tirŽ du dŽsir de limiter l’urbanisation de la commune justifient tout ˆ fait un classement en zone ND. 

• De mme, lorsque le site fait dŽjˆ l’objet de protection au titre d’autres lŽgislations ou lorsque la qualitŽ du site est avŽrŽe, le juge n’hŽsite pas ˆ confirmer le classement. 

Ainsi en va-t-il :
- de terrains classŽs ou en instance de classement au titre de la loi du 2 mai 1930 sur les sites;
- de terrains situŽs en site inscrit;
- de terrains situŽs dans le champ de visibilitŽ d’un monument historique;
- de terrains situŽs ˆ proximitŽ immŽdiate d’un petit port pittoresque et se trouvant en bordure d’un sentier c™tier menant au port.
- de terrains faisant l’objet d’une protection par la directive-littoral du 25 aožt 1977 en raison de leur caractŽristique de zone humide littorale, cela mme si les parcelles se trouvent en bordure d’une route et proches d’habitations;
- de terrains qui constituent un vestige caractŽristique du Ried alsacien connu pour l’intŽrt de ses paysages et de son Žcosystme;
- de terrains situŽs dans un ancien parc boisŽ.

• Un certain nombre de dŽcisions sont elliptiques et font rŽfŽrence aux pices du dossier ou ˆ l’instruction, et le recours aux conclusions des commissaires du gouvernement est nŽcessaire pour tre ŽclairŽ. Mais c’est surtout le cas des dŽcisions de la premire pŽriode o le contr™le de l’erreur manifeste Žtait plus “traditionnel”. 

• Toutefois, comme pour les zones NC, on ne peut crŽer des zones ND partout, notamment lorsque les terrains sont parfaitement ŽquipŽs et qu’ils s’inscrivent nettement dans une logique d’urbanisation, ou encore lorsqu’ils sont trs altŽrŽs par des installations industrielles. Les diffŽrences d’apprŽciation pour des situations qui paraissent identiques ˆ celles que nous avons ŽvoquŽes prŽcŽdemment et qui validaient des zones ND semblent ainsi parfois tenir ˆ trs peu.

B.- La lŽgalitŽ des classements supprimant une protection
Le juge annule parfois des zones U se trouvant dans des zones naturelles de qualitŽ, notamment lorsqu’elles se trouvent ˆ proximitŽ de sites inscrits.

La jurisprudence concernant les zones NB est trs maigre. Ainsi est illŽgal un classement en zone NB d’une parcelle situŽe dans un massif forestier, dans la mesure o le parti adoptŽ par la commune Žtait de lutter contre la dispersion des constructions et de prŽserver les espaces forestiers. En revanche, est lŽgale une zone NBa portant sur des terrains situŽs dans un secteur d’habitations individuelles faiblement construit, bien que raccordŽ aux rŽseaux et ˆ proximitŽ de zones urbaines.

Les zones NA d’urbanisation ont une nature un peu particulire qui est le reflet des possibilitŽs de construction qu’offrent le rglement d’urbanisme : elles sont tant™t des zones quasi urbaines, tant™t des zones restant ˆ l’Žtat naturel. C’est ˆ propos de cette dernire catŽgorie que l’apprŽciation est la plus dŽlicate. Mais, trs souvent, les zones NA visent ˆ consacrer un projet d’amŽnagement qui ressort soit du rapport de prŽsentation soit d’ŽlŽments que les requŽrants versent au dŽbat. Elles sont l’avant-poste de l’urbanisation et peuvent tre le cheval de Troie de la destruction de l’environnement.

Ainsi, des zones NA dessinŽes en fonction des constructions rŽsidentielles et h™telires envisagŽes par un promoteur ˆ c™tŽ d’un golf sont entachŽes d’erreur manifeste parce qu’elles portent atteinte ˆ un ensemble naturel de grande qualitŽ, tant du point de vue paysager que du point de vue faunistique ou floristique. D’autres zones NA qui concernent des terrains encore “trop” agricoles sont annulŽes car les terrains auraient toujours dž tre maintenus en zone NC.

D’autre part, n’est pas annulŽe une zone NAe susceptible d’urbanisation instituŽe sur une ancienne saline maritime de la commune de Carnac.

Mais, plus intŽressant, certaines zone U ou NA sont crŽŽes dans des espaces remarquables du point de vue Žcologique, faunistique ou floristique. Les Z.N.I.E.F.F. constituent des rŽfŽrents juridiques de plus en plus souvent utilisŽs par le juge administratif ˆ l’occasion du contr™le de la lŽgalitŽ d’options d’urbanisme prŽjudiciables ˆ l’environnement. 

L’existence d’une Z.N.I.E.F.F., comme de tout autre inventaire scientifique du genre, est-elle de nature ˆ permettre une accentuation du contr™le juridictionnel ? Ces inventaires scientifiques ne sont cependant que des indices, des ŽlŽments importants mais qui ne sont malheureusement pas dŽterminants en eux-mmes pour entra”ner l’annulation d’un zonage nuisible.

Certaines juridictions, le plus souvent du premier degrŽ, pensent pourtant que l’existence de ces inventaires doivent inviter le juge ˆ tre beaucoup plus rigoureux. 

Ainsi, contrairement ˆ l’apprŽciation rigoureuse du Tribunal administratif de Strasbourg, le Conseil d’ƒtat a-t-il refusŽ d’accepter l’erreur manifeste d’apprŽciation ˆ propos d’une zone NA de trois ou quatre hectares se trouvant dans une Z.N.I.E.F.F. qui concernait une zone humide. 

Un autre tribunal administratif avait eu la mme apprŽciation que celui de Strasbourg dans l’affaire prŽcŽdente : le Tribunal administratif d’OrlŽans a annulŽ une zone NA destinŽes ˆ la rŽalisation d’une base de loisirs, voisines de zones ND, au motif que les terrains se trouvaient dans une zone Žcologique remarquable, dont la valeur avait ŽtŽ Žtablie par l’Institut d’Žcologie appliquŽe d’OrlŽans. Le rapport de prŽsentation du P.O.S. attaquŽ faisait d’ailleurs rŽfŽrence ˆ la qualitŽ Žcologique du site, sans pour autant en tirer les consŽquences nŽcessaires du point de vue de la lŽgalitŽ interne.
Y.JƒGOUZO notait dans le commentaire de ce jugement que cette solution ouvrait des perspectives non nŽgligeables au juge, dans le sens d’une plus grande fermetŽ ˆ l’Žgard des politiques locales de planification des sols. En rŽalitŽ, fort peu de dŽcisions ont tirŽ parti des potentialitŽs d’annulation mises en exergue par Y.JƒGOUZO. Tout au contraire d’ailleurs, comme le montre l’affaire des marais de l’Hem (arrt prŽcitŽ du 16 octobre 1995 “CommunautŽ urbaine de Lille”).

Dans une autre affaire, le Conseil d’ƒtat a fort heureusement acceptŽ d’annuler une zone NAf ˆ vocation industrielle car les motifs d’illŽgalitŽ Žtaient accablants : elle se trouvait ˆ proximitŽ immŽdiate d’un site classŽ de grande valeur, trs frŽquentŽ, une autre zone industrielle - qui avait fait l’objet d’une extension par la mme rŽvision - se trouvait tout prs de celle qui venait d’tre crŽŽe et elle n’Žtait encore que partiellement occupŽe. Les motifs ŽtŽ tout aussi accablants ˆ propos d’une autre zone NA de trente hectares destinŽe ˆ un complexe de loisirs de 65000 m2 de S.H.O.N. situŽ en site inscrit et dans le pŽrimtre de protection rapprochŽe des captages d’eau potable des deux communes concernŽes.

La frŽquence des divergences d’avis entre le tribunal et le Conseil d’ƒtat montre s’il en est quel degrŽ de sensibilitŽ ˆ l’environnement font preuve tant™t le juge du premier degrŽ, tant™t le juge d’appel (en l’occurrence le Conseil d’ƒtat). Mais, ˆ l’intŽrieur de ces juridictions, la sensibilitŽ des commissaires du gouvernement et des juges du sige ne sont pas moins variables. 

¤3 - La prise en compte des risques naturels et technologiques
En ce domaine, la vigilance des autoritŽs locales et du juge est de rgle. Si le Code de l’urbanisme offre le plus souvent des facultŽs de prŽvention ou de protection contre les risques naturels, cela ne doit pas tromper : on ne peut traiter les risques naturels (et technologiques d’ailleurs) avec la mme libertŽ - sinon le mme laxisme - que l’on dŽfinit des zones urbanisables, car la sŽcuritŽ et la salubritŽ publique sont directement en jeu. La rigueur s’impose d’autant plus d’ailleurs que certaines zones exposŽes ˆ des risques sont extrmement Žtendues. 
Que l’on songe ˆ la vallŽe de la Loire o la propension ˆ construire dans les zones inondables et ˆ les amŽnager est plus forte qu’ailleurs. On ne rŽpŽtera pourtant jamais assez que la prŽvention est la mre de toutes les prudences. Les documents locaux de planification des sols, au travers d’un “zonage de risques” constituent ainsi des instruments de choix pour Žviter le pire ou, en tout cas, pour Žviter des cožts qui peuvent ˆ terme tre exorbitants pour la collectivitŽ tout entire.

Certains accidents graves rappellent brutalement l’impŽrieuse nŽcessitŽ de ne plus se jouer des risques naturels : Val-d’Isre, le Grand Bornand, Vaison-la-Romaine ou les inondations de N”mes sont de pŽnibles souvenirs dont il faut sŽrieusement et de toute urgence tirer les enseignements sur les politiques locales de planification des sols.

Le zonage le plus adŽquat pour la prise en compte des risques est incontestablement la zone ND, dŽfinie ˆ l'article R.123-18-I-2-d du Code de l'urbanisme comme celles “ ˆ protŽger en raison (...) de l’existence de risques ou de nuisances ”. 
D'autre part, les documents graphiques font appara”tre, s'il y a lieu : “1¡- toute partie de zone o les nŽcessitŽs du fonctionnement des services publics, de l'hygine, de la protection contre les nuisances (...) ou l'existence de risques naturels tels que : inondations, Žrosions, affaissements, Žboulements, avalanches ou de risques technologiques” (art. R.123-18-II-1¡ du Code de l’urbanisme). La liste n’est pas limitative : les pŽrimtres des anciens P.E.R., des anciens P.S.S., des P.Z.E.A., des anciennes zones de risques dŽlimitŽes sur le fondement de l'article R.111-3 du Code de l'urbanisme, des P.Z.S.I.F. (plans des zones sensibles aux incendies de fort) ou de tous autres documents revtant une valeur juridique ou non peuvent tre reportŽs sur les documents graphiques au travers d’un classement en zone ND.

Rien n’interdit de classer des terrains exposŽs ˆ un risque en zone NA urbanisable ou en zone U si le rglement comprend des prescriptions particulires adaptŽes ˆ la nature du risque. Mais le calcul de l’adŽquation peut tre difficile et, bien Žvidemment, certains types de risques interdisent tout ˆ fait la constructibilitŽ (effondrements, avalanches,...), nŽcessitant des zones NA, NC ou ND strictes. 

Un tribunal administratif a ainsi pu considŽrer que la dŽlibŽration d'un conseil municipal approuvant la rŽvision d'un P.O.S. autorisant des possibilitŽs de construction en zone NDa situŽe dans un pŽrimtre de risques (et en zone B d'un P.S.S.) Žtait lŽgale ds lors que les dispositions de l'arrtŽ de dŽlimitation du pŽrimtre de risques “n'interdis(aient) pas (...) toutes constructions, mais soumett(ai)ent seulement la dŽlivrance des permis de construire ˆ des prescriptions spŽciales”, poursuivant qu'il n'y avait pas d’opposition entre le classement retenu et le rglement affŽrent.

De la mme manire, ont ŽtŽ reconnues compatibles avec les risques naturels :
- une zone UX ˆ vocation industrielle (zone inondable);
- une zone NA stricte (zone d’effondrement);
- une zone UA et une zone UC d’habitat dense (instabilitŽ du sol).

Mais il nous semble que ce genre de solution est souvent dangereux, en tout cas s’agissant de risques dont les occurrences sont rapprochŽes et/ou dont la gravitŽ est souvent dŽmontrŽe. Il est clair que l’on pourra toujours procŽder au remblaiement de zones inondables pour en surŽlever l’assiette ˆ des fins de construction. Mais une telle politique, qui se manifeste par un “grignotage” constant des espaces inondables se paye t™t ou tard, en raison de l’accumulation de ces atteintes en elles-mmes mineures mais toujours rŽpŽtŽes : cette politique du coup par coup est incompatible avec une apprŽhension globale du risque menant ˆ une gestion non moins globale et Žcologique des cours d’eau et des champs d’inondation.

Certaines dispositions permettent mme aux autoritŽs locales d’Žlargir dans leur document de planification des sols le champ des inconstructibilitŽs; soit par la facultŽ : c’est le cas des zones littorales ou de montagne. L'article L.146-4-III alinŽa 4 du Code de l'urbanisme permet aux communes littorales d'Žlargir la bande inconstructible dite “des 100 mtres”, “lorsque des motifs liŽs (...) ˆ l'Žrosion des c™tes le justifient”. Un classement en ND (exceptionnellement NB ou NC) s'impose alors. L’article 78 de la loi-montagne du 9 janvier 1985 oblige quant ˆ lui les documents d’urbanisme et les autorisations d’utilisation du sol ˆ “tenir compte” des risques naturels. Mais ces deux dispositions n’organisent pas en elles-mmes les modalitŽs prŽcises de cette prise en compte. On revient donc ˆ une configuration normale : celle des dispositions de droit commun offertes par le Code de l’urbanisme.

On doit enfin citer pour mŽmoire le cas des anciens “pŽrimtres de risques” de l’article R.111-3 du Code de l’urbanisme.
Avant son abrogation par le dŽcret n¡95-1089 du 5 octobre 1995, l’article R.111-3 du Code de l’urbanisme disposait que “La construction sur des terrains exposŽs ˆ un risque, tel que : inondation, Žrosion, affaissement, Žboulement, avalanches, peut, si elle est autorisŽe, tre subordonnŽe ˆ des conditions spŽciales. Ces terrains sont dŽlimitŽs par arrtŽ prŽfectoral pris aprs consultation des services intŽressŽs et enqute dans les formes prŽvues par le dŽcret n¡59-701 du 6 juin 1959 relatif ˆ la procŽdure d'enqute prŽalable ˆ la dŽclaration d'utilitŽ publique et avis du conseil municipal”.
Aujourd’hui, ces “pŽrimtres de risques” ont ŽtŽ transformŽs en plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (P.P.R.) ˆ la faveur de l’article 16 de la loi n¡95-101 du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement.

a

Le Code de l’urbanisme offre des instruments nombreux et perfectionnŽs pour protŽger l’environnement au travers du zonage, autrement dit par la dŽtermination de vocations environnementales ˆ l’espace. Le concept de vocation est d’ailleurs d’autant plus nŽcessaire pour construire une dŽmarche de protection de l’environnement que la rŽglementation des usages (attribution d’affectations), comme nous le verrons, est trs souvent insuffisante voire nuisible aux vocations environnementales ainsi dŽfinies, en ce qu’elle peut amener ˆ porter atteinte ˆ une vocation protectrice.

Mais, le contr™le de la vocation des zones est intŽressant aussi ˆ un double titre : il permet d’Žviter l’hypertrophie rŽglementaire en permettant au juge, par la voie de l’interprŽtation tŽlŽologique, de “supplŽer” ˆ un rglement qui aurait omis ou qui n’aurait volontairement pas pris le parti de tout prŽvoir. De plus, il permet de contr™ler l’Žtendue des exceptions contenues dans le rglement.

Toutefois, notre Žtude d’une jurisprudence trs fournie ne semble pas incliner dans un sens particulirement protecteur de l’environnement. Elle para”t globalement assez ŽquilibrŽe, sanctionnant ˆ part Žgale des illŽgalitŽs en raison de zonages protecteurs dŽcalŽs par rapport ˆ la rŽalitŽ ou, au contraire, en annulant des zones portant atteinte ˆ l’environnement. Il faut vraiment que l’intŽrt d’un site, d’un paysage ou d’un milieu naturel soit avŽrŽ pour que ces indices fassent incliner le juge dans le sens de la sŽvŽritŽ ˆ l’Žgard de zonages peu ou non protecteurs.
 Mais si l’on dŽpasse le niveau global d’apprŽciation de la conjoncture jurisprudentielle, les juridictions du premier degrŽ semblent tre plus rigoureuses dans l’application du contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation. Et, ˆ l’intŽrieur de ces juridictions, certaines d’entre-elles semblent marquer une attention plus particulire ˆ l’environnement (Nice, OrlŽans, Strasbourg,...). 
En tout Žtat de cause, il est bien difficile de systŽmatiser car la “sensibilitŽ” des juridictions ˆ l’environnement est avant tout celles des juges et des commissaires du gouvernement eux-mmes. 

a

La libertŽ dans la formalisation du parti d’amŽnagement au travers du zonage est un avantage pour l’autoritŽ qui veut protŽger l’environnement dans ses documents de planification des sols. Les instruments qu’offre le Code de l’urbanisme regorgent lˆ encore de potentialitŽs protectrices.

NŽanmoins, l’adaptabilitŽ du droit aux situations locales trs diverses se paye en complexitŽ : la gŽnŽralisation du zonage ˆ l’Žpoque contemporaine aboutit ˆ une balkanisation de l’espace et ˆ une pulvŽrisation du droit, Žcrivait J.BERNASCONI. 
En fait, c’est moins la complexitŽ et l’ultra-spŽcialisation du droit que l’absence de courage politique ˆ jongler avec cette complexitŽ qu’il faut critiquer. La complexitŽ constitue un ŽlŽment incontournable du droit de l’urbanisme et du droit de l’environnement d’aujourd’hui et mieux vaut composer avec : un P.O.S., un P.A.Z. ou un P.S.M.V. qui prŽtendent Žvincer la complexitŽ en formulant des rgles prŽtendument simples, gŽnŽrales et comprŽhensibles par le plus grand nombre ont toutes les chances soit d’tre ŽtriquŽs, soit de donner prise ˆ des interprŽtations divergentes qui introduisent de la complexitŽ, soit de montrer la faiblesse de rŽflexion - donc la faiblesse politique - de la collectivitŽ qui les Žlaborent. Une rgle complexe ne veut pas dire qu’il s’agit pour autant d’une rgle compliquŽe et elle peut vite devenir indispensable si l’on entend s’assigner des objectifs prŽcis.
En revanche, ce qu’il faut craindre, devant l’infini des champs du possible, c’est la pusillanimitŽ des autoritŽs locales qui se rŽfugient derrire des zonages et des partis d’urbanisme stŽrŽotypŽs ou sans ambition. Rien ne dŽpasse dans la mŽdiocritŽ les partis d’urbanisme qui visent ˆ consacrer l’existant sans aucun programme ni objectif.

Ces remarques seront confirmŽes en examinant ˆ prŽsent les documents locaux de planification des sols au travers du complŽment indispensable du zonage : la rŽglementation des usages des sols par la distribution d’affectations spŽcifiques ˆ l’espace, autrement dit ˆ travers de ce que l’on qualifie habituellement de “rglement” dans les documents de planification des sols.

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Sous-titre 2
La protection de l’environnement par la rŽglementation des occupations du sols
Les autoritŽs compŽtentes pour Ždicter la rgle locale d’urbanisme disposent d’un arsenal impressionnant pour choisir le support formel adaptŽ ˆ leurs exigences : P.O.S., M.A.R.G.U., lotissements, P.A.Z.,.... Si cela peut poser problme a priori, il existe de nombreux mŽcanismes permettant d’Žviter les conflits entre ces sources diverses et concurrentes. 
Ces mŽcanismes, gŽnŽralement au point, favorisent donc plus cette diversitŽ qu’ils ne la combattent. Mais une telle diversitŽ ne se traduit pas forcŽment par une meilleure protection de l’environnement.

De plus, ˆ l’intŽrieur mme de ces instruments, les rgles qui limitent ou interdisent certains usages attentatoires ˆ l’environnement sont laissŽes ˆ la discrŽtion de ces autoritŽs : le Code de l’urbanisme et le juge administratif n’y opposent que des limites thŽoriques, le plus souvent outrepassŽes.

“Jamais on ne fera rentrer la foisonnante vŽritŽ urbaine dans le lit de Procuste des quinze articles d’un zonage de P.O.S.” affirmait O.PIRON. Il est certain que la rŽglementation locale des usages du sol n’a pas vocation ˆ tout prŽvoir. Le faire serait d’ailleurs dramatique pour les libertŽs publiques. Cependant, ˆ la vŽritŽ dont parle O.PIRON - vŽritŽ qui n’est pas seulement “urbaine” puisque le droit de la planification des sols s’applique aussi aux espaces ruraux et aux espaces de nature -, nous prŽfŽrerons le paradigme de la rŽalitŽ. Et comme toute rŽalitŽ sensible, elle peut constituer un objet juridique, ce dont la vŽritŽ s’accorde mal sinon pas du tout. Or cet objet semble entourŽ dans une sorte de laxisme juridique, beaucoup plus prŽjudiciable ˆ l’environnement.

Les outils rŽglementaires qu’offrent le Code de l’urbanisme sont extrmement nombreux pour les autoritŽs locales qui souhaitent protŽger strictement l’environnement. Mais la jurisprudence a elle-mme considŽrablement Žtendu ces possibilitŽs : elle a progressivement allongŽ la liste des activitŽs qui pouvaient tre rŽglementŽes ˆ tel point que l’on ne sait pas trs bien aujourd’hui encore quelles peuvent tre les limites ration¾ materi¾ de la rŽglementation locale de l’urbanisme. La montŽe en puissance des prŽoccupations d’environnement a contribuŽ pour une trs large part au renouveau de ce contentieux de l’erreur de droit.

De trs nombreuses activitŽs, qui peuvent tre prises en charge par des rŽglementations spŽcifiques Žtrangres au droit de l’urbanisme, peuvent tre rŽglementŽes par la rgle locale d’urbanisme. C’est que nous allons voir en passant en revue la multitude d’objets que peuvent rŽglementer les rŽglementations locales des sols (chapitre 1). 

La vocation protectrice d’une zone, telle qu’elle ressort de la classification des zones de l’article R.123-18 du Code de l’urbanisme, peut ainsi tre confirmŽe par des rgles locales d’urbanisme protectrices de l’environnement : avec la bŽnŽdiction du juge administratif, les pouvoirs de rŽglementation offerts par le Code de l’urbanisme sont considŽrables pour une autoritŽ qui souhaiterait concevoir des rgles d’urbanisme ˆ l’objet trs large dans l’optique de protŽger l’environnement. 

Ë l’aune de notre analyse jurisprudentielle et de notre exŽgse des textes du Code de l’urbanisme, nous pourrons ainsi nous interroger sur les limites dans le contenu de la rŽglementation locale des sols. Ce point nous para”t trs important : il conditionne directement la latitude d’action des autoritŽs locales et, par consŽquent, l’Žtendue des ressources juridiques permettant de protŽger l’environnement (chapitre 2). 

Chapitre 1
Une remarquable diversitŽ des objets de rŽglementation dans l’intŽrt de l’environnement

Une importante libertŽ dans la dŽfinition du contenu des rgles locales d’urbanisme protectrices de l’environnement

Il est possible de regrouper la rŽglementation locale des sols intŽressant la protection de l’environnement en plusieurs grandes catŽgories.

- les activitŽs pouvant porter atteinte directement ˆ la santŽ de l’homme (section 1);

- celles qui peuvent porter atteinte au caractre “naturel” de l’espace ou ˆ l’intŽrt du patrimoine naturel ou culturel en gŽnŽral (section 2);

- enfin, celles qui peuvent porter atteinte ˆ l’esthŽtique (section 3).

Cette catŽgorisation peut para”tre artificielle et nul doute qu’elle l’est. Mais prenons le parti de faire prŽvaloir l’aspect opŽrationnel avant toutes choses. De plus, on pourra nous reprocher de procŽder par une accumulation de jurisprudence et de faire dans un “pointillisme” ˆ la Seurat appliquŽ au domaine juridique. Mais ce n’est qu’au prix de cet arbitraire (tout ˆ fait relatif) dans la catŽgorisation et par la multiplication des exemples que nous pourrons tenter de systŽmatiser en la matire.

Section 1
La rŽglementation des activitŽs source de nuisances pour l’homme et son environnement
La possibilitŽ de rŽglementer les activitŽs nuisantes pouvant porter atteinte ˆ la santŽ de l’homme est ancienne (¤1). Aujourd’hui, le spectre des objets de cette rŽglementation est trs large. La principale question qui se pose ˆ ce sujet tient dŽsormais aux limites ration¾ materi¾ de la rŽglementation locale des sols. Or, il semble que le droit de la planification des sol soit loin d’avoir achevŽ son Žvolution dans ce domaine (¤2).

¤1 - Des possibilitŽs anciennes de rŽglementation des activitŽs nuisantes
Ces possibilitŽs sont issues soit directement du Code de l’urbanisme (A), soit de textes non codifiŽs dans le Code de l’urbanisme mais destinŽes ˆ s’appliquer ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme (B).

A.- Les ressources directement issues du Code de l’urbanisme

On peut distinguer entre les dispositions touchant au droit substantiel (1¡) et celles imposant des obligations formelles ˆ c™tŽ du rglement. Ce sont les annexes sanitaires visŽes ˆ l’article R.123-24, R.311-10-b et R.313-11 du Code de l’urbanisme (2¡).

1¡- Les dispositions de droit substantiel
De nos jours, les textes ont rendu encore plus “neutre” cette facultŽ de rŽglementer ou d’interdire les activitŽs nuisantes. 

L’article R.123-21-1¡-a prŽvoit que le rglement “doit dŽterminer l’affectation dominante des sols par zones selon les catŽgories prŽvues ˆ l’article R.123-18 en prŽcisant (...) s’il y a lieu, la nature des activitŽs qui peuvent y tre interdites ou soumises ˆ conditions particulires, telles que l’ouverture ou l’extension d’Žtablissements industriels, l’exploitation des carrires, les opŽrations d’affouillement ou d’exhaussement des sols (...)” (l’italique est de nous Žgalement). La rŽfŽrence aux “activitŽs qui peuvent tre interdites ou soumises ˆ des conditions particulires” remonte au dŽcret du 28 octobre 1970. Ce qualificatif assez large permet aujourd’hui presque toutes les audaces.
De mme (art.R.123-21-2¡-a) il peut Ždicter les prescriptions relatives ˆ l’Žquipement en rŽseaux divers (eau, assainissement, dŽchets,...).

Quant ˆ l’article R.123-18, il prŽvoit dans son “II-1¡” que “les documents graphiques font appara”tre, s’il y a lieu : 1¡- Toute partie de zone o les nŽcessitŽs (...) de l’hygine, de la protection contre les nuisances (...) justifient que soient interdites ou soumises ˆ des conditions spŽciales les constructions et installations de toute nature, permanente ou non, les plantations, dŽp™ts, affouillements, forages et exhaussements de sol (...)”.

L’article R.123-21-2¡-a permet d’“Ždicter les prescriptions relatives ˆ l’accs, ˆ la desserte, ˆ l’Žquipement en rŽseaux divers (...)”.

De nombreuses circulaires postŽrieures ˆ la dŽcentralisation ont par ailleurs continuŽ ˆ donner des instructions aux prŽfets pour prŽvenir les risques industriels et inciter les communes ˆ prŽvoir une rŽglementation particulire des activitŽs nuisantes. Ë la vŽritŽ, c’est surtout vrai des installations classŽes pour la protection de l’environnement.

Enfin, la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a insŽrŽ dans le Code de l’urbanisme (art.L.123-1-11¡) une disposition concernant les magasins de commerce de dŽtail : “les P.O.S. (...) peuvent (...) 11¡- dŽlimiter les zones dans lesquelles pourront s’implanter les magasins de commerce de dŽtail dont l’octroi du permis de construire ou la rŽalisation est soumis ˆ autorisation prŽalable de la commission dŽpartementale d’urbanisme commercial par l’article L.451-5 du prŽsent code”. Mais l’article R.123-21 ne souffle mot, pour le rglement, de la facultŽ de rŽglementer tous les types de magasins de dŽtail. En fait, les termes de l’article L.123-1-1¡ sont tellement larges que rien ne s’oppose, comme nous allons le voir, ˆ ce que soient rŽglementŽes des activitŽs non expressŽment visŽes par cette disposition. Rien ne s’oppose en effet ˆ ce que soient rŽglementŽs des magasins dont les surfaces sont infŽrieures aux seuils de la lŽgislation du 27 dŽcembre 1973. On se demande donc si le 11¡ de l’article L.123-1 Žtait vraiment utile. 

2¡- Les annexes de l’article R.123-24 du Code de l’urbanisme et leur portŽe juridique
Les annexes au P.O.S. peuvent aussi concerner directement la faon dont son pris en compte les nuisances (annexes de l’article R.123-24 du Code de l’urbanisme). Mais se pose la question de leur portŽe juridique

On doit ˆ l’article 22 du dŽcret n¡70-1016 du 28 octobre 1970 consacrŽ aux P.O.S. et pris en application de la loi d’orientation foncire du 30 dŽcembre 1967 le fait d’obliger les P.O.S. ˆ contenir des annexes sanitaires. L’article R.123-24 issu de la codification de 1973 prŽvoit en effet que le P.O.S. doit contenir une annexe comprenant :

“les ŽlŽments ci-aprs relatifs aux rŽseaux d’eau et d’assainissement et au systme d’Žlimination des dŽchets :
a) Les schŽmas des rŽseaux d’eau et d’assainissement existants;
b) Une note technique accompagnŽe du plan dŽcrivant les caractŽristiques essentielles de ces rŽseaux en leur Žtat futur et justifiant les emplacements retenus pour :
- le captage, le traitement et le stockage des eaux destinŽes ˆ la consommation humaine;
- les stations d’Žpuration des eaux usŽes;
- les usines de traitement des dŽchets;
c) Une note technique traitant du systme d’Žlimination des dŽchets (...)”.

De plus, la loi sur le bruit du 31 dŽcembre 1992 a prŽvu le classement des infrastructures en plusieurs catŽgories. L’article 13 de la loi et les dŽcrets d’application prŽvoient que le prŽfet dŽfinit par arrtŽ des prescriptions au voisinage de ces voies, destinŽes ˆ rŽduire le bruit. Ces prescriptions peuvent tre prŽcises et dŽtaillŽes. Le dŽcret n¡95-21 du 9 janvier 1995 a modifiŽ le Code de l’urbanisme en consŽquence (art.R.123-24-5¡) et oblige l’annexion de ces documents au rglement du P.O.S.

Il ne faut Žvidemment pas confondre ces annexes obligatoires au P.O.S. aux annexes facultatives des rglements du P.O.S.. Elles sont en effet trs diffŽrentes. Mais la doctrine en la matire est trs pauvre et fort dŽcevante.

- Comme il est admis depuis longtemps, les annexes au rglement du P.O.S. n’ont pas en principe de valeur juridique sauf si le rglement leur confre une valeur impŽrative. 
Si ce n’est pas le cas, ces annexes purement recommandatoires n’ont pas plus de valeur qu’une circulaire administrative. Elles peuvent cependant permettre tant ˆ l’administration qu’au juge d’affiner son contr™le sur l’application des dispositions du rglement.

- La portŽe juridique des annexes de l’article R.123-24 est plus incertaine, malgrŽ leur importance quantitative et qualitative et malgrŽ le fait qu’elles soient obligatoires. 

La jurisprudence commence ˆ tre plus frŽquente ˆ ce sujet. Mais elle est confuse sinon contradictoire.

Ces annexes revtent une grande importance car elles permettent de mieux comprendre le parti d’urbanisme et, surtout, de savoir si les nuisances sont effectivement prises en compte dans celui-ci. Dans ses imposantes notes techniques sur les P.O.S., le ministre de l’ƒquipement (ˆ l’Žpoque o il s’appelait “ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie”) soulignait l’importance de la question de la prise en compte des dŽchets et des problmes liŽs ˆ l’eau dans les P.O.S..

L’absence de telles annexes entra”ne l’illŽgalitŽ intŽgrale du P.O.S. . Cette dŽcision revient semble-t-il sur une dŽcision antŽrieure de 1985 : “il ne ressort pas des pices du dossier que le P.O.S. qui a ŽtŽ soumis ˆ enqute publique (...) Žtait accompagnŽ des schŽmas des rŽseaux d’eau et d’assainissement existants comme l’exigeaient les dispositions ci-dessus rappelŽes [art.R.123-24]”.
L’apport de la dŽcision de 1985 ne semble pas pour autant tre entirement dŽsuet. Le Conseil d’ƒtat y rejetait le moyen tirŽ de l’absence de la figuration des bois et forts soumis au rŽgime forestier (art.R.123-24-4¡) car manquant en fait. Ë l’inverse, si l’annexe avait ŽtŽ incomplte cela aurait probablement entra”nŽ l’annulation du P.O.S. C’est ce que semble confirmer un arrt plus rŽcent de 1992.

Les termes de l’article R.123-24 sont pourtant sans ambigu•tŽ : ces annexes sont obligatoires. Il faut espŽrer que la dŽcision du Conseil d’ƒtat 30 mai 1994 ait entendu harmoniser la jurisprudence antŽrieure car plusieurs dŽcisions semblaient ™ter leur portŽe utile aux annexes sanitaires.
Une premire dŽcision fait en effet Žtat de ce que, en l’absence de prŽvision d’un systme d’Žlimination des dŽchets prŽvus par la commune qui lui soit propre, il n’y avait pas lieu de faire figurer la note technique de l’article R.123-24-3¡-c en annexe du P.O.S.; et qu’ˆ supposer mme qu’un tel systme d’Žlimination ait ŽtŽ envisagŽ, l’absence dans les annexes de toute note technique traitant de ce systme n’Žtait pas, ˆ elle seule, de nature ˆ entacher le P.O.S. d’illŽgalitŽ. Pourtant, l’article R.123-24 ne restreint pas du tout l’obligation ˆ un systme d’Žlimination propre.
D’autres dŽcisions exposent dans leurs motifs que les notes techniques relatives aux rŽseaux d’eau potable et d’assainissement n’ont pas ˆ en prŽciser les modalitŽs d’exŽcution, ni ne les dŽcrivent ou n’en justifient l’adŽquation au dŽveloppement de l’urbanisation autorisŽ par le plan d’occupation des sols. Une telle dŽcision est encore plus critiquable : on se demande ˆ quoi servirait bien une note technique dans ces conditions. 
Un jugement du Tribunal administratif de Versailles expose que “dans les circonstances de l’espce [l’italique est de nous] au regard notamment de la situation de la Z.A.C. en centre-ville et de son faible impact pour l’environnement, l’absence au P.A.Z. des annexes ŽnoncŽes ˆ l’article R.123-24 du Code de l’urbanisme, et notamment des caractŽristiques des rŽseaux d’eau en leur Žtat futur, n’est pas de nature ˆ entacher d’illŽgalitŽ ledit plan”.

Mais il faut noter que le juge administratif apprŽcie toujours les faits dans les circonstances de l’espce.

De plus, l’apparition de nouveaux schŽmas (schŽmas d’amŽnagement et de gestion des eaux - S.A.G.E. - de la loi du 3 janvier 1992 et plans rŽgionaux, interdŽpartementaux et dŽpartementaux d’Žlimination des dŽchets de la loi du 15 juillet 1975 modifiŽe par la loi du 13 juillet 1992) va probablement modifier les donnŽes du problme : 
- d’une part, dans les zones o s’appliquent les plans d’Žlimination des dŽchets, les dŽcisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine des dŽchets doivent tre compatibles avec eux (art.10-2 de la loi du 15 juillet 1975);
- d’autre part, les dŽcisions prises dans le domaine de l’eau par les autoritŽs administratives dans le pŽrimtre du S.A.G.E. doivent tre compatibles ou rendues compatibles avec lui. Les autres dŽcisions administratives doivent prendre en compte ses dispositions (art.5 de la loi du 3 janvier 1992).

Il reste que l’on ne sait toujours pas si ces documents sont en eux-mmes prescriptifs et quelle est leur portŽe juridique ˆ l’Žgard des autorisations diverses et variŽes dŽlivrŽes sur le fondement du P.O.S.. L’article R.123-31 pose une obligation de compatibilitŽ et l’article L.421-3 une obligation de conformitŽ ˆ l’Žgard, respectivement, des rgles du P.O.S. et des dispositions lŽgislatives ou rŽglementaires concernant l’assainissement des constructions et installations; mais la question reste de savoir s’il s’agit de vŽritables rgles. Il est fort probable que le juge administratif se limite ˆ un contr™le assez lŽger.

Pour P.HOCREITéRE, ces documents ne sont pas opposables “aux tiers”.

Une chose est au moins certaine s’agissant des annexes des P.O.S. : il a ŽtŽ jugŽ jusqu’ˆ prŽsent que les annexes n’Žtaient pas applicables aux projets dŽclarant d’utilitŽ publique une dŽcharge “qui ne constituait pas, par elle-mme, un nouveau systme d’Žlimination des dŽchets”. 

Il serait selon nous logique que les dispositions du rglement gŽnŽral d’urbanisme (R.G.U.) soient plus fermement appliquŽes ds lors que les annexes peuvent servir de guide dans le cadre du contr™le juridictionnel des dŽcisions d’occupation et d’utilisation du sol relatives ˆ des activitŽs nuisantes.

B.- Les textes non codifiŽs applicables aux rglements locaux d’urbanisme
Des textes “parallles” au Code de l’urbanisme peuvent permettre d’imposer des normes qualitatives assez poussŽes. Mais ils ressortissent incontestablement au domaine de l’urbanisme.

C’est le cas en matire de bruit ˆ propos d’un arrtŽ du 6 octobre 1978 relatif ˆ l’isolement acoustique des b‰timents d’habitation permet de prŽvenir les bruits perus de l’extŽrieur. Cet arrtŽ n’a jamais ŽtŽ codifiŽ. Il prŽcise dans son article 6 que les communes dotŽes d’un P.O.S. ou d’un document en tenant lieu, le document dŽlimite les zones ou les secteurs ˆ l’intŽrieur desquels les b‰timents d’habitation sont soumis aux conditions d’isolation prŽvues aux articles 2 et 3 de cet arrtŽ. Cette disposition est gŽnŽralement ignorŽe des autoritŽs locales et parfois mme des services de l’ƒtat. Auparavant, la circulaire du Premier ministre du 30 juillet 1973 relative ˆ l’urbanisation au voisinage des aŽrodromes, prŽcisŽe par celle du 27 fŽvrier 1974, avait pour la premire fois fait du bruit une prŽoccupation ˆ part entire. Sa lŽgalitŽ ayant ŽtŽ remise en cause, elle fut transformŽe en directive d’amŽnagement national au sens de l’article R.111-15 du Code de l’urbanisme par le DŽcret n¡77-1066 du 22 septembre 1977. Ce dŽcret en reprend les dispositions, se substituant ainsi aux rgles locales d’urbanisme encore peu enclines ˆ rŽglementer les activitŽs bruyantes.

¤2 - Un large spectre d’activitŽs concernŽes
Le droit de la planification des sols a rŽpondu ˆ proportion aux nuisances et aux risques industriels ou technologiques : il n’est que peu d’activitŽs qui soient soustraites aux virtualitŽs protectrices des rgles locales d’urbanisme (A). C’est ce que nous allons montrer dans l’examen de la jurisprudence concernant les domaines de l’air, de l’eau et des sols (B) ainsi que du bruit (C).

A.- La diversitŽ des sources des nuisances : une rŽponse ˆ proportion du droit de l’urbanisme
Le spectre des activitŽs nuisantes pour le voisinage ou l’environnement est large : bruit, odeurs, fumŽes, substances nocives, installations gŽnŽratrices de dangers d’explosion et d’incendie, etc., toutes manifestations du “gŽnie” humain susceptibles de porter atteinte ˆ l’eau, ˆ l’air, au sol, ˆ la faune et la flore, ou plus directement encore ˆ l’homme.

Ces nuisances peuvent tre causŽes par des activitŽs trs diverses : grandes surfaces commerciales, Žlevages industriels, routes, carrires, aŽroports,...Parce que les activitŽs nuisantes peuvent se trouver dans n’importe quelle zone (U, NA, NB, NC ou ND), il est souvent impŽrieux que les rglements des documents de planification des sols prŽvoient des prescriptions ˆ leur sujet.

Mais le droit des installations classŽes pour la protection de l’environnement est gŽnŽralement plus attentif ˆ la protection des droits acquis des industriels qu’ˆ la protection des riverains. Cette philosophie qui l’inspire depuis toujours aboutit souvent ˆ des nŽgociations entre l’administration prŽfectorale et les industriels lorsqu’il convient soit de statuer sur une demande d’autorisation, soit de mettre en Ïuvre les sanctions administratives nŽcessaires pour faire cesser des nuisances. 
Le droit de l’urbanisme peut ainsi venir avantageusement pallier les carences des autres lŽgislations, notamment de celle relative aux installations classŽes pour la protection de l’environnement. Si une autorisation d’installation classŽe peut tre dŽlivrŽe sur le fondement de leur “lŽgislation-mre” - la loi du 19 juillet 1976 -, elle devra tre refusŽe lorsque les prescriptions rŽglementaires d’un P.O.S., d’un P.A.Z., d’un P.S.M.V. ou de tout autre document en tenant lieu s’y opposent. Il s’agit de l’application pure et simple de l’article R.123-31 du Code de l’urbanisme : “les opŽrations, travaux et occupations du sol mentionnŽes ˆ l’article R.123-26 (1er alinŽa) ne peuvent tre autorisŽes que s’ils sont compatibles avec les dispositions de ce plan”. 
Le lien de compatibilitŽ - assez l‰che - donne l’impression que le prŽfet n’est pas tenu de refuser l’autorisation d’installation classŽe en prŽfŽrant l’accorder sous rŽserve de prescriptions, permettant ainsi de rendre le projet compatible avec les prescriptions du rglement d’occupation des sols. Cependant, le lien de compatibilitŽ se rŽsume bien souvent ˆ un lien de conformitŽ tant les dispositions des rglement locaux d’urbanisme sont prŽcises. De mme, s’agissant des autorisations et dŽclaration d’urbanisme, il ne s’agit pas d’un lien de compatibilitŽ mais d’un lien de conformitŽ, en application de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme.
On se demande en tout cas pourquoi l’article R.123-31 cherche ˆ restreindre le spectre des travaux et des activitŽs concernŽes en renvoyant ˆ l’article R.123-26 (i.e. seulement les modes d’occupation et d’utilisation du sol soumis ˆ autorisation) alors que, de son c™tŽ, l’article L.311-4 al.6 du Code de l’urbanisme consacrŽ aux P.A.Z. s’embarrasse moins de nuance : “le plan d’amŽnagement de zone approuvŽ est opposable ˆ toute personne publique ou privŽe pour l’exŽcution de tous travaux, installations ou constructions affectant l’utilisation du sol”.

Mais, en rŽalitŽ, comme nous allons le voir, les termes des articles L.123-1-1¡ et R.123-31 combinŽs avec l’article R.123-26 vont plus loin que les seules modes d’occupation du sol faisant l’objet d’une autorisation : si les activitŽs soumises ˆ autorisation peuvent tout ˆ fait tre rŽglementŽes - voire interdites -, celles qui ne font l’objet d’aucune rŽglementation ou lŽgislation particulire peuvent l’tre Žgalement.

Il est d’ailleurs frŽquent dans les rglements de trouver des dispositions rŽdigŽes de faon trs gŽnŽrales qui interdisent les activitŽs industrielles susceptibles de porter atteinte plus ou moins gravement ˆ la sŽcuritŽ, ˆ la salubritŽ ou ˆ la tranquillitŽ publiquse. Les autoritŽs locales peuvent en effet procŽder de faon gŽnŽrique en interdisant par exemple les activitŽs qui sont “susceptibles de troubler la tranquillitŽ du voisinage”. 

Mais cette faon de faire manque sŽrieusement d’imagination et d’audace lorsque l’on conna”t toutes les potentialitŽs du droit de la planification des sols, comme nous allons le mesurer : ˆ la diversitŽ des nuisances et de leurs causes, le droit de la planification des sols a rŽpondu ˆ proportion. De nos jours, il n’est en dŽfinitive que peu d’objets que la rgle locale d’urbanisme ne puisse rŽglementer ou interdire dans une optique de rŽduction des nuisances et de protection de l’environnement. 
La prŽvention peut avoir lieu sous deux formes : soit par l’institution de zones dans lesquelles les constructions exposŽes aux nuisances sont rŽglementŽes ou interdites; soit par l’institution de zones dans lesquelles les activitŽs nuisantes sont rŽglementŽes ou interdites.

B.- La protection de l’eau, de l’air et des sols
• Il a ŽtŽ trs t™t permis, dans les anciens plans d’urbanisme du dŽcret du 31 dŽcembre 1958, de dŽfinir des prescriptions tendant ˆ assurer la protection des rŽseaux d’amenŽe et de distribution d’eau ou tendant ˆ Žviter tout danger de pollution des sources et des forages fournissant l’eau potable. Le Conseil d’ƒtat y prŽcise que les dispositions du Code de la santŽ publique permettant d’instituer des pŽrimtres de protection des captages (art.L.20 et suivants) n’a “ni pour objet ni pour effet d’interdire aux communes ou est Žtabli un plan d’urbanisme de prŽvoir dans ledit plan des prescriptions destinŽes ˆ assurer la protection ŽloignŽe des sources les alimentant en eau potable”. Cette solution reste tout ˆ fait valable aujourd’hui.

• Certaines rgles sont obligatoires dans les rglements d’occupation du sol. Ainsi en est-il des rgles d’implantation par rapport aux limites sŽparatives, ce qui constitue un minimum s’agissant d’installations nuisantes ou susceptibles de causer des incendies. 
Mais, dans le facultatif, il est possible d’aller fort loin dans la rŽglementation des b‰timents agricoles ou industriels.

• Il est possible de rŽglementer les Žquipements publics gŽnŽrateurs de nuisances : lignes ˆ haute ou ˆ trs haute tension, routes, barrages, aŽrodromes, aŽroports, etc (sous rŽserve bien entendu des contraintes extŽrieures imposŽes par l’ƒtat, comme nous le verrons notamment ˆ propos des P.I.G.).

• Un P.O.S. peut interdire les b‰timents autres qu’agricoles en zone NC et, pour qualifier de b‰timents agricoles seulement ceux qui atteindront une certaine superficie, il est possible de se rŽfŽrer pour cette superficie ˆ la surface minimum d’installation en retenant le seuil de deux-tiers de cette dernire. 

• Il peut Žgalement interdire les carrires en zone NC comme d’ailleurs sur tout le territoire de la commune. Il peut mme prescrire que les carrires et sablires sont autorisŽes sous rŽserve de l’obtention prŽalable d’un permis d’exploitation des carrires.

• Un P.O.S. peut Žgalement interdire les constructions ˆ usage d’activitŽ secondaire ou d’entrep™ts sur une unitŽ foncire supŽrieure ˆ 1500 m2 et d’une SHON de 500 m2.

• Les magasins de distribution peuvent aussi tre rŽglementŽs.

Un P.O.S. peut valablement interdire en zones UA et UB les magasins de commerce de dŽtail excŽdant une surface de 500 mtres carrŽs. Le Conseil d’ƒtat prŽcise ˆ ce titre, de faon remarquable, que “l’existence d’une lŽgislation soumettant ˆ une autorisation particulire l’implantation de commerces de dŽtail au-delˆ d’un certain seuil de surface commerciale en vue de maintenir un Žquilibre entre les diffŽrentes formes de commerce ne fait pas obstacle ˆ ce que, pour des motifs d’urbanisme, les plans d’occupation des sols interdisent dans certaines zones l’implantation de surfaces commerciales infŽrieures ˆ ce seuil”.
De mme, est lŽgale une interdiction pure et simple du petit commerce et des magasins ˆ grande surface dans une zone UE d’un P.O.S..

• Pour le ministre de l’ƒquipement - et nous sommes de son avis -, les rglements peuvent prŽvoir des marges d’isolement des zones affectŽs ˆ des activitŽs avec lesquelles il pourrait y avoir une incompatibilitŽ. De mme, et ˆ condition de ne pas Ždicter de rgles de procŽdure ou de forme, les carrires peuvent tre autorisŽes seulement si elle ne dŽpassent pas une certaine durŽe ou un certain rythme d’exploitation.

• Dans une dŽcision de 1966, le Conseil d’ƒtat avait dŽcidŽ que les dispositions du dŽcret du 31 dŽcembre 1958 sur les plans d’urbanisme permettaient de rŽglementer la protection de l’eau Code de la santŽ publique et d’Ždicter des “prescriptions destinŽes ˆ assurer la protection ŽloignŽe des sources alimentant [les captages] en eau potable”, nonobstant le fait que l’institution de pŽrimtres de protection de ces captages fussent rŽgis par l’article L.20 du Code de la santŽ publique. Prs de trente annŽes plus tard, en 1995, le Conseil d’ƒtat poursuit dans cette ligne mais va encore plus loin dans une dŽcision remarquable ˆ plus d’un titre. Il nous semble que cette dŽcision marque le tournant vers une conception syncrŽtique de la rŽglementation locale des sols.

Cette dŽcision, extrmement motivŽe, n’a jusqu’ˆ prŽsent fait l’objet d’aucun commentaire argumentŽ de la doctrine. Se rŽfŽrant ˆ l’article R.123-18-II-1¡, il considre qu’un rglement de P.O.S. peut tout ˆ fait rŽglementer, dans une “zone tampon intersticielle” situŽes entre une zone urbaine et une zone agricole ne comportant aucune limitation aux activitŽs agricoles, les Žpandages de fumier et de lisier ainsi que les autres Žpandages autorisŽs sous rŽserve de leur enfouissement immŽdiat. Solennellement, et ˆ deux reprises dans l’arrt, il souligne l’opposabilitŽ de ces prescriptions aux installations classŽes. 
Plusieurs considŽrants nous semblent devoir tre rapportŽs car cette dŽcision est extrmement importante (nous y reviendrons) : 

“Sur les moyens de lŽgalitŽ interne : En ce qui concerne les moyens tirŽs de l’atteinte qui serait portŽe ˆ d’autres lŽgislations : ConsidŽrant qu’il entre dans la vocation d’un P.O.S. de fixer, comme il est dit ˆ l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, “les rgles gŽnŽrales et les servitudes d’utilisation du sol”; qu’aucune disposition lŽgislative ou rŽglementaire ne fait obstacle ˆ ce que les rgles et servitudes ŽdictŽes de ce chef rŽgissent des situations qui font l”objet d’une rŽglementation en vertu de l’article L.1 du Code de la santŽ publique; qu’en cas de concours des rgles applicables, ce sont les plus restrictives qui prŽvalent;
ConsidŽrant qu’il entre lŽgalement dans la vocation d’un P.O.S. de fixer, pour le territoire qu’il couvre, des rgles qui, comme cela ressort du troisime alinŽa de l’article L.123-5 du Code de l’urbanisme, sont opposables ˆ l’ouverture d’installations classŽes soumises par ailleurs aux dispositions de la loi du 19 juillet 1976 (...) ;
(...) ConsidŽrant que les restrictions mises ˆ l’Žpandage de fumier et de lisier dans les secteurs NCa et NCb n’ont pas eu pour objet de soustraire les terrains en cause ˆ leur vocation agricole mais seulement de prohiber des pratiques qui sont sources de nuisances pour les zones urbaines situŽes ˆ proximitŽ immŽdiate”.

Par ailleurs, M.DESPAX Žcrivait dans son manuel que “la localisation d’une usine polluante par rapport ˆ un milieu rŽcepteur ou un site donnŽ (cours d’eau, agglomŽration, etc) peut faire l’objet d’une rŽglementation (emplacement, dimension, esthŽtique...) dont l’efficacitŽ demeure cependant limitŽe si, concurremment, d’autres normes concernant le polluant Žmis et le milieu rŽcepteur concernŽs ne sont pas ŽlaborŽes. Y a-t-il lieu de privilŽgier l’une de ces techniques juridiques de protection par rapport aux autres ? Dans la mesure o le but poursuivi par l’Žlaboration d’une rŽglementation spŽcifique est bien de protŽger le milieu rŽcepteur, il para”t rationnel de placer celui-ci au centre mme de la rŽglementation : des normes qualitatives ou quantitatives relatives au milieu rŽcepteur peuvent tre imposŽes aux industriels”. 
Pour H-C.BUGGE Žgalement, “les activitŽs pouvant porter atteinte ˆ ces ŽlŽments sont trs diverses. Elles peuvent en consŽquence tre ˆ l’origine de nuisances et de pollutions elles-mmes trs diverses. “Rien n’empche le pouvoir de dŽfinir, dans le P.O.S., des normes prŽcises qualitatives liŽes au milieu rŽcepteur : la propretŽ de l’air et de l’environnement , notamment”.

Nous nous demandons cependant si les rglements d’urbanisme peuvent aller jusque lˆ. Ë vrai dire, cela nous semble douteux car une telle facultŽ ressort des pouvoirs de police spŽciale des installations classŽes confŽrŽs au prŽfet. Il n’est pas dans la vocation d’un P.O.S. de fixer, dans les rejets industriels, les concentrations en DBO5, en DCO, en matires en suspension, en nitrates ou en phosphates comme des conditions prŽalables ˆ l’implantation de telle activitŽ industrielle dans tel secteur, ni de prŽvoir par exemple des normes d’Žmission en SOx ou NOx ou l’emploi de combustibles contenant moins de 2% de soufre.

C.- La protection contre le bruit
“Le bruit constitue l’un des nombreux paramtres dont doivent tenir compte les auteurs des P.O.S.” Žcrivait F.BOUYSSOU en 1980. Pourtant, sortie de considŽrations gŽnŽrales, la doctrine ne se montre pas trs prolixe sur la question de savoir dans quelle mesure les rgles locales d’urbanisme peuvent rŽglementer les activitŽs bruyantes.

Comme nous l’avons vu prŽcŽdemment, un certain nombre de textes existent et permettent au P.O.S. (il en va de mme des P.A.Z. et des P.S.M.V.) de rŽglementer les activitŽs bruyantes. 

Ainsi, l’arrtŽ du 6 octobre 1978 et son annexe trs complte permettent de prescrire des mesures concernant l’isolation phonique des b‰timents contre les bruits extŽrieurs. Or, cet arrtŽ est presque toujours oubliŽ, aussi bien par la doctrine que par les autoritŽs locales elle-mme (lorsque ces dernires ont d’ailleurs connaissance de son existence...). 
Le ministre de l’ƒquipement dŽclarait cependant dans son Guide des services dans le contentieux du bruit que “depuis les lois de dŽcentralisation, l’application de l’arrtŽ du 6 octobre 1978 prŽvoyant le classement des voies bruyantes fait des difficultŽs quant ˆ ses rŽpercussions sur les P.O.S., sous forme notamment d’interdictions Žventuelles de constructions ou de prescriptions spŽciales visant ˆ la protection contre les nuisances (article R.123-16 du Code de l’urbanisme; dŽcret n¡83-813 du 9 septembre 1983)”. Il n’existe toutefois ˆ notre connaissance aucune dŽcision statuant sur l’application de l’arrtŽ du 6 octobre 1978.

En l’absence de classement et/ou de prescriptions prŽfectorales concernant les infrastructures de transport terrestres, rien n’interdit aux autoritŽs locales de l’urbanisme de prŽvoir elles-mmes des rgles dans le document dont elles ont la charge. Mais elles devront tre prŽcises car le bruit se moque des limites de zone.
Des prescriptions d’isolation phoniques, inspirŽes de l’arrtŽ du 6 octobre 1978, pourront ainsi tre imposŽes dans les rglements locaux d’urbanisme notamment sous la forme d’objectifs : “les constructions devront prŽvoir une isolation de telle manire que le bruit peru de l’intŽrieur de la construction de dŽpasse pas x dB(A) selon les sources ainsi spŽcifiŽes aux articles 2 et 3 de l’arrtŽ du 6 octobre 1978”. 

Une inconstructibilitŽ totale et la proscription de tous amŽnagement reste bien Žvidemment toujours possible dans certains cas et quelle que soit la source bruyante. Il est en effet parfois indispensable de crŽer des “zones de silence” nŽcessaires au bien-tre de certaines espces animales rares qui peuvent tre particulirement sensibles au bruit.
Il est ainsi possible de prŽvoir graphiquement des marges trs importantes de recul des constructions par rapport aux installations ou aux voies bruyantes ˆ la condition bien entendu d’y faire expressŽment rŽfŽrence dans le rglement pour leur confŽrer une valeur juridique.

En fait, le bruit est pris en compte de faon seulement prŽventive dans la rŽglementation locale des sols, trs rarement en considŽration des nuisances existantes, c’est-ˆ-dire de faon curative. Il n’est pas possible en effet d’imposer des obligations de faire par cette rŽglementation, sauf habilitation expresse de la loi. Avec M.DESPAX il est pourtant difficile, sans artifice, de dissocier les rgles du droit de l’urbanisme et celles du droit de la construction ds lors qu’il est question du bruit.

Or, prŽcisŽment, en matire de rŽglementation des activitŽs nuisantes pour l’eau, l’air, le sol, la faune ou plus subjectivement pour nos oreilles, le juge administratif (le Conseil d’ƒtat en premier) semble dŽsormais aller trs loin au contentieux et prendre le contre-pied des recommandations...exposŽes par le Conseil d’ƒtat dans ses attributions administratives.
Il n’est en tout cas que peu d’objet qui, dans ce domaine, Žchappent dŽsormais ˆ la rŽglementation des sols de l’urbanisme, au grand dam des dŽfenseurs d’une hypothŽtique “puretŽ” du droit de l’urbanisme. Pour certains auteurs en effet, les autoritŽs locales (et mme le lŽgislateur lato sensu) vont trop loin. 
J-P.BOIVIN affirme ainsi qu’il est contraire au principe de l’indŽpendance des lŽgislations entre celle des installations classŽes et celle de l’urbanisme de permettre que le P.O.S. puisse, d’une manire quelconque, faire Žchec ˆ la police des installations classŽes que le lŽgislateur a entendu laisser entre les mains de l’ƒtat. Selon lui, “le seul moyen de donner un effet utile ˆ cette rŽpartition des compŽtences est d’interdire au maire de s’immiscer dans le fonctionnement des installations classŽes”. Toutefois, sous la plume de son auteur, ce n’est pas parce que la protection de l’environnement n’y trouverait pas son compte mais bien parce que les P.O.S. brideraient un peu trop les activitŽs industrielles. On pourrait formuler la mme remarque ˆ ceux qui estimeraient que les magasins de distribution devraient pouvoir s’implanter lˆ o ils veulent sous rŽserve d’avoir prŽalablement obtenu l’autorisation d’urbanisme commercial. La remarque pourrait tre identique ˆ l’Žgard aux fervents dŽfenseurs des activitŽs agricoles qui voient d’un mauvais Ïil que les rgles locales d’urbanisme s’immiscent dans les activitŽs de production agricole et condamnent l’accs de grandes parties du territoire communal aux Žlevages et mme aux Žpandages de lisier.

Cette position rŽvle selon nous une conception bien trop Žtroite de l’esprit qui gouverne l’Ždiction de rgles d’utilisation du sol. Il est indispensable et tout ˆ fait lŽgitime que les rgles locales d’urbanisme puissent rŽglementer les activitŽs nuisantes parce qu’il est illusoire, comme cela est dŽsormais Žtabli, que les prŽfets prennent toutes leurs responsabilitŽs dans le cadre de leur pouvoir de police spŽciale et quelle que soit cette police d’ailleurs (eau, Žnergie hydraulique, installations classŽes, aviation civile,...). 

La rŽglementation locale de l’urbanisme vient donc ici au secours des lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme alors que, comme nous le verrons, c’est l’inverse qui est surtout vrai pour compenser les lacunes rŽglementaires de celles-ci.

Section 2
La rŽglementation des activitŽs portant atteinte ˆ l’intŽrt Žcologique des milieux naturels
Les possibilitŽs d’Ždicter des prescriptions dans les rglements (et non plus par le zonage) pour protŽger les sites, les paysages et les milieux “naturels” sont larges et relativement rŽcentes (¤1). Mais la doctrine administrative et les dŽcisions juridictionnelles sont peu abondantes. Nous pensons toutefois que la quantitŽ de jurisprudence est appelŽe ˆ augmenter en raison de l’intŽrt croissant pour les espaces de nature (¤2).

¤1 - Des facultŽs relativement rŽcentes de protection dans les rgles d’urbanisme
Il n’est lˆ encore que peut d’objets qui peuvent Žchapper ˆ l’emprise d’une rŽglementation locale des sols.

Mais les lois des 14 mars-19 juillet 1924, la loi du 15 juin 1943 et le dŽcret du 31 dŽcembre 1958 n’Žtaient pas trs parlants sur la protection Žcologique de l’espace. Et cela se comprend : ˆ cette Žpoque, la protection des sites et des paysages constituait le seul fondement de toute “politique d’environnement” (si l’on pouvait d’ailleurs dŽjˆ parler ainsi).

La loi du 31 dŽcembre 1976 et le dŽcret du 7 juillet 1977 ont fait sensiblement Žvoluer le dispositif dans un contexte de recrudescence des attentes Žcologiques de la sociŽtŽ.
Sur le mode de la facultŽ, les P.O.S. peuvent dŽsormais dŽlimiter (art.L.123-1-5¡) : “les quartiers, rues, monuments et sites et secteurs ˆ protŽger ou ˆ mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthŽtique, historique ou Žcologique”. Les terrains cultivŽs ˆ protŽger peuvent tre dŽsormais dŽlimitŽs au sein des zones urbaines et sont inconstructibles (art.L.123-1-6bis¡). En outre, la possibilitŽ de transfŽrer les C.O.S. est crŽŽe pour les zones ˆ protŽger en raison de la qualitŽ de leurs paysages, mais Žgalement en raison de la qualitŽ Žcologique de l’espace, comme cela ressort des dŽbats parlementaires (art.L.123-2).
L’article R.123-18, issu du dŽcret n¡77-736 du 7 juillet 1977 apporte son lot de nouveautŽs en crŽant les cinq grands types de zones que l’on conna”t, parmi lesquelles les zones ND “ˆ protŽger en raison (...) de la qualitŽ des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intŽrt notamment du point de vue esthŽtique ou Žcologique; ˆ l’intŽrieur des zones qui constituent un paysage de qualitŽ et ˆ l’exclusion des parties de territoire prŽsentant un intŽrt pour le dŽveloppement des exploitations agricoles ou forestires sont indiquŽs ceux des secteurs o est applicable le transfert des possibilitŽs de construction prŽvu ˆ l’article L.123-2”. L’article R.123-19 augmente la liste des pŽrimtres “annexes” et l’article R.123-21-3¡ pose que le rglement prŽvoit les modalitŽs rŽglementaires du transfert de C.O.S.

Dans l’apport des textes dŽcentralisateurs et jusqu’ˆ aujourd’hui, l’article L.110 mentionne dŽsormais la “protection des milieux naturels et des paysages” parmi les grands objectifs de la planification des sols, ce que ne fait toujours pas l’article L.121-10. Le “5¡” de l’article L.123-1 est maintenu et glisse en septime position. L’article-clŽ concernant le rglement (art.R.123-21) est de plus en plus hypertrophiŽ, au mme titre que la disposition concernant les pŽrimtres “annexes” toujours plus nombreux ˆ mesure que les lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme se font plus pressantes. 

La seule petite amŽlioration - tout ˆ fait formelle cependant - nous vient de la loi paysage du 8 janvier 1993. Il est dŽsormais permis, d’“identifier” de “localiser” - et non plus de dŽlimiter - les zones intŽressantes du point de vue paysager ou Žcologique (art.L.123-1-7¡), dans lesquelles des prescriptions spŽcifiques “de nature ˆ assurer leur protection” peuvent tre ŽdictŽes.

En rŽalitŽ, il n’y a pas eu de modification de fond depuis 1976 : nous restons finalement sur les acquis fondamentaux de la loi du 31 dŽcembre 1976. 

Les exemples de rglements prŽsentŽs par le ministre de l’ƒquipement dans ses notes techniques montrent les possibilitŽs importantes de rŽglementer les activitŽs nuisibles.

Tout tient donc aujourd’hui dans l’interprŽtation plus ou moins large que l’administration et, surtout, le juge administratif, entendent donner aux dispositions obligatoires et facultatives des documents locaux de planification des sols.

¤2 - Des ressources Žtendues mais donnant lieu ˆ relativement peu de jurisprudence
Contrairement ˆ ce qui prŽvaut en matire de rŽglementation des activitŽs nuisantes ou dangereuses, la jurisprudence et la doctrine administrative sont bien moins abondantes. Comme nous le verrons, elles le sont encore moins que dans le domaine de l’esthŽtique et de la protection du patrimoine historique et culturel. Mais il est tout de mme possible de poser quelques ŽlŽments de bornage.

• Selon le ministre de l’ƒquipement, il est possible d’introduire des prescriptions concernant les modalitŽs techniques de rŽalisation des rŽseaux (lignes Žlectriques, assainissement,...) si elles paraissent justifiŽes par des motifs sŽrieux d’urbanisme et de protection de l’environnement. C’est ainsi qu’un rglement peut prescrire l’enterrement des lignes Žlectriques.

• De mme, il est possible de rŽglementer la crŽation de plan d’eau qui nŽcessitent des affouillements ou des exhaussements de sol soumis ou non ˆ autorisation au titre des installations et travaux divers (art.R.442-2 du Code de l’urbanisme). Les plans d’eau peuvent en effet porter atteinte aux Žcosystmes en modifiant le niveau des nappes phrŽatiques ou en gŽnŽrant un drainage immodŽrŽ des zones humides Žcologiquement intŽressantes. 

• Un rglement d’urbanisme peut lŽgalement limiter le nombre de logements par hectares, et cela mme en zone U ou NA : ce peut ainsi tre une faon de tempŽrer considŽrablement les effets attachŽs ˆ la vocation constructible des zones considŽrŽes.

• Il est possible de rŽglementer le camping, le caravanage et les habitations lŽgres de loisirs. 

La circulaire du ministre du Tourisme du 13 mars 1981 relative au camping, au stationnement des caravanes et ˆ l’habitat lŽger de loisirs relevait que “la multiplication des campeurs ou des caravanes en dehors des terrains amŽnagŽs ˆ cet effet ne prŽsente pas seulement des dangers pour la salubritŽ et la sŽcuritŽ publique; elle peut porter directement atteinte ˆ la qualitŽ des paysages naturels ou urbains, ˆ l’exercice des activitŽs agricoles ou forestires et ˆ la conservation des milieux naturels, de la faune et de la flore”.

Cette possibilitŽ a ŽtŽ reconnue assez t™t par l’administration, suivie par un texte exprs (art.R.443-10/dŽcret n¡77-759 du 7 juillet 1977) et par la jurisprudence. Les habitations lŽgres de loisir peuvent tre Žgalement rŽglementŽes ou interdites.

Le stationnement des caravanes peut ainsi tre interdit alors mme que le maire disposerait par ailleurs d’un pouvoir de police spŽcial en la matire en application de l’article R.443-10 du Code de l’urbanisme et alors mme que le stationnement serait infŽrieur ˆ 3 mois. 

Une dŽcision plus rŽcente dissipe toute ambigu•tŽ et va encore plus loin : mme lorsqu’une telle activitŽ n’est pas soumise ˆ autorisation ou dŽclaration, l’interdiction de planter des tentes ou de faire stationner les caravanes est tout ˆ fait lŽgale, nonobstant le fait que le maire puisse, par arrtŽ de police, Ždicter des interdictions en application de l’article R.443-3 du Code de l’urbanisme. 
Les remarquables conclusions du commissaire du gouvernement VIGOUROUX, prononcŽes devant la Section du contentieux, permettent de mieux comprendre les enjeux qui se tissent autour de la rŽglementation du camping et du caravanage dans les communes touristiques et de faire le point juridique sur la question : “le camping est un vŽritable mode d’occupation des sols pour une commune. Car si chaque tente est mobile et temporaire, les espaces d’accueil restent occupŽs sans rŽpit par le camping libre ou sauvage plus de trois mois par an. Les consŽquences inŽluctables en sont une mutation de ces espaces, aux sols piŽtinŽs et marquŽs par les vŽhicules, les boisements et spŽcialement les jeunes plantations mis en pŽril, les dunes menacŽes”.

Le nombre d’emplacement par hectare peut parfaitement y tre rŽglementŽ, ainsi que la configuration des parcelles, l’amŽnagement des abords, les plantations, etc. 

Les facultŽs laissŽes aux autoritŽs locales dans ce domaine paraissent donc s’Žtendre peu ˆ peu et, paralllement, les droits des campeurs et des caravaniers se restreignent. Il para”t en effet normal que des considŽrations d’hygine, d’anti-spŽculation foncire, de lutte contre les situations de fait acquis et, plus gŽnŽralement, les considŽrations tenant ˆ une parfaite ma”trise de l’utilisation de l’espace aboutissent ˆ de telles limitations : n’aurait aucun sens un P.O.S. qui ne pourrait rŽglementer, dans les communes touristiques, des activitŽs qui peuvent s’avŽrer vŽritablement nuisibles pour l’environnement, la sŽcuritŽ ou la salubritŽ publique. 
On mesure ainsi ˆ quel point le droit de propriŽtŽ, dans son acception traditionnelle, peut se trouver relativisŽ.

• Un tribunal administratif a sanctionnŽ le fait de se borner ˆ rappeler dans le rglement que, dans les espaces boisŽs non classŽs, les dŽfrichements sont soumis ˆ autorisation. Selon lui, la commune a commis une erreur de droit “en prŽsentant comme simple rappel de la lŽgislation applicable (art.L.311-1 du Code forestier) l’obligation de solliciter une autorisation avant tout dŽfrichement, sans mentionner les exceptions ˆ cette rgle”. Cette solution est sŽvre car il est douteux que de tels rappels aient une quelconque valeur juridique : c’est la lŽgislation rappelŽe qui prŽvaut. 

En revanche : 

• Il n’est pas possible d’interdire les divisions qui ne rŽpondraient pas aux normes dŽfinies dans l’article 5 d’un rglement de P.O.S. relatif aux caractŽristiques des terrains. 
Dans le mme sens, est illŽgale la prescription dans l’article 13 d’un rglement de P.O.S. selon laquelle les espaces verts communs ˆ une opŽration de construction ne peuvent tre partagŽs ou cŽdŽs aux riverains. Selon le commissaire du gouvernement SCHWARTZ, “un P.O.S. ne peut Žgalement porter atteinte directe au droit de propriŽtŽ en l’absence d’autorisation expresse du lŽgislateur”. Si, sur le principe, on peut tre d’accord avec la solution, la raison invoquŽe pour l’expliquer ne nous semble pas dŽterminante : le droit de l’urbanisme est, en lui-mme, une atteinte extrmement importante et directe au droit de propriŽtŽ. Un tel motif explicatif peut donc tre invoquŽ pour ˆ peu prs toutes les dispositions qui figurent dans un rglement local d’urbanisme. La formulation de l’arrt est un plus satisfaisante puisqu’il y est ŽnoncŽ qu’il s’agit d’une “atteinte au droit des propriŽtaires de terrains de disposer [l’italique est de nous] de leurs biens”. La disposition doit s’entendre au sens civiliste du terme.

D’ailleurs, il existe une disposition qui permet de rŽglementer les divisions dans le cadre d’un pouvoir de police spŽcial tout ˆ fait spŽcifique : l’article L.111-5-2 permet au conseil municipal de soumettre ˆ dŽclaration prŽalable toute division volontaire, en propriŽtŽ ou en jouissance dans les zones nŽcessitant une protection particulire en raison de la qualitŽ des sites, des milieux naturels et des paysages (en somme, les zones ND). Il s’agit d’une disposition anti-mitage qui permet ˆ l’autoritŽ compŽtente - le maire ou, en substitution le prŽfet - de s’opposer aux divisions si, par leur importance, le nombre de lots ou les travaux qu’elle entra”ne est susceptible de compromettre gravement le caractre naturel des espaces, la qualitŽ des paysages ou le maintien des Žquilibres biologiques auxquels participent ces espaces. Cette facultŽ est trs intŽressante dans les espaces ˆ fortes convoitises touristiques comme le littoral.
Bien entendu, il ne faut pas en dŽduire qu’il ne serait pas possible d’interdire les lotissements (autrement dit, les divisions produisant plus de trois lots).

• En outre, et mme pour des motifs Žcologiques, les autoritŽs locales ne tiennent ni de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, ni d’autres dispositions lŽgislatives le pouvoir d’interdire en zone ND les rŽnovations des b‰timents existants sans rŽserver le cas des travaux qui ont pour seul objet la conservation de ces b‰timents. Une telle prohibition peut avoir pour objectif lŽgitime de faire place nette au fil du temps pour des raisons tirŽes par exemple de l’existence de risques naturels, ˆ mesure que les constructions existantes se dŽlabreront et s’Žcrouleront d’elles-mmes, qu’elles soient habitŽes ou non.
Mais, comme l’a rappelŽ le commissaire du gouvernement MOREAU dans ses conclusions dans cette affaire, “en l’Žtat actuel du droit, il est au moins deux choses que les auteurs d’un P.O.S. ne peuvent faire, c’est obliger ˆ dŽmolir et ˆ renoncer ˆ toute modification des b‰timents existants”. En rŽalitŽ, un P.O.S. peut quand mme subordonner l’octroi du permis de construire ˆ la dŽmolition des b‰timents existants dans les parties de la commune dŽlimitŽes ˆ cette fin par le P.O.S. en vertu de l’article L.123-1-10¡ du Code de l’urbanisme.

• De mme, selon le ministre de l’ƒquipement, le fait d’avoir classŽ un espace boisŽ ne permet pas d’y interdire systŽmatiquement les coupes : le refus de la coupe ou de l’abattage d’un ou plusieurs arbres doit tre pris au cas par cas, en fonction des critres d’opportunitŽ locale. Le P.O.S. n’a donc pas ˆ interdire les coupes, mais ˆ rappeler dans ses premiers articles, que dans les espaces boisŽs classŽs figurant au plan, elles sont soumises ˆ autorisation.

• Enfin, nous devons mŽnager deux cas particuliers : les cl™tures et les activitŽs en milieu souterrain.

 - La rŽglementation des cl™tures ne peut tre utilisŽe selon un tribunal pour permettre ˆ la faune sauvage (notamment aux grands mammifres) de circuler librement.
Certes, il est toujours possible de prŽvoir, dans le rglement, que la dŽclaration de cl™ture pourra faire l’objet d’une opposition lorsque celle-ci fait obstacle ˆ la libre circulation des piŽtons admise par les usages locaux. Et des prescriptions particulires concernant la nature, la hauteur ou l’aspect extŽrieur de la cl™ture peuvent tre fixŽes pour des motifs d’urbanisme ou d’environnement. Mais ce ne serait pas trs original car c’est dŽjˆ ce que prŽvoit l’article L.441-3 au stade de l’instruction des oppositions Žventuelles aux dŽclarations de cl™tures.
On notera ˆ quel point cette modalitŽ a priori anodine d’utilisation du sol qu’est la cl™ture peut donner lieu ˆ un texte de doctrine administratif imposant tel que la circulaire n¡78-112 du 21 aožt 1978. Cela en dit long sur l’importance que revt ce droit parfois appliquŽ de faon anti-Žcologique : certains bois, forts et zones humides sont parfois ŽrigŽs en vŽritables camps retranchŽs, cernŽs de cl™tures hautes de 2 ou 3 mtres hŽrissŽes de barbelŽs, faisant par consŽquent obstacle ˆ la circulation des grands mammifres. On assiste ainsi de plus en plus ˆ une fermeture du milieu naturel se traduisant du point de vue Žcologique par un cloisonnement et un partitionnement totalement artificiel d’entitŽs Žcologiques homognes (que l’on songe par exemple ˆ la Sologne).

On peut en effet se demander s’il est possible de proscrire toute cl™ture dans certains cas ou, moins strictement, d’imposer qu’elles soient rŽalisŽes en matŽriaux “vivants” (arbustes,...). Choisir ce parti pourrait tre particulirement intŽressant dans l’optique de l’Žcologie urbaine. On sait ˆ quel point les haies vives, mme constituŽes de vŽgŽtaux d’espces non autochtones, peuvent tre intŽressantes pour la faune. 

Cette question est importante. Elle met sur le devant de la scne toute notre philosophie nationale du droit de se clore, contrairement ˆ ce qui est pratiquŽ en Grande-Bretagne ou aux U.S.A. par exemple, pays o la cl™ture en dur ou en matŽriaux pŽrennes est loin de constituer le mode naturel de sŽparation des fonds. 

Dans une affaire rŽcente, un P.O.S. avait prŽvu une distance minimum par rapport ˆ la voie publique en-de de laquelle les cl™tures Žtaient interdites. Le Conseil d’ƒtat a censurŽ cette disposition car, selon lui, une telle disposition a pour effet d’empcher les propriŽtaires d’enclore leurs fonds. 
Une autre dŽcision, de Section celle-lˆ, pose mme le principe que l’autorisation de cl™ture ne peut tre lŽgalement refusŽe au motif que le terrain ˆ enclore ferait l’objet d’une utilisation contraire aux rgles d’un P.O.S.. Comme l’a fait valoir le commissaire du gouvernement, le contraire aurait pour consŽquence d’amener ˆ contr™ler, par le biais des rgles d’utilisation du sol, des activitŽs qui ne sont soumises ni ˆ autorisation ni mme ˆ dŽclaration car cela reviendrait ˆ soumettre indirectement ˆ autorisation (par le biais de l’autorisation de cl™ture) des activitŽs totalement libres.
En fait, il est possible d’y opposer l’argument suivant : les activitŽs mme non soumises ˆ un quelconque contr™le administratif peuvent parfaitement tre rŽglementŽes sous rŽserve, comme nous le verrons, qu’elles rŽpondent ˆ un motif d’urbanisme ou ˆ un motif d’environnement.

Deux ŽlŽments semblent en effet s’opposer ˆ la possibilitŽ d’interdire d’enclore son fonds. 

- Tout d’abord, une disposition de droit civil : dans l’affaire prŽcŽdente, le Conseil d’ƒtat a rendu implicitement opposable l’article 647 du Code civil au P.O.S.. Cette disposition pose le principe selon lequel “tout propriŽtaire peut clore son hŽritage, sauf l’exception portŽe en l’article 682 [droit de passage des fonds enclavŽs]”.

Ensuite, le droit de la chasse aboutit ˆ des aberrations Žcologiques. L’article L.224-3 du Code rural prŽvoit en effet que “le propriŽtaire ou possesseur peut, en tous temps, chasser ou faire chasser le gibier ˆ poil dans ses possessions attenant ˆ une habitation et entourŽes d’une cl™ture continue et constante faisant obstacle ˆ toute communication avec les hŽritages voisins et empchant compltement le passage de ce gibier et celui de l’homme”. Cette facultŽ peut tre Žtendue par dŽcret ˆ certaines espces d’oiseaux d’Žlevage.
Elle se comprend pour une seule raison, exclusivement cynŽgŽtique : la possibilitŽ de chasser en tout temps, nonobstant les arrtŽs d’ouverture et de fermeture de la chasse pris par les prŽfets ou le ministre de l’Environnement (pour les oiseaux d’eau gibiers).

Pourtant, il n’est point besoin de barricader un espace naturel au moyen de cl™tures mŽtalliques ou de barbelŽs serrŽs, le cas ŽchŽant ŽlectrifiŽs. La jurisprudence judiciaire a admis depuis fort longtemps que pouvait faire office de cl™ture une rivire non navigable suffisamment large et profonde pour que l’on ne puisse (sous entendu, l’homme ˆ pied) ni la traverser ni sauter par dessus, ou un fossŽ toujours rempli d’eau.
En revanche, ne constitue pas une telle cl™ture “continue et constante” celle constituŽe de pieux espacŽs supportant trois fils de fer ou des perches transversales, ni un fossŽ peu profond et souvent ˆ sec, ni a fortiori un grillage altŽrŽ par des Žchancrures et des trous.
Aucune discontinuitŽ n’est tolŽrŽe entre l’enclos et l’habitation et la continuitŽ peut tre rompue par un chemin public.

Il est bien Žvident que la tentation de pouvoir chasser toute l’annŽe sur ses terrains et, surtout, de retenir le gibier sur ses terres dans une perspective purement Žgo•ste et ludique pse trs lourd par rapport aux considŽrations tenant ˆ la prŽservation des entitŽs Žcologiques dans l’intŽrt de tous (y compris des chasseurs eux-mmes). Dans cette optique, outre le fait qu’elle est plus cožteuse que la pose d’une cl™ture Žtanche, la crŽation de “douves” tout autour de la propriŽtŽ ne permet bien Žvidemment pas de retenir le gibier.

- le milieu souterrain est intŽressant ˆ un double titre : pour sa valeur en tant que patrimoine naturel (ici, les guillemets ne sont plus de rigueur) : valeur Žcologique, valeur gŽologique, valeur esthŽtique,...mais Žgalement pour sa valeur comme patrimoine culturel. Nous examinerons ce deuxime point dans le paragraphe suivant lorsque nous traiterons du patrimoine archŽologique.
Il est trs fragile parce que son fonctionnement repose sur des paramtres essentiels qui peuvent facilement tre modifiŽs. Les grottes, les cavernes, les Karst, les cours d’eau souterrains - pour ne citer qu’eux - peuvent tre des biotopes particulirement remarquables pour certaines espces vŽgŽtales et, surtout, animales (poissons, batraciens, mammifres, insectes, arachnides,...). Or, ces formations naturelles sont de plus en plus menacŽes par des activitŽs nuisibles aux Žcosystmes, de la simple pŽnŽtration par l’homme jusqu’au stockage de dŽchets nuclŽaires ˆ trs longue durŽe de vie, en passant par les activitŽs d’exploitation du sol ou la surexploitation des eaux souterraines ou mme des activitŽs touristiques. Les modes de destruction ou d’altŽration ne manquent plus. La spŽlŽologie pratiquŽe de faon irraisonnŽe peut aussi amener ˆ une sur-frŽquentation de certains sites. La visite de grottes fameuses engendre des besoins en Žquipements touristiques parfois dŽmesurŽs.
Nous n’avons pu trouver ni doctrine, ni jurisprudence sur la question. Le seul article traitant ˆ notre connaissance de la question est celui de P.GUTTINGER mais on n’y trouve aucune mention de la lŽgislation de l’urbanisme.
Ë l’aube du XXIme sicle, alors que l’homme a de plus en plus besoin de “sauvagerie”, de “primitif”, et de renouer avec la nature par un “contrat naturel”, il est triste de constater qu’aucune portion de la terre (et de la Terre) n’est ŽpargnŽe par l’homme. 

Nous sommes lˆ encore confrontŽs ˆ des limitations issues du Code civil. 

Tout d’abord, l’article 552 de ce code prŽvoit que “la propriŽtŽ du sol emporte la propriŽtŽ du dessus et du dessous (...). Il peut faire au-dessous toutes les constructions et fouilles qu’il jugera ˆ propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu’elles peuvent fournir, sauf les modifications rŽsultant des lois et rglements relatifs aux mines, et des lois et rglement de police”. 
Cette formulation un peu vieillotte est issue d’une conception absolutiste du droit de propriŽtŽ, celle o ce droit constitue le principe et les limitations l’exception. On peut se demander si, aujourd’hui, ce ne devrait pas tre le contraire dans l’optique d’une fonction sociale du droit de propriŽtŽ. On peut mme se demander s’il ne conviendrait pas de considŽrer, par une modification de l’article 552, que les cavitŽs souterraines sont des dŽpendances du domaine public. Toujours est-il que le droit de l’urbanisme figure au nombre des “lois et rglements de police” visŽs par l’article 552.
L’article 641 dispose quant ˆ lui que “tout propriŽtaire ˆ le droit d’user et de disposer des eaux pluviales qui tombent sur son fond (...). La mme disposition est applicable aux eaux de source nŽes sur un fond”. Comme le montre P.GUTTINGER, les pouvoirs des propriŽtaires sur le trŽfonds de leur propriŽtŽ sont trs importants.

Il ne fait pourtant selon nous aucun doute qu’un P.O.S. puisse rŽglementer les activitŽs en milieux souterrain ds lors que cette rŽglementation rŽpond ˆ un motif d’urbanisme. Ainsi, un zonage ND spŽcifique ˆ des cavernes et assorti de prescriptions d’urbanisme extrmement strictes, permettra par exemple d’y interdire toutes les activitŽs de construction ou d’amŽnagement (les buvettes, les guichets dŽlivrant les tickets, les boutiques de souvenir,...). Il n’y a en effet aucune raison pour que le sous-sol Žchappe ˆ la lŽgislation de l’urbanisme, au mme titre que la mer ou les espaces aŽriens. 

- On doit enfin citer le cas des falaises, qu’il s’agisse des falaises maritimes que des falaises terrestres (en zones de montagne notamment). 

La difficultŽ tient ici ˆ la plus ou moins grande verticalitŽ. Dans le cas de falaises parfaitement verticales, on doit pouvoir faire application lˆ encore de l’article 552 du Code civil, avec toutes les consŽquences du point de vue du “droit” d’amŽnager.
Lorsque la falaise n’est pas totalement verticale, sinon franchement inclinŽe, il arrive qu’elle soit cadastrŽe et qu’elle ait fait l’objet d’une appropriation en elle-mme nonobstant l’existence d’une autre propriŽtŽ constituŽe par les terrains plans situŽs plus au-dessus.
Dans les deux cas, il ne fait aucun doute que puissent tre rŽglementŽes des activitŽs prŽjudiciables ˆ l’intŽgritŽ gŽologique ou ˆ la biodiversitŽ des falaises (sur lesquelles nichent parfois des espces d’oiseaux trs rares et vulnŽrables). Mais il s’entend bien sžr qu’il doit s’agir d’activitŽs entrant dans le champ du Code de l’urbanisme. Ainsi, la pratique de l’alpinisme ou le survol en U.L.M. ne pourront tre ni rŽglementŽs ni interdits dans un P.O.S..

a

Il arrivera donc que la rŽglementation locale de l’urbanisme soit trs partielle pour protŽger ces Žcosystmes fragiles. Il faudra alors se tourner vers les servitudes d’utilitŽ publique (au nombre desquelles les rŽserves naturelles et les sites classŽs en premier lieu), dont la dernire nŽe est la servitude du patrimoine minŽralogique. 
En tout Žtat de cause, les P.O.S. peuvent parfaitement rŽglementer les modes d’occupation et d’utilisation du sol qui font notamment l’objet d’un rŽgime d’autorisation (art.R.123-31) et ces rgles sont opposables ˆ ces modes parmi lesquels les affouillements de sol et les carrires (art.L.123-5 al.3). On peut bien entendu y ajouter les mines. 

Section 3
La rŽglementation des activitŽs portant atteinte ˆ l’esthŽtique ou au patrimoine historique et culturel 
Contrairement ˆ ce qui prŽvaut en matire de protection des milieux naturels, l’organisation des villes a ŽtŽ trs t™t inspirŽe par des soucis d’esthŽtique comme le montre un rapide historique des la lŽgislation et de la rŽglementation en la matire. La rŽglementation de l’esthŽtique est une tradition trs ancienne des rgles locales d’urbanisme. Nous n’avons pas la prŽtention de refaire ce qui a ŽtŽ abondamment et bien fait pour montrer que les possibilitŽs de rŽglementer l’esthŽtique, l’aspect du patrimoine historique ou les configurations urbaines remonte ˆ bien loin. Les rgles d’urbanisme ayant une telle vocation ont en rŽalitŽ existŽ formellement au moins depuis les dŽbuts du centralisme monarchique.

Les textes modernes n’ont fait qu’entŽriner cette Žvolution vers une rŽglementation toujours plus large dans ses potentialitŽs. Aujourd’hui, les instruments se sont diversifiŽs et offrent des ressources presque inŽpuisables aux autoritŽs locales qui souhaiteraient rŽglementer l’esthŽtique.

Nous examinerons d’abord les facultŽs thŽoriques telles qu’elles ressortent des textes modernes (¤1), puis les applications qu’en a faites le juge administratif (¤2).

¤1 - Les possibilitŽs thŽoriques offertes par les textes
Le Code de l’urbanisme para”t tout ˆ fait clair. Les P.O.S (ainsi que les autres documents en tenant lieu : P.A.Z. - art.L.311-4 et R.123-23 - et P.S.M.V. - art.L.313-1) peuvent “3¡- dŽterminer les rgles concernant l’aspect extŽrieur des constructions, leurs dimensions et l’amŽnagement de leurs abords”, ce que reprend en des termes un peu diffŽrents l’article R.123-21-2-a.

L’article 8 du dŽcret n¡80-923 du 21 novembre 1980 portant application de la loi du 29 dŽcembre 1979 sur la publicitŽ, les enseignes et les prŽenseignes prŽvoit en outre que les dispositifs non lumineux scellŽs au sol ou installŽs directement sur le sol sont interdits en agglomŽration, dans les espaces boisŽs classŽs et dans les zones ˆ protŽger en raison de la qualitŽ des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intŽrt notamment du point de vue esthŽtique ou Žcologique, et figurant dans un P.O.S.

En matire d’esthŽtique, on a coutume de penser ˆ l’article 11 des rglements de P.O.S. habituellement consacrŽs ˆ l’aspect extŽrieur . 
En rŽalitŽ, l’article 11 des rglements de P.O.S. n’est pas le seul qui puisse permettre d’atteindre des objectifs de qualitŽ architecturale ou d’esthŽtique. L’esthŽtique et la protection du patrimoine b‰ti sont des thmes transversaux que toutes les dispositions d’un rglement peuvent chercher ˆ atteindre. Les objectifs esthŽtisants sont en eux-mmes composites : ils peuvent motiver principalement voire mme presque exclusivement un parti d’urbanisme dans son entier; mais ils peuvent plus modestement rechercher l’intŽgration des constructions dans leur environnement par la rŽglementation des types de constructions et d’activitŽs autorisŽes (articles 1 et 2 des rglements), par la rŽglementation des caractŽristiques des terrains (article 5), celle des implantations par rapport aux limites sŽparatives ou des constructions les unes par rapport aux autres (articles 7 et 8), celle de l’emprise au sol ou de la hauteur (articles 9 et 10),...Plus simplement encore, un P.O.S. peut ne rechercher l’esthŽtique qu’au travers de la rŽglementation de l’aspect extŽrieur des constructions (article 11). 
En bref, les combinaisons sont infinies, en fonction des considŽrations de temps et d’espace : “le rglement d’urbanisme ne garantit pas une bonne architecture, mais il n’empche pas d’en faire une bonne (...) le r™le du rglement n’est pas d’enserrer la construction et du mme coup celui qui la conoit, dans un faisceau croisŽ de rgles qui empchent d’imaginer, de concevoir puis de construire, mais de fixer les dispositions dont le respect garantit un minimum d’harmonie collective, d’Žquilibre et de fonctionnalitŽ”.

Il est bien Žvident que, par sa vocation naturelle ˆ rŽglementer l’esthŽtique, un plan de sauvegarde et de mise en valeur de secteur sauvegardŽ peut aller encore plus loin : sa vocation est, entre autres, spŽcialement de rŽglementer l’aspect extŽrieur des constructions ou des groupes de b‰timents qu’il convient de protŽger. Mais il peut aussi organiser la configuration intŽrieure des constructions. L’article R.313-11 al.3 du Code de l’urbanisme prŽvoit que, outre les rgles qu’il peut contenir comme n’importe quel P.O.S. (articles R.123-16 ˆ R.123-24), le rglement prŽcise “les conditions architecturales selon lesquelles est assurŽe la conservation des immeubles et du cadre urbain dans lequel ces immeubles se trouvent”. D’autre part et surtout, en application de l’article R.313-19 du Code de l’urbanisme, les P.S.M.V. se substituent aux P.O.S.; il s’agit de documents pouvant aller trs loin dans les prescriptions esthŽtiques.
Cependant, les secteurs sauvegardŽs constituent une toute petite partie des documents abritant des rgles locales d’urbanisme et, de surcro”t, il s’agit de moyens palliatifs ˆ la rŽglementation des sols de droit commun : P.O.S.; P.A.Z., lotissement, M.A.R.G.U., etc..

Presque toutes les audaces rŽglementaires sont donc permises dans ce domaine. L’ŽnumŽration qu’en a fait R.SAVY en prenant des exemples dans le P.O.S. de la ville de Limoges montre ˆ quel point les rgles lŽgales rŽgissant l’esthŽtique peuvent tre variŽes.

Ainsi par exemple, par la combinaison des diverses rgles contenues dans le rglement d’une zone constructible dans laquelle se trouve un terrain affectŽ d’un C.O.S. mme important, ce terrain peut tre inconstructible pour plusieurs raisons : sa dimension peut tre infŽrieure ˆ la dimension minimum du terrain fixŽes ˆ l’article 5 du rglement de zone; la combinaison des rgles d’implantation (art.6, 7 et 8 du rglement de zone) peut aussi rendre inconstructible un terrain, mal conformŽ ou trop petit.

Des obstacles extra-juridiques semblent cependant s’opposer ˆ ce que l’esthŽtique soit mise en normes juridiques et d’intŽgrer le qualitatif dans les documents de planification des sols. Peut-on en effet dŽcrŽter le beau ? Qui peut prŽtendre, mieux que d’autres, juger de la pertinence esthŽtique de certaines formes urbaines ? Ce qui appara”t comme Žminemment subjectif et qualitatif n’aurait-il pas droit de citŽ dans la norme ?

Aucun de ces obstacles n’est vraiment insurmontable : il est possible de rŽglementer l’esthŽtique. Le Code de l’urbanisme en offre la possibilitŽ. Mais il est selon nous Žgalement souhaitable de le faire. La pŽdagogie et une Žthique individuelle de l’esthŽtique faisant encore trop souvent dŽfaut, il convient au moins d’orienter les choix des constructeurs afin de les faire transcender la satisfaction Žgo•ste de voir une construction ŽdifiŽe “ˆ son gožt”. Et, dans la mesure o cette pŽdagogie vŽhicule des modles qui ne sont pas nŽcessairement ceux partagŽs par ceux auxquels elle s’applique, il faut bien Žviter les erreurs en imposant certaines rgles minimum fondŽes sur un consensus contre la laideur, contre ce qui doit tre banni.

Le juge administratif ne se pose pas tant de questions : depuis le cŽlbre arrt “Gomel” de 1914, l’esthŽtique a ŽtŽ intŽgrŽe ˆ la lŽgalitŽ administrative de l’urbanisme : c’est la “rŽaction (...) d’un certain bon sens en face de situations qui peuvent para”tre excessives et qui ne peuvent plus tre admises dans un systme de droit cohŽrent”.

C’est donc surtout au moment de la formulation juridique que les difficultŽs se posent. Le Code de l’urbanisme offre des potentialitŽs trs grandes de rŽglementer l’esthŽtique, mais il offre aussi tous les moyens pour vŽhiculer des modles-type, une esthŽtique officielle, institutionnalisŽe ou mŽdiocre qui ne laisserait place ni ˆ l’inventivitŽ ni ˆ la crŽativitŽ. Comme le relevait fort justement C.VIGOUROUX, “il existe de multiples exemples de la difficultŽ ˆ traiter l’esthŽtique dans les P.O.S., les formes et les couleurs. En ce domaine plus que dans d’autres, la rgle doit rester modeste”. Mais, si, ajoutait-il, “la prŽcision est souvent ennemie de la simplicitŽ, elle est plus importante que la simplicitŽ parce qu’elle est la sŽcuritŽ”. 

Il nous faut terminer par le patrimoine archŽologique ou palŽontologique. 

En dehors des articles L.123-1-7¡ et R.123-18-I-2-d qui visent le patrimoine historique, les dispositions consacrŽes ˆ la planification des sols ignorent purement et simplement le patrimoine archŽologique ou palŽontologique. Il aura fallu attendre le dŽcret n¡86-192 du 5 fŽvrier 1986 pour que l’article R.123-18 soit complŽtŽ du qualificatif “historique” alors que l’article L.123-1 le contenait depuis la loi du 31 dŽcembre 1976, c’est-ˆ-dire depuis 10 annŽes...Et il aura Žgalement fallu 10 annŽes avant que le ministre de l’ƒquipement prenne pour la premire fois une circulaire consacrŽe aux “relations entre l’archŽologie, l’urbanisme et diverses servitudes d’utilitŽ publique affectant l’utilisation du sol”.

Ces vestiges peuvent se trouver ˆ des profondeurs trs diverses : dans des couches gŽologiques semi-profondes (par exemple pour les fossiles; mais ceux-ci peuvent Žgalement affleurer), jusqu’aux premiers centimtres de terre pour des sites humains de l’‰ge du bronze ou de l’‰ge du fer.
Or, notamment pour ces derniers, ils peuvent tre irrŽmŽdiablement altŽrŽs ou dŽtruits. Les grands travaux (ligne de T.G.V., autoroutes,...) sont l’occasion de pratiquer des fouilles de sauvetage. Mais des travaux les plus anodins peuvent Žgalement en annihiler l’intŽrt : crŽation d’un remblais (les vestiges sont recouverts et oubliŽs), affouillements en vue de la crŽation d’un plan d’eau (bouleversement du site et Žlimination des remblais),...un simple labourage profond peut mme dŽtruire des tombelles gauloises.

Les autoritŽs locales peuvent certes crŽer des zones o l’inconstructibilitŽ est totale. Elles peuvent Ždicter une rŽglementation trs stricte interdisant toutes constructions et activitŽs, ˆ l’exception des rŽfections ou des travaux qui n’auraient aucune emprise au sol. Et, conformŽment aux termes de la Convention de Malte du 16 janvier 1992, il peut tre souhaitable, sous la forme de zones ND ˆ vocation spŽcifique, de crŽer des “rŽserves archŽologiques” afin de prŽserver l’intŽgritŽ des vestiges pour les gŽnŽrations ˆ venir. Il convient en effet de devancer les atteintes en anticipant sur les opŽrations d’amŽnagement et de construction, problme manifestement le plus sensible de la protection du patrimoine archŽologique.

Mais la portŽe de telles interdictions est limitŽe comme nous le verrons trs bient™t : 

- d’abord parce qu’une rŽglementation ne peut Ždicter des obligations de forme ou de procŽdure non prŽvues par les textes. Or, il est souvent utile d’obtenir l’avis (mme simple) des archŽologues de la D.R.A.C. ou de scientifiques et universitaires rattachŽs ˆ des laboratoires de recherche, afin de savoir si le site recle effectivement des vestiges et, dans l’affirmative, quelle est son ampleur et son intŽrt;

- ensuite, parce que, comme nous le verrons Žgalement, si la rŽglementation locale des sols peut aller assez loin dans les objets rŽglementŽs, elle ne peut semble-t-il pas aller jusqu’ˆ interdire les labourages profonds qui, s’agissant en particulier des vestiges postŽrieurs ˆ l’Žpoque mŽsolithique, peuvent affleurer et tre vulnŽrables.

La rŽŽtude des anciennes “Z.I.A.M.” avortŽes (“zones d’intŽrt archŽologique majeur”) serait particulirement bienvenue, en leur ™tant toutefois le qualificatif “majeur”. Il nous semble que l’argument tirŽ de ce que les Z.I.A.M. ne pouvaient hiŽrarchiser l’intŽrt archŽologique ou que cet intŽrt pouvait tre minorŽ ou dŽmenti par les gŽnŽrations futures ne pse pas lourd : le premier argument est valable pour toute dŽmarche qui consiste ˆ identifier du patrimoine, qu’il soit culturel ou naturel (que l’on rapproche l’inventaire des Z.N.I.E.F.F.); par ailleurs, il vaut mieux commettre des erreurs de surŽvaluation que des erreurs de sous-Žvaluation qui aboutissent finalement ˆ s’apercevoir un peu tard - une fois le site dŽtruit - qu’il aurait mŽritŽ d’tre classŽ en zone d’intŽrt archŽologique. Il n’est par consŽquent que trop urgent pour ne plus faire l’Žconomie d’une telle rŽflexion.
 
La crŽation de Z.P.P.A.U.P. archŽologique n’est pas exclu; mais, outre qu’elle ne fait pas appel aux ressources de la rŽglementation locale de l’urbanisme elle-mme, une telle facultŽ est surtout opportune pour les sites majeurs, d’une certaine ampleur (nŽcropole, cavernes, sites mŽgalithiques,...) : on n’imagine pas une Z.P.P.A.U.P. dispersŽe en de nombreux morceaux pour protŽger un patrimoine jugŽ “mineur” mais ne prŽsentant pas moins un intŽrt communal, intercommunal ou dŽpartemental indŽniable (sŽpultures de l’‰ge du bronze, monuments mŽgalithiques non protŽgŽs et leurs abords,...). 

On pourrait ainsi songer ˆ complŽter notamment le 8¡ de l’article L.123-1 pour permettre de crŽer des emplacements rŽservŽs pour “rŽserves archŽologiques”, comme il existe des emplacements rŽservŽs pour espaces verts. Dans la mesure o la ma”trise foncire publique n’est pas dans ce cas l’intŽrt premier de l’emplacement rŽservŽ, des rgles particulires pourraient tre prŽvues ˆ l’article L.123-9 du Code de l’urbanisme. Bien entendu, la dŽmarche rŽglementaire n’est pas la seule ˆ pouvoir tre exercŽe. Le recours au procŽdŽ contractuel, afin d’assurer une gestion conservatoire du site, pourrait ici avantageusement complŽter le dispositif. Car l’important est probablement ici : comme le patrimoine naturel, la protection du patrimoine archŽologique ou palŽontologique est avant tout affaire de sensibilisation des propriŽtaires ou des locataires ˆ fermage. 

¤2 - L’illustration par la jurisprudence
Comme l’a fait remarquŽ P-L.FRIER, et malgrŽ une recherche rŽalisŽe en liaison avec le service du contentieux du ministre de l’ƒquipement, la jurisprudence est fort peu abondante sur la question des limites ration¾ materi¾ ˆ la rŽglementation de l’esthŽtique dans l’article 11. Mais, nous l’avons soulignŽ, l’article 11 n’est pas toute l’esthŽtique dans la rŽglementation locale des sols. 

Cependant, mme en Žtendant notre recherche au-delˆ de l’article 11, cette apprŽciation est confirmŽe par notre recherche personnelle pendant les quatre annŽes que nous avons mises ˆ la faire aboutir. La recension des quelques cas que nous avons trouvŽs et qui se rapportent ˆ la rŽglementation des formes urbaines et de leur esthŽtique nous permet nŽanmoins de mesurer la diversitŽ des normes et jusqu’o les autoritŽs locales peuvent aller.

Toutefois, proportionnellement, le nombre de dŽcisions et de notes ministŽrielles est tout de mme plus important que dans le domaine de la rŽglementation des atteintes aux espaces de nature.

H.JACQUOT faisait valoir que “le P.A.Z. doit Žviter d’imposer des contraintes architecturales trop prŽcises qui pourraient constituer par la suite un obstacle ˆ la rŽalisation de la zone d'amŽnagement concertŽ”. Une telle conception de l’urbanisme est bien rŽductrice : parce qu’une zone d'amŽnagement concertŽ aurait pour vocation l’urbanisation - autrement dit le quantitatif -, elle devrait s’affranchir de contraintes qualitatives. Tout dŽpend pourtant si l’on entend faire de l’urbanisation ou de l’urbanisme de qualitŽ. Il est tout ˆ fait possible de rŽaliser des zones d'amŽnagement concertŽ en opposant des contraintes architecturales fortes aux constructeurs publiques ou privŽs : c’est une question de choix politique. Il est tout ˆ fait possible de promouvoir le beau ˆ l’intŽrieur d’opŽrations de constructions o la facilitŽ et l’empilement de matŽriaux l’emporte trop souvent sur la recherche architecturale, l’harmonie des formes et des volumes avec l’environnement.

• Sous l’empire des lŽgislations de 1919-1924 et de 1943, il Žtait permis d’interdire toute rŽclame, publicitŽ ou inscription sur les immeubles, “l’intŽrt de l’esthŽtique [Žtant] de nature ˆ justifier cette servitude”. Ces lŽgislations Žtaient beaucoup moins compltes que notre lŽgislation moderne et, de surcro”t, elles ne s’inscrivaient pas dans une ligne jurisprudentielle de dŽveloppement de ce type de contentieux. La jurisprudence prŽcitŽe est selon nous parfaitement transposable aujourd’hui. 

• Il pouvait tre lŽgalement prescrit de ne construire en mitoyennetŽ que sur l’une des faces de la maison, le but recherchŽ Žtant la protection d’un site.

• Selon le ministre de l’ƒquipement, un P.O.S. peut parfaitement rŽglementer l’installation des antennes paraboliques de rŽception tŽlŽvisŽe, par exemple dans l’article 11 des rglement de P.O.S. consacrŽs ˆ l’aspect extŽrieur des constructions. Il peut aussi rŽglementer la nature des matŽriaux, la forme ou l’aspect gŽnŽral de la construction : toiture, ouvrages en saillie, ouvertures, caractŽristiques des loggias... De mme, il peut tre Žtabli des dessins spŽciaux concernant la disposition gŽnŽrale des faades pour les immeubles en bordure de rue. La rŽglementation peut mme aller encore plus loin. Par exemple, la proscription de matŽriaux ˆ Žclat mŽtallique est lŽgale, ainsi que le sont les rgles imposant la couverture en tuile ou en amiante-ciment.

• En zone U, et dans un souci de conservation de l’Žtat d’un tissu urbain prŽsentant un intŽrt historique ou architectural, il est possible de n’y autoriser que les reconstructions sur place ou l’amŽnagement des constructions avec une densitŽ au plus Žgale ˆ celle b‰tie dans le respect des volumes existants.

• La rŽfŽrence, pour fixer la hauteur des constructions, ˆ la cime des mŽlzes environnants constitue une disposition suffisamment prŽcise qui ne constitue pas une erreur de droit.

• La rŽglementation des toitures est tout ˆ fait possible. Elles peuvent ainsi tre limitŽes ˆ une inclinaison comprise entre 35 et 45¡.

• Il est possible de prŽvoir une limite de la surface hors Ïuvre des b‰timents dont l’extension Žtait admise dans la zone considŽrŽe.

• Les cl™tures peuvent tre rŽglementŽes comme nous l’avons dŽjˆ vu dans notre partie consacrŽe ˆ la rŽglementation des activitŽs portant atteinte aux espaces, aux sites, aux paysages et aux milieux naturels. 
Il ressort expressŽment de l’article L.441-3 du Code de l’urbanisme que “l’Ždification d’une cl™ture peut faire l’objet de la part de l’autoritŽ compŽtent, de prescriptions spŽciales concernant la nature, la hauteur ou l’aspect extŽrieur de la cl™ture pour des motifs d’urbanisme ou d’environnement”. 
Il est selon nous possible de proscrire notamment certains matŽriaux (Fibrociment, bŽton, parpaing,...), certaines couleurs un peu trop criardes, le fait que la cl™ture soit pleine plut™t qu’ajourŽe. 
Mais, comme nous l’avons fait remarquer, le droit de se clore de l’article 647 du Code civil pse plus lourd que la facultŽ de rŽglementer dans le dŽtail les cl™tures, a fortiori de les interdire. Pourtant, l’obligation de ne crŽer que des cl™tures en matŽriaux vivant (haie vive) prŽsente des intŽrts paysagers et esthŽtiques incontestables, outre un intŽrt Žcologique indŽniable. Mais de telles cl™tures sont rarement Žtanches et ne confrent pas un sentiment de sŽcuritŽ aux propriŽtaires qui prŽfrent “se barricader” en Ždifiant un bon mur en parpaing rehaussŽ d’un grillage qu’ils pensent, ˆ tort, infranchissables.

• En revanche, dans une dŽcision ancienne, la prescription selon laquelle la profondeur des pices d’habitation ne devait pas dŽpasser le double de leur hauteur avait ŽtŽ jugŽe illŽgale. Cela ressort en effet de la rŽglementation de la construction non de celle de l’urbanisme. Nous pensons qu’une telle solution serait encore parfaitement valable aujourd’hui.
De mme - et nous sommes de son avis -, le ministre de l’ƒquipement estime que l’on ne saurait imposer une marque de matŽriaux ou une nature de matŽriaux de caractre chimique ou mŽcanique dŽterminŽ.

• Il faut enfin faire un cas particulier des plans-masse visŽs ˆ l’article R.123-18-I-3-c du Code de l’urbanisme. Ils permettent d’imposer des prescriptions architecturales extrmement fouillŽes.

Cet article est rŽdigŽ de faon un peu mystŽrieuse : “ces zones urbaines ou naturelles comprennent, le cas ŽchŽant : c) lorsqu’il y a lieu d’imposer des prescriptions architecturales, les secteurs pour lesquels un plan de masse cotŽ en trois dimensions dŽfinit des disciplines spŽciales”. L’avant dernier alinŽa de l’article R.123:21 du Code de l'urbanisme prŽvoit que “les prescriptions architecturales figurent sur ce plan de masse”. Quant au point de savoir ce qu’il faut entendre par “disciplines spŽciales”, la question reste entire...

Selon le ministre de l’ƒquipement, le plan-masse est une “enveloppe architecturale fixant les emprises au sol, b‰ties ou non b‰ties ainsi que la hauteur des constructions (...). L’utilisation du plan de masse doit rester exceptionnelle en raison des Žtudes qu’elle requiert et de la participation des propriŽtaires qu’elle implique dans la plupart des cas. Elle prendra peut-tre toute sa signification lorsque la plupart des P.O.S. auront ŽtŽ rendus publics ou approuvŽs; il sera alors possible d’aborder avec plus de minutie des problmes d’art urbain et d’organisation d’”lots, dans le cadre de prescriptions ŽdictŽes par les plans”.

Quatre dŽcisions du Conseil d’ƒtat ont ŽtŽ rendues ˆ ce sujet. Elles semblent contradictoires.

La premire juge que l’inexistence dans les documents graphiques d’un plan de masse pourtant prŽvu par le rglement est sans incidence sur la lŽgalitŽ du document en cause, mais que cette inexistence rend applicables les rgles gŽnŽrales de la zone en question telle qu’elles sont rŽdigŽes dans le rglement.
La seconde prŽcise que les prescriptions architecturales se trouvent dans le plan masse lui-mme et peuvent tre reproduites ou prŽcisŽes dans le rglement du document de planification des sols.
La troisime reconna”t l’opposabilitŽ de ces plans aux autorisations d’occuper et d’utiliser le sol, sous entendant que de tels plans Ždictent de vŽritables rgles d’urbanisme.
La quatrime dŽnie aux plans-masse prŽvus par le rglement du P.O.S. ou du document en tenant lieu la possibilitŽ d’Ždicter des prescriptions portant sur la hauteur. 

Certes, l’article R.123-21 (avant dernier alinŽa) dispose que les prescriptions architecturales figurent dans le plan de masse, mais rien ne permet d’Žcarter l’idŽe que de telles prescriptions, pour tre opposables aux autorisations et constituer ainsi de vŽritables rgles d’urbanisme, doivent tre “annoncŽes” d’abord dans le rglement du P.O.S.

Dans la dŽcision de 1988, le Conseil d’ƒtat semble trouver la source de l’opposabilitŽ directe du plan de masse non pas dans le rglement du P.O.S. mais dans l’article R.123-21 du Code de l’urbanisme lui-mme. Mais, dans cet arrt, le rglement reproduisait les prescriptions du plan de masse dans des termes sensiblement identiques.
Dans l’arrt de 1993, le P.O.S. prŽvoyait lui-mme que les constructions devaient respecter le “parti” adoptŽ par des plans de masse par ailleurs annexŽs au P.O.S.. Faisant donc partie intŽgrante des prescriptions ŽdictŽes par le rglement, ils ne pouvaient qu’tre opposables aux autorisations, mais uniquement par l’effet des prescriptions du P.O.S., non pas en eux-mmes. 
Enfin, dans l’arrt de 1995, postŽrieur aux deux prŽcŽdents, le plan de masse Žtait d’un type particulier et n’Žtait nulle part prŽvu par le rglement du P.O.S. Au contraire puisqu’il Žtait ici destinŽ ˆ jouer le r™le de “rglement alternatif” de zone NA en ce qui concerne les dimensions des constructions, autrement dit le r™le d’une dŽrogation aux rgles fixŽes par le rglement du P.O.S. Or, on sait que de telles dŽrogations sont interdites si elles ne sont pas prŽvues par le P.O.S. et, surtout, si elles ne rŽpondent pas ˆ la notion d’adaptation mineure de l’article L.123-1 (avant dernier alinŽa). D’autre part, Pourtant, rien n’interdit de prŽvoir des rgles de hauteur diffŽrentes pour des motifs d’architecture.

Des prescriptions peuvent certainement tre ŽdictŽes par les plans de masse ˆ la double condition qu’il s’agisse de prescriptions architecturales destinŽes ˆ renforcer celles qui se trouvent dans le P.O.S. et que le rglement renvoie lui-mme ˆ des plans de masse existants qui lui sont annexŽs (arrts du 6 juin 1980 et du 10 dŽcembre 1993). Mais, si elles peuvent prendre une forme graphique (disposition des habitations, rŽpartition en lots, dimensions...), rien ne permet d’affirmer, comme l’a fait l’arrt de 1988 “Centre ophtalmologique des Quinze-Vingts”, qu’elles doivent prendre la forme d’un rglement Žnonant des “disciplines spŽciales”. Le Conseil d’ƒtat nous semble tre allŽ au-delˆ des textes pour faire produire aux plans de masse des effets voisins, sinon identiques, au rglement du P.O.S., Žtendant le champ de la notion de rgle d’urbanisme. Il n’est donc pas impossible que l’arrt de 1995 ait voulu revenir sur cette dŽcision. 

Le caractre Žquivoque du rŽgime juridique de ces plans de masse appelle certainement une mise au point serrŽe de la part des juridictions administratives.

a

Ces quelques illustrations donnent ˆ peu prs le ton pour savoir, grossirement, ce qui est autorisŽ et ce qui est permis, derrire le contr™le de l’erreur de droit (non de l’erreur manifeste). Force est de constater que les possibilitŽs de rŽglementation sont tout ˆ la fois infinies dans leur combinaison et trs Žtendues dans leur objet.

Chapitre 2
Des limites repoussŽes de plus en plus loin dans le contenu de la rŽglementation locale des sols
La possibilitŽ de rŽglementer des objets de plus en plus divers constitue probablement un des aspects les plus remarquables de l’Žvolution actuelle en matire de rŽglementation locale des sols. Or, la doctrine continue ˆ s’en dŽsintŽresser alors qu’il s’agit d’un champ de recherche fort important pour mieux cerner une partie des enjeux du droit de l’urbanisme actuel au regard des prŽoccupations d’environnement (section 1). 

Une fois posŽs les termes de la problŽmatique, nous aborderons la question des limites du contenu de la rŽglementation locale des sols. Elles sont d’ordre ˆ la fois formelles et matŽrielles. Ce sont les limites d’ordre matŽriel qui posent bien Žvidemment le plus de difficultŽ. Ë ce titre la notion de “finalitŽ d’urbanisme” ou de “motif d’urbanisme” - nous verrons que ces appellations doivent tre discutŽes - constituent des ŽlŽments permettant de caractŽriser cette Žvolution qui pourrait tre favorable ˆ l’environnement (section 2). 

En rŽalitŽ, comme nous le verrons dans notre titre suivant, les facultŽs d’aller trs loin dans les objets ˆ rŽglementer sont rarement ou insuffisamment mises ˆ profit par les autoritŽs locales, lorsqu’elles ne sont pas dŽtournŽes pour porter directement atteinte ˆ l’environnement telle qu’il ressort des vocations attribuŽes au zonage.

Section 1
Les limites dans l’objet de la rŽglementation locale de l’urbanisme : une doctrine peu prolixe
D’emblŽe, il faut faire remarquer que, malgrŽ les termes de l’article R.123-21 du Code de l’urbanisme, les objets auxquels les prescriptions des rglements peuvent s’appliquer ne sont pas ŽnoncŽs avec prŽcision. Ceci explique que la jurisprudence soit saisie de plus en plus frŽquemment d’un type de contentieux portant sur les limites de l’objet des rgles d’urbanisme. 

La problŽmatique de l’intensitŽ du contr™le juridictionnel attira, un temps, l’attention de la doctrine jusqu’ˆ la moitiŽ des annŽes 1980. De mme, la problŽmatique tenant aux limites juridiques de l’association ˆ l’Žlaboration des documents de planification des sols (groupes de travail, participation de personnes privŽes aux dŽbats,...) ne fait plus le gros des commentaires d’arrts. 

En revanche, il semblerait que la question relative aux limites ration¾ materi¾ de la rgle locale d’urbanisme connaisse actuellement un regain d’intŽrt mme si aucune Žtude synthŽtique n’existe ˆ ce jour. Nous pensons qu’il est nŽcessaire de nous y employer au regard des enjeux qui tournent autour de cette question, en premier lieu dans l’intŽrt de la protection de l’environnement. 

Une prŽcision s’impose ds ce stade : nous ne nous situons pas ici dans le cadre d’un contr™le de la qualification juridique des faits considŽrŽs par la rgle d’urbanisme (traditionnellement, l’erreur manifeste d’apprŽciation) mais dans le cadre d’un contr™le de l’erreur de droit. Cette prŽcision nous para”t trs importante car, quand bien mme ces deux cas d’ouverture du recours pour excs de pouvoir se rattachent tous les deux au contr™le des motifs de l’acte, ni la nature , ni l’intensitŽ de ces deux contr™les ne sont les mmes. Or, il n’est pas rare que le juge administratif et la doctrine se laissent prendre au pige : ce qui devrait tre sanctionnŽ pour erreur de droit est parfois sanctionnŽ pour erreur manifeste et vice versa.

• Dans le premier cas - le contr™le de la qualification juridique des faits : l’erreur manifeste -, le juge contr™le que les auteurs de l’acte sont bien de nature ˆ justifier la dŽcision prise. 
Dans notre domaine, il ne sanctionne que les erreurs grossires avec la marge d’apprŽciation qui prŽsuppose un tel contr™le.

• En revanche, dans le cadre d’un contr™le de l’erreur de droit, le juge n’a pas cette libertŽ, du moins en principe : il doit se contenter de dire si l’objet en cause entre dans les catŽgories juridiques dŽfinies par les textes et peut ou non tre rŽglementŽ au regard des dispositions de droit substantiel (art.L.123-1, R.123-24,...). Il doit veiller ˆ ce que les objets de la rŽglementation de l’urbanisme correspondent bien ˆ ce que permettent les textes explicitement ou mme implicitement.. 
Le contr™le semble en revanche confŽrer beaucoup moins de latitude d’action au juge : soit l’objet de la rŽglementation est lŽgal, soit il ne l’est pas. Est a priori exclu la possibilitŽ de considŽrer que cet objet est manifestement lŽgal. En rŽalitŽ, comme nous allons le voir, le contr™le de l’erreur de droit permet d’aller trs loin dans une apprŽciation subjective de la situation considŽrŽe.
Par ailleurs, le contr™le de l’erreur de droit permet au Conseil d’ƒtat de contr™ler, par la voie de la cassation, la validitŽ des dŽcisions des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Il ne peut en revanche que rejeter des pourvois cherchant ˆ faire juger “en troisime ressort” une affaire pour laquelle l’erreur manifeste a ŽtŽ rejetŽe par les juridictions du fond, car il s’agit d’une apprŽciation des faits. Le contr™le de l’erreur de droit permet donc aux requŽrants de ne pas se voir fermer la voie d’un ultime examen par le juge administratif. Ainsi, le Conseil d’ƒtat peut contr™ler l’Žtendue des champs du possible ouvert aux autoritŽs locales et, le cas ŽchŽant, sanctionner pour erreur de droit.

L’idŽe d’une vŽritable “ŽlasticitŽ” des rgles d’urbanisme nous semble bien reflŽter la problŽmatique dans ce domaine. 

La rgle peut en effet avoir un contenu ou un objet trs large comme nous l’avons vu. Les autoritŽs locales qui l’Ždictent peuvent sans trop de risques distendre cet objet de manire trs importante. L’ŽlasticitŽ reflte ˆ la fois le droit tel qu’il est conu et ˆ la pratique qui en est faite au-delˆ de ce qui avait ŽtŽ originellement prŽvu par celui-ci.

Quelques auteurs avaient dŽjˆ relevŽ le caractre trs large du pouvoir dont disposent les autoritŽs locales. Mais il ne s’agissait que de mettre en valeur leur pouvoir discrŽtionnaire au moment de la dŽlivrance des autorisations d’utilisation du sol. En revanche, la rŽflexion sur l’ŽlasticitŽ de la rgle locale d’urbanisme au moment de sa conception, c’est-ˆ-dire tenant ˆ ses limites ration¾ materi¾, reste assez peu prisŽe de nos commentateurs et chroniqueurs. 

Dans un domaine voisin ˆ celui de l’environnement - celui de la “diversitŽ sociale” de l’urbanisme contenu dans la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 -, Y.JƒGOUZO a fait remarquer qu’un P.O.S. peut rŽserver certains secteurs ˆ l’habitat social, mais qu’il ne peut imposer que l’occupation des logements autorisŽs fžt sociale. “Lˆ rŽside la question majeure posŽe par la traduction dans le droit de l’urbanisme de l’obligation de diversitŽ sociale de l’habitat mme s’il est possible de favoriser (ou de dissuader) le logement social par le jeu indirect d’autres procŽdŽs apparemment objectifs (C.O.S., rgles de gabarit, etc.)”. 

Nous pourrions dire qu’il en va de mme pour chaque intŽrt que le droit de l’urbanisme doit protŽger, au nombre desquels l’environnement.

Ainsi, G.LIET-VEAUX estime que “le contenu d’un P.O.S. ne peut dŽpasser l’ŽnumŽration, dŽjˆ souple remarque-t-il, qui rŽsulte de l’article L.123-1”. On se demande comment il serait impossible de dŽpasser une rŽdaction “souple” ds lors que, prŽcisŽment, la souplesse est une condition du dŽpassement. 
J-P.BOIVIN nous dit dans son manuel sur le droit des installations classŽes que, “en toute logique, la police de l’urbanisme ne devrait pas excŽder les spŽcificitŽs de l’immeuble. La servitude ŽdictŽe par le P.O.S. est relative ˆ l’immeuble et prŽsente un caractre rŽel; elle devrait donc tre indiffŽrente ˆ la qualitŽ de la personne qui l’occupe ou l’utilise”. Mais nous pensons que cet auteur confond deux notions distinctes : d’une part, la nature de l’activitŽ, d’autre part, la qualitŽ de la personne. Or, comme nous le verrons, la rŽfŽrence ˆ la qualitŽ de la personne n’est pas en soi un gage d’illŽgalitŽ de la rŽglementation.
L.TOUVET, dans sa brve note sur un arrt qui va ˆ nouveau appeler notre attention, Žcrit qu’“il nous semble en effet que l’interdiction doit tre en rapport avec des prŽoccupations d’urbanisme. D’autres voies sont possibles (pouvoir de police du maire par exemple) pour rŽglementer plus finement certains types d’activitŽs ou d’installation”.
J-B.AUBY et H.PƒRINET-MARQUET insistent Žgalement sur “la finalitŽ des rgles d’urbanisme” en se rŽfŽrant aux objectifs visŽs par l’article L.121-10. Mais, ces auteurs ne vont pas plus loin.

N.CHAUVIN nous indique enfin qu’“en intervenant dans un autre domaine que le sien, le P.O.S. fait en effet concurrence ˆ une autre lŽgislation, et porte donc atteinte au principe [de l’indpŽendance des lŽgislations]. Dans ce cas, tout ce qui touche ˆ l’occupation du sol peut certainement relever de son domaine, mais toute intervention au-delˆ devrait constituer une erreur de droit, dans la mesure o les auteurs du P.O.S. n’ont pas compris quelles Žtaient les limites de leur intervention; la jurisprudence n’a ceperndant pas encore tracŽ ces limites”.

S’en tenir ˆ de telles observations ne nous avance gure plus : que sont des “prŽoccupations d’urbanisme”, des “motifs d’urbanisme” ou des ‘finalitŽs d’urbanisme’ ? Quelle peut tre l’ampleur du “dŽpassement de l’ŽnumŽration dŽjˆ souple de l’article L.123-1” ? Et, plus gŽnŽralement encore, quelles doivent tre les finalitŽs modernes de la rŽglementation locale de l’urbanisme ? 

Une synthse s’impose impŽrieusement en la matire car ce contentieux est ˆ notre sens appelŽ ˆ se dŽvelopper au mme titre que le contr™le de la vocation des zones. 

La seule “synthse” disponible ˆ ce jour est peu Žclairante. Elle permet nŽanmoins de situer la problŽmatique. Il s’agit des quelques lignes Žcrites par le Conseil d’ƒtat dans son rapport “l’urbanisme : pour un droit plus efficace”. Elle prŽcde les observations d’un Conseiller d’ƒtat dans un article consacrŽ aux documents d’urbanisme. Selon B.STIRN en effet, “la jurisprudence a une conception extensive de ce que les documents d’urbanisme peuvent comporter (...). La rŽglementation de l’urbanisme peut ainsi, au travers des exigences d’urbanisme, et pour des motifs d’urbanisme, toucher ˆ la rŽglementation de la circulation ou des activitŽs commerciales”.

Il nous para”t utile de citer le passage du rapport du Conseil d’ƒtat au regard de l’importance qu’il revt pour la question abordŽe ici : 

“la dŽfinition exacte du contenu matŽriel des P.O.S. n’est pas certaine. Il est de plus en plus frŽquent que les P.O.S. rŽglementent des objets trs ŽloignŽs de la conception “classique” du droit de l’urbanisme (...). 
Cette dŽrive est contestable. Le P.O.S. ne doit pas rŽglementer des activitŽs qui ont, certes, une incidence plus ou moins lointaine sur l’usage du sol et l’amŽnagement de l’espace, mais qui ne relvent pas de l’urbanisme. Le P.O.S. doit se prŽoccuper de fixer des rgles relevant de ce droit, mais ne saurait avoir pour objet l’encadrement de toutes les activitŽs Žconomiques ou sociales.
Ce principe gŽnŽral doit tre complŽtŽ par une remarque de bon sens. Le P.O.S. ne devrait contenir que des dispositions dont l’application effective est susceptible de contr™le. Or, le respect de certaines dispositions restrictives posŽes par les P.O.S. est trs difficile ˆ vŽrifier. C’est le cas notamment des coefficient d’occupation des sols (C.O.S.) variables en fonction de la destination des immeubles (...). ”.

D’emblŽe, convenons que ces paragraphes posent des questionnements que le Conseil Žlude en donnant l’impression au lecteur d’y rŽpondre. Le mystre qui les entoure nous donne l’occasion de poser les bases de notre raisonnement.

Que doit-on en effet entendre par “conception “classique” de l’urbanisme” ? Cette facultŽ d’extension de l’objet de la rgle constitue-t-elle vraiment une “dŽrive” ? Et si oui, au prŽjudice de qui ou de quoi ?

Que sont des “activitŽs qui ne relvent pas de l’urbanisme” ? N’y a-t-il pas un dŽcalage sŽmantique entre ces activitŽs relevant de l’urbanisme et les rgles qui s’y appliquent relevant du droit de l’urbanisme ?

Que faut-il entendre par “principe gŽnŽral” ? Un principe gŽnŽral du droit ? Une simple rgle jurisprudentielle ?

Une chose au moins est sžre : c’est que, paradoxalement, rien n’est sžr ni clairement Žtabli en ce domaine. L’avenir nous rŽserve peut-tre quelques surprises.

Section 2
Les limites hypothŽtiques au contenu des rgles locales d’urbanisme protectrices de l’environnement
On peut classer ces limites en deux catŽgories : elles sont soit formelles, soit matŽrielles. 

Les limites formelles sont simples ˆ circonscrire. La jurisprudence est ici remarquablement stable et constante : un document de planification des sols ne peut jamais imposer des conditions de forme ou de procŽdure non prŽvues par les textes. Du seul point de vue de la logique juridique, la jurisprudence “La gauloise” et “Les PŽriades” est incontestable. Elle traduit l’idŽe que, en dehors des dŽlŽgations accordŽes par le Code de l’urbanisme aux autoritŽs locales pour Ždicter des rgles d’urbanisme, ces dernires ne peuvent organiser une rupture d’ŽgalitŽ devant la loi et lŽgifŽrer dans des domaines rŽservŽs soit au lŽgislateur, soit au Gouvernement. Une seconde idŽe pointe Žgalement : c’est celle qui consiste ˆ ne pas permettre l’Ždiction d’une multitude de “petits parlements locaux” Ždictant leurs propres rgles de procŽdure. On doit y voir un souci d’harmonisation du droit. Mais derrire se profile Žgalement l’affirmation de l’ƒtat central dont un des r™les fondamentaux est de fixer le cadre normateur dans lequel les collectivitŽs locales peuvent intervenir.

DŽterminer le contenu matŽriel des rŽglementations locales des sols est en revanche bien plus dŽlicat. C’est la raison pour laquelle ce point nous vaudra des dŽveloppements beaucoup plus consŽquents.

La jurisprudence, nous l’avons vu, offre de plus en plus d’occasion de mesurer ˆ quel point la problŽmatique touchant aux limites matŽrielles de la rŽglementation des usages des sols est importante. Le mouvement est notable depuis seulement une dizaine d’annŽes. Il aura fallu attendre la fin des annŽes soixante-dix pour voir le juge et la doctrine se pencher sŽrieusement sur le contr™le de l’erreur manifeste des partis d’urbanisme.

 Mais aujourd’hui, le centre de gravitŽ se dŽplace peu ˆ peu en raison du contentieux de l’objet de la rŽglementation de plus en plus “abondant” (en rŽalitŽ encore fort limitŽ mais nŽanmoins en expansion). L’Ïuvre du juge est ici dŽterminante (¤1) parce que l’on peut douter que le lŽgislateur et le pouvoir rŽglementaire aient vraiment dŽsirŽ Žtendre les objets de rŽglementation ˆ ce point (¤2). 

A la lumire d’une jurisprudence fort difficile ˆ systŽmatiser, nous nous efforcerons de rechercher un hypothŽtique critre permettant de savoir si oui ou non tel objet peut tre rŽglementŽ par les documents locaux de planification des sols dans l’intŽrt de la protection de l’environnement (¤3).

¤1 - Les possibilitŽs thŽoriques offertes par les textes
Les types d’opŽrations, de travaux et d’occupations du sol sont extrmement nombreux. Le Code de l’urbanisme est trs ouvert. Il procde non par une ŽnumŽration, mais par le recours ˆ une formulation gŽnŽrale. Plusieurs dispositions nous intŽressent au premier chef. Les dispositions en matire de planification des sols distinguent entre les dispositions minimum obligatoires et celles facultatives. C’est ˆ l’intŽrieur des secondes que les facultŽs de rŽglementations sont les plus Žtendues au fur et ˆ mesure que les textes dŽfendant des intŽrts gŽnŽraux sectoriels ajoutent ˆ la liste. Ce phŽnomne est particulirement remarquable dans le domaine de l’environnement : protection du paysage, des sites et des milieux naturels, protection de l’eau, protection contre le bruit,...

Nous ne retiendrons donc que celles qui concernent l’“objet-environnement” qui seul nous intŽresse dans le cadre de la prŽsente recherche.

• Tout d’abord, l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme distingue entre les rgles obligatoires et les rgles facultatives.

- Les rgles obligatoires

Il y est prŽcisŽ que “le plan d’occupation des sols fixent (...) les rgles gŽnŽrales et servitudes d’utilisation du sol, qui peuvent comporter l’interdiction de construire. Les plans d’occupation des sols doivent, ˆ cette fin, en prenant en compte la prŽservation des paysages et la ma”trise de leur Žvolution : (...) 2¡- dŽfinir, en fonction des situations locales, les rgles concernant le droit d’implanter des constructions, leur destination et leur nature”

- Les rgles facultatives

La liste de ces rgles est de plus en plus hypertrophiŽe. Les lŽgislations sectorielles ajoutent progressivement de nouvelles possibilitŽs ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme. 

En effet, les P.O.S. “peuvent, en outre : 
1¡- dŽterminer les rgles concernant l’aspect extŽrieur des constructions, leurs dimensions et l’amŽnagement de leurs abords (...);
5¡- dŽlimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles la reconstruction sur place ou l’amŽnagement de b‰timents existants pourra, pour des motifs d’urbanisme ou d’architecture, tre imposŽe ou autorisŽe avec une densitŽ au plus Žgale ˆ celle qui Žtait initialement b‰tie, nonobstant les rgles fixŽes au 4¡ ci-dessus [C.O.S.] et fixer la destination principale des ”lots ou immeubles ˆ restaurer ou ˆ rŽhabiliter (...);
7¡- Identifier et localiser les ŽlŽments du paysage et dŽlimiter les quartiers, rues, monuments, sites et secteurs ˆ protŽger ou ˆ mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthŽtique, historique ou Žcologique et dŽfinir, le cas ŽchŽant, les prescriptions de nature ˆ assurer leur protection;
8¡- fixer les emplacements rŽservŽs (...) aux espaces verts;
9¡- Localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivŽs ˆ protŽger et inconstructibles quels que soient les Žquipements Žventuels qui les desservent;
10¡ dŽlimiter les secteurs dans lesquels la dŽlivrance du permis de construire peut tre subordonnŽe ˆ la dŽmolition de tout ou partie des b‰timents existants sur le terrain o l’implantation de la construction envisagŽe;
11¡- dŽlimiter les zones dans lesquelles pourront s’implanter les magasins de commerce de dŽtail dont l’octroi de permis de construire ou la rŽalisation est soumis ˆ autorisation prŽalable de la commission dŽpartementale d’urbanisme commercial [commission dŽpartementale d’Žquipement commercial] par l’article L.451-5 du prŽsent code; 
12¡- dŽlimiter les zones visŽes ˆ l’article L.372-3 du Code des communes (...)”.

Il est mme possible de s’affranchir des exigences du C.O.S. pour rŽglementer de faon plus serrŽe encore les constructions et installations en raison de prescriptions d’urbanisme et d’architecture (art.L.123-1 antŽpŽnultime alinŽa). 

• Ensuite, les articles combinŽs R.123-18 (zonage et vocation des zones) et R.123-21(rglement) .

Ces dispositions dŽtaillent encore plus les possibilitŽs offertes par l’article L.123-1. Nous avons vu ce qu’il en Žtait du principe du zonage et des diffŽrentes zones Žtablies dans l’intŽrt de l’environnement. C’est Žgalement la diversitŽ et la profusion de possibilitŽs qui prŽvaut ˆ propos du rglement : l’examen de la jurisprudence ancienne et moderne dans les trois domaines prŽcitŽs (activitŽs nuisantes, patrimoine historique et culturel, milieux naturels) nous l’a montrŽ.

• Enfin, plusieurs autres dispositions permettent de faire entrer de nombreux types d’activitŽs dans la sphre de la rŽglementation locale des sols.

L’article R.123-31 du Code de l’urbanisme dispose que “les opŽrations, travaux et occupations du sol mentionnŽes ˆ l’article R.123-26 (1er alinŽa) ne peuvent tre autorisŽes que s’ils sont compatibles avec les dispositions de ce plan”. Il s’agit des “demandes d’autorisation concernant les divers modes d’occupation des sols faisant l’objet de rŽglementations particulires et notamment les constructions, les lotissements, l’exploitation des carrires et l’ouverture d’installations classŽes soumises ˆ autorisation”.

Sans doute est-ce parce qu’une autorisation dŽlivrŽe au titre de la police de la circulation aŽrienne ne concerne pas l’occupation du sol (sans aucune volontŽ de notre part de jouer sur les mots au regard de l’activitŽ...aŽrienne concernŽe) que le Conseil d’ƒtat a jugŽ cet article inopposable ˆ ce genre d’autorisation.

En rŽalitŽ, il faut souligner que mme les opŽrations soumises seulement ˆ dŽclaration et mme celles qui ne font l’objet d’aucun contr™le administratif prŽalable peuvent Žgalement tre rŽglementŽes ou interdites. 
C’est ce qui ressort de l’article L.123-5 al.3 du Code de l’urbanisme consacrŽ au P.O.S. rendu public, selon lequel “le plan rendu public est opposable ˆ toute personne publique ou privŽe pour l’exŽcution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la crŽation de lotissements et l’ouverture des installations classŽes appartenant aux catŽgories dŽterminŽes dans le plan. Lorsqu’un plan a ŽtŽ rendu public avant le classement des carrires dans la nomenclature des installations classŽes, seules sont opposables ˆ l’ouverture des carrires les dispositions du plan les visant expressŽment”. On s’Žtonnera de ce qu’une telle disposition n’ait pas ŽtŽ rendue applicable au P.O.S. approuvŽ. Mais la jurisprudence a confirmŽ ce point de vue et cela rŽcemment.
Il faut ajouter que l’article L.160-1 du Code de l’urbanisme punit d’une peine correctionnelle toutes les infractions aux dispositions des anciens projets d’amŽnagement et des anciens plans d’urbanisme ainsi que des P.O.S. Ainsi, l’implantation d’un Žlevage de moins de 450 porcs (rŽgime de la dŽclaration entre 50 et 450 porcs) peut parfaitement tre rŽglementŽe ou interdite dans certaines zones du territoire communal. De mme encore, la crŽation d’un Žtang non soumis ˆ autorisation d’installation et travaux divers (art.R.442-2), ni ˆ autorisation au titre de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 peut tre rŽglementŽe ou interdite dans un P.O.S.. 
Des difficultŽs surgissent pourtant en matire de dŽclaration formulŽes sur le fondement de lŽgislations autres que celles de l’urbanisme. 
Selon une ancienne jurisprudence rendue en matire d’Žtablissements classŽs, le prŽfet Žtait tenu d’accorder le rŽcepissŽ de dŽclaration quelles que fussent les prescriptions lŽgales ou rŽglementaires sur le fondement desquelles il ežt entendu se fonder pour justifier son refus. Peu de dŽcisions se sont prononcŽes sur cette question mais confirment cette jurisprudence : la seule possibilitŽ de refus tenant au non respect des conditions de forme ou de procŽdure(par exemple l’incomplŽtude du dossier de dŽclaration) ou pour erreur de droit (qualification de l’activitŽ dans la nomenclature). Ainsi, le fait qu’un P.O.S. interdise par exemple toutes les installations classŽes y compris celles soumises ˆ dŽclaration ne permet pas au prŽfet de refuser le rŽcŽpissŽ : c’est seulement au stade de l’autorisation ou des dŽclarations d’occupation ou d’utilisation du sol dŽlivrŽes sur le fondement du Code de l’urbanisme que le contr™le du respect des prescriptions du P.O.S. pourra avoir lieu. Bien entendu, le dŽclarant d’une installation qui serait implantŽe dans une zone interdisant mme les installations soumises ˆ dŽclaration s’exposera de surcro”t ˆ des poursuites pŽnales sur le fondement de l’article L.160-1 du Code de l’urbanisme. On mesure ainsi ˆ quel point l’application traditionnelle de la jurisprudence sur la dŽclaration d’installation classŽe mne ˆ des absurditŽs.

Certes, on pourra toujours dire que les dispositions rŽgissant l’opposabilitŽ de la rgle (art.L.123-5, R.123-26 et R.123-31 combinŽs) sont sans incidence sur l’Žtendue du contenu de la rŽglementation : elles ne permettent pas de dŽduire automatiquement que, parce que les Žtablissements classŽs y sont par exemple visŽs, il est permis de rŽglementer trs en dŽtail ˆ peu prs tout ce qui les concerne. De mme, on ne peut dŽduire de ce qu’une disposition pŽnale punit le non respect des rgles locales d’urbanisme pour considŽrer qu’elle est un rŽfŽrent de “bornage” au contenu de ces rgles locales.

Toutefois, toutes ces dispositions constituent des manifestations pŽriphŽriques, des “radiations” juridiques provenant du noyau des articles L.123-1 et R.123-18.

Parmi les documents gŽnŽralistes, il n’est en dŽfinitive que les M.A.R.G.U. qui ne peuvent aller jusqu’ˆ rŽglementer prŽcisŽment les activitŽs nuisantes, et cela mme s’il s’agit dŽsormais de documents opposables aux tiers.

Le rglement des documents locaux de planification des sols s’attache ainsi ˆ la nature de l’activitŽ concernŽe non ˆ la personne qui exerce cette activitŽ. Ainsi, il nous semble qu’un rglement local d’urbanisme qui interdirait les installations nŽcessaires aux gens du voyage (camping, caravanage, habitations lŽgres,...) serait illŽgal.
En revanche, il est tout ˆ fait loisible d’Žtablir un lien entre le type de construction autorisŽe et la vocation de la zone. Ainsi par exemple, est lŽgale la disposition extrmement frŽquente selon laquelle ne sont autorisŽes en zones NC que les constructions directement liŽes et nŽcessaires aux besoins de l’activitŽ agricole. 

En fait, presque toute l’Ïuvre de “bornage” du droit revient ici au juge administratif. Mais force est de constater que, au-delˆ des cas d’espce, la jurisprudence est fort difficile ˆ synthŽtiser et ˆ systŽmatiser.

¤2 - Un risque de dŽsagrŽgation du contenu matŽriel de la rŽglementation locale de l’urbanisme ?...ou le r™le dŽterminant du juge
Comme en ce qui concerne le contr™le du zonage, les dŽcisions que nous avons ŽtudiŽes sont difficiles ˆ synthŽtiser. Leur caractre empirique complique considŽrablement la t‰che. Cependant, aprs s’tre apesanti longuement sur cette question, nous est apparu un critre permettant de poser, sur le plan des concepts, les principes qui rŽgissent les limites matŽrielles ˆ l’Ždiction de la rgle locale d’urbanisme.

Parmi les dŽcisions les plus extrmes que nous avons examinŽes, certaines mŽritent d’tre rappelŽes.

• Sous l’empire des lois de 1919-1924, il Žtait permis d’interdire toute rŽclame, publicitŽ ou inscription sur les immeubles; cette jurisprudence est parfaitement transposable aujourd’hui. 

• Selon le ministre de l’ƒquipement, il est possible de rŽglementer l’installation des antennes paraboliques de rŽception tŽlŽvisŽe dans l’article 11 des rglements de P.O.S.. De mme, des dessins spŽciaux peuvent tre imposŽs aux faades des immeubles en bordure de rue.

• L’interdiction des Žpandages et du fumage (sous rŽserve de l’enfouissement immŽdiat) est Žgalement possible comme nous l’avons vu dans la dŽcision “Chambre d’agriculture de la Mayenne”. Selon le commissaire du gouvernement PIVETEAU et l’auteur du bref commentaire L.TOUVET, nous nous situons ici aux franges de ce qui para”t lŽgalement possible.

D’autre part, les prescriptions lŽgales des rglements locaux d’urbanisme s’imposeront aux autres autoritŽs compŽtentes lors de la dŽlivrance des autorisations concernant tous les types d’activitŽs relevant d’autres lŽgislations : cette autoritŽ ne pourra faire autre chose que de refuser l’autorisation ou d’y prescrire les mesures permettant de rendre compatible l’installation avec le rglement local d’urbanisme ds lors que les articles L.123-5 al.3, R.123-31 et L.421-3 combinŽs du Code de l’urbanisme rendent la rŽglementation locale des sols opposable ˆ ces dŽcisions. Nous sommes loin d’un principe gŽnŽral et absolu de l’indŽpendance des lŽgislations.

Si cette Žvolution est trs favorable pour les autoritŽs locales qui souhaitent assurer une meilleure protection de l’environnement au travers de la rŽglementation locale de l’urbanisme, il est nŽcessaire de rechercher un Žventuel critre explicatif et justificatif.

¤3 - La nŽcessaire recherche d’un critre conditionnant les limites matŽrielles de la rŽglementation locale de l’urbanisme
Dans ses conclusions dans l’affaire “Chambre d’agriculture de la Mayenne”, le commissaire du gouvernement D.PIVETEAU prŽcisait que s’il appartient ˆ un rglement local des sols de prŽvoir la nature des activitŽs autorisŽes, rŽglementŽes ou interdites, il ne lui appartient pas de dŽfinir les modalitŽs d’exercice de ces activitŽs, qui relvent d’autres polices spŽciales. Mais cette formulation nous semble insatisfaisante : elle ne permet pas de distinguer de faon suffisamment nette ce qui relve du contenu formel et ce qui relve du contenu matŽriel de la rgle. En effet, les “modalitŽs d’exercice” de ces activitŽs peuvent tre aussi bien formelles que matŽrielles, comme l’hypothŽtique facultŽ de fixer une liste de produits chimiques que les agriculteurs ne pourraient utiliser en zone NC. 
En revanche, plus pertinente selon nous est la remarque du commissaire du gouvernement selon laquelle les dispositions doivent “conserver un caractre d’amŽnagement de l’espace”. Le Conseil d’ƒtat reprend d’ailleurs cette idŽe ˆ deux endroits de son raisonnement :
- les restrictions mises ˆ l’Žpandage de fumier et de lisier dans les secteurs NCa et NCb Žtaient justifiŽes par la proximitŽ de zones d’habitation dont il convenait de protŽger l’hygine et la salubritŽ (institution d’une “couronne sanitaire”);
- ces restrictions n’ont pas eu pour objet de soustraire les terrains en cause ˆ leur vocation agricole mais seulement de prohiber des pratiques qui sont sources de nuisances pour les zones urbaines situŽes ˆ proximitŽ immŽdiate.

Il appara”t en dŽfinitive que trois considŽrations entrent dans la dialectique juridique dont use notamment le juge administratif :

- L’existence de motifs d’urbanisme;
- l’existence d’un intŽrt gŽnŽral inspirant ce motif d’urbanisme;
- une proportionnalitŽ entre l’objectif que vise ˆ sanctionner le motif d’urbanisme et l’objet de la rŽglementation.

Examinons ces trois points successivement.

• Tout d’abord, la rŽglementation locale de l’urbanisme doit reposer sur des motifs d’urbanisme.

Les notions de motif d’urbanisme, de prŽoccupation d’urbanisme, de prŽoccupation d’environnement, voire mme de finalitŽs d’urbanisme ou de considŽrations d’urbanisme constituent des standards particulirement courants dans le langage juridique.

Le juge y recours assez frŽquemment sans donner d’autre justification ˆ son raisonnement qu’en usant de cette formule. Elle fait parfois rŽfŽrence ˆ l’objet des documents locaux de planification des sols. L’administration y recourt Žgalement, beaucoup plus rarement les textes. Mais une telle formulation est relativement rŽcente. On ne la trouve surtout ˆ partir de la fin des annŽes soixante, notamment ˆ l’occasion de l’octroi des dŽrogations d’urbanisme. 

Ces notions sont assez peu explicites en elles-mmes en raison du fait qu’elles sont imprŽgnŽes de la notion d’“intŽrt gŽnŽral (si l’intŽrt gŽnŽral est lui-mme une notion). Nous pourrions dŽfinir le motif d’urbanisme comme l’objectif qui explique la raison pour laquelle les autoritŽs de l’urbanisme (lŽgislateur, gouvernement, autoritŽs locales) ont entendu rŽglementer un objet particulier dans l’intŽrt gŽnŽral.

Autrement dit, il s’agit de l’usage social que l’on entend donner ˆ un moment donnŽ au droit de l’urbanisme. FormulŽ encore diffŽremment, il s’agit d’un intŽrt protŽgŽ dŽfendu par le droit de l’urbanisme. Prise dans ce sens, l’utilisation de ce standard est Žminemment politique. Il permet de justifier la lŽgalitŽ de la rgle dans le champ de l’utilisation des sols mais il tend ˆ empiŽter de plus en plus sur des domaines qui lui Žtaient auparavant Žtrangers : protection des sols non pas en tant que support mais en tant que substrat, protection de l’eau par la ma”trise de l’urbanisation, protection de l’air par l’Žlaboration de configurations urbaines permettant de limiter tout ˆ la fois les pollutions industrielles et les Žmissions polluantes liŽes ˆ une inorganisation des rŽseaux de communication, etc. Mais Žgalement : diversitŽ sociale (apports de la loi d’orientation pour la ville), finances locales (complexification des instruments de la fiscalitŽ de l’urbanisme depuis une vingtaine d’annŽes), etc.

En fait, le champ d’application des motifs d’urbanisme est moins dans l’intŽrt protŽgŽ lui-mme par la lŽgislation ou la rŽglementation locale que dans le principal bŽnŽficiaire ou l’objet de cette finalitŽ : l’amŽnagement de l’espace ou, plus typŽ encore, l’acte de construire. 
Cela permet de mettre l’accent sur le fait que l’amŽnagement de l’espace reste le noyau dur du droit de l’urbanisme. Nous verrons par ailleurs qu’il s’agit d’un ŽlŽment important dans la distinction rgles locales d’urbanisme/servitudes d’utilitŽ publique (de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme). 
Ainsi, dans l’affaire “Chambre d’agriculture de la Mayenne”, s’il a ŽtŽ admis que les Žpandages pouvaient tre rŽglementŽs ou interdits, ce n’Žtait que dans l’intŽrt des zones urbaines avoisinantes. On protge ici les zones construites ou amŽnagŽes contre des activitŽs qui peuvent leur tre nocives.
De la mme manire - mais dans une optique tout ˆ fait inverse -, protŽger une zone humide en raison de sa richesse Žcologique ne signifie pas, dans l’optique d’une rŽglementation des sols, que cette zone sera protŽgŽe pour elle-mme : le but est d’instituer une protection contre l’urbanisation et certaines autres formes d’amŽnagement.

Le motif d’urbanisme a comme caractŽristique de pouvoir s’adapter ˆ deux objectifs radicalement diffŽrents, sinon contradictoires : 
- protŽger les intŽrts de l’urbanisation et de l’amŽnagement de l’espace en Žvinant certains autres intŽrts qui peuvent leur tre nuisibles;
- protŽger tous les autres intŽrts contre une urbanisation ou des formes d’amŽnagement qui peuvent leur tre nuisibles.

Ces objectifs s’organisent en rŽalitŽ autour d’un unique pivot : l’acte de construire ou d’amŽnager le sol.

• En second lieu, et cela n’a rien d’original, la rŽglementation des sols doit prŽcisŽment tre inspirŽe par un intŽrt gŽnŽral.

Avec G.LIET-VEAUX, nous pouvons sans mal affirmer que la rgle locale d’urbanisme “peut prŽvoir toutes sortes de prescriptions ds lors qu’elles se rattachent ˆ un intŽrt gŽnŽral (...). Peuvent y tre contenues des prescriptions relevant normalement d’autres ministres : des prescriptions d’hygine, des prescriptions concernant la protection des monuments, des interdictions concernant les espaces boisŽs,...”. 

Ë ce titre, une chose est au moins certaine : il ne faut en aucun cas confondre avec la notion de motif d’urbanisme avec celle de mobile d’urbanisme. 

Le contr™le des motifs est double : nous avons examinŽ les diverses facettes du contr™le de l’erreur de droit. Quant au contr™le de la qualification juridique des faits, il est au moins aussi ancien que celui sur le zonage. Il faudra nŽanmoins attendre le tout dŽbut des annŽes quatre-vingts pour que l’on transpose le contr™le de l’erreur manifeste des zonages Žgalement au rglement.

Le contr™le des mobiles porte quant ˆ lui sur l’intŽrt public ou privŽ qui gouverne l’Ždiction de la rgle, autrement dit sur l’objectif que l’administration a cherchŽ ˆ atteindre, les intŽrts rŽels qu’elle a entendu protŽger. Nous sommes ici dans le cadre du contr™le du dŽtournement de pouvoir. Le dŽtournement de pouvoir prŽsuppose l’idŽe d’une violation dŽlibŽrŽe et frauduleuse de la loi tandis que l’erreur de droit suppose une mauvaise perception des possibilitŽs offertes par la rgle de droit et/ou une mauvaise application du texte. Or, un acte administratif ne peut tre lŽgal du point de vue de ses mobiles que si ce mobile est inspirŽ par l’intŽrt gŽnŽral. L’action administrative en matire d’urbanisme et d’amŽnagement baigne donc par essence dans une atmosphre d’intŽrt gŽnŽral dont s’inspirent bien entendu les motifs d’urbanisme.

La confusion entre les deux types de contr™le (contr™le sur les motifs et contr™le sur les mobiles) est pourtant rŽpandue aussi bien en doctrine qu’en jurisprudence. Elle introduit des biais regrettables dans la comprŽhension du problme. Assez frŽquemment en effet, on recourt au terme de “motif” d’urbanisme au lieu et place de celui de “mobile” d’urbanisme (ou d’intŽrt gŽnŽral). Le Conseil constitutionnel a au contraire jonglŽ trs pertinemment avec ces termes. Ë l’occasion du contr™le de la constitutionnalitŽ de l’article L.111-5-2 du Code de l’urbanisme (issu de la loi amŽnagement du 18 juillet 1985), le Conseil constitutionnel prŽcise que “l’administration doit fonder ses dŽcisions, sous le contr™le du juge de l’excs de pouvoir, sur des motifs se rŽfŽrant ˆ des fins d’intŽrt gŽnŽral”.

Or, couplŽ avec la notion de motif d’urbanisme, l’intŽrt gŽnŽral permet lui aussi d’avoir une diversitŽ de contenu extrmement importante.

• Enfin, et c’est peut-tre le plus important, il doit y avoir une proportionnalitŽ entre les objectifs recherchŽs (les motifs d’urbanisme) et l’objet de la rŽglementation. 

Le motif d’urbanisme est un standard qui, au-delˆ des mots, donne par essence matire ˆ des interprŽtations et ˆ des applications extrmement diverses. Elles varient en rŽalitŽ selon que l’on entend faire du droit de l’urbanisme soit un rŽceptacle de tout ce qui a trait ˆ l’amŽnagement de l’espace, soit au contraire une simple branche parmi d’autres ˆ l’intŽrieur de la grande catŽgorie des droits qui ont vocation ˆ s’intŽresser ˆ l’espace. 

C’est lˆ que l’on mesure ˆ quel point le contr™le de l’erreur de droit n’est pas aussi neutre qu’il en a l’air. 

Les propos du Conseil d’ƒtat extraits de son rapport de 1992 donnent toutes les apparences de la lŽgalitŽ. En fait de lŽgalitŽ, nous nous situons ˆ un carrefour de convergences ˆ la fois philosophiques, politiques, voire Žthiques. 

Pendant toute la seconde moitiŽ des annŽes soixante-dix, la grande ambition du ministre de l’ƒquipement relevait du premier objectif comme le montre l’archŽtype doctrinal des “notes mŽthodologiques” sur les P.O.S. : “le P.O.S. doit tre le rŽceptacle du droit foncier public (...). Il doit rassembler le maximum d’informations concernant le droit d’occuper et d’utiliser le sol (...). Le plan d’occupation des sols appara”t ainsi comme un support tout dŽsignŽ pour constituer l’inventaire des servitudes d’utilitŽ publique instituŽes dans la commune ˆ laquelle il s’applique”. Cette doctrine correspond d’ailleurs, sur le plan organique, ˆ la fusion du ministre de la QualitŽ de la Vie avec le ministre de l’ƒquipement, qui donnera naissance au ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie.

Aujourd’hui, et depuis le dŽbut des annŽes quatre-vingts, le droit de l’urbanisme est de plus en plus concurrencŽ par d’autres branches du droit qui cherchent leur autonomie, au travers des intŽrts spŽcifiques que ces nouvelles branches cherchent ˆ protŽger. Comme nous le verrons, l’accŽlŽration du processus de planification de l’environnement gr‰ce ˆ des documents spŽcifiques du droit de l’environnement doit ˆ notre sens relativiser le champ d’application du droit de l’urbanisme. Dans ce contexte, le standard du motif d’urbanisme ne doit donc pas aller trop loin. Par application d’une quelconque “subsidiaritŽ”, il ne doit empiŽter sur les autres branches du droit que dans la mesure o les instruments juridiques qui Žmanent de celles-ci sont soit inexistants, soit insuffisants.

Les rgles de l’occupation et de l’utilisation des sols dans le cadre du droit de l’urbanisme ne doivent donc pas tre indŽfiniment Žlastiques car elles entreraient inŽvitablement en conflit avec des lŽgislations et des rŽglementations qui, elles, ont pour vocation principale sinon exclusive de protŽger l’environnement.

Il est cependant difficile a priori de dŽfinir le point de rupture, la borne que le droit de l’urbanisme, au travers du standard de motif d’urbanisme, ne devrait pas franchir : tout doit tre affaire d’empirisme, de mesure, de cohŽsion du droit, de rŽpartition claire des r™les entre les autoritŽs de police spŽciale, et de respect de la vocation du droit des sols. Ces ŽlŽments doivent constituer des repres pour rationaliser les occupations du sol, non d’aller jusqu’ˆ faire des documents locaux de planification des sols des documents de la gestion du sol. Jusqu’ˆ nouvel ordre, les plans d’occupation des sols ne s’appellent pas encore plans de gestion des sols, au grand dam de certains auteurs.

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Certes, il est toujours possible de transformer progressivement la nature et la portŽe de la planification des sols du droit de l’urbanisme en lui permettant non pas seulement de rŽglementer dans l’intŽrt de l’amŽnagement et de la rationalisation des occupations de l’espace mais Žgalement de s’intŽresser ˆ la gestion des sols. C’est ce qui arriverait si l’on prŽconisait le premier objectif dont nous parlions prŽcŽdemment : faire du droit de l’urbanisme le rŽceptacle de toutes les lŽgislations et rŽglementations s’intŽressant ˆ l’espace. Mais cette transformation fondamentale et radicale se payerait par une grande confusion des systmes de valeur qui inspirent chacune de ces sphres d’intervention sur l’espace. 
Bien dŽlimiter les domaines d’intervention permet de justifier l’application du principe de l’indŽpendance des lŽgislations qui peut s’avŽrer positif pour la protection de l’environnement. Au contraire, chercher ˆ faire du droit de l’urbanisme le moyen principal de rŽglementer les usages du sol dans l’intŽrt de l’environnement est particulirement dangereux : ce droit est un droit dont la fonction est l’arbitrage entre les diffŽrents intŽrts protŽgŽs qu’il a en charge comme le montre les articles L.110 et L.121-10. Or, lorsqu’il est question d’amŽnagement de l’espace, l’environnement sort bien trop rarement victorieux de cet arbitrage.
On pourrait appliquer l’idŽe du principe de subsidiaritŽ pour chercher ˆ limiter les ingŽrences des rgles locales d’urbanisme dans des domaines jusqu’alors tenus hors de son emprise. Mais, nous l’examinons plus loin, un tel principe est inapplicable lorsque les autres lŽgislations ne disposent pas des possibilitŽs juridiques d’agir ou lorsqu’elles n’agissent pas (ou insuffisamment) dans le sens d’une plus grande protection. Or, la carence des autres autoritŽs gestionnaires de ces lŽgislations spŽcifique est souvent mesurable, ne rendant que plus justifiŽe le recours au droit “gŽnŽral” de la planification des sols pour prŽvenir les destructions ou les nuisances par substitution ou de faon supplŽtive.

La jurisprudence administrative concernant les limites au contenu ou ˆ l’objet des rgles locales d’urbanisme posent en filigrane le principe selon lequel, d’une part, les documents de planification contenant de telles rgles ne sont pas des documents de gestion de l’espace; d’autre part, elle contient l’idŽe qu’ils se trouvent ˆ la croisŽe de deux ŽlŽments : 
- le premier est d’ordre tŽlŽologique : le motif d’urbanisme, largement inspirŽ par la notion d’intŽrt gŽnŽral dont on sait qu’elle est Žminemment fluctuante dans le temps et qu’elle laisse un trs large pouvoir d’apprŽciation; 
- le second concerne l’objet de ces rgles : l’acte de construire ou d’amŽnager les sols, non pas ceux consistant ˆ les gŽrer ou ˆ les exploiter. Nous retrouvons ici cette idŽe fondamentale que le P.O.S., le P.A.Z. ou toute autre rgle d’urbanisme dŽcentralisŽe ne constituent pas des modes de gestion de l’espace mais seulement des modes de contr™le de cet espace. Cette inaptitude sans doute atavique ˆ pouvoir aller au-delˆ du simple contr™le de l’utilisation des sols constitue un trait qui n’a que trs peu attirŽ l’attention de la doctrine et de l’administration, ˆ dŽfaut d’avoir d’ailleurs attirŽ explicitement celle du juge.

Ainsi, il ne devrait jamais tre possible en zone NC d’obliger les agriculteurs laisser en herbe plut™t que de planter de la vigne ou du blŽ. De mme, si tous les instruments juridiques existent pour permettre, par exemple dans un P.O.S., de protŽger une prairie ˆ orchidŽes ou d’interdire les Žpandages, il devrait toujours lui tre interdit de prescrire les modes de gestion adaptŽes ˆ la prŽservation de ces peuplements vŽgŽtaux, qu’il s’agisse de la prohibition des pesticides ou de l’Žcobuage. Nous doutons tout autant qu’un rglement local d’urbanisme puisse interdire le semis des rŽsineux dans des forts de feuillus ou le maintien en jachre plut™t que la culture intensive du blŽ ou de la betterave. 
Si, du point de vue de la protection de l’environnement, de tels motifs sont lŽgitimes, ils sont ˆ notre sens illŽgaux dans le cadre du droit de la planification des sols. C’est tout l’intŽrt des servitudes d’utilitŽ publique - dont certaines peuvent prŽvoir ces modes de gestion - que de venir affirmer cette nŽcessitŽ dans la rŽglementation locale des sols parce que la rŽglementation locale des sols ne peut pas - ne doit pas - aller jusque lˆ. Si les instruments de gestion de l’espace font actuellement dŽfaut, ce n’est pas par un perfectionnement perturbateur du droit de l’urbanisme que l’on rŽsoudra les problmes : il faudra plut™t inventer de nouveaux instruments adaptŽs quitte ˆ “faire du mŽnage” en rŽformant ou en adaptant ce qui existe par ailleurs. Poser des limites matŽrielles aux rgles locales d’urbanisme amne donc immanquablement ˆ aborder la question de savoir quel doit tre le contenu de l’intŽrt gŽnŽral ˆ l’aube du XXIme sicle.

C.VIGOUROUX relevait que “ce qui peut tre important pour demain, c’est que le droit de l’urbanisme soit plus clair et plus limpide sur ses propres finalitŽs”. Nous partageons entirement cet avis. Or, la jurisprudence ne semble pas s’engager dans la voie d’une rationalisation de ses finalitŽs. Pourtant, il faut ardemment souhaiter qu’elle s’y engage. Mais le lŽgislateur pourrait aussi s’y employer : est-il inconcevable de renverser cette tendance qui consiste ˆ agrŽger constamment des objets de rŽglementation dans les articles L.123-1, R.123-18 ou R.123-21 du Code de l’urbanisme ? On pourrait en effet envisager de procŽder par la dialectique du “il est permis de tout rŽglementer, sauf...”. C’est la direction dans laquelle semblait s’engager le lŽgislateur des la codification de 1954 en prŽvoyant dans son article 91 du Code de l’urbanisme et de l’habitation (aujourd’hui l’article L.111-1 du Code de l’urbanisme) que “les rgles gŽnŽrales applicables, en dehors de la production agricole en matire d’utilisation du sol (...) sont dŽterminŽes par dŽcret en Conseil d’ƒtat”.

Un auteur a fait valoir que l’erreur de droit Žtait un moyen peu utilisŽ et ne jouait plus qu’un r™le de remplacement vis-ˆ-vis de l’erreur manifeste ou du dŽtournement de pouvoir (et cet auteur de ne citer qu’un seul jugement ˆ ce titre : le jugement du Tribunal administratif de Lyon du 15 juin 1976 “Commune de Brindas ) . Nous pensons qu’il faut ardemment combattre de telles assertions qui dŽnotent une mauvaise observation des faits; cette apprŽciation est en effet largement dŽmentie par le droit positif actuel qui montre tout au contraire que le contr™le de l’erreur de droit est ˆ notre sens aujourd’hui appelŽ ˆ une nouvelle fortune.

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Le Code de l’urbanisme constitue un vivier inŽpuisable pour les autoritŽs locales qui veulent protŽger l’environnement. Comme le relevait Y.JƒGOUZO, “la production normative qui doit accompagner toute politique publique de l’environnement a correctement fonctionnŽ” :

- le zonage permet de donner une vocation paysagre ou Žcologique ˆ l’espace; il permet Žgalement de prŽvenir les pollutions et les risques naturels ou technologiques. Les risques d’une sŽgrŽgation spatiale par le zonage sont somme toute assez limitŽs : les possibilitŽs par nature “inŽgalitaires” qu’offre le Code de l’urbanisme pour procŽder ˆ une rŽpartition rŽflŽchie des diffŽrents types de vocation sont encore rarement sanctionnŽes. Les grands principes jurisprudentiels dŽfinis par le juge depuis les annŽes soixante-dix ne sont pas des obstacles dŽterminants pour les autoritŽs locales qui dŽsireraient sŽrieusement protŽger l’environnement. La possibilitŽ de s’affranchir du parcellaire foncier, la nature inŽgalitaire du droit de la planification des sols, la libertŽ de fixer un parti d’urbanisme autre que celui qui ne ferait que consacrer l’existant et de prŽvoir un vŽritable “programme pour l’avenir”, les limites posŽes au principe de la libertŽ du commerce et de l’industrie et le contr™le allŽgŽ sur le parti d’urbanisme par rapport aux grands Žquilibres posŽs par les articles L.110 et L.121-10 du Code de l’urbanisme, donnent beaucoup de libertŽ aux autoritŽs locales pour dŽfinir le contenu de leur politique de planification des sols.

- Le constat sera identique s’agissant de la rŽglementation des usages et des occupations du sol.
Les rglements locaux d’urbanisme permettent d’attribuer des affectations prŽcises ˆ l’espace ˆ l’intŽrieur des zones dŽlimitŽes. Ces affectations peuvent elles-mmes avoir pour objectif la protection de l’environnement : rŽglementation de l’esthŽtique, limitation des activitŽs industrielles nuisantes et polluantes, limitation des activitŽs de loisirs et de tourisme,...
De plus, il est notable que le mouvement actuel s’oriente vers une diversification de plus en plus grande des objets de rŽglementation : les limites que le juge entend assigner aux autoritŽs locales dans les possibilitŽs de rŽglementer des objets (objets que certains pourraient considŽrer comme de plus en plus lointains par rapport aux prŽoccupations “classiques” du droit de l’urbanisme) sont repoussŽes en des lieux que l’on n’imaginait pas ouvrir ˆ la rŽglementation de l’urbanisme. De la possibilitŽ traditionnelle d’interdire les carrires dans certaines zones sensibles jusqu’ˆ celle qui consiste ˆ n’autoriser que certains matŽriaux de construction ou ˆ rŽglementer les Žpandages (sinon les produits chimiques) utilisŽs par les agriculteurs ˆ proximitŽ des zones habitŽes, l’Žventail ˆ la disposition des autoritŽs locales s’Žtend en profondeur. C’est ce que nous avons qualifiŽ d’“ŽlasticitŽ” des rgles d’urbanisme. Mais l’on ne sait pas encore quand ce mouvement ascendant s’arrtera, quand l’“Žlastique”, sur lequel on aura trop tirŽ, se rompra.

Il reste que tout ce beau systme prŽsente une faille majeure qui entame considŽrablement son intŽrt pour la protection de l’environnement : il ne faut pas compter sur les rgles locales d’urbanisme pour qu’elles protgent d’elles-mmes l’environnement tout simplement parce que les modes de rŽgulation qui leur sont propres sont bien peu contraignants. Les rŽgulations internes aux rgles locales d’urbanisme montrent tous les sympt™mes du dysfonctionnement voire du non-fonctionnement. Il faut aller chercher ailleurs, dans des modes de rŽgulations qui lui sont extŽrieurs, pour atteindre un degrŽ acceptable de protection de l’environnement comme nous le verrons dans notre seconde partie.

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Titre 2
La protection de l’environnement comme simple potentialitŽ dans le parti d’urbanisme
MalgrŽ des techniques juridiques qui ont fait leur preuve du point de vue de leur caractre opŽrationnel et qui devraient garantir une bonne protection de l’environnement, un certain nombre de dysfonctionnements juridiques se manifestent, certains rŽdhibitoires. Le lŽgislateur et le juge administratif n’y ont pas apportŽ de rŽponses concluantes.

Lorsque ces limites juridiques se combinent avec des limites factuelles (le “pouvoir politique” d’Ždiction de la rgle locale d’urbanisme), c’est de faon poussive et/ou franchement insatisfaisante que la protection de l’environnement est traitŽe au travers des rgles locales d’urbanisme.

Ces limites juridiques tiennent :

- ˆ l’absence d’obligation d’avoir ˆ mettre en Ïuvre certaines des ressources du Code de l’urbanisme les plus protectrices de l’environnement (sous-titre 1);

- au r™le dŽcevant du juge administratif du point de vue de l’intensitŽ du contr™le opŽrŽ sur les rgles locales d’urbanisme (sous-titre 2);

- au caractre peu dŽterminant - sinon prŽjudiciable - de certains procŽdŽs juridiques du droit de l’urbanisme a priori favorables ˆ l’environnement (sous-titre 3);

- ˆ des contr™les administratifs peu utilisŽs pour sanctionner les atteintes ˆ l’environnement (sous-titre 4).

Sous-titre 1
L’absence d’obligation de mettre en Ïuvre toutes les ressources protectrices du Code de l’urbanisme
La libertŽ dont disposent les autoritŽs locales peut tre mise en Ïuvre au prŽjudice de l’environnement. Si une certaine latitude d’action est nŽcessaire pour assouplir la planification de sols et la rendre “plastique” pour la faire coller aux rŽalitŽs locales, cette latitude d’action peut devenir un handicap pour l’environnement si elle n’est pas bornŽe avec prŽcision.

Les autoritŽs locales de l’urbanisme disposent en effet d’un arsenal juridique qui ne les obligent pas ˆ Ždicter des rgles d’urbanisme protectrices de l’environnement : la protection de l’environnement reste du domaine de leur bon vouloir car aucun mode de rŽgulation vraiment efficace n’existe pour faire sanctionner la prise en compte de l’environnement

L’environnement p‰tit du pouvoir discrŽtionnaire dont dispose les autoritŽs locales pour Ždicter des rgles protectrice de l’environnement. On peut le mesurer ˆ plusieurs titres.

D’une part les rgles locales protectrices de l’environnement sont presque toujours facultatives et permissives, en dehors de certains grands principes, ne donnant d’ailleurs lieu qu’ˆ un contr™le restreint du juge. Et l’on constate mme un rel‰chement progressif des contraintes juridiques dans les textes (chapitre 1).

Cependant, la facultŽ d’Žtendre le contenu ration¾ materi¾ de la rgle d’urbanisme pour rŽglementer plus strictement les utilisations du sol attentatoires ˆ l’environnement n’est que rarement mise ˆ profit pour protŽger l’environnement. 

Au contraire mme : lorsque c’est le cas, c’est gŽnŽralement pour porter atteinte ˆ la vocation protectrices des zones dŽfinies dans les documents graphiques. C’est ce que montre l’Žtude de la jurisprudence assez peu exigeante en la matire, jurisprudence qui continue ˆ se borner ˆ un contr™le lŽger sur les motifs de l’acte alors qu’il pourrait s’agir sans difficultŽ d’un contr™le de l’erreur de droit (chapitre 2).

Enfin, le degrŽ d’indŽterminabilitŽ de la rgle - donc la quantitŽ de pouvoir discrŽtionnaire disponible - atteint un degrŽ ultime dans les communes non dotŽes d’un P.O.S.. Contrairement ˆ ce que l’on pourrait penser, les M.A.R.G.U. et le principe de constructibilitŽ limitŽ organisent une protection trs faible de l’environnement. C’est tout aussi vrai par les virtualitŽs actives d’altŽration de l’environnement (l’usage des nombreuses dŽrogations au principe de constructibilitŽ limitŽ) que par les virtualitŽs passives, autrement dit par une inaction des autoritŽs locales (chapitre 3).

Chapitre 1
Le rel‰chement progressif des contraintes sur les rgles locales d’urbanisme
L’Žtat des lieux que nous voudrions prŽsenter ici nous para”t dŽterminant pour la comprŽhension des enjeux actuels de la prise en compte de l’environnement par les rgles locales d’urbanisme :

- On constate un desserrement notable des contraintes ou le maintien d’institutions juridiques nuisibles ˆ l’environnement. C’est ce qui ressort de l’Žtude de la rŽglementation des activitŽs nuisantes et de la protection des paysages et des sites (section 1).

- mais ce mouvement dŽrŽgulateur qui caractŽrise la transformation d’obligation en facultŽs (ou l’introduction de nouvelles rgles facultatives) entre parfaitement dans le cadre tracŽ par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme qui constitue la “charte” des rgles locales d’urbanisme car cette disposition a elle aussi ŽvoluŽ dans ce sens (section 2).

Une telle Žvolution nous para”t reprŽsentative de la prŽvalence des rationa-litŽs d’amŽnagement sur celles d’environnement dans le droit de l’urbanisme, malgrŽ une Žvolution notable dans le sens d’une intŽgration plus poussŽe de celles-ci dans celles-lˆ.

Section 1
L’involution de la rŽglementation dans des domaines particuliers
Le rapprochement du droit de l’urbanisme et du droit des installations classŽes pour la protection de l’environnement dŽmontre sans ambigu•tŽ aucune le rel‰chement progressif des contraintes dans la rŽglementation, du point de vue du contr™le des activitŽs nuisantes (¤1).

La prise en compte du paysage et des sites dans les rgles locales d’urbanisme qui s’est accompagnŽe de la suppression de certaines institutions favorables ˆ l’environnement et du maintien de certaines autres au contraire prŽjudiciables confirmera le paragraphe prŽcŽdent (¤2).

¤1 - L’involution dans le domaine de la rŽglementation des activitŽs nuisantes
Une relecture historique du rapprochement entre le droit de la planification des sols et du droit des installations classŽes pour la protection de l’environnement est riche d’enseignement. On peut d’ailleurs s’Žtonner que la doctrine ne se soit pas penchŽe sur les conditions d’une vŽritable involution du droit au dŽtriment de la protection de l’environnement. Il est possible de situer le tournant pris par le droit de l’urbanisme en 1976. Curieuse rŽfŽrence alors que, la mme annŽe, Žtait votŽe la charte de la protection de la nature : la loi du 10 juillet 1976.

Dans un premier temps, et jusqu’en 1976, le droit de l’urbanisme a parfaitement su intŽgrer des prŽoccupations hygiŽnistes hŽritŽes du dŽbut du sicle. C’est l’Žpoque o l’industrialisation montante dans les zones urbaines est encore perue comme une gne qu’il convient de juguler afin qu’elle n’affecte pas la tranquillitŽ, la salubritŽ et la sŽcuritŽ des populations de plus en plus agglomŽrŽes. 
La loi du 20 avril 1932 a harmonisŽ la lŽgislation de l’urbanisme (les lois de 1919-1924) et la loi sur les Žtablissements polluants du 19 dŽcembre 1917 en modifiant les articles 3 et 4 de cette dernire. Sans que la lŽgislation de l’urbanisme le prŽvoie expressŽment, il Žtait entendu que la rŽdaction de la loi de 1917 permettait de rŽglementer les usages du sol. Mais surtout (art.3 al.4), “dans les zones rŽservŽes ˆ l’habitation qui sont prŽvues dans des projets d’amŽnagement ou d’extension des villes Žtablis en exŽcution des lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924, aucun Žtablissement nouveau appartenant ˆ la premire ou ˆ la deuxime classe ne peut tre autorisŽ”. Pour les Žtablissements existants, seules les modifications apportŽes dans les conditions de leur exploitation qui n’aggravaient par la gne pour le voisinage rŽsultant de leur existence pouvaient tre autorisŽes (art.3 al.5). 
Ainsi, dans les zones rŽservŽes ˆ l’habitation, le prŽfet avait compŽtence liŽe pour refuser les Žtablissements nouveaux appartenant ˆ la premire ou ˆ la deuxime classe. Aucun vice substantiel du refus opposŽ (y compris des moyens d’ordre public : incompŽtence, dŽtournement de pouvoir,...) ne pouvait venir s’y opposer selon la thŽorie de la compŽtence liŽe. Il Žtait tenu mme d’adresser une mise en demeure de cesser l’exploitation au titre de la police des Žtablissements classŽs. 

 Pour C.GABOLDE, ce systme juridique constituait un “fait totalement nouveau dans la lŽgislation des Žtablissements classŽs, qui n’avait jamais procŽdŽ auparavant par interdiction aussi gŽnŽrale”. 

Aujourd’hui cependant, le schŽma est totalement inverse. C’est l’Ïuvre destructrice de la loi du 19 juillet 1976 et du dŽcret du 21 septembre 1977 rŽformant la lŽgislation sur les Žtablissements industriels. L’annŽe 1976 Žtait trompeuse : derrire une volontŽ affichŽe de protŽger la nature (loi du 10 juillet 1976, loi n¡76-646 du 16 juillet 1976 rŽglementant l’exploitation des fonds marins dans les eaux territoriales,...) se profilaient des dŽ-protections sournoises sous la forme de modification apparemment mineures des textes.

Ni la loi du 19 juillet 1976, ni le dŽcret du 21 septembre 1977 n’ont repris l’interdiction des Žtablissements classŽs dans les zones rŽservŽes ˆ l’habitation. De mme, l’obligation d’Žloignement des habitations a ŽtŽ abrogŽe : l’article 3 de la loi du 19 juillet 1976 prŽcise seulement que “la dŽlivrance de l’autorisation (...) peut tre subordonnŽe notamment ˆ leur Žloignement des habitations, immeubles habituellement occupŽs par des tiers, Žtablissements recevant du public, cours d’eau, voies de communication, captages d’eau, ou des zones destinŽes ˆ l’habitation par des documents d’urbanisme opposables aux tiers”. Le dŽcret n¡77-736 du 7 juillet 1977 a en outre supprimŽ l’exigence d’une autorisation pour les Žtablissements de la troisime classe figurant sur l’arrtŽ du 20 juillet 1949, arrtŽ abrogŽ par celui du 6 juin 1978. 

Quant ˆ l’environnement non habitŽ, il est clair qu’il n’a jamais ŽtŽ dans l’intention du lŽgislateur depuis 1810 (et certes pas en 1976) d’instaurer un mŽcanisme d’interdiction d’implantation dans certaines zones Žcologiquement sensibles spŽcifique aux installations classŽes, en dehors des facultŽs offertes par le Code de l’urbanisme aux autoritŽs qui sont chargŽes de dŽfinir les rgles locales d’urbanisme.

Seul M.PRIEUR s’est ŽlevŽ contre les rŽgressions de la loi de 1976 en qualifiant les modifications apportŽes au droit de “recul grave dans la protection de l’environnement urbain”. La suppression de la mesure d’Žloignement Žtait selon lui Žgalement une “mesure malheureuse”. Mise ˆ part les observations de cet auteur, cette rŽgression n’a appelŽ aucune rŽflexion de la doctrine qui, au contraire, revŽlait une Žvolution dans le sens d’une meilleure prise en compte de l’environnement dans les rgles d’urbanisme.

Certes, dans la pratique, de nombreux rglements de plans d’urbanisme avaient, sous l’empire du dŽcret de 1964, dŽjˆ repris ˆ leur compte en tout ou partie, la rŽdaction de l’article 3 du dŽcret de 1964. Cette pratique reste aujourd’hui frŽquente. Et le prŽfet est tenu de prendre les sanctions administratives adŽquates pour faire cesser l’exploitation d’une installation classŽe contraire aux rgles locales d’urbanisme. 

Mais tout cela se heurte ˆ des objections majeures : 

- D’abord, il ne s’agit nullement d’une obligation de rŽglementer les activitŽs nuisantes. C’est ce que montre une dŽcision du Conseil d’ƒtat non publiŽe mais nŽanmoins rŽvŽlatrice. Une petite Žtude menŽe en 1983 sur une trentaine de P.O.S. bretons a montrŽ que, mme dans les zones ND aucun des rglements n’interdisait purement et simplement les installations d’Žlevage industriel. Aujourd’hui, la conclusion reste identique comme nous l’avons nous-mmes mesurŽ sur une soixantaine de P.O.S. de la mme rŽgion : seule diffre la prŽcision des prescriptions, mais en aucun cas le principe d’implantation. Comme le notait bien Y.JƒGOUZO, “si les autoritŽs responsables des P.O.S. disposent en la matire d’une libertŽ nouvelle [depuis 1977], elles ne l’utilisent en rgle gŽnŽrale que pour autoriser les installations classŽes qui sont le complŽment indispensable de l’habitat”. 
Or, pourtant, le Code de l’urbanisme et la jurisprudence offrent une palette impressionnante d’outils qui permettraient d’aller trs loin dans la rŽglementation : il est possible d’Žtablir des listes d’activitŽs interdites par types annexŽes au rglement, voire par rubrique de la nomenclature des installations classŽes. 

- D’autre part, les rgles sont souvent rŽdigŽes de faon tellement gŽnŽrale qu’elles confinent ˆ l’indŽterminabilitŽ : les autoritŽs locales se mŽnagent ainsi un important pouvoir discrŽtionnaire leur permettant de faire des applications modulŽes de rgles “n’autorisant les installations classŽes que si elles ne portent pas atteinte ˆ la sŽcuritŽ et ˆ la salubritŽ publique”. 

Cette involution peut signifier deux choses, non exclusives l’une de l’autre :

- Sur le plan des principes : on a entendu tirer les consŽquences de l’extension urbaine au point de donner acte d’un rapprochement inŽvitable des zones d’habitation. Autrement dit, les autoritŽs locales sont tentŽes d’opŽrer une pŽrŽquation des intŽrts en prŽsence par leur conciliation ˆ l’intŽrieur mme de la rgle d’urbanisme (conciliation des intŽrts des riverains et des intŽrts de l’industrie). On peut l’admettre en principe eu Žgard au degrŽ de perfectionnement technique des prescriptions insŽrŽes dans les autorisations. Toutefois, ce perfectionnement ne doit pas masquer le fait que les risques engendrŽes se traduisent souvent dans les faits par des ŽvŽnements prŽjudiciables aux populations environnantes (du simple incident ˆ la catastrophe);
- on a entendu implicitement donner acte de ce que le droit de l’urbanisme, dans le prolongement des acquis de la dŽcentralisation, Žtait suffisamment “adulte” pour organiser par lui-mme les modalitŽs de la prise en compte de ces activitŽs au travers de simples possibilitŽs de rŽglementation ou d’interdiction sanctionnŽes par le permis de construire auxquelles sont gŽnŽralement soumises toutes les activitŽs nuisantes. 

Les dŽbats parlementaires de la loi du 19 juillet 1976 et de la loi du 22 juillet 1987 offrent d’ailleurs des moyens supplŽmentaires ˆ cette dŽmonstration :

- les dŽbats de la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classŽes : des discussions ont ŽtŽ engagŽes ˆ propos de la nŽcessitŽ de prŽvoir, dans la loi, l’obligation de fixer, dans les autorisations d’installation classŽe, une marge d’isolement sous forme de prescriptions par rapport aux habitations existantes. 
La rŽponse du ministre de l’Environnement fut la suivante : “si l’on considre que l’autorisation doit motiver l’Žloignement, dans le cas o il ne serait pas suffisant par rapport aux habitations existantes, l’autorisation ne sera pas dŽlivrŽe. Par consŽquent, il n’est pas nŽcessaire de fixer les distances dans l’autorisation, car se poserait un problme au moment de l’Ždification de constructions nouvelles”. 
On trouve ici la manifestation d’abord de la rŽmanence du caractre typique de la lŽgislation sur les installations classŽes : la pŽrŽquation des intŽrts protŽgŽs au bŽnŽfice des industriels rendant rarissime le refus d’autorisation. Ce caractre a manifestement dŽteint sur le droit de l’urbanisme pour constituer un facteur fragilisant de rgle locales d’urbanisme protectrices de l’environnement.

- La loi n¡87-565 du 22 juillet 1987 dite “loi sŽcuritŽ civile”. Cette loi semble rŽvŽler un retour en force de la rŽglementation des activitŽs nuisantes dans les documents de planification des sols par la ma”trise des risques qu’elles engendrent. 
Et pourtant, si l’on scrute un peu le dispositif, ce n’est pas le cas. La prise en compte des risques industriels demeure toujours une simple facultŽ comme le montre la possibilitŽ d’instaurer des servitudes d’isolement (introduction d’articles 7-1 et suivants dans la loi du 19 juillet 1976); et encore, cette servitude ne figure-t-elle que dans la catŽgorie des servitudes d’utilitŽ publique, non dans celle des servitudes d’urbanisme. Ces servitudes ne sont pas partie intŽgrante du Code de l’urbanisme comme le serait n’importe quelle rgle prise, dans le mme but, par exemple sur le fondement de l’art.L.123-1. On peut d’ailleurs se demander pourquoi, dans un cas, il s’agit d’une servitude d’utilitŽ publique (art.7-1 de la loi de 1976) et dans l’autre (cas spŽcifique des communes non dotŽes de P.O.S. : art.L.421-8 du Code de l’urbanisme) il s’agit de “simples” rgles d’urbanisme : elles ont pourtant strictement le mme but. 

- Enfin, on s’Žtonnera qu’une obligation de compatibilitŽ des autorisations d’installation classŽes et des autres autorisations applicables aux activitŽs nuisantes ait ŽtŽ maintenue (art.R.123-31) au dŽtriment d’une obligation de conformitŽ opposables seulement aux autorisations dŽlivrŽes en application du Code de l’urbanisme (art.L.421-3). Le prŽfet dispose donc d’un pouvoir d’apprŽciation plus important au titre de la police des installations classŽes que le maire au titre de la police de l’urbanisme : il peut en effet autoriser une installation classŽe a priori incompatible avec le rglement d’occupation du sol en assortissant cette autorisation de prescriptions spŽciales.

Nous pensons pouvoir trouver une explication ˆ cette Žvolution dans la volontŽ, d’une part, de protŽger les intŽrts industriels et la facultŽ de nŽgociation des prŽfets; d’autre part, et surtout, de ne pas brider les autoritŽs locales afin de conforter les acquis de la dŽcentralisation de l’urbanisme : la rŽgulation ne doit pas avoir lieu par la rgle locale d’urbanisme aux mains des autoritŽs locales dŽcentralisŽes; elle doit avoir lieu ailleurs. Elle donne ainsi l’illusion que le bloc de compŽtence appartenant dŽsormais aux communes est en apparence prŽservŽ. 
Cet artifice est habile et il est plus frŽquent qu’on ne le pense; il constitue l’un des modes de rŽgulation les plus puissants entre des intŽrts locaux et supracommunaux divergents. L’accŽlŽration d’un processus de doublement du droit de l’urbanisme par des lŽgislations extŽrieures (sous la forme de servitudes d’utilitŽ publique notamment) montre ˆ quel point le principe d’une rŽgulation externe est vivace. Si elle donne l’illusion aux autoritŽs locales que les contr™les sont plus doux ou plus lointains, elle exacerbe les frustrations et les revendications lorsque ces processus de rŽgulation externes sont mis en marche. Elle rappelle douloureusement aux communes que leur bloc de compŽtence n’est pas aussi monolithique qu’elles le pensent.

Certes, ˆ dŽfaut de rŽglementer l’implantation de ces activitŽs dans la rgle locale d’urbanisme, le permis de construire de telles activitŽs peut tre contestŽ sur le fondement des dispositions propres du Code de l’urbanisme qui sanctionnent les intŽrts de la salubritŽ ou de la sŽcuritŽ. Tel est le cas des dispositions du rglement gŽnŽral d’urbanisme (art.R.111-2 du Code de l’urbanisme). 
Mais la libertŽ permettant ˆ la rgle locale d’urbanisme de se passer de rŽglementer les activitŽs industrielles nuisantes, voire d’en autoriser l’existence dans certaines zones, peut mener ˆ des situations aberrantes et prŽjudiciables tant ˆ l’environnement qu’aux pŽtitionnaires eux-mmes : un permis de construire une installation classŽe peut tre annulŽ pour erreur manifeste d’apprŽciation au regard de l’art.R.111-2 applicable mme s’il existe un P.O.S. alors mme que le P.O.S. autorise une telle construction ou bien parce qu’il s’est volontairement abstenu de rŽglementer prŽcisŽment l’implantation des installations classŽes. Un permis de construire une installation classŽe peut tre sanctionnŽ sur le fondement du R.G.U. par la voie de l’erreur manifeste d’apprŽciation pour ne pas avoir pris en compte la salubritŽ publique, alors que la rgle locale d’urbanisme n’aurait trs probablement pas ŽtŽ sanctionnŽe pour erreur manifeste pour avoir prŽvu une rŽglementation pouvant conduire ˆ une atteinte ˆ cette salubritŽ (soit par insuffisance, soit par absence de rŽglementation). 
On peut expliquer ce traitement diffŽrenciŽ, mais source d’insŽcuritŽ et d’incomprŽhensions, par une distorsion dans le degrŽ de gŽnŽralitŽ ou d’abstraction ˆ partir duquel la situation de “nuisance” est apprŽciŽe. La rŽglementation locale de l’urbanisme doit rester gŽnŽrale et le permis de construire est, lui, instruit au cas particulier. Mais il n’en demeure pas moins qu’un tel traitement dŽsŽquilibrŽ selon qu’on envisage la situation au stade de la rgle locale d’urbanisme ou de celui de l’instruction des autorisations d’occuper et d’utiliser le sols introduit une regrettable insŽcuritŽ juridique : confiant au regard de la rgle locale d’urbanisme et ayant obtenu des assurances de la part du maire en ce qui concerne l’octroi de l’autorisation, le pŽtitionnaire se voit pourtant sanctionnŽ au regard de dispositions autonomes du Code, le rglement gŽnŽral d’urbanisme (R.G.U.).
Tout aussi regrettable - sinon malsain - est le conflit parfois insoluble de rgles locales d’urbanisme rŽglementant les installations classŽes de telle manire que les autorisations d’installation classŽe sont tenues en Žchec. 

Il n’existe donc plus aucune compŽtence liŽe. La lŽgislation de l’urbanisme confre aux autoritŽs locales de simples facultŽs de rŽglementation, cŽdant devant une sociŽtŽ de plus en plus industrialo-urbaine; de mme, comme nous le verrons, les instruments de transformation des rgles locales d’urbanisme (modifications, rŽvisions, application anticipŽes) sont frappŽes d’utilisations abusives et dŽviantes permettant de faire application, au moment o le juge statue, de rgles locales moins favorables ˆ l’environnement que celles qui prŽvalaient. Enfin, pour complŽter un tableau frappŽ d’un crŽpuscule soudain, la loi du 31 dŽcembre 1976 de rŽforme de l’urbanisme et la loi du 19 juillet 1976 (encore elle) posaient la rgle dite de la “prŽ-occupation” : la premire interdisait dŽsormais aux riverains installŽs postŽrieurement ˆ une installation polluante existante de rŽclamer des dommages-intŽrts ˆ son exploitant ˆ raison des dŽsagrŽments subis; la seconde leur interdisait de recourir contre l’arrtŽ prŽfectoral autorisant l’installation classŽe.

Il serait souhaitable que, par une loi d’amŽnagement et d’urbanisme, une directive territoriale d’amŽnagement ou encore par un simple texte amendant l’article L.123-1 ou la loi du 19 juillet 1976, la rŽglementation des activitŽs nuisantes en zones d’habitation soit affermie en posant non plus des facultŽs mais des obligations. Cela ne peut cependant se faire qu’au prix d’une affirmation des prŽrogatives normatives dŽtenues par l’ƒtat. Mais il y va ˆ la fois de la protection de l’environnement, de la sŽcuritŽ et de la salubritŽ publique. 
M.PRIEUR nous disait, en 1979, que “si l’Žloignement n’est pas un facteur moderne de prŽvention des nuisances, c’est au moins un facteur pratique et efficace”. “Facteur pratique et efficace”, mais qui reste nŽanmoins moderne pensons-nous, ce que la loi du 22 juillet 1987 reconna”t d’ailleurs : l’extension des activitŽs industrielles dans les agglomŽrations urbaines de plus en plus concentrŽes doit au contraire faire l’objet de mesures d’Žloignement sinon de confinements, par la crŽation de marges d’isolement dignes de ce nom.

Ce phŽnomne, qui n’a pas ŽtŽ soulignŽ par la doctrine, et qui ne pouvait tre ŽlucidŽ que par un examen attentif de l’Žvolution respective de la lŽgislation dans les deux domaines, mŽritait qu’on s’y arrte au moins pour cette raison : il se situe curieusement ˆ contre-courant d’un mouvement apparent de prise en compte croissante de l’environnement dans la rgle locale, comme s’il s’agissait mme d’un effet calculŽ.

¤2 - L’involution de la planification des sols en matire de protection des paysages et des sites
Les instruments de protection du paysage, nous l’avons vu, constituent un phŽnomne notable du droit de l’urbanisme et de l’environnement des dix dernires annŽes. Mais il convient d’tre prudent dans l’Žvaluation de ces apports : les contraintes rŽelles sur les rgles locales d’urbanisme n’ont pas ŽtŽ accentuŽes, tout au contraire (A). C’est Žgalement notable au travers de la quasi inutilisation des transferts de coefficient d’occupation des sols (B), tandis que l’on continue ˆ maintenir dans notre droit des zonages attentatoires ˆ l’environne-ment : les zones NB (C).

Nous verrons en outre dans notre chapitre 3 que les modalitŽs d’application du rglement gŽnŽral d’urbanisme (M.A.R.G.U.) avaient pour vocation initiale la protection des paysages dans les petites communes rurales. Or elles sont aujourd’hui conues comme de vŽritables documents d’amŽnagement, non de protection. Mais nous avons prŽfŽrŽ faire un cas ˆ part des M.A.R.G.U. car elles se rattachent ˆ une autre caractŽristique de notre droit de l’urbanisme : la rgle de la constructibilitŽ limitŽe ou ses amŽnagements (les M.A.R.G.U. prŽcisŽment) constituent probablement un degrŽ ultime de virtualitŽ nŽgatives pour l’environnement.

A.- Diversification des instruments, diminution des contraintes pour protŽger l’environnement
La dŽcentralisation a certes permis de confŽrer un surcro”t de libertŽ aux autoritŽs locales dans la rŽglementation des sols. Mais cette libertŽ se manifeste aujourd’hui au prŽjudice de l’environnement (1¡). C’est particulirement notable en ce qui concerne quatre institutions qui ont ŽtŽ rayŽes de l’ordonnancement juridique depuis lors. Il s’agit de consŽquences directes du phŽnomne dŽcentralisateur (2¡).

1¡- Les apports dŽfavorables de la dŽcentralisation
MalgrŽ la multiplication des instruments de protection du paysage, on peut encore se demander si le droit de l’urbanisme a vŽritablement tirŽ les leons de la nŽcessitŽ de le protŽger effectivement. 
Certes, des instruments juridiques rŽnovŽs ont pris le relais des anciens (et l’on pensera immŽdiatement ˆ la loi paysage du 8 janvier 1983), et le Code de l’urbanisme donne lui aussi l’impression de regorger d’instruments qui, sans tre spŽcifiques au paysage, permettent de le protŽger. Mais il est notable que ces instruments ne sont pas plus utilisŽs que par le passŽ en premier lieu parce que le Code de l’urbanisme n’organise que des facultŽs de rŽglementation. Pire, certaines institutions intŽressantes ont ŽtŽ rayŽes de notre droit depuis la dŽcentralisation. Il ne reste que jusque la jurisprudence ˆ ne sanctionner que parcimonieusement une prise en compte bien trop modeste des paysages dans les rgles locales d’urbanisme.

Si, mme avant la dŽcentralisation, le paysage constituait trs exceptionnellement une obligation pour les documents de planification des sols, la politique du paysage a ŽtŽ limitŽe par la rŽforme dŽcentralisatrice. Contrairement par exemple ˆ la loi italienne du 8 aožt 1985 qui institue des plans territoriaux paysagers rŽgionaux, le droit franais ne conna”t pas ce genre d’instrument.
Certes, les servitudes d’utilitŽ publique permettent de compenser ces lacunes (notamment les Z.P.P.A.U.P. ou les sites classŽs), mais il n’en demeure pas moins que ce qui pourrait appara”tre comme une vŽritable politique publique des paysages ne s’est pas - ou peu - concrŽtisŽ dans les rglements locaux d’urbanisme. La circulaire du 21 mars 1995 prŽcitŽe le reconna”t d’ailleurs : selon le ministre de l’Environnement, “c’est [aux collectivitŽs locales] d’abord qu’il revient de faire Žmerger des projets paysagers sur leur territoire, en y associant l’ensemble des partenaires concernŽs”...La circulaire du 12 dŽcembre 1995 relative au “1% paysager” des Žquipements d’infrastructure routire le confirme ˆ nouveau : ce n’est que de faon “douce” que les chartes locales prŽvues par celle-ci doivent permettre aux autoritŽs investis des pouvoirs en matire d’affectation des sols de disposer d’une “vŽritable rgle du jeu, arrtŽe d’un commun accord entre l’ƒtat et les collectivitŽs concernŽes et dont la traduction rapide dans les documents d’urbanisme devra Žvidemment tre recherchŽe”. 
Or, c’est au stade de la traduction rŽglementaire des choix (ou des non-choix...) paysagers que les difficultŽs se font clairement sentir.

C’est essentiellement par le biais de procŽdure non contraignantes que le paysage tend d’abord ˆ tre intŽgrŽ dans les P.O.S. et les documents en tenant lieu : nous avons vu que les structures formelles et informelles, les lieux de discussion sur le paysage abondent au sein des ministres concernŽs. Cependant, la quantitŽ de ces lieux de convergence autour du paysage, tout particulirement au sein des ministres de l’Environnement et de l’ƒquipement, ne s’explique pas selon nous autrement que par l’impossibilitŽ pour ceux-ci d’imposer dŽsormais les rationalitŽs de protection dans les politiques locales. Si cela n’a jamais ŽtŽ dŽmenti ˆ propos du ministre de l’Environnement qui n’a jamais eu de compŽtences en matire de documents de planification des sols du droit de l’urbanisme, c’est encore plus vrai du ministre de l’ƒquipement : alors que celui-ci constituait, avant la dŽcentralisation, l’administration ma”tresse de la doctrine administrative gouvernant l’Žlaboration des P.O.S. et des autres documents du mme type, la dŽcentralisation l’a dŽpossŽdŽ de son pouvoir sur ces documents.

Tandis que les structures traitant du paysage se maintiennent et mme se dŽveloppent, on voit le droit de l’urbanisme s’appauvrir dans ce qu’il pouvait avoir de protecteur pour les paysages. 

D’un c™tŽ, les instruments traitant des paysages se diversifient mais ne gagnent aucunement en force juridique, tout au contraire. Le renouveau en matire de contrats et de plans de paysage montre combien la technique incitative et/ou contractuelle est largement mise ˆ contribution dans notre domaine, comme pour pallier les carrences rŽglementaires.

De l’autre, les institutions spŽcifiquement tournŽes vers la protection des paysages, et par la mme occasion des espaces ruraux, sont supprimŽes ou fondues dans le moule du P.O.S. Ce mouvement est notable au travers de l’Žchec de certains instruments anciens de protection des paysages et au travers de la suppression d’institutions participant de cet esprit de protection. 

On pouvait donc penser que la pŽriode prŽcŽdant la dŽcentralisation Žtait une pŽriode plus favorable ˆ la prise en compte de l’environnement. D’une part en effet est supprimŽ l’accord du ministre chargŽ de l’urbanisme prŽalablement ˆ la rŽduction ou ˆ la suppression d’une protection dispara”t; d’autre part, les Z.E.P. et les P.A.R. sont rayŽs de l’ordre juridique et doivent tre transformŽes en P.O.S..

En outre, si les textes rŽcents font plus de cas du paysage au stade de la prise en compte dans la rgle locale d’urbanisme, force est de constater qu’ils n’organisent nullement des obligations.

De par la loi du 31 dŽcembre 1976 de rŽforme de l’urbanisme, les P.O.S. pouvaient “dŽlimiter les quartiers, rues, monuments, sites et secteurs ˆ protŽger ou ˆ mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthŽtique, historique ou Žcologique”. Cette rŽdaction a ŽtŽ reprise intŽgralement dans le nouvel article L.123-1 issu de la loi du 7 janvier 1983. 
L’article 3 de la loi paysage du 8 janvier 1993 a finalement ajoutŽ au point 7¡ ˆ l’article L.123-1 que les P.O.S. doivent “prendre en compte la prŽservation de la qualitŽ des paysages et la ma”trise de leur Žvolution”. Mais, il ne faut pas se laisser prendre au jeu de cette formulation fallacieuse : les P.O.S. continuent seulement ˆ pouvoir “identifier et dŽlimiter les quartiers, rues, monuments, sites, ŽlŽments du paysage et secteurs ˆ protŽger ou ˆ mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthŽtique, historique ou Žcologique et dŽfinir, le cas ŽchŽant, les prescriptions de nature ˆ assurer leur protection”. Enfin, dans ces secteurs, tous travaux ayant pour effet de dŽtruire un ŽlŽment de paysage identifiŽ par un P.O.S. en application de l’article L.123-1 7¡ prŽcitŽ et non dŽjˆ soumis au rŽgime des installations et travaux divers, sont soumis ˆ une telle autorisation dans les conditions prŽvues par un dŽcret en Conseil d’ƒtat. 
La loi du 8 janvier 1993 Žtait parŽe d’intentions fort louables. Mais elle n’a fait que s’inscrire dans le mouvement continu qui berce le droit de la planification des sols depuis la loi d’orientation foncire : un mouvement offrant aux autoritŽs locales des outils de plus en plus ŽlaborŽs...mais de moins en moins obligatoires : aucune obligation, que des facultŽs.

Il ne suffit donc pas de prŽvoir, comme le font les articles L.110 et L.121-10 du Code de l’urbanisme que les paysages font partie des intŽrts protŽgŽs pour qu’ils soient effectivement protŽgŽs. 
L’obligation de prise en compte des paysages et des sites dans les P.O.S. n’est qu’une redondance par rapport ˆ la pratique qui Žtait dŽjˆ faite de l’article L.123-1. Les articles L.110 et L.121-10 prŽvoyaient dŽjˆ cette molle exigence. Qu’est-ce que finalement l’obligation (!) de “prise en compte” sinon celle qui exige de ne pas ignorer totalement cette prŽoccupation ?

“La prise en compte des paysages par les outils d’urbanisme est de nature Žgalement ˆ limiter certaines des perversions de la dŽcentralisation des pouvoirs d’urbanisme soulignŽes par le Conseil d’ƒtat dans sons rapport “l’urbanisme, pour un droit plus efficace””. En rŽalitŽ, cela ne doit pas tromper : les dispositions du Code de l’urbanisme dŽfinissant des modalitŽs de protection au travers du zonage (et de la rŽglementation), n’a jamais entendu faire de cette protection une obligation, cela mme dans les textes les plus rŽcents.
 On retrouve cette confusion entre l’obligatoire et le facultatif dans l’article L.123-1. MalgrŽ un article L.123-1-7¡ clair, l’article 6-II de la loi n¡94-112 du 9 fŽvrier 1994 portant diverses dispositions en matire d’urbanisme et de construction montre “combien il est difficile au lŽgislateur franais d’intŽgrer compltement l’esprit de la dŽcentralisation”. En effet, persuadŽs que les termes “identifier et dŽlimiter les quartiers rues, monuments, sites, ŽlŽments de paysage et secteurs ˆ protŽger...” constituaient une obligation pour les autoritŽs locales, des parlementaires ont cru utile de dŽposer un amendement visant ˆ “redonner une nŽcessaire souplesse” (sic) ˆ l’article L.123-1-7¡. DŽsormais, les P.O.S. peuvent donc “identifier et localiser les ŽlŽments de paysage et dŽlimiter les quartiers, rue, monuments sites...”. 
Mais cette modification parasite ne change strictement rien au droit. Elle a toutefois le mŽrite de montrer la dŽfiance perpŽtuelle dont sait faire montre le lŽgislateur ˆ l’encontre des dispositions protectrices du Code de l’urbanisme. Certes, assouplir une facultŽ est toujours assouplir. Mais on reste ˆ la fois songeur et admiratif devant l’imagination dŽbordante et intarissable dont fait preuve le lŽgislateur ds lors qu’il convient de limiter la portŽe de dispositions du Code dont ils estiment qu’elles pourraient porter atteinte ˆ la “libre administration des collectivitŽs locales”.

2¡- La disparition de procŽdures de protection ayant trait aux sites et aux paysages
Le mouvement n’est pas nŽ de la dŽcentralisation. Un certain nombre d’institutions juridiques protectrices de l’environnement ont ŽtŽ supprimŽes ds avant 1982-1983. Mais la dŽcentralisation n’a fait qu’accŽlŽrer le processus.

• Avant la dŽcentralisation, l’obligation de se doter d’un plan d’urbanisme (devenus les P.O.S.) dans les communes sensibles du point de vue paysager fut supprimŽe en 1970. L’article 1er du dŽcret n¡70-1016 du 28 octobre 1970 relatif aux P.O.S. (devenu l’ancien article R.123-1 du Code de l’urbanisme) transforma cette obligation en une facultŽ, avec toutes les consŽquences Žvidentes qui s’ensuivirent.

• De mme l’article 77 de la loi du 31 dŽcembre 1976 supprima les zones ˆ caractre pittoresque de l’ancien article L.430-2-5¡ du Code de l’urbanisme.

• MalgrŽ l’intŽrt d’un instrument spŽcifique aux paysages et ˆ l’espace rural, les Z.E.P. furent ŽphŽmres. La loi du 7 janvier 1983 relative ˆ la rŽpartition des compŽtences entre l’ƒtat, les communes, les dŽpartements et les rŽgions ne les mentionnait plus que pour en faire des instruments vouŽs ˆ dispara”tre. Dans les trois ans du vote de la loi, les Z.E.P. devaient en effet tre transformŽes en P.O.S.. Ë dŽfaut, elles cessaient de produire tout effet juridique. 

Ce n’Žtait pourtant pas les avantages qui faisaient dŽfaut ˆ ce vŽritable document de planification des sols, de surcro”t opposable aux diverses occupations et aux utilisations du sol : concept unique en matire de protection des paysages succŽdant aux zones d’architecture imposŽe (Z.A.I.), aux zones sensibles (Z.S.) et aux zones ˆ caractre pittoresque (Z.C.P.), souplesse d’Žlaboration et de contenu, adaptabilitŽ des rgles, concertation, application ˆ l’Žchelle intercommunale,...Mais, surtout, leur vocation principale Žtait largement tournŽe vers la protection et non l’urbanisation comme les P.O.S., surtout dans les communes ˆ faible dŽveloppement urbain ou rurbain. 

On doit en effet voir dans l’Žvolution vers la condamnation des Z.E.P. deux grandes idŽes :
- D’une part, dans la perspective ou 36000 communes allaient dŽsormais pouvoir Žtablir un P.O.S., il convenait d’homogŽnŽiser et de simplifier l’usage de l’instrument juridique de droit commun qu’Žtait devenu le P.O.S., qu’il se fut ag”t des communes rurales (avec la possibilitŽ d’opter pour un P.O.S. ˆ contenu “minimum”) ou des communes plus importantes. L’article L.143-1 prŽvoyait d’ailleurs que les P.O.S. rendus publics mettaient fin aux Z.E.P. qu’ils englobaient. Mais, la loi de 1983 allait plus loin en faisant obligation aux communes qui en Žtaient dotŽes d’y renoncer purement et simplement en leur substituant un P.O.S.. Ce n’Žtait pourtant pas sans que, lors des discussions parlementaires de la loi du 7 janvier 1983, le SŽnat ait tentŽ d’inverser le processus en faisant valoir que les “Z.E.P. valent P.O.S.”. Mais cette idŽe fut rejetŽe aussi bien par le Gouvernement que par l’AssemblŽe nationale. 
- D’autre part, le lŽgislateur de 1983 tira les consŽquences de l’expŽrience passŽe : les Z.E.P. Žtaient un lieu conflictuel entre les intŽrts dŽfendus par l’administration de l’Žquipement, et ceux dŽfendus par l’administration de l’agriculture et les lobbies agricoles. C’est ce que montrent la difficultŽ d’Žlaboration du dŽcret d’application n¡77-754 du 7 juillet 1977 et la mise en Ïuvre trs progressive des Z.E.P. - comme l’y invitait la circulaire conjointe du ministre de l’Agriculture et du ministre de l’ƒquipement en date du 13 juillet 1977 - : au 1er avril 1981, on ne comptait que 296 Z.E.P. mises ˆ l’Žtude et 71 crŽŽes; 243 avaient ŽtŽ crŽŽes ˆ la fin de l’annŽe 1983. 
Ce que le droit de l’urbanisme gagnait de la dŽcentralisation en simplification, l’environnement le perdait en un mode de protection qui ne demandait qu’ˆ tre revue et corrigŽ : il n’existe dŽsormais plus de document de planification du droit de l’urbanisme ayant spŽcifiquement cette vocation de protection paysagre. Il faut aujourd’hui se tourner vers les servitudes d’utilitŽ publique. Toutes ces considŽrations devaient pousser les communes ˆ s’orienter vers des documents plus simples mais aussi beaucoup moins protecteurs qu’Žtaient (et que sont toujours) les cartes communales. Comme l’a remarquŽ ˆ ce sujet S.CAUDAL-SIZARET, “la dŽcentralisation, par une certaine uniformisation des documents d’urbanisme, conduit ˆ une rŽgression de la protection”.

• Les P.A.R. n’ont pas eu un sort plus enviable. Leur cas  est aujourd’hui rŽglŽ. Les P.A.R. sont encore prŽvus par l’article L.121-1 al.3 du Code de l’urbanisme. 
Cependant, mme en Žtant essentiellement programmatiques, les P.A.R. avaient l’avantage de pouvoir contenir des dispositions concernant les paysages et la protection de l’espace rural. Aujourd’hui, les chartes intercommunales de dŽveloppement et d’amŽnage-ment (C.I.D.A.), qui ne sont pas tellement prescriptives, se substituent aux P.A.R.. Mais elles ne contiennent plus aucune rŽfŽrence ˆ la protection de l’environnement ou des paysages. Elles ne sont d’ailleurs que rarement utilisŽes dans leur fonction de planificiation des sols alors mme que cela Žtait autorisŽ par les textes.

• L’obligation de requŽrir l’accord prŽalable du ministre avait ŽtŽ introduite par le dŽcret n¡77-736 du 7 juillet 1977, pris en application de la loi de rŽforme de l’urbanisme du 31 dŽcembre 1976. 

Cependant, elle fut supprimŽe par le dŽcret n¡83-813 du 9 septembre 1983. Il s’agit d’une consŽquence “logique”, dirions-nous, de la dŽcentralisation : il paraissait invraisemblable de maintenir un pouvoir d’autorisation prŽalable de l’ƒtat alors que, prŽcisŽment, la loi du 2 mars 1982 avait notamment pour objectif de supprimer un tel contr™le prŽalable. Les documents de planification des sols relevant dŽsormais en principe des communes, le maintien du r™le du ministre serait apparu exorbitant.

Aujourd’hui pourtant, on se prend ˆ regretter que les anciens articles R.123-10 et R.123-35 n’existent plus dans le Code de l’urbanisme, au moins sous une forme plus lŽgre ou diffŽrente. Leur intŽrt Žtait pourtant certain : le Conseil d’ƒtat avait eu l’occasion ˆ plusieurs reprises de sanctionner des P.O.S. rŽduisant des protections paysagres sans l’accord ministŽriel. Ce qu’un rglement local d’urbanisme peut instituer, pour protŽger un espace, il peut le dŽfaire quelque temps aprs et cette procŽdure avait le mŽrite de limiter les effets prŽjudiciables d’options d’amŽnagement environnementicides. Or, nous verrons que les procŽdures de mutabilitŽ de la rgle locale d’urbanisme sont avant tout utilisŽs pour porter atteinte ˆ l’environnement. Dans un contexte de dŽgradation de la rgle locale d’urbanisme qui se traduit par une forte volatilitŽ, certaines garanties s’imposaient. Pourtant, la dŽcentralisation a marquŽ lˆ encore un recul par rapport au droit antŽrieur.

B.- L’inutilisation des transferts de coefficient d’occupation des sols
CoincŽ entre l’article L.123-1 - la charte du droit substantiel des P.O.S. - et l’article L.123-3 - la charte du droit processuel des P.O.S. -, l’article L.123-2 fait paradoxalement figure de disposition marginale dans le Code de l’urbanisme. Cette disposition introduite dans le Code de l’urbanisme par l’article 11 de la loi n¡76-1285 du 31 dŽcembre 1976 de rŽforme du droit de l’urbanisme n’est pas fondamentalement nouvelle : le dŽcret n¡62-460 du 13 avril 1962 relatif aux plans d’urbanisme prŽvoyait dŽjˆ la possibilitŽ de transfŽrer des droits ˆ construire d’une parcelle ˆ une autre.

Aujourd’hui, l’article L.123-2 prŽvoit que :

“Dans les zones ˆ protŽger en raison de la qualitŽ de leurs paysages (...), les plans d’occupation des sols peuvent dŽterminer les conditions dans lesquelles les possibilitŽs de construction rŽsultant du coefficient d’occupation du sol fixŽ pour l’ensemble de la zone pourront tre transfŽrŽs en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d’autres terrains situŽs dans un ou plusieurs secteurs de la mme zone. 
Dans ces secteurs, les constructions ne sont autorisŽes qu’aprs de tels transferts, les possibilitŽs de construire propres aux terrains situŽs dans ces secteurs s’ajoutant alors aux possibilitŽs transfŽrŽes; la densitŽ maximale de construction desdits secteurs est fixŽe par le plan. 
En cas de transfert, la totalitŽ du terrain dont les possibilitŽs de construction sont transfŽrŽes est frappŽe de plein droit d’une servitude administrative d’interdiction de construire constatŽe par un acte authentique publiŽ au bureau des hypothques. Cette servitude ne peut tre levŽe que par dŽcret pris sur avis conforme du Conseil d’ƒtat”.

Il s’agit donc d’un instruments de protection des paysages qui peut s’avŽrer trs efficace parce qu’il institue une protection durable, ˆ l’abri de changements intempestifs de rŽglementation locale des sols. Il constitue en outre un des rares exemples de dissociation entre la propriŽtŽ et ses droits d’usages.

Cependant, ainsi que l’a fait remarquer fort pertinemment V.RENARD, il prŽsente un caractre commun avec le remembrement-amŽnagement : “il est aussi simple ˆ Žnoncer que dŽlicat ˆ mettre en Ïuvre”. Les expŽriences de transfert de C.O.S. sont rarissimes. Encore plus rare sont celles qui ont ŽtŽ menŽes avec succs. 

Pour synthŽtiser, les raisons de l’Žchec du transfert du C.O.S. en milieu non urbain sont donc mlŽes de droit et de fait :

- le transfert de C.O.S. a toujours ŽtŽ un mŽcanisme facultatif d’indemnisation. Le transfert de C.O.S. constitue selon nous un moyen trop exceptionnellement mis en Ïuvre qui permettrait, par un mŽcanisme de compensation, de faire mieux accepter les inconstructibilitŽs. Comme le remarquait J-P.GUIN, le transfert de C.O.S. Žclaire de faon exemplaire les tentatives parfois lumineuses cherchant ˆ harmoniser les intŽrts des propriŽtaires privŽs avec ceux de la collectivitŽ tout entire;
- le transfert de C.O.S. suppose une rŽgulation du systme par un “despote ŽclairŽ” afin d’Žviter toutes dŽrives. Or, s’agissant d’un mŽcanisme qui fait la part belle ˆ la nŽgociation des droits ˆ construire et ˆ la prŽvalence des lois du marchŽ (il faut qu’il y ait un marchŽ de droits ˆ construire), les communes ne sont pas entra”nŽes ˆ cette discipline. C’est aussi pour cette raison que, aux ƒtats-Unis, le mŽcanisme n’a que peu fonctionnŽ sauf dans quelques cas exceptionnels (notamment la rŽgion des Pinelands, en raison de la prŽsence d’une structure de gestion et de contr™le puissante jouissant d’une forte lŽgitimitŽ) : laissŽ en proie aux affres du marchŽ sans structure de rŽgulation publique ou para-publique, on arrive ˆ des rŽsultats soit insignifiants, soit dŽplorables;
- dans le mme sens, la machine administrative indispensable pour gŽrer de faon serrŽe la vente et l’achat des droits ˆ construire, autrement dit pour contr™ler l’effectivitŽ de la politique locale de transfert de C.O.S., doit tre extrmement performante : tenue ˆ jour d’un registre des droits ˆ construire, suivi des transactions, connaissance du marchŽ foncier et de la conjoncture Žconomique locale, gestion d’un portefeuille ou d’une “bourse” de droits ˆ construire,...;
- le transfert de C.O.S. suppose une vision dŽfinitive du parti d’urbanisme dŽgagŽ sur la commune, autrement dit d’avoir en tte, au moment o le transfert de C.O.S. est dŽcidŽ, le plan d’une rŽpartition dŽfinitive des droits ˆ construire pour solde de tout compte. La rgle du jeu doit donc tre Žtablie dans la durŽe car les transferts ne se font que progressivement au grŽ de l’injection des droits ˆ construire sur le marchŽ par les propriŽtaires. Or, prŽcisŽment, la durŽe et une vision ma”trisŽe de l’occupation des sols n’est pas (n’est plus ?) le propre de la rŽglementation locale des sols ˆ la franaise;
- enfin, le transfert de C.O.S. suppose que ce mŽcanisme distributif soit ouvert au plus grand nombre de propriŽtaires possible afin que le rŽsultat final soit satisfaisant.

Pour voir pris en compte le paysage de faon particulire et efficiente, il faut donc se tourner vers des instruments spŽcifiques que ne ma”trisent nullement les communes : les P.S.M.V. des secteurs sauvegardŽs, la rŽglementation dans les espaces naturels sensibles des dŽpartements,...En dehors du Code de l’urbanisme, ce sera les directives paysagres et les plans constitutifs de servitudes d’utilitŽ publique, au premier titre desquels les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (Z.P.P.A.U.P.). 
Il est troublant de constater qu’aucun de ces instruments palliatifs n’a ŽtŽ confŽrŽ aux communes, alors qu’ils ont au contraire ŽtŽ conservŽs ou instituŽs par l’ƒtat. Pourtant, en l’absence de vŽritables P.O.S.-paysagers, serait-il excessif de rendre obligatoire la rŽalisation d’un plan de paysage, au contenu codifiŽ, prŽalablement ˆ toute rŽvision de documents de planification des sols ? Le Code de l’urbanisme ne serait-il pas plus audacieux que ne l’est le Code rural ds lors qu’il convient de traiter activement du paysage et des sites ? 

Finalement, et malgrŽ une attention accrue du pouvoir rŽglementaire et du lŽgislateur portŽe au chevet du paysage, on relvera ce paradoxe : le temps n’est pas encore ˆ l’avnement d’une vŽritable politique du paysage; mais, lorsque des instruments existent pour protŽger les paysages (b‰tis ou non), ils peuvent tre utilisŽs pour porter atteinte ˆ des intŽrts encore plus marginaux que lui, mais non moins importants. On peut ainsi affirmer que la protection d’une certaine conception du paysage peut tre incompatible avec la protection des milieux naturels et de la biodiversitŽ. L’ordre paysager que l’on cherche ˆ traduire dans les faits est parfois tyrannique et peut ne pas s’accommoder du tout du “dŽsordre” de ce qui n’est pas mis en forme pour le plaisir des yeux. Si la protection des arbres et des arbustes se justifie pleinement, celle des espaces dits “abandonnŽs” ou “en friche” Žgalement. La nature sauvage, non jardinŽe, constitue un patrimoine particulirement menacŽ, particulirement dans les villes. Si l’arbre sait attirer vers lui un certain nombre de gr‰ces (nŽanmoins encore rares), les espaces d’herbes folles vŽhiculent dans l’imaginaire beaucoup moins d’Žgards : la “sauvagerie” fait peur et la peur appelle des manifestations d’agressivitŽ se traduisant, en premier lieu, par l’attaque et, finalement, la destruction : c’est ce que montre le vote d’une disposition surprenante lors de la discussion de la loi du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, disposition devenue l’article L.131-2-8 du Code des communes.

Ainsi, non seulement l’avnement d’une politique du paysage reste du domaine du thŽorique (malgrŽ toutes les appellations que l’on veut bien donner ˆ certaines lois), mais l’intŽgration de la richesse Žcologique aux prŽoccupations paysagres est encore trs mal perue. Transcender les a priori pour Žriger le paysage en un intŽrt protŽgŽ est dŽjˆ difficile, mais qu’en est-il alors d’une dŽmarche encore plus ambitieuse et novatrice - et pourtant si nŽcessaire - faisant du paysage un simple ŽlŽment d’une conception encore plus globale qui sous-tend une vŽritable “Žcologie urbaine” !

“La premire des choses ˆ faire, c’est de sauver ce qui existe de la nature et du paysage” dŽclarait le prŽsident G.POMPIDOU. Un quart de sicle plus tard, la besogne est loin d’avoir ŽtŽ ŽpuisŽe.

C.- Le maintien prŽjudiciable ˆ l’environnement des zones NB 
Plus grave, certaines facultŽs offertes par le droit des sols sont mises ˆ contribution pour porter atteinte aux sites et aux paysages. C’est le cas des zones NB dŽfinies ˆ l’article R.123-18-I-2¡-b du Code de l’urbanisme. Ce sont celles “desservies partiellement par des Žquipements qu’il n’est pas prŽvu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont dŽjˆ ŽtŽ ŽdifiŽes. 

Les avis sont partagŽs ˆ leur sujet : les uns font valoir qu’elles peuvent constituer des ŽlŽments du dŽveloppement local et qu’elles permettraient une adŽquation entre l’amŽnagement et les structures sociales traditionnelles tournŽes autour de l’agriculture. D’autres au contraire - parmi lesquels nous nous rangeons -, insistent avec force arguments sur le caractre prŽjudiciable des zones NB pour l’environnement et les finances locales. 

Les zones NB ont toujours ŽtŽ et demeurent la nŽgation de la protection de l’environnement. Le fait qu’elles figurent dans la catŽgorie des zones “N” dites naturelles constitue une tromperie juridique sur leur nature vŽritable car il s’agit de zones urbaines de fait. Elles prŽsentent en effet la propriŽtŽ de gŽnŽrer ou d’entretenir le mitage de l’espace. Elles gŽnrent Žgalement une quantitŽ trs importante d’Žquipements dŽrivŽs ou de services qu’il convient de maintenir, de rŽnover ou d’Žtendre ˆ mesure que ces zones NB se densifient : routes, Žlectrification, tŽlŽphone, assainissement, sans compter les nombreux services publics qu’il convient d’assurer (ordures mŽnagres, ramassage scolaire, dŽneigement,...). Elles donnent en dŽfinitive l’impression que tous les terrains qu’elle concerne sont constructibles malgrŽ la dŽficience des Žquipements. Ce sont autant de nuisances pour l’environnement dans des espaces qui auraient toujours du tre strictement contr™lŽs. 
La libertŽ - autant dire l’anarchie - du b‰ti en zone NB et la grande taille des parcelles d’assiette souvent sommairement viabilisŽes constituent des facteurs attirants pour les candidats ˆ la construction. Les zones NB rŽpondent peut-tre ˆ une demande sociale, notamment de la part des enfants d’agriculteurs qui ne veulent pas reprendre l’exploitation de leurs parents et qui souhaitent construire sur les terrains dont ils ont hŽritŽ. Mais des impŽratifs supŽrieurs commandent aujourd’hui de mettre sur la mineure ces bonnes raisons qui n’en sont plus : la protection de l’environnement, la sŽcuritŽ et la salubritŽ publique, de mme que l’Žconomie des ressources communales commandent aujourd’hui de revoir le principe mme des zones NB.

On assiste ˆ prŽsent, notamment dans le dŽpartement du Var, ˆ un retour trs net de l’ƒtat, au travers de la D.D.E. et de la D.D.A.F., qui cherche ˆ limiter de faon drastique leur superficie au travers des facultŽs mises ˆ sa disposition par le Code de l’urbanisme : mise en rŽvision forcŽes, opposition au caractre exŽcutoire, action au sein des groupes de travail, projets d’intŽrts gŽnŽral, servitudes d’utilitŽ publique... : un trop grand laxisme et un trop faible encadrement juridique peuvent ainsi appeler un “retour de b‰ton” extrmement brutal et douloureux pour les communes qui continuent encore trop souvent ˆ se satisfaire de gŽnŽreuses zones NB. 
Mais il ne faut pas aujourd’hui en bl‰mer les communes : les zones NB telles qu’elles existent aujourd’hui dans les documents locaux de planification des sols sont les dŽcombres encore fumants du laxisme de l’ƒtat consommŽ avant la dŽcentralisation. 

Le “tiers-espace” que constituent les zones NB, ni totalement urbanisŽ, ni totalement ŽquipŽ mais qui prŽsente nŽanmoins les caractŽristiques d’espaces “rurbanisŽs” devrait appeler une remise en question. Mais cette remise ˆ plat ne doit pas selon nous passer par une simple amŽlioration de leur nature et de leur fonction : c’est d’une remise en cause totale qu’il doit s’agir ˆ notre sens.

a

Si l’on peut parler d’une montrŽe en puissance des prŽoccupations ayant trait aux paysages et aux sites, il ressort de notre Žtude qu’il est difficile d’administrer la preuve qu’existe une vŽritable politique dans ce domaine en France. 

Pour cela, il faudrait qu’elle se traduise ˆ la fois en des instruments prŽsentant une cohŽrence dans leurs finalitŽs et que ces instruments soient effectivement mis en Ïuvre, en d’autres termes que l’on soit en prŽsence d’une base doctrinale constante assise sur des principes forts mis en Ïuvre quotidiennement. Ce n’est donc pas dans la proclamation que “le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d’intŽrt public” que l’on pourra trouver la consŽcration d’une telle politique.

En rŽalitŽ, et malgrŽ les apports lŽgislatifs rŽcents dans notre domaine, le droit de la planification des sols dans le Code de l’urbanisme entretient une approche sŽgrŽgationniste du paysage : il ne sait vŽritablement l’apprŽhender qu’au travers de ses composantes biologiques, culturelles ou historiques. Pour cette raison, on ne peut pas non plus affirmer que la CommunautŽ europŽenne a une politique du paysage : si la Politique agricole commune et les nombreux textes relatifs ˆ l’environnement concourent ˆ leur niveau ˆ faonner les paysages, ce n’est que de faon indirecte.
De plus, et surtout, il ne fait du paysage qu’un nŽgatif d’une politique d’affectation des sols tournŽes vers l’occupation de l’espace par les activitŽs Žconomiques, une sorte de rŽsidu de ce qui n’a pas ŽtŽ englobŽ dans les zones urbanisables. Il est ainsi difficile de dire, sur le plan des concepts du droit de la planification des sols, que les documents gŽnŽralistes que sont les P.O.S. dŽfinissent un vŽritable “parti paysager” : tel n’est malheureusement pas leur vocation. Cette idŽe du caractre rŽsiduelle, “en creux”, de la protection des paysages, se retrouve dans l’expression de formules doctrinales que l’on trouve dans le Code de l’urbanisme : l’article L.121-10 ne vise pas ˆ faire du paysage une prŽoccupation plus forte que les autres, et ce n’est pas l’ajout de la loi paysage du 8 janvier 1993 qui viendra prouver le contraire.; l’article 1er de la loi-montagne du 9 janvier 1985 ou de la loi-littoral du 3 janvier 1986 ne visent - sauf exceptions- qu’ˆ instaurer un “Žquilibre” entre des intŽrts divergents, en laissant aux autoritŽs locales (communes versus prŽfet) le soin d’organiser les arbitrages, le cas ŽchŽant devant les tribunaux. Comme le notait J.MORAND-DEVILLER, l’intŽrt public esthŽtique est encadrŽ sinon limitŽ par d’autres intŽrts publics qui n’ont pas grand mal ˆ le supplanter.

La jurisprudence administrative ne permet pas de dresser un panorama complet en la matire car elle est extrmement rare s’agissant des zones NB. On ne sait si le juge se montrera ˆ l’avenir plus sŽvre dans des classements en zones NB aujourd’hui anachroniques.
Section 2
L’article L.123-1 et l’involution du droit de la planification des sols ˆ l’Žgard de l’environnement
La diminution des contraintes par la transformation d’obligations en facultŽs de rŽglementation locale des sols constitue une donnŽe contante depuis la fin des annŽes soixante. C’est ce que nous allons encore confirmer au travers de l’Žtude de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, disposition qui constitue le droit substantiel de la planification rŽglementaire des sols : on constate, de puis la dŽcentralisation, que le nombre de rgles obligatoires dans les P.O.S. minimum a nettement diminuŽ.

On a souvent opposŽ deux formes de rŽglementation locale des sols : le P.O.S. minimum (ou le rglement en tenant lieu) et le P.O.S. complet; et l’on a souvent posŽ la date de rupture entre ces deux conceptions ˆ la dŽcentralisation. 

En rŽalitŽ, la distinction entre P.O.S. complet et P.O.S. “allŽgŽ” n’est pas nouvelle puisqu’on la retrouve ds la L.O.F. du 30 dŽcembre 1967. N’est pas plus nouvelle la distinction entre P.O.S. partiel et P.O.S. global. En se rŽfŽrant ˆ la rŽdaction de l’article L.123-1 telle qu’elle rŽsultait de la L.O.F., on constate certes qu’aucune distinction n’est faite entre les rgles obligatoires et les rgles facultatives, l’article recourant au prŽsent de l’indicatif. Mais l’avant dernier alinŽa de l’article L.123-1 (et l’article R.123-21-5¡) autorisait dŽjˆ ˆ ne prescrire qu’une partie des ŽlŽments ŽnumŽrŽs. De mme, aucune disposition du Code n’excluait ˆ l’Žpoque de n’Žlaborer qu’un P.O.S. partiel.

La loi n¡83-8 du 7 janvier 1983, qui rŽpartit les compŽtences entre toutes les collectivitŽs publiques n’est donc pas ˆ l’origine de ces dichotomies. En revanche, ce qui est nouveau, c’est la dichotomie entre document de planification des sols incompressible et document contenant un large choix de prescriptions.

“L’idŽe d’un P.O.S. rŽduit ˆ l’essentiel s’est imposŽe parce qu’il Žtait inutile d’imposer ˆ tous les espaces la totalitŽ des rgles d’urbanisme ŽnoncŽes ˆ l’article L.123.1”, Žcrivait R.SAVY en 1984. Mais, aujourd’hui, ˆ l’heure o la protection de l’environnement semble devenir une donnŽe essentielle, peut-il encore en tre ainsi ?

• Ds lors qu’une commune entend se doter d’un P.O.S. ou d’un document en tenant lieu (celles “sensibles, nous l’avons vu, ne sont malheureusement mme plus tenues d’en prescrire un), il doit comporter au moins les rgles contenues ˆ l’article L.123-1-1¡ et 2¡ ainsi qu’ˆ l’article R.123-21-1¡ du Code de l’urbanisme. Le juge exerce ˆ ce sujet un contr™le de l’erreur de droit.

Un arrt de la Cour administrative d’appel de Lyon nous semble illustratif : “si aucune disposition lŽgislative ou rŽglementaire ne les obligent [les autoritŽs locales] ˆ se doter d’un plan d’occupation des sols, les communes sont tenues ds lors qu’elles dŽcident d’adopter un tel document d’urbanisme pour tout ou partie du territoire communal, d’Žpuiser leur compŽtence en Ždictant des prescriptions rŽpondant aux exigences des articles L.123-1 et R.123-21 prŽcitŽs du Code de l’urbanisme”.

Ainsi, un P.O.S. qui ne comporterait pas les rgles concernant le droit d’implanter les constructions est illŽgal. De mme, un rglement doit comporter des rgles concernant l’implantation par rapport aux limites sŽparatives sous peine d’illŽgalitŽ. De mme encore ˆ propos des rgles d’implantation des constructions par rapport aux autres constructions. Il est mme possible de se dispenser de fixer une hauteur maximale pour certaines catŽgories de constructions.

Enfin, dans la rŽdaction de l’article L.123-1 avant la dŽcentralisation, les P.O.S. devaient faire figurer le tracŽ des voies existantes. Mais ce n’est plus le cas aujourd’hui.

• Mais il est remarquable les rgles et les zonages qui intŽressent spŽcifiquement la protection de l’environnement ou le patrimoine naturel et culturel sont presque toutes relŽguŽes aujourd’hui dans la partie des articles L.123-1, R.123-18 et R.123-21 qui contiennent les rgles facultatives.

L’obligation minimum en matire de zonage est de respecter la nomenclature de l’article R.123-18 (V.la premire phrase du “I” de l’art.R.123-18 et art.R.123-21-1¡-a), ˆ quoi correspond souvent une rŽglementation locale des sols soit insuffisamment prescriptive ˆ l’Žgard des activitŽs nuisibles ˆ l’environnement, soit franchement nuisibles (comme allons le voir de celles qui remettent en cause les vocations originelles de l’article R.123-18).

Les documents graphiques peuvent d’ailleurs se borner ˆ ne faire figurer que les zones urbaines et naturelles (NA, NB, NC et ND), sans d’ailleurs obliger la commune ˆ crŽer des secteurs ˆ affectation spŽciale dans chacune des quatre catŽgories de zones naturelles : ces zones d’activitŽs spŽcialisŽes sont elles-mmes facultatives (at.R.123-18-I-3-b). Une commune peut mme fort bien se passer de certaines zones naturelles. 

Les autoritŽs locales n’ont nullement l’obligation d’Žtablir un plan-masse dŽfinissant des prescriptions architecturales, ni de classer les espaces boisŽs (art.R.123-18-I-3-a et c), ni de crŽer des emplacements rŽservŽs pour espaces verts (art.L.123-1-8¡). Elles ne sont pas non plus tenues de dŽlimiter des zones Žcologiques ou destinŽes ˆ protŽger le patrimoine culturel (art.L.123-1-7¡; art.R.123-18-II-6¡).

Les zones protŽgŽes pour l’environnement sont donc dŽfinies en nŽgatif des zones urbaines ou ˆ urbaniser. Si ces dernires sont dŽlimitŽes en prenant en compte l’environnement, certes, mais les documents locaux de planification des sols dŽfinissent d’abord ces zones. La loi-paysage du 8 janvier 1993 a voulu, de faon incantatoire, conjurer ce droit de prioritŽ attribuŽ aux zones urbaines en insŽrant, en amont du 1¡ de L.123-1¡ la phrase selon laquelle les zones urbaines ou ˆ urbaniser sont dŽlimitŽes en prenant en compte “la prŽservation de la qualitŽ des paysages et la ma”trise de leur Žvolution”. Mais on ne voit pas comment cela peut avoir plus d’incidence que les autres “obligations” de prendre en compte l’environnement en aval de la dŽlimitation des zones constructibles, c’est-ˆ-dire dans le corps mme du 1¡. Il y a ici une sorte d’aveu d’impuissance de l’environnement ˆ l’Žgard des zones urbaines ou en devenir urbain.

• De surcro”t, ˆ l’intŽrieur de ces zones facultatives, une rŽglementation protectrice de l’environnement est elle-mme facultative.

Ainsi en va-t-il des rgles concernant l’aspect extŽrieur des constructions, de leur dimension, de l’amŽnagement de leurs abords. Un rglement de P.A.Z. peut parfaitement se dispenser de prŽvoir des ensembles de parcelles sans affectation dŽterminŽe, la dimension et la surface des parcelles. De mme, l’absence de rgles relatives aux dimensions ou aux surfaces des terrains n’entache pas le P.O.S. d’illŽgalitŽ car il s’agit de rgles facultatives (art.L.123-1-3¡ : ...ils peuvent, en outre,...).

Les rglements locaux d’urbanisme ne sont pas tenus de prŽvoir des rgles concernant les coefficients d’occupation des sols (C.O.S.), car il s’agit lˆ encore de dispositions facultatives (art.L.123-1-4¡). 

Un rglement local d’urbanisme peut mme instituer des exceptions. Les dŽrogations ne sont pas possibles car elles sont directement contraires ˆ la rgle de l’article L.123-1 selon laquelle seules les adaptations mineures sont admises. Et les exceptions doivent bien entendu tre elles-mmes subordonnŽes ˆ des prescriptions qui en prŽcisent l’Žtendue. Dans le cas contraire, le document local de planification des sols est illŽgal car ces exceptions seront alors considŽrŽes comme des dŽrogations. MalgrŽ tout, il est possible de tempŽrer encore les rgles du P.O.S. qui constituent le minimum obligatoire. 

Quant ˆ l’interdiction de construire, elle est clairement facultative comme le prŽcise le premier alinŽa de l’article L.123-1, y compris dans des zones qui, pourtant, nŽcessiterait une telle inconstructibilitŽ. On notera d’ailleurs que le rŽglement-type des P.O.S (art.A.123-2 du Code de l’urbanisme issu d’un arrtŽ du 11 mai 1984) dŽfinit d’abord ce qui est autorisŽ et ensuite seulement ce qui est interdit.
Les rgles concernant l’affectation des sols concernent avant tout “le droit d’implanter les constructions, leur destination et leur nature”. Le principe reste donc le droit de construire - comme le rappelle assez hypocritement l’article L.112-1 du Code de l’urbanisme -, l’interdiction de construire ou, en tout cas, sa limitation, ne demeure qu’une exception ˆ ce principe.

Les P.O.S. minimum peuvent donc l’tre encore plus qu’on ne le pense, sans pour autant encourir l’annulation en raison de leur insuffisance prescriptive pour la simple raison que cette insuffisance est elle-mme rendue possible par les textes. Plus grave encore, le caractre facultatif de la rŽglementation peut donner naissance ˆ de l’indŽterminŽ, voire ˆ de l’indŽterminable : il est possible de prŽvoir que “le permis de construire pourra tre refusŽ en zone UA si les pentes du toit ne correspondent pas ˆ celle des constructions traditionnelles” (rgle indŽterminŽe); mais il est Žgalement possible de ne pas prŽvoir une quelconque rgle applicable aux pentes des toits (rgle indŽterminable). De la mme manire, il est possible de prŽvoir comme de ne pas prŽvoir que les installations classŽes soumises ˆ autorisation seront interdites dans telle ou telle zone. 
L’usage d’annexes recommandatoires parfait l’impression gŽnŽrale : plut™t que d’Žriger des donnŽes architecturales en rgle, on prŽfŽrera procŽder par la voie d’une “directive” dont pourra s’inspirer le maire lorsqu’il devra appliquer ce genre de rgle selon laquelle “les constructions devront s’intŽgrer dans le cadre traditionnel b‰ti”.

• Ce mouvement d’une “mŽdiocratisation” en puissance des rgles locales d’urbanisme, justifiŽ par l’universalisme du P.O.S., est confirmŽe par la reculade du gouvernement, lors du vote de la loi n¡80-502 du 4 juillet 1980 d’orientation agricole. 
Le projet de loi initialement dŽposŽ au Parlement prŽvoyait que “dans les zones ˆ vocation agricole dŽfinies par les documents d’urbanisme rendus publics ou approuvŽs, seules sont autorisŽes les constructions nŽcessaires ˆ l’exploitation agricole”. Si l’imprŽcision de l’expression “constructions nŽcessaires ˆ l’exploitation agricole” prtait le flanc ˆ la critique, rien n’empchait d’en prŽciser les termes en discussion parlementaire. 
Or, cette disposition fut abandonnŽe pour lui prŽfŽrer une prise en compte “souple” de l’agriculture dans les documents de planification des sols sous la forme de cartes des terres agricoles (article 73 de la loi). Au terme de cet article, “il est Žtabli, dans chaque dŽpartement, une carte des terres agricoles qui, une fois approuvŽe par l’autoritŽ administrative, fait l’objet d’une publication dans chaque commune du dŽpartement. Elle doit tre consultŽe ˆ l’occasion de l’Žlaboration des documents d’urbanisme et des Žtudes prŽcŽdant les opŽrations susceptibles d’entra”ner une rŽduction grave de l’espace agricole ou d’affecter gravement l’Žconomie agricole de la zone concernŽe et notamment lors de l’Žlaboration des schŽmas d’exploitation coordonnŽe des carrires prŽvu ˆ l’article 109-1 du Code minier”. Cependant, ce n’est qu’ˆ la condition d’avoir ŽtŽ repris dans un document de planification des sols que le zonage de ces cartes pourra se voir indirectement confŽrŽ des effets juridiques. Tous les auteurs se sont accordŽs pour leur dŽnier le caractre de document “d’urbanisme”, voire mme toute valeur juridique. 
Comme le notaient J-C.HƒLIN et Y.JƒGOUZO, une telle disposition amŽliorŽe aurait eu le mŽrite de parer au laxisme de certains rglements de zones NC ou ND.
Nous avons lˆ encore un exemple de substitution d’un procŽdŽ souple ˆ une contrainte forte exprimŽe au travers d’une rgle d’utilisation du sol opposable ˆ tous les documents rŽglementaires.

Les dŽbats parlementaires de la premire loi de rŽpartition des compŽtences du 7 janvier 1983 montrent quant ˆ eux sans ambigu•tŽ aucune que le P.O.S. minimum, ˆ gŽomŽtrie variable comme on a pu l’appeler, Žtait le produit de concessions de la part du gouvernement ˆ l’Žgard du SŽnat lors de la discussion de la loi du 7 janvier 1983. ƒcartant l’idŽe de lŽgaliser les cartes communales pour les communes rurales, le Gouvernement concŽda celle d’un article L.123-1 en “self-service”, permettant d’affecter au P.O.S. un contenu variable selon les nŽcessitŽs des communes. C’est ce qui explique aussi la suppression des Z.E.P.. Le but Žtait ainsi d’introduire suffisamment de souplesse pour faire du P.O.S. un document tout ˆ la fois gŽnŽraliste et de droit commun pour toutes les communes.

Est-ce ˆ dire pour autant qu’une grande commune qui renoncerait ˆ une rŽglementation des sols ŽlaborŽe, dŽpassant largement le contenu minimum, se verrait sanctionnŽe pour adopter un profil bas dans sa planification des sols ? Les dŽbats parlementaires de la loi du 7 janvier 1983 montrent que, ds ce moment, les craintes Žtaient dŽjˆ nourries par certains parlementaires. Par ailleurs, pour certains auteurs, un tel contr™le ne devrait pas tre exclu : “ le contr™le devrait simplement avoir pour objet de s’assurer que le P.O.S. retenu n’est pas manifestement insusceptible de rŽpondre aux problmes de la commune et ne comporte pas de lacunes flagrantes. 
Nous pensons Žgalement qu’un contr™le de l’erreur manifeste n’est pas exclu. Mais, lˆ encore, tout est affaire de mesure et de clairvoyance : s’il est relativement aisŽ d’apprŽcier la lŽgalitŽ d’une rŽglementation locale des sols qui prŽvoit tel ou tel type de rgle, il est bien plus difficile, sans s’engager sur les voies tortueuses de l’opportunitŽ, d’apprŽcier l’insuffisance ou l’absence d’une rŽglementation locale des sols qui ne comporterait pas ces rgles. Mais, aprs tout, un contr™le de la “nŽgativitŽ” de la rŽglementation locale n’est pas inconcevable ds lors que le mouvement du droit administratif actuel semble toujours tre celui d’une rŽduction des pouvoirs souvent exorbitants de la Puissance publique.

Chapitre 2
La remise en cause des vocations protectrices du zonage par une rŽglementation locale trop laxiste ou attentatoire ˆ l’environnement
L’Žtendue et les limites matŽrielles des rgles locales d’urbanisme protectrice de l’environnement restent soumises au bon vouloir des autoritŽs locales qui peuvent ˆ volontŽ Žtendre ou restreindre le contenu de cette rgle presque ˆ l’infini. Si cela peut tre un avantage pour mieux protŽger l’environnement, cette facultŽ est au contraire le plus souvent mise ˆ profit pour porter atteinte ˆ la vocation protectrice des zones dŽfinies dans les documents graphiques. 

La conception dominante qui fait prŽvaloir le contenu “amŽnageur” des rgles locales d’urbanisme peut Žvoluer en de graves inconvŽnients : il est ainsi possible de porter atteinte ˆ la vocation environnementale des zones que l’on entend protŽger en fixant des rgles qui remettent en cause la vocation protectrice que le zonage entendait instituer ˆ l’origine. Ainsi, aidŽ par la jurisprudence, les autoritŽs locales dŽsireuses de protŽger strictement l’environnement peuvent y parvenir, tandis que celles qui ne veulent pas s’y rŽsoudre ne sont pas sanctionnŽes pour autant. 

Nous allons prŽciser ce qu’il faut entendre par “vocation” car la notion a un contenu plus incertain qu’on ne le pense (section 1). Ce n’est qu’aprs avoir cernŽ cette notion que nous pourrons rŽellement montrer ˆ quel point les distorsions entre des vocations protectrices et des affectations particulires peuvent tre destructives ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement (section 2).

Section 1
Affectation, vocation originelle et vocations dŽrivŽes
L’affectation d’une zone procde d’un acte volontariste de la part de l’autoritŽ investie des compŽtences d’urbanisme qui consiste en l’attribution, l’interdiction ou la rŽglementation d’usages dans un espace dŽterminŽ. Les articles 1 et 2 de chacun des chapitres du rglement des P.O.S. dŽcrivent ces affectations. Il s’agit de la manifestation matŽrielle, juridique (le rglement d’urbanisme) et spatiale (les documents graphiques qui en sont le soutien indispensable) d’un choix politique.

ConfŽrer une vocation ˆ une zone, ou confŽrer un “caractre” particulier comme on le retrouve aussi parfois dans les dŽcisions, est un procŽdŽ diffŽrent. La notion de vocation est parfaitement entrŽe dans les mÏurs et constitue un terme rŽcurrent dans la jurisprudence, qu’il s’agisse de celle relative ˆ l’urbanisme qu’ˆ celle relative au droit de l’environnement. Mais la doctrine y a encore assez peu rŽflŽchi. Elle ne figure d’ailleurs mme pas dans l’article R.123-18. Quelques Žtudes s’y sont risquŽes (notamment en provenance de l’administration) mais elles restent avant tout descriptives. Comme l’attribution d’affectations, confŽrer une vocation ˆ l’espace constitue Žgalement un geste politique. Mais, la vocation est en plus la condition tŽlŽologique de l’affectation :

- Elle prŽexiste ˆ l’Žtat virtuel dans l’article R.123-18 du Code de l’urbanisme. Cette disposition dŽfinit un certain nombre de grands types de vocations directement liŽes aux cinq grands types de zones. La vocation des zones existe ainsi ˆ l’Žtat d’une simple virtualitŽ tant qu’elle n’a pas ŽtŽ transcrite en rgle d’urbanisme et en document graphique, tant qu’elle n’a pas fait l’objet d’une manifestation de volontŽ de la part des autoritŽs locales. On pourrait qualifier ces vocations d’originelles, destinŽes ˆ fixer des objectifs gŽnŽraux selon les zones auxquelles elle s’applique. Sans que la doctrine l’ait vraiment remarquŽ, il existe une gradation dans l’article R.123-18, de l’espace urbain ˆ l’espace naturel ou non urbanisŽ. La vocation des zones visŽes ˆ l’art.R.123-18 est de plus en plus stricte et “spŽcialisŽe” ˆ mesure que l’on s’Žloigne de la zone U pour s’acheminer vers la zone ND.
L’article R.123-18 constitue une disposition d’ordre public dont les autoritŽs locales ne peuvent s’Žcarter de trop au risque d’tre sanctionnŽes. Toutefois, l’ordre public trouve ses limites dans la gŽnŽralitŽ des termes qui dŽfinissent la vocation des zones ainsi que dans le laconisme du Code en ce qui concerne les possibilitŽs rŽelles de rŽglementation des usages du sol dans ces zones.

- Dans le cadre tracŽ par l’article R.123-18, les rglements locaux d’urbanisme peuvent Žgalement dŽfinir des vocations plus prŽcises. Mais il s’agit de vocations dŽrivŽes de l’article R.123-18 qui affichent des objectifs eux-mmes dŽrivŽs de ceux qui sont prŽvues par cette disposition.
Ces vocations ressortent du prŽambule de chacun des chapitres du rgle-ment : “les zones NDa sont celles o une protection stricte des sites et des paysages est mise en Ïuvre...”, “les zones NDb sont celles ou certaines activitŽs de loisirs ou de sport sont autorisŽes...”, etc. Il s’agit de ce que l’on pourrait appeler la vocation apparente ou primaire des zones dŽfinies dans le parti d’amŽnagement. 
Mais il faut prŽciser que la vocation d’une zone peut tre bien plus sournoisement affichŽe. Elle peut ressortir de faon moins explicite du contenu mme des articles du rglement du P.O.S. ou du document qui en tient lieu. Il s’agit de la vocation cachŽe ou secondaire que l’on entend confŽrer effectivement aux zones auxquelles elle s’applique.

On pourrait mme rajouter un troisime degrŽ : les vocations elles aussi dŽrivŽes dŽfinies par les documents de planification des sols supracommunaux ou intercommunaux que les P.O.S. ou les documents en tenant lieu doivent prendre en compte, le plus souvent dans un lien de compatibilitŽ : schŽmas directeurs, S.M.V.M., S.D.R.I.F.,...

Or, des distorsions entre ces divers types de vocations sont mesurables ˆ deux niveaux. Elles sont liŽes au pouvoir d’apprŽciation dont disposent les autoritŽs locales. 

D’une part, la vocation originelle que l’on trouve ˆ l’art.R.123-18 du Code de l’urbanisme et la vocation dŽrivŽe primaire que l’on trouve dans le prŽambule d’un rglement sont parfois incompatibles : les autoritŽs locales chercheront ainsi ˆ dŽfigurer l’objectif principal de protection de l’environnement qui s’applique normalement aux zones ND. 
Mais les autoritŽs locales peuvent Žgalement chercher ˆ porter atteinte au prŽambule (la vocation dŽrivŽe primaire) par l’attribution d’affectations ˆ l’espace qui sont prŽjudiciables ˆ celle-ci (ces affectations, mises bout ˆ bout, forment la vocation dŽrivŽe secondaire). 

C’est que nous allons Žtudier dans le point suivant. 

Avant cela, il nous faut prŽciser deux choses :

- Tout d’abord, le juge administratif estime que le prŽambule de chacun des chapitres consacrŽs aux zones - qui dŽfinit des vocations dŽrivŽes - ont tout autant une valeur juridique que les quinze articles du rglement. 
Mais nous ne pensons pas en arriver jusqu’ˆ affirmer, comme le fait le commissaire du gouvernement FRATACCI, que le prŽambule revt seulement un r™le supplŽtif pour dŽterminer le champ des prescriptions du rglement de zone. La rŽdaction du prŽambule est extrmement importante car la vocation constitue le soubassement tŽlŽologique de la dŽmarche qui consiste ˆ “zoner” l’espace. Elle offre ainsi des potentialitŽs importantes de protection de l’environnement si elle est interprŽtŽe dans un sens favorable ˆ celui-ci. Et le contenu de cette notion est suffisamment flou pour donner lieu ˆ des interprŽtations favorables ˆ une prise en compte effective de l’environnement.

- Ensuite, le contr™le des distorsions entre les vocations originelles et les vocations dŽrivŽes est un contr™le des motifs de l’acte qui ressortit tout ˆ la fois du contr™le de l’erreur de droit et de celui de la qualification juridique des faits. Il n’est d’ailleurs pas rare que ces deux contr™les soient prŽsents dans une mme dŽcision.
Enfin, un dernier type de contr™le est mis en Ïuvre par le juge : il s’agit du contr™le de la compatibilitŽ lorsque des constructions ou des installations font l’objet d’une procŽdure de dŽclaration d’utilitŽ publique.
Nous ne distinguerons pas selon ces trois types de contr™le car ce qui nous importe est de savoir dans quelle mesure, au travers de ces trois contr™les portant sur le respect des vocations originelles ou dŽrivŽes, la protection de l’environnement est effectivement et efficacement assurŽe. Nous allons voir que la pratique de la rŽglementation locale des sols offrent de nombreux exemples de dŽviances mais que la jurisprudence administrative reste encore assez impressionniste en la matire.

Section 2
Les deux niveaux de distorsion : la combinaison de l’article R.123-18 et des rglements locaux d’urbanisme
Nous allons examiner les deux niveaux de distorsion et d’atteinte ˆ la vocation des zones : d’une part, les distorsions entre les vocations dŽrivŽes (la rŽglementation locale des sols) et les vocations originelles de l’article R.123-18 du Code de l’urbanisme (A); d’autre part, les distorsions entre les vocations dŽrivŽes primaires et les vocations dŽrivŽes secondaires, c’est-ˆ-dire entre le prŽambule de chacun des chapitres du rglement de zone et les articles du rglement (B).

¤1 - L’atteinte aux vocations originelles par les vocations dŽrivŽes des rglements locaux d’urbanisme
C’est de loin l’atteinte aux vocations originelles fixŽes par l’article R.123-18 qui l’emporte en nombre sur l’atteinte par les dispositions du corps du rglement au prŽambule de chacun des chapitres relatifs aux zones.

Comme le note J-P.LEBRETON, “la libertŽ laissŽe ˆ l’auteur du P.O.S. fait que la zone ND peut recouvrir une variŽtŽ de rŽglementations dans la limite d’une exigence de cohŽrence avec les objectifs [nous parlerons quant ˆ nous de la vocation] affichŽs pour la zone”. Cette libertŽ n’est cependant pas propre aux zones ND : c’est le cas de toutes les zones auxquelles peuvent s’appliquer des combinaisons infinies de facultŽs. Mais c’est d’autant plus f‰cheux s’agissant de zones dont la vocation premire est prŽtendument la protection de l’environnement. Et J-B.AUBY a montrŽ que s’il existe cinq formes d’inconstructibilitŽs, aucune zone n’Žtait totalement constructible, ni totalement inconstructible.

Les zones ND - qui sont celles qui ont le plus de propension ˆ rŽduire la constructibilitŽ dans l’intŽrt des milieux naturels, de la faune ou de la flore, correspondent ˆ une grande diversitŽ de cas de figure : l’ŽlŽment Žcologique ou paysager y est dominant sans tre absolument le seul, et pour lesquels le caractre productif de l’espace est second, sans toujours tre absent. 

Dans sa brve mais ferme circulaire n¡77-46 du 16 mars 1977 relative ˆ la sauvegarde des espaces ruraux et naturels, le ministre de l’ƒquipement insistait sur la protection dont devaient bŽnŽficier les zones NC et ND dans les rglements : “vous veillerez ˆ ce que les dispositions applicables aux zones naturelles ˆ protŽger au titre de la valeur agricole ou de leur valeur en tant que site, dŽlimitŽes par les plans d’occupation des sols, assurent de manire efficace leur protection. Ces dispositions devront donc prŽvoir avec clartŽ et rigueur l’interdiction de construire, de rŽaliser des lotissements ou des installations de nature ˆ porter atteinte aux paysages”.

En 1980, il rappelait encore que “les installations de tous types, h™telires, sociales, sportives, hospitalires...publiques ou privŽes peuvent certes avoir leur place dans les espaces naturels, mais n’y ont pas tous les droits. Elles ne peuvent y avoir accs comme si elles n’avaient aucune incidence sur l’environnement, comme si elles n’avaient pas besoin d’Žquipement, comme si elles n’Žtaient pas susceptibles d’engendrer des dŽveloppement, progressifs ou rapides, incompatibles avec la vocation des zones naturelles. Il en va de mme des simples constructions”. 

MalgrŽ ces nobles principes, la construction dans les zones naturelles et, particulirement, dans les zones ND, n’a jamais ŽtŽ remise en cause depuis que les documents de planification des sols existent : on continue allgrement ˆ construire dans les zones naturelles, jusque et y compris dans les zones ND pourtant en principe affectŽes ˆ la protection de l’environnement. C’est d’ailleurs souvent le cas parce que les arguments d’Žconomies d’Žquipements publics ont tendance ˆ tre confondus avec les objectifs environnementaux de protection. Il arrive en effet qu’on accepte la construction dans une zone naturelle qu’il aurait fallu protŽger ds lors que les Žquipements publics sont pris en charge par le candidat amŽnageur. Pourtant, comme le notait le ministre de l’ƒquipement dans son Žtude, “il ne semble pas bon d’introduire quelque quantitŽ que ce soit de zone ND constructible dans un P.O.S. car cet exemple peut inciter ˆ pratiquer des dŽtournements sur la vŽritable zone ND”.

Le constat de l’atteinte ˆ la vocation des zones naturelles destinŽes ˆ la protection (NC ou ND en premier lieu) ne date pas d’aujourd’hui; il a ŽtŽ formulŽ ds avant la dŽcentralisation. Il a ŽtŽ rappelŽ depuis lors mais de faon trs parcimonieuse. La doctrine montre en effet une timiditŽ inexplicable sur ce point. C’est la raison pour laquelle il nous semble indispensable de faire le point sur la question notamment au travers de la jurisprudence qui ne s’illustre pas elle-mme par une forte conviction ˆ protŽger la vocation des zones. C’est ce que nous allons mesurer au travers de diverses activitŽs.

• Les textes permettent mme parfois de contrarier une vocation ˆ orientation Žcologique par la multiplication des exceptions. Ainsi, certaines dispositions des lois d’amŽnagement et d’urbanisme permettent de donner aux rgles locales d’urbanisme les moyens d’organiser l’atteinte au principe d’une vocation originelle protectrice de l’environnement. 

Mme dans les zones ND identifiant des espaces normalement protŽgŽs par l’effet des principes de protection ŽnoncŽs par les lois d’amŽnagement et d’urbanisme, ces principes sont assortis d’exceptions aussi nombreuses que variŽes : l’article L.145-3 (Žquipements sportifs dans les zones o les terres agricoles doivent normalement tre prŽservŽes), l’article L.145-5 (multiplication des exceptions portant atteinte ˆ l’inconstructibilitŽ dans la bande des 300 mtres en bordure des plans d’eau naturels ou artificiels de montagne), l’article L.145-6 (exceptions ˆ la crŽation de routes panoramiques, de corniche ou de bouclage en montagne), l’article L.145-9 (zones crŽŽes pour les unitŽs touristiques nouvelles), l’article L.146-4-III (Žquipements et constructions dans la bande littorale “inconstructible” des 100 mtres), l’article L.146-6 (possibilitŽs d’amŽnagement permises par l’article R.146-2.), l’article L.146-7 (exceptions aux interdictions de construire des routes sur le littoral), l’article L.147-5 (construction dans les zones de bruit des aŽrodromes couverts par un P.E.B.A.), article L.156-2 (construction dans les espaces proches du rivage sur le littoral des dŽpartements d’outre-mer), etc.

• Quant ˆ la jurisprudence, elle est difficile ˆ saisir. Elle est parfois contradictoire ou confuse. La doctrine de l’administration ne l’est pas moins. 

Certaines dŽcisions ne permettent pas d’avoir la confirmation que le juge administratif entendait protŽger ou non la vocation originelle d’une zone, n’Žtant pas saisie d’une exception d’illŽgalitŽ ˆ l’Žgard des dispositions du rglement local d’urbanisme. Certains requŽrants vont mme parfois jusqu’ˆ se substituer au juge en affirmant que l’autorisation attaquŽe ne compromet pas le caractre de la zone ou la prŽservation du site, dŽgonflant ainsi une chance d’obtenir l’annulation par l’atteinte ˆ la vocation de la zone.
D’autres dŽcisions sont le reflet de la mauvaise formulation des moyens par les requŽrants. Ceux-ci invoquent une erreur manifeste d’apprŽciation du zonage au lieu d’invoquer une erreur manifeste d’apprŽciation ou une erreur de droit des dispositions du rglement ˆ l’Žgard de la vocation originelle de la zone considŽrŽe par l’article R.123-18. Ils invoquent Žgalement les oublis de l’article 1 du rglement s’agissant de certaines activitŽs pour contourner une vocation peu protectrice de l’environnement, plut™t que d’invoquer l’illŽgalitŽ du rglement par la voie de l’exception. De mme, ils avancent parfois maladroitement l’existence d’une dŽrogation ou d’une adaptation mineure “par rapport ˆ l’affectation naturelle de la zone”, et sont d’ailleurs suivis par le juge qui considre que l’Žquipement en cause ne constitue pas une adaptation mineure de la rgle d’affectation gŽnŽrale des zones ND eu Žgard ˆ l’importance et ˆ la nature de cette installation.

Une impression dŽfavorable ˆ l’environnement ressort mme de l’analyse de cette jurisprudence comme nous allons le voir ˆ prŽsent au travers des diffŽrentes activitŽs concernŽes.

- Les aires de camping, de caravanage et des habitations lŽgres de loisir (H.L.L.)

Pour le ministre de l’ƒquipement, les zones urbaines s’entendent non seulement comme celles qui ont vocation ˆ tre urbanisŽes ou qui le sont dŽjˆ, mais Žgalement celles qui sont aptes ˆ recevoir des occupations du sol lŽgres, sans b‰timent. Ainsi, prŽcise-t-il, les zones destinŽes ˆ recevoir des campings ou des caravanes sont des zones urbaines car ces affectations ne se conoivent pas sans Žquipements externes ou sans l’amŽnagement du terrain. Et le caractre touristique ou saisonnier des occupations ne change rien ˆ la nature profonde des choses.

Pourtant, aidŽ par une pratique ˆ notre sens dŽcalŽe des textes et de leur esprit, on continue de voir de trs nombreux P.O.S. permettre les activitŽs de camping et de caravanage dans certaines zones protŽgŽes. 

Il est contestable d’autoriser ces activitŽs dans les zones ND et mme parfois dans les zones NC ou, du moins, les activitŽs plus lourdes d’entre elles : si le camping ˆ la ferme ou le stationnement saisonnier de caravanes dans certains espaces verts peuvent parfaitement tre justifiŽs, tel ne doit pas tre le cas de celles qui nŽcessitent des Žquipements parfois lourds : rŽseau viaire, assainissement, rŽseau d’eau potable, Žlimination des dŽchets, constructions en dur (accueil, douches, sanitaires, aires de jeu et/ou de sport...), etc. En bref, ces activitŽs contribuent ˆ artificialiser de faon trs souvent irrŽversibles le milieu naturel, au mme titre que des constructions. C’est a fortiori le cas s’agissant des habitations “lŽgres” de loisirs qui, trs souvent, deviennent absolument indŽmontables et constituent de vŽritables agglomŽrations touristiques nŽcessitant une quantitŽ d’Žquipements “annexes”. 
Les normes de qualitŽs que doivent respecter ces zones ˆ affectation spŽciale sont d’ailleurs de plus en plus sŽvres et nŽcessitent des Žquipements de plus en plus lourds, ce qui ne permet pas de considŽrer qu’il s’agit d’autre chose que de l’urbanisation : “La prŽsence massive de campeurs pendant la saison entra”ne toutes les consŽquences de l’urbanisation dŽfinitive : nŽcessitŽ d’un certain surŽquipement dans l’amŽnagement en routes, Žquipements d’hygine, de protection contre le feu et d’accs des secours, espaces publics indispensables ˆ la vie en commun (commerces, services, etc.). En rŽsulte le renoncement dŽfinitif ˆ l’activitŽ agricole ou forestire, ˆ l’amŽnagement en espaces jardins o la verdure est exclusivement au service d’un objectif d’accueil des campeurs”.

La pratique est f‰cheuse, surtout dans les zones sensibles ou exposŽes ˆ des risques naturels (littoral, montagne, espaces boisŽs,...) : les aires de camping, de caravanage et les terrains autorisŽs pour accueillir des H.L.L. sont presque toujours installŽs dans des zones ND. Il faut remonter aux annŽes soixante-dix pour constater que telle Žtait la solution dŽjˆ prŽconisŽe sous l’empire de l’Žlaboration conjointe, puis de l’Žlaboration concertŽe des P.O.S., mme s’il Žtait envisagŽ de les installer Žgalement en zone “U”.

Dans la circulaire du 18 novembre 1974, le ministre de l’ƒquipement souligne que, dans les zones ND, “l’occupation du sol qu’est le camping doit d’autant moins changer les caractŽristiques de l’Žtat actuel de la zone qu’il est souhaitable de mettre en place des protections rŽelles”. De mme, il Žcrivait en 1980-1981 dans ses notes techniques que “si les zones urbaines sont celles qui, dans leur grande majoritŽ, comportent ou peuvent recevoir des constructions, doivent aussi tre considŽrŽes comme zones urbaines les zones prtes ˆ recevoir des occupations du sol lŽgres sans b‰timent (ou avec peu de b‰timents). Ainsi les zones aptes ˆ recevoir des campings ou des caravanes sont des zones urbaines car les affectations ne se conoivent pas sans Žquipements externes au terrain amŽnagŽ. L’espace ainsi affectŽ et utilisŽ n’a plus un caractre naturel. Sa destination est radicalement et durablement changŽe”.
Pourtant, l’arrtŽ du 11 janvier 1993 approuvant l’annexe ˆ l’article A.443-7 du Code de l’urbanisme (tableau II) ne fait pas dans la nuance : il est possible d’autoriser des terrains de camping et des camps de tourisme saisonniers “dans les espaces ˆ dominante naturelle” alors qu’ils supposent des Žquipements parfois trs lourds. Peu importe que les amŽnagements doivent y tre soignŽs ou que la densitŽ n’excde pas 40 ou 50 emplacements par hectares dans certains cas; le problme n’est pas dans les modalitŽs de l’implantation mais dans le principe de l’implantation en zones NC ou ND. 
Quant aux zones ND identifiŽes dans les P.O.S. comme Žtant soumises ˆ des risques naturels (inondations, coulŽes de boues, glissements de terrain...), il est bien Žvident que de telles activitŽs devraient en tout Žtat de cause y tre interdites. Or, c’est encore loin d’tre le cas : il ne s’agit pas de crŽer des zones ND dans ces espaces ˆ risques si c’est pour y permettre des possibilitŽs d’amŽnagement et de construction dont les usagers feront t™t ou tard les frais.

De plus, la rŽglementation locale des sols ne peut aller jusqu’ˆ fixer des prescriptions telles qu’elles amneraient inŽvitablement les exploitants ˆ mŽconna”tre les normes de salubritŽ ou les normes standing et ˆ s’exposer ˆ des poursuites pŽnales ou ˆ des sanctions administratives. Ainsi, dans les campings “3 Žtoiles”, au moins 15% de leur superficie doit tre affectŽe aux dessertes intŽrieures, aux services communs et aux aires de jeux. Le rŽseau viaire doit comporter des voies goudronnŽes et des places de stationnement. Un club-house est obligatoire ainsi qu’un gardiennage permanent, des lieux de rencontre et d’animation, des terrains de jeux, etc. La surface des emplacements ne peut tre infŽrieur ˆ 100 m2.

Nous avons ici un exemple o les prŽoccupations du “cadre de vie” sont antinomiques avec celle d’une protection de l’environnement dans les zones ND telle qu’elle ressort de la vocation prŽvue ˆ l’article R.123-18-I-2¡-d.

Les seules exceptions sont celles qui ressortent des articles R.443-9 et R.443-9-1 du Code de l’urbanisme : le camping et le caravanage sont interdits sur les rivages de la mer, dans les sites classŽs ou inscrits, dans les zones de protection des monuments historiques classŽs, inscrits ou en instance de classement, dans les Z.P.P.A.U.P., dans les anciennes zones de protection des sites classŽs, dans un rayon de 200 mtres des points de captage des eaux, dans les espaces boisŽs classŽs et dans les forts de protection. Ainsi, serait illŽgal un document local de planification des sols qui prŽvoirait une zone affectŽe ˆ ces activitŽs ou qui, dans son rglement, les autoriserait. Mais encore faut-il rappeler que certaines dŽrogations peuvent tre accordŽes dans tous les cas. 
Il n’est que le cas des espaces boisŽs classŽs pour proscrire totalement ces activitŽs (art.R.443-9-1 du Code de l’urbanisme) sous rŽserve lˆ encore des exceptions des articles L.130-1 et L.130-2, heureusement rarement mise en Ïuvres.

Ds lors qu’un document local de planification des sols autorise le camping, le caravanage ou les H.L.L. en zone ND, les autoritŽs locales sont tenues de prŽvoir des prescriptions qui respectent les normes de qualitŽ et les normes sanitaires. Ainsi, quand bien mme auraient-elles la volontŽ de prŽvoir une vocation stricte dans le prŽambule du chapitre du rglement rŽservŽ aux zones ND, elles devront immanquablement la contredire par les prescriptions issues de l’arrtŽ du 11 janvier 1993.

En revanche, s’agissant des zones NC, le juge s’est prononcŽ seulement une fois sur les zones rŽservŽes ˆ l’accueil des gens du voyage : il estime que de telles zones ne peuvent prendre la forme de zones NC sans mŽconna”tre l’article R.123-18-I-2¡-c qui rŽserve de telles zones pour la protection des richesses naturelles. Il n’est pas impossible que le juge se montre ˆ l’avenir plus sŽvre ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme qui prŽvoiraient des campings ou des aires de caravanage en zones NC. Il faut en tout cas espŽrer que les juridictions supŽrieures consacrent cette solution raisonnable.

Au-delˆ de quelques caravanes implantŽes de faon saisonnire (mois de trois mois par an : art.R.443-4) ou d’un camping limitŽ (art.R.443-6-4), le caravanage, le camping et les H.L.L. (quel que soit leur nombre) ne devraient pas pouvoir tre autorisŽs en zones ND ni mme en zones NC.

- Les activitŽs humaines gŽnŽratrices de nuisances

Il ressort de l’article R.123-18-I-2¡-d que les zones ND sont celles qui sont protŽgŽes pour des motifs Žcologiques ou paysager. Mais ce sont Žgalement celles dŽlimitŽes en raison de l’existence de risques ou de nuisances. 

Dans une dŽcision de 1992, le Conseil d’ƒtat a ainsi validŽ une dŽclaration d’utilitŽ publique d’une dŽcharge en zone ND au double motif que le 2-d de l’article R.123-18 visait les risques et les nuisances et que son 3-b visait les zones d’activitŽs spŽcialisŽes en zones urbaines et naturelles. Selon lui, la D.U.P. n’est donc pas incompatible avec le P.O.S. et il n’y n’avait en consŽquence pas lieu de procŽder ˆ la modification requise sur le fondement de l’article L.123-8 du Code de l’urbanisme. Cette solution a ŽtŽ reprise par la Cour administrative d’appel de Lyon.
Cependant, une telle solution est trs contestable et ne correspond pas du tout ˆ l’esprit de l’article R.123-18-I-2¡-d : cette disposition ne fait aucune allusion aux activitŽs qui engendrent des risques ou des nuisances. Les risques et les nuisances visŽes par ce textes sont ˆ notre sens et exclusivement des risques et des nuisances d’origine “naturelle”, non d’origine humaine comme ceux qui trouvent leur source dans des activitŽs polluantes ou ceux qui exposent les populations ˆ des dangers. De plus, de telles zones sont destinŽes ˆ protŽger contre les nuisances, non ˆ en gŽnŽrer de nouvelles par l’implantation d’activitŽs industrielles. 
D’autre part, dans la dŽcision “Lindenkuppel”, le second motif de justification invoquŽ par le Conseil d’ƒtat est pour le moins surprenant : la Haute juridiction infre de l’existence d’activitŽs spŽcialisŽes, y compris le cas ŽchŽant en zone ND, le fait que de telles zones puissent porter atteinte ˆ la vocation dŽfinie quelques alinŽas plus haut. Cette interprŽtation “en boucle” est ˆ notre sens erronŽe et trs dangereuse et nous n’hŽsitons pas ˆ considŽrer cette dŽcision comme trs contestable. Le fait qu’il s’agissait d’un contr™le sur une D.U.P. n’est peut-tre pas Žtranger ˆ cette solution.

De mme, et contrairement ˆ ce qui prŽvaut ˆ propos de la vocation des espaces boisŽs classŽs au respect de laquelle le juge administratif est trs attentif, la contradiction entre des lignes Žlectriques ˆ trs haute tension et la vocation de zones naturelles n’est pas toujours reconnue par le juge.

- Les activitŽs sportives ou de loisir

Notre Žpoque est contradictoire : la protection des milieux naturels est de plus en plus impŽrieuse mais des revendications affŽrentes au cadre de vie et ˆ l’agrŽment peuvent facilement venir contrecarrer cette nŽcessitŽ premire. Mme si la “folie des parcs de loisirs” a durŽ un temps (comme celle des golfs semble-t-il), on continue de voir fleurir des amŽnagements liŽs aux loisirs dans des espaces Žcologiquement sensibles (massifs forestiers, zones humides, zones dunaires en bordure du littoral,...). Ces activitŽs sont extrmement prŽjudiciables ˆ la nature, non seulement en elles-mmes mais Žgalement par les effets indirects qu’elles induisent et qui peuvent tre dramatiques : routes, pyl™nes Žlectriques, sur-frŽquentation du public et dŽtŽrioration du milieu (destruction de biotopes rares, accŽlŽration de l’Žrosion littorale en milieu dunaire,...), dŽrangement de la faune, cueillette intempestive d’espces vŽgŽtales parfois protŽgŽes, pollution visuelle (papiers gras, panneaux de publicitŽ,...), etc.

Or, ˆ l’heure o la population est de plus en plus agglomŽrŽe, elle revendique paradoxalement un “droit” - lŽgitime - ˆ la nature. Mais il s’agit d’un droit auxquels peu de devoirs seraient assortis, une sorte de droit absolu et prioritaire parce que le bien tre social de l’homme serait plus important que le bien-tre de la faune et de la flore sauvage ou que la conservation de la biodiversitŽ et de la qualitŽ paysagre.

- Le cas des parcours de golfs, dont on ne sait trop s’ils peuvent - s’ils doivent - tre rŽalisŽs en zone NC ou, a fortiori, en zone ND, montre parfois l’embarras du juge. Les dŽcisions sont parfois contradictoires. Et cela s’explique par le fait que les golfs sont des Žquipements ambigus : tout en maintenant de la verdure et une certaine harmonie paysagre, il s’agit d’Žquipements extrmement lourds. Ils bouleversent considŽrablement les sols par les affouillements et les exhaussements requis pour crŽer du relief ou remodeler celui qu’offre la nature; ils mnent ˆ susbstituer ˆ un ordonnancement spontanŽ et Žcologiquement riche et diversifiŽ un ordonnancement fabriquŽ et Žcologiquement pauvre, fait non pas pour protŽger la nature mais pour permettre au joueur d’y trouver sa satisfaction sportive ou de loisirs.
 Le tribunal administratif de Versailles ne s’y est pas trompŽ; un considŽrant de l’un de ses jugements est remarquablement explicite : “une telle utilisation du site concernŽ implique donc sa totale transformation, et notamment la substitution de son relief et de sa vŽgŽtation propres ˆ un relief et une vŽgŽtation choisis en fonction des impŽratifs du jeu; que cette opŽration a nŽcessairement pour effet d’altŽrer profondŽment sa vocation et son aspect, et notamment de lui faire perdre entirement le caractre de paysage rural”.
Le Tribunal administratif de Strasbourg a jugŽ que “l’implantation d’un golf n’est pas en elle-mme [l’italique est de nous] contraire ˆ la protection instituŽe par les dispositions prŽcitŽes [article R.123-18-I-2¡-d]”. On notera l’analyse du tribunal : il considre qu’il y a erreur manifeste d’apprŽciation non parce que les zone ND ne peuvent par principe recevoir les types de constructions malgrŽ tout autorisŽes par le rglement, mais parce que ces constructions ne sont pas assez rŽglementŽes du point de vue des hauteurs, du C.O.S., des normes de stationnement et de l’emprise au sol. En revanche, le Tribunal administratif d’OrlŽans annule le classement en NC qui recouvre exactement un parcours de golf au motif que les terrains ne correspondent pas ˆ des terres de valeur agricole au sens de l’article R.123-18-I-2¡-c.
Plusieurs rŽponses ministŽrielles se sont prononcŽes sur le zonage le plus appropriŽ pour les golfs. Ainsi, dans une rŽponse de 1987, le ministre de l’ƒquipement estime qu’“aucune objection de principe n’interdit de prŽvoir des parcours de golf en zone NC ni a plus forte raison en zone ND. En effet, l’espace concernŽ conservera, pour l’essentiel, son caractre naturel”. Dans une rŽponse plus rŽcente de 1993, le ministre Žcrit qu’il n’y a a priori aucune incompatibilitŽ avec la vocation des zones ND mais que tout dŽpend : des rgles inscrites au rglement dans les articles 1 et 2 notamment, de l’objectif de protection confŽrŽ aux zones ND concernŽes. En revanche, il est moins nuancŽ s’agissant des constructions pŽrennes qui constituent des complŽments jugŽs indispensables au parcours de golf (club-house, locaux d’entretien,...voire mme restaurants, h™tels ou rŽsidences secondaires) : de telles constructions sont exclues des zones ND.

- Il en va de mme pour le Tribunal administratif d’Amiens ˆ propos des parcs de loisirs. Selon lui, “il ne ressort pas des pices du dossier que le classement de cette zone, NAl soit entachŽ d’une erreur manifeste d’apprŽciation, dans la mesure o mme situŽe aux confins d’un massif forestier, la crŽation d’une zone de loisirs n’a par elle-mme ni pour objet ni pour effet d’altŽrer la qualitŽ du site”. Ce jugement est surprenant car il est Žvident que la crŽation d’un parc de loisir, qui nŽcessite des Žquipements lourds et gŽnre une frŽquentation importante du public, porte bien atteinte aux caractŽristiques naturelles et Žcologiques d’un espace forestier. Mais il faut relever que le tribunal contr™le l’erreur manifeste, non l’erreur de droit, sans doute parce qu’il n’avait pas ŽtŽ saisi de cette seconde catŽgorie de moyen; peut-tre aurait-il alors annulŽ le parti d’urbanisme dans ce dernier cas. Ë l’inverse, le Tribunal administratif de Versailles a jugŽ qu’une D.U.P. en vue de l’amŽnagement d’une zone d’activitŽs et de loisirs portaient atteinte ˆ la vocation agricole des terrains en cause.

- De mme encore, les aires de jeux et de sport en zone ND (en dehors des golfs). 

Dans l’arrt “Ville d’Allauch” de 1996, le rglement du P.O.S. prŽvoyait que la zone ND Žtait “celle o la protection est totale”, mais cette zone comportait un secteur ND1a dans lequel Žtait admis les aires de jeux et de sport ainsi que les exhaussements et les affouillements. Le commissaire du gouvernement DELARUE, rappelant la solution de l’arrt “Association Lindenkuppel” de 1992, fut suivi sur ce point par la formation de jugement, en ayant prŽalablement rappelŽ que les zones ND pouvaient comporter des zones d’activitŽ spŽcialisŽe (art.R.123-18-3¡-b). La solution du Conseil d’ƒtat est lˆ encore curieuse car il est ˆ notre sens impossible de valider des zones peut-tre spŽcialisŽes mais qui contrecarrent la vocation originelle des zones ND : protection pour leur intŽrt Žcologique, historique ou esthŽtique, ou en raison de risques et de nuisances qui ne sont pas engendrŽes par des activitŽs humaines mais par la nature. 
Toutefois, le commissaire du gouvernement semble avoir entrouvert une porte : il estime que les rglements peuvent autoriser les aires de jeu et de sport ainsi que les exhaussements et les affouillements “au moins dans un environnement largement urbanisŽ”. Il est fort probable que de telles activitŽs ou travaux soient contraire ˆ la vocation des zones NC ou ND lorsque ces zones portent sur des espaces qui prŽsentent des caractŽristiques particulires du point de vue agricole, esthŽtique, historique ou Žcologique. 
Mais il faut lˆ encore noter que le commissaire du gouvernement se situait dans le cadre d’un contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, alors que le contr™le de la qualification juridique des faits n’est pas le seul qui existe en l’espce : le contr™le de l’erreur de droit permet aussi d’annuler; mais c’est sans doute parce qu’un tel contr™le laisse moins de latitude d’action au juge et l’oblige ˆ une analyse plus serrŽe que l’on risque, ˆ l’avenir, de voir le contr™le de l’erreur manifeste gagner du terrain au dŽtriment de celui de l’erreur de droit.

Il reste que les dŽcisions “Ville d’Allauch” et “Association Lindenkuppel” sont contradictoires avec une autre dŽcision, antŽrieure de six annŽes. Dans son arrt “Commune de Witry-ls-Reims” de 1990, le Conseil d’ƒtat a en effet annulŽ la disposition du rglement de la zone ND qui autorisait dans cette zone l’implantation d’une piste de karting. Dans cette dŽcision, il estime en effet que le rglement Žtait en contradiction manifeste avec la vocation des zones ND telle que dŽfinie ˆ l’article R.123-18-I-2-d. Le Tribunal administratif de Nantes a donnŽ la mme solution ˆ propos d’une piste pour U.L.M. en zone ND et, a fortiori, ˆ propos des h™tels ou des restaurants dans cette zone.

¤2 - Les conflits entre vocations dŽrivŽes ˆ l’intŽrieur des rglements locaux d’urbanisme
Les conflits semblent tre ici moins nombreux...en tout cas, tant que les requŽrants ne chercheront pas ˆ multiplier leurs recours pour voir juger certaines contradictions latentes.

Des contradictions latentes, en effet, car un prŽambule des chapitres du rglement de chaque zone qui peut tre protecteur de l’environnement (vocation dŽrivŽe primaire) peut tre affectŽ par des applications laxistes des possibilitŽs de construire telles qu’elles rŽsultent de l’application des articles du rglement (vocation dŽrivŽe secondaire). Mais, comme nous l’avons dit, ces contradictions peuvent tre ˆ la fois source d’une erreur de droit ou d’une erreur manifeste d’apprŽciation.

• Le rglement peut identifier dans le prŽambule des chapitres consacrŽs par exemple aux zones naturelles plusieurs types de zones dans lesquelles les possibilitŽs de construction sont plus ou moins strictes. Il arrive alors que les articles 1 ou 2 du chapitre en question (utilisations du sol admises/interdites) ne prŽvoient des rgles que pour certaines de ces zones citŽes dans le prŽambule. Par consŽquent, dans les autres zones, le juge applique les dispositions du prŽambule et confronte directement, par une application tŽlŽologique de la vocation de la zone, les projets de construction ou d’Žquipement ˆ la vocation dŽrivŽe primaire. Comme c’Žtait le cas dans cette dernire affaire, lorsque la vocation est protectrice, cela ne pose pas de difficultŽ : le juge annule les autorisations en se servant de cette vocation, palliant le cas ŽchŽant les insuffisances volontaires ou involontaires du rglement qui ne viserait pas l’activitŽ concernŽe. On retrouve le mŽcanisme de l’interprŽtation tŽlŽologique de la vocation des zones dans d’autres dŽcisions. Et, d’ailleurs, en cas d’incertitude du rglement, il arrive que le juge se rŽfre purement et simplement ˆ la vocation de la zone dŽfinie dans le prŽambule.
En revanche, la protection de l’environnement n’y trouve pas son compte lorsque cette vocation en zone NC ou ND comporte un principe de protection assorti de nombreuses exceptions qui consistent en la crŽation de secteurs spŽcifiques dans lesquels divers types d’occupation et d’utilisation des sols sont autorisŽs dans les articles 1 ou 2 du rglement. Le seul moyen de revenir ˆ une meilleure protection de l’environnement consiste alors ˆ exciper de l’illŽgalitŽ de ces vocations dŽrivŽes attentatoires ˆ la vocation originelle de la zone NC ou ND qui aurait toujours du tre prŽservŽe. On retourne alors dans le cas de figure examinŽ prŽcŽdemment d’un conflit entre les vocations dŽrivŽes du rglement local d’urbanisme et des vocations originelles de l’article R.123-18.

• L’atteinte aux vocations dŽrivŽes est mesurable aussi au travers des activitŽs industrielles.

Nous avons citŽ deux dŽcisions concernant les dŽcharges. Le juge de premire instance avait annulŽ une autorisation de crŽer une dŽcharge pour dŽfaut d’adaptation mineure par rapport ˆ la rgle d’affectation gŽnŽrale des zones ND telle qu’elle ressortait du prŽambule du rglement du P.O.S.. Cette en zone ND devait “tre protŽgŽe en raison des paysages naturels ou des espaces boisŽs qu’elle renferme”. En appel, le Conseil d’ƒtat confirme cette solution mais par substitution de motif : il annule pour incompatibilitŽ de l’autorisation de crŽation de la dŽcharge en zone NC par rapport ˆ la vocation de cette zone telle qu’elle est dŽfinie dans le prŽambule.

Nous avons vu Žgalement que le Conseil d’ƒtat avait validŽ une D.U.P. d’un dŽcharge en zone ND au double motif que les zones ND pouvaient comporter des secteurs spŽcialisŽs (art.R.123-18-3¡-c) et que les nuisances et les risques Žtaient Žgalement visŽs au 2-d de cet article. Moins critiquable est cette dŽcision du tribunal administratif d’OrlŽans qui annule une autorisation d’extension d’une carrire au motif que “eu Žgard aux objectifs du zonage en zone NC [rŽfŽrence ˆ l’article R.123-18-I-2¡-c] et ˆ la circonstance que le P.O.S. a rŽservŽ la zone NC ˆ l’agriculture [rŽfŽrence ˆ la vocation dŽrivŽe du prŽambule], les termes “constructions et installations” mentionnŽes ˆ l’article NC1 prŽcitŽ ne saurait concerner l’exploitation des carrires”. Mais il faut reconna”tre aussi que deux vocations se cumulaient pour s’opposer ˆ la carrire : la vocation originelle et la vocation dŽrivŽe.

En revanche, il est plus logique qu’une autorisation d’installation classŽe soit compatible avec la vocation d’une zone U ˆ vocation industrielle.

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Les zones NC sont loin d’tre toujours aussi protŽgŽes qu’on le pense. Et les zones ND sont loin d’tre toujours fermŽes ˆ toutes formes d’occupations ou d’utilisations du sol, contrairement ˆ certaines idŽes rŽpandues. Comme l’Žcrivait J-P.ROBIN, “la seule dŽnomination de zone urbaine ou de zone naturelle est insuffisante pour donner une image fidle et complte du terrain, et plus encore pour dŽterminer une vocation plus prŽcise” : il faut systŽmatiquement dŽpasser l’appellation des zones pour en scruter le contenu...les dŽconvenues sont alors souvent cinglantes.
On assiste de plus en plus frŽquemment ˆ un dŽvoiement de la nature des zones NC ou ND qui deviennent souvent des remises des zones U ou NA, et cela ˆ mesure que les autoritŽs locales prennent la mesure des pouvoirs trs Žtendus que le Code de l’urbanisme leur confre pour dŽfinir des vocations et les affectations des zones. Certains auteurs vont mme jusqu’ˆ prŽconiser l’amŽnagement des zones les plus naturelles.
Or, la qualification ND comporte pour les terrains concernŽs la reconnaissance d’une vocation de prŽservation des paysages et du milieu naturel qui n’est compatible avec des constructions que de manire limitŽe et sous rŽserve de prŽcautions particulires.

Une rŽvision de la pratique et un contr™le bien plus rigoureux du juge administratif sur le respect de la vocation des zones ND constituerait le minimum pour que ces dernires ne soient pas des zones U ou NA de fait. Il serait ˆ ce titre souhaitable que le contr™le de l’erreur de droit soit mis en Ïuvre au dŽtriment d’un contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, car ce n’est qu’au-delˆ d’une contradiction grave entre la vocation originelle de l’article R.123-18 et les dispositions des rglements locaux d’urbanisme que le juge annule. Il faut qu’une vocation de protection stricte de l’espace concernŽ soit affichŽe dans le rapport de prŽsentation ou dans tous autres documents pour que le juge accepte d’tre plus rigoureux par une apprŽciation tŽlŽologique de cette vocation. 
Mais le choix n’est pas toujours laissŽ au juge au moins parce que les requŽrants se rŽfugient encore trop souvent derrire le contr™le de la qualification juridique des faits.

L’examen des dŽcisions prŽcŽdentes est confirmŽ par une recherche appliquŽe menŽe par l’administration. Dans une Žtude exhaustive portant sur dix dŽpartements franais, le ministre de l’ƒquipement faisait remarquer, en 1986, que la tendance semblait tre ˆ la simplification et ˆ l’accentuation de la rigiditŽ des zones ND dans le sens de l’inconstructibilitŽ. Mais il fait remarquer quelques lignes plus loin que “les notions de prŽservation de site, de protection du paysage qui sont employŽes partout pour dŽfinir les zones ND ne semblent pas pour autant induire une inconstructibilitŽ gŽnŽrale”. En rŽalitŽ, la rŽfŽrence ˆ une Žvolution montre ˆ quel stade de laisser-aller les documents locaux de planification des sols se trouvaient auparavant puisque, mme aujourd’hui, la propension ˆ construire dans les zones naturelles a priori strictes constitue un fait aussi banal que prŽoccupant : en 1986, le ministre de l’ƒquipement Žcrivait que l’“on construit beaucoup en zones naturelles”, que “les zones naturelles sont beaucoup moins bien contr™lŽes [par l’administration] dans les dŽpartements du sud de la France que dans ceux du nord”, tout en relevant que la constructibilitŽ en zones naturelles est trs variable d’un dŽpartement ˆ l’autre.

Chapitre 3
Les communes non dotŽes d’un P.O.S. : un degrŽ ultime de virtualitŽs nŽgatives pour l’environnement ?
Le choix des autoritŽs locales est encore plus ouvert lorsque leur territoire n’est pas couvert par un P.O.S. : elles peuvent tout ˆ fait renoncer ˆ s’imposer les “contraintes” d’un tel document en choisissant des documents encore plus “lŽgers” qu’un P.O.S. minimum. Or, ces communes demeurent encore majoritaires dans la France d’aujourd’hui.

Les “modalitŽs d’application du rglement gŽnŽral de l’urbanisme” (M.A.R.G.U.), prŽvues ˆ l’article L.111-1-3 du Code de l’urbanisme, sont trs peu exigeantes du point de vue de la protection de l’environnement (section 1). 

Mais le degrŽ ultime du caractre discrŽtionnaire semble bien tre de renoncer ˆ toute rgle locale d’urbanisme pour pouvoir tirer profit des nombreuses dŽrogations au principe de constructibilitŽ limitŽe (section 2).

Section 1
Les ModalitŽs d’application du rglement gŽnŽral de l’urbanisme (M.A.R.G.U.), documents peu protecteurs de l’environnement
Les dŽbats qui ont entourŽ et entourent encore ces documents un peu mystŽrieux ont occultŽ pour une bonne part les objectifs initiaux de protection qui leur Žtaient assignŽs. On peut mme dire, aprs avoir refait leur histoire, que l’objectif initial a cŽdŽ la place ˆ des considŽrations bien plus centrŽe sur l’idŽe de pouvoir et de libertŽ d’apprŽciation des communes voulant s’en doter. Nous dŽsignerons ces documents par l’acronyme rŽsultant de l’article L.111-1-3 : ModalitŽ d’Application du Rglement GŽnŽral de l’Urbanisme (M.A.R.G.U.) (¤1). 

Mais l’Žtude de leur contenu montre Žgalement que les M.A.R.G.U. ne permettent pas d’encadrer suffisamment les actions attentatoires ˆ l’environnement (¤2).

¤1 - Une relecture historique des M.A.R.G.U. ˆ l’aune des considŽrations d’environnement
Les modalitŽs d’application du rglement gŽnŽral d’urbanisme (M.A.R.G.U.) sont aujourd’hui au nombre de 1338. Un tiers des 6450 communes qui avaient une carte communale en 1983 sont aujourd’hui dotŽes d’une M.A.R.G.U.., les autres communes ayant soit transformŽ ces cartes communales en P.O.S. soit renoncŽ ˆ tout document.

Elles ne sont pas une invention de la dŽcentralisation. F.MODERNE les fait remonter ˆ une circulaire du 16 mars 1977 relative ˆ la sauvegarde des espaces ruraux et naturels. Aucune disposition de cette circulaire ne permet cependant de le penser. En revanche, c’est bien plut™t dans une circulaire du 13 juillet 1978 relative au remplacement des anciens documents d’urbanisme par les P.O.S. que l’on en trouve la premire rŽfŽrence. Une circulaire du 12 octobre 1978 les qualifie expressŽment de “cartes communales”.

Il para”t nŽanmoins Žtabli que c’est bien dans la seconde moitiŽ des annŽes soixante-dix qu’elles son apparues sous la forme de “cartes communales”. Comme le soulignait le ministre de l’ƒquipement dans une rŽponse ministŽrielle de 1980, les difficultŽs d’application de la circulaire du 16 mars 1977 ont en effet conduit les services de l’Žquipement a Žtablir des “rgles du jeu” en concertation avec les Žlus locaux des communes non dotŽes de P.O.S. afin de rendre plus transparente l’application du rglement national d’urbanisme tout en assurant une protection optimale des espaces agricoles et naturels. 

L’idŽe qui sous-tendait l’Žlaboration de ces cartes Žtait clairement la protection de l’espace contre le mitage et le gaspillage : “dans tous les cas, ces modalitŽs s’inpireront d’une politique rigoureuse de protection des espaces boisŽs, des terres agricoles, des sites et des paysages ainsi que des possibilitŽs techniques et financires d’Žquipement des terrains par les communes”. Ces motifs sont encore bien prŽsents dans une circulaire du 7 mai 1980, le ministre recommandant de ne pas accepter des documents trop laxistes sous prŽtexte de concertation afin de maintenir une politique anti-mitage. Mais elles permettaient aussi d’assurer une transition douce entre la disparition des anciens plans d’urbanisme de 1958 et les plans d’occupation des sols issus de la loi d’orientation foncire du 29 dŽcembre 1967.

Protection de l’espace, application transparente du R.G.U. dans l’intŽrt des administrŽs, concertation avec les Žlus locaux et limitation de la dose d’arbitraire des services de l’ƒtat, adaptabilitŽ aux communes non couvertes par un P.O.S. ou par un document en tenant lieu, transition douce le temps d’Žlaborer un P.O.S., telles Žtaient les raisons d’tre des cartes communales. Mais elles demeuraient encore de purs produits de la pratique administrative comme le montre le nombre de rŽponses ministŽrielles sur la question et de rappels ˆ l’ordre par voie de circulaires.

La premire tentative d’officialisation des cartes communales remonte ˆ 1979 : dans son projet de loi portant dŽcentralisation en matire d’urbanisme, le Gouvernement chercha une premire fois ˆ asseoir l’autoritŽ de ces documents ˆ la valeur juridique incertaine et de consacrer une pratique bien ancrŽe dans les comportements locaux , mais ce projet de loi ne fut jamais discutŽ.

C’est ˆ propos de ces cartes communales antŽrieures ˆ la dŽcentralisation que le Conseil d’ƒtat se pronona : la dŽlibŽration approuvant un tel document “doit tre regardŽe comme une directive destinŽe ˆ se substituer ˆ un P.O.S. rŽgulirement ŽlaborŽ; que cette directive, ayant ŽtŽ adressŽe au maire dans une matire o celui-ci agit comme agent de l’ƒtat, le conseil municipal n’avait pas compŽtence pour l’adopter”. Comme l’a fait justement remarquer J.CHAPUISAT dans sa note sous l’arrt, le Conseil d’ƒtat ne condamne pas leur existence - en l’espce leur nature de directive - mais sanctionne seulement l’incompŽtence du Conseil municipal pour les Ždicter. D’ailleurs, le second arrt du mme jour, un permis de construire n’est pas illŽgal du seul fait que le maire se serait rŽfŽrŽ ˆ la carte communale pour l’accorder : on doit y voir un des effets classiques du rŽgime juridique des directives administratives. Cette solution Žtait parfaitement en accord avec la doctrine de l’administration comme avec la doctrine publiciste, unanimement d’accord pour leur dŽnier toute opposabilitŽ aux modes d’occupations du sol, voire toute valeur juridique.

Les dŽbats parlementaires des lois de transfert de compŽtences furent aussi l’occasion de rechercher une lŽgalisation des cartes communales. Le SŽnat, dŽfenseur des petites communes face ˆ l’AssemblŽe nationale, tenta de consacrer normativement l’existence des cartes communales dans des termes assez proches de ceux du projet de loi de 1979 : dŽlimitation de zones inconstructibles et de zones constructibles sous rŽserve de l’application du R.G.U.; dŽfinition le cas ŽchŽant de la “vocation d’usage des sols”; opposabilitŽ aux tiers; Žlaboration ˆ l’initiative des communes comme un mini-P.O.S. et subordination aux schŽmas directeurs. Dans les communes couvertes par une carte communale, le principe de la constructibilitŽ limitŽe aurait en outre ŽtŽ suspendu. Enfin, les communes auraient ŽtŽ autorisŽes ˆ refuser le bloc de compŽtence P.O.S./autorisations de construire. Mais cette initiative fut combattue par l’AssemblŽe nationale - puis entŽrinŽe par la commission mixte paritaire -, l’AssemblŽe cherchant plut™t ˆ faire prŽvaloir une vision plus uniformisante de la planification des sols. 

Il est remarquable que le dŽbat a bien moins portŽ sur les objectifs assignŽs aux cartes communales - les objectifs de protection et de rationalisation des usages du sol - que sur les pouvoirs confŽrŽs aux petites communes pour leur permettre de choisir entre diffŽrents types de documents de planification des sols. 
De mme, la rŽflexion sur le contenu des M.A.R.G.U. a ŽtŽ totalement laissŽe pour compte lors des dŽbats parlementaires de la loi de 1983 : ce n’est que gr‰ce ˆ la doctrine administrative et gr‰ce ˆ la jurisprudence que l’on arrive ˆ mieux en saisir le contenu.

On peut mesurer ce glissement progressif de la philosophie des M.A.R.G.U. ˆ deux titres.

• D’une part, il ressort clairement de l’article L.111-1-3 du Code de l’urbanisme que les cartes communales ont ŽtŽ encouragŽes pour aboutir ˆ la suspension des effets jugŽs sŽvre du principe de constructibilitŽ limitŽe de l’article L.111-1-2 : le conseil municipal est autorisŽ ˆ Žlaborer une “carte communale” conjointement avec le prŽfet pour appliquer le R.G.U. (d’o la dŽnomination de modalitŽ d’application du rglement national d’urbanisme depuis la dŽcentralisation). Comme un vŽritable P.O.S., et dans la rŽdaction de l’Žpoque, ces modalitŽs d’application ne devraient pas tre contraires aux objectifs de l’article L.110 ni aux lois d’amŽnagement et d’urbanisme. Confortant les petites communes dans leurs pouvoirs alternatifs, les M.A.R.G.U. Žtaient d’ailleurs peu aprs pŽrennisŽes par la suppression du dŽlai de validitŽ de deux ans originellement prŽvu par le lŽgislateur de 1983. 
DŽsormais, le dŽlai est de quatre annŽes indŽfiniment renouvelables. En outre, la M.A.R.G.U. peut ne porter que sur une partie du territoire communal et il n’y a plus besoin de prescrire l’Žlaboration d’un P.O.S. : dans la mesure o elle devenait un mode autonome de planification des sols, l’incitation ˆ se doter d’un P.O.S. tombait. 
C’est donc moins pour leur utilitŽ au regard des objectifs de planification des sols que comme un instrument de l’Žmancipation planificatrice des petites communes que le lŽgislateur de 1983 puis de 1986 a conu cet instrument : les M.A.R.G.U. sont des documents par nature “lŽgers” dont l’objectif premier est de suspendre la constructibilitŽ limitŽe, autrement dit, de donner aux petites communes les instruments de leur dŽveloppement en accord avec l’ƒtat, sans pour autant les obliger ˆ se doter d’un P.O.S. mme minimum. 
L’objectif originel consistant ˆ ma”triser au maximum les possibilitŽs de construire, de protŽger les espaces boisŽs et naturels a fait place ˆ des considŽrations plus mercantiles. Les objectifs du Gouvernement de cohabitation ayant fait votŽ les lois de 1986 Žtaient d’ailleurs avouŽs : relance de l’offre foncire et jugulation de la crise du b‰timent.

• D’autre part, la rŽflexion sur leur valeur juridique et leur opposabilitŽ a presque totalement masquŽ une rŽflexion sur leur contenu et, partant, sur la libertŽ de manÏuvre dont disposent les communes pour dŽfinir des “prescriptions”- donc pour lutter contre le mitage et protŽger l’environnement -.
Aprs de longues conjectures doctrinales et jurisprudentielles qui ont accaparŽ les colonnes des revues juridiques, le Conseil d’ƒtat consacra la juridicitŽ des M.A.R.G.U. dans sa dŽcision de Section du 22 juillet 1992 “Syndicat viticole de Pessac et LŽognan” : contrairement ˆ ce que la doctrine avait unanimement pensŽ jusque lˆ, les M.A.R.G.U. sont aujourd’hui de vŽritables documents de planification autonomes, dans la droite ligne de l’Žvolution lŽgislative de 1983 et de 1986. Le Conseil d’ƒtat consacre ainsi le caractre opŽrationnel de cette catŽgorie de document adaptŽs aux nŽcessitŽs des communes rurales dont une bonne partie ne sont pas encore dotŽes d’un P.O.S. opposable aux modes d’occupation du sol. Cette position ne semble pas tre partagŽe par le Gouvernement qui, dans une rŽponse de son ministre de l’ƒquipement, en 1994, envisageait de faire voter une disposition lŽgislative ™tant toute opposabilitŽ des M.A.R.G.U. aux autorisations. Elle est par ailleurs contestŽe par P.HOCREITéRE qui considre que les M.A.R.G.U. “ne sont pas en leur Žtat actuel des documents d’urbanisme”.

L’arrt de 1992 n’est que le dŽbut d’une Žvolution vers la dŽfinition d’un vŽritable rŽgime juridique des M.A.R.G.U. car de nombreux points demeurent non rŽsolus. S’agissant d’un document opposable aux modes d’occupation du sol, il tient lieu de P.O.S. au sens des diverses dispositions du Code de l’urbanisme. L’article L.125-5 consacrŽ aux effets des annulations et des dŽclarations juridictionnelles d’illŽgalitŽ lui est donc applicable. Mais ˆ la souplesse dans la facultŽ de s’en doter fait Žcho la souplesse de contenu. C’est en fait de vŽritbles lacunes dont on doit parler. De mme, comme nous allons le voir ˆ prŽsent, le contr™le juridictionnel est lui aussi un contr™le relativement peu exigeant ˆ leur Žgard.

¤2 - Une prŽsentation et un contenu sommaires : un faible encadrement normatif des M.A.R.G.U.
La dŽcision du Conseil d’ƒtat du 22 juillet 1992 “Syndicat viticole de Pessac et LŽognan” est aussi l’occasion de dŽterminer l’intensitŽ du contr™le juridictionnel sur la parti d’urbanisme adoptŽ : il s’agit d’un contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, comme pour les P.O.S. ou les P.A.Z., confirmant les solutions antŽrieures des tribunaux administratifs annulant au fond des M.A.R.G.U.. 

Les dŽcisions qui se sont ˆ ce jour prononcŽes sur la lŽgalitŽ interne des M.A.R.G.U. (du point de vue du contr™le des motifs s’entend) sont des dŽcisions d’annulation :

- annulation, sur le fondement de l’article L.121-10, d’une M.A.R.G.U. classant en zone constructible des terrains couverts par un espace forestier de qualitŽ, ne faisant l’objet d’aucune desserte appropriŽe et ŽloignŽe de toute zone d’habitat groupŽ;
- dŽclaration d’illŽgalitŽ d’une M.A.R.G.U. classant en zone inconstructible un terrain de 340 m2 se trouvant dans une partie urbanisŽe de la commune;
- annulation d’une M.A.R.G.U. classant 115 hectares de terrains viticoles dans l’aire d’appellation d’origine contr™lŽe des Graves en “secteur unique ˆ vocation industrielle et artisanale”. Mais le Conseil d’ƒtat ne se rŽfre ˆ aucune disposition particulire du Code (art.L.121-10 ou L.110 par exemple).

On se demande en effet si les erreurs manifestes d’apprŽciation commises ne sont pas, pour certaines, des erreurs de droit. Le jugement “Saine” du Tribunal administratif de Montpellier du 17 dŽcembre 1987 ne qualifie pas l’illŽgalitŽ d’erreur de droit mais ses termes sont clairs : la M.A.R.G.U. s’est comportŽe comme un P.O.S. alors que tel n’Žtait pas sa vocation avant les apports des deux lois de 1986. Le jugement “Monnet” du Tribunal administratif de Lyon du 7 novembre 1990 montre quant ˆ lui que ce n’est pas tant la valeur qualitative de l’option choisie par la commune de classer inconstructible le terrain situŽ en zone agglomŽrŽe que l’absence de prise en compte des parties actuellement urbanisŽes - au sens de l’article L.111-1-2- dans le zonage de la M.A.R.G.U. qui a motivŽ l’annulation. 

Comme l’a Žcrit avec pertinence J-P.LEBRETON, le rŽgime juridique sommaire des M.A.R.G.U. n’est pas ˆ la hauteur de la nature rŽglementaire attribuŽe par la jurisprudence ni de l’ambition d’offrir aux communes rurales un instrument d’organisation de leur espace plus commode que le P.O.S.”. 
Au delˆ de la problŽmatique de l’intensitŽ du contr™le juridictionnelle en effet, ces observations posent celle du contenu et des limites qualitative des M.A.R.G.U. Ë dŽfaut de texte prŽcis, il faut donc aller chercher dans la doctrine de l’administration (et la pratique) pour savoir ˆ quoi doivent ressembler les M.A.R.G.U. : une note technique du 11 fŽvrier 1985, une circulaire du 19 avril 1985 et une circulaire du 9 novembre 1987 (toutes trois prises avant la pŽrennisation des M.A.R.G.U. comme document autonome).

• Il en ressort que le contenu et la prŽsentation des M.A.R.G.U. n’obŽissent ˆ aucune rgle particulire, dŽfinie par les textes. Tout est affaire de pratique et de respect, par la voie hiŽrarchique, des instructions donnŽes par le ministre de l’ƒquipement. 

La circulaire du 19 avril 1985 est consacrŽe ˆ la constructibilitŽ limitŽe. Elle ne traite que succinctement des M.A.R.G.U. dans sa section 2 et encore s’agit-il essentiellement sous l’angle de leur opposabilitŽ et de l’information des administrŽs. 
La note technique du 11 fŽvrier 1985 et la circulaire du 9 novembre 1987 ne sont pas tellement plus prolixes. Elles Žnumrent les diffŽrents ŽlŽments qui composent les M.A.R.G.U. : une note de prŽsentation synthŽtique exposant les objectifs et les choix d’amŽnagement retenus ˆ l’issue des Žtudes prŽalables; une carte de la destination gŽnŽrale des sols et les espaces pouvant accueillir des constructions; elle Žnonce, par une notice explicative, comment le rglement national d’urbanisme sera appliquŽ dans les diffŽrentes parties de la commune. 

L’objectif affichŽ est clair du point de vue de la pratique...mais absolument pas du point de vue juridique : “ces documents doivent rester simples. L’essentiel est que ceux qui appliqueront et ceux ˆ qui s’appliqueront les M.A.R.G.U. comprennent aisŽment la nature et les motifs des dŽcisions qui seront prises en matire d’occupation du sol sur le territoire communal”. Cette politique est bien difficile ˆ mettre en pratique lorsque, prŽcisŽment, leur contenu n’est pas ŽnoncŽ...

• Les champs du possible sont donc largement ouverts : on ne sait pas exactement ce qu’une M.A.R.G.U. peut, doit ou ne doit pas contenir. Si “le contenu des M.A.R.G.U. n’est pas sans ressemblance avec ce qui pourrait tre un P.O.S. trs succinct”, nous ne sommes pas avancŽs pour autant car “aucune disposition lŽgislative ou rŽglementaire ne prŽcise ˆ quoi doivent correspondre les diffŽrentes zones distinguŽes par une M.A.R.G.U.”...Et c’est bien l’un des problmes qui affecte l’intŽrt des M.A.R.G.U. pour protŽger l’environnement.

Pour G.LIET-VEAUX, si un zonage est recommandŽ, il ne peut aller selon lui jusqu’ˆ prŽvoir des zones auxquelles seraient attribuŽes des vocations particulires (zone industrielle, zone ˆ usage d’habitation, zone archŽologique - art.R.311-3-2 -,...). En revanche, les zones ˆ risque de l’ancien article R.111-3 dŽlimitŽes par le prŽfet doivent tre intŽgrŽes ˆ la M.A.R.G.U.. Elles ont aujourd’hui valeur de plan de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (P.P.R.).
En fait, la seule certitude que l’on ait vraiment est la suivante : les M.A.R.G.U. empchent de faire jouer la constructibilitŽ limitŽe. Cela signifie que les autoritŽs locales n’ont pas forcŽment ˆ tenir compte des parties actuellement urbanisŽes pour dŽfinir les zones constructibles et inconstructibles. Cela signifie d’autre part - et cela va de soi - que les autorisations et les certificats d’urbanisme positifs doivent tre refusŽs dans les zones dŽsignŽes comme inconstructibles, cela quand bien mme la construction se trouverait dans une partie actuellement urbanisŽe de la commune. 
Il a ŽtŽ jugŽ ˆ plusieurs reprises que les M.A.R.G.U. peuvent seulement dŽfinir des zones constructibles en dehors des espaces urbanisŽs mais non classer en zones inconstructibles certaines zones dŽjˆ urbanisŽes dans lesquelles seules les possibilitŽs exceptionnelles de construction (art.L.111-1-2-1¡ ˆ 4¡) seraient permises. Autrement dit, une M.A.R.G.U. ne peut crŽer des zones inconstructibles et Žtendre la portŽe du principe de constructibilitŽ limitŽ; elle ne peut qu’offrir de nouvelles possibilitŽs d’amŽnagement.
Si cette solution prŽjudiciable aux intŽrts de la protection de l’environnement Žtait entŽrinŽe un jour par le Conseil d’ƒtat en cassation, nous aurions lˆ une autre preuve Žclatante du caractre non neutre pour l’environnement des documents locaux de planification des sols, portŽs essentiellement vers l’amŽnagement. Les prŽvisions initiales “protectrices” des circulaires de 1978-1980 s’en trouveraient singulirement affectŽes. 

Il faut relever que les M.A.R.G.U. ne comportent aucun rglement : le texte de rŽfŽrence est le R.G.U. dans l’intŽgralitŽ de ses dispositions. Est-ce ˆ dire qu’une M.A.R.G.U. pourrait Ždicter des prescriptions dŽpassant le R.G.U. mais qui trouveraient nŽanmoins des justifications dans certains de ses articles ? Rien n’est moins sžr. 
Pour le Gouvernement, une M.A.R.G.U. ne peut fixer des coefficients d’occupation des sols. Selon P.HOCREITéRE Žgalement, elle ne peut fixer de tels C.O.S. non plus que des emplacements rŽservŽs ou des protections au titre des espaces boisŽs classŽs. J-P.LEBRETON pense au contraire que les M.A.R.G.U. tendent de plus en plus ˆ devenir concurrentes des rgles permissives du R.G.U.. Sans se prononcer sur la prŽvalence du R.G.U. sur la M.A.R.G.U. ou vice versa, l’auteur avance qu’il serait paradoxal que les dispositions d’ordre public du R.G.U. (i.e. celles applicables mme dans les communes dotŽes d’un P.O.S.) puissent tre mis en Žchec par un document prŽvu pour faciliter leur application. Quant ˆ C.BRƒVAN et F.BOUYSSOU, ils ne nous disent rien sur leur contenu juridique. 
Pourtant, dans un arrt rŽcent, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugŽ lŽgale une M.A.R.G.U. qui imposait en zone NB une surface de terrain minimale de 1200 m2 pour tre constructible alors qu’aucune disposition du R.G.U. ne vise la possibilitŽ de refuser le permis de construire en dessous d’une superficie minimum. La M.A.R.G.U. n’est plus ici une modalitŽ d’application du R.G.U. mais devient un document de planification des sols totalement autonome par rapport au R.G.U..
En revanche, le Tribunal administratif de Strasbourg a jugŽ qu’on ne pouvait interdire l’implantation d’activitŽs industrielles dans une zone urbanisŽe en raison de ce que les M.A.R.G.U. ne peuvent s’affranchir des exceptions de l’article L.111-1-2 (et cela, malgrŽ la formule pourtant claire “nonobstant les dispositions de l’article L.111-1-2”). L’avis du Tribunal administratif de Lyon est cependant contraire et s’inscrit dans la ligne de l’arrt prŽcitŽ de la Cour administrative d’appel de lyon : selon lui, quand une commune est dotŽe d’une M.A.R.G.U., les dispositions de l’article L.111-11-2 (et, en l’espce, de l’article R.11-14-1) sont inapplicables.
Toutefois, quand bien mme on admettrait que le R.G.U. continue ˆ tre le rŽfŽrent juridique des M.A.R.G.U., une bonne partie des dispositions du R.G.U. - qui sont permissives - n’enfermeraient nullement les M.A.R.G.U. dans un cadre strict. C’est particulirement le cas des dispositions qui touchent l’environnement : article R.111-2 (atteinte ˆ la salubritŽ ou la sŽcuritŽ publique), R.111-3-1 (exposition ˆ des nuisances graves), R.111-3-2 (protection des vestiges archŽologiques), R.111-7 (protection des espaces verts), R.111-12 (assainissement des lotissements industriels), R.111-14-1 (prŽvention du mitage et protection des activitŽs agricoles et forestires), R.111-14-2 (respect des prŽoccupations d’environnement), R.111-21 (protection des sites, des paysages et des perspectives monumentales), R.111-22 (hŽtŽrogŽnŽitŽ des hauteurs par rapport aux constructions existantes), R.111-24 (Žcrans de verdure ou marges de reculement). 
MalgrŽ un plan de zonage, le pouvoir de refuser un permis de construire sur le fondement d’une M.A.R.G.U. reste donc soumis ˆ une forte imprŽvisibilitŽ. De plus, comme on le sait, le refus d’autorisation de construire est plus fermement contr™lŽ que l’octroi de ces autorisations : dans le premier cas, il s’agit d’un contr™le normal, tandis que dans le second, il s’agit d’un contr™le de l’erreur manifeste. Un tel contr™le asymŽtrique para”t aujourd’hui absurde et ne plus rŽpondre aux nŽcessitŽs modernes de protŽger plus strictement l’environnement. 

On doit enfin terminer sur ce point : avant la loi d’orientation pour l’amŽnagement et le dŽveloppement du territoire n¡95-115 du 4 fŽvrier 1995, les M.A.R.G.U. devaient respecter l’article L.110 ainsi que les lois d’amŽnagement et d’urbanisme, sans distinction. Depuis que cette loi a modifiŽ l’alinŽa 2 de l’article L.111-1-3, seuls sont visŽs l’article L.110 et les dispositions relatives ˆ la montagne et au littoral codifiŽes. L’article L.121-10 et les dispositions relatives ˆ l’urbanisme au voisinage des aŽrodromes sont donc “passŽes ˆ la trappe”. On pourra toujours supplŽer ˆ l’absence de base lŽgale de l’article L.121-10 par le contr™le de l’erreur manifeste qui, avant l’introduction de cette nouvelle disposition dans le Code de l’urbanisme, demeure autonome. En revanche, il est regrettable que les articles L.147-1 et suivants n’aient pas ˆ tre maintenus, sauf ˆ considre qu’une M.A.R.G.U. est un document tenant lieu de P.O.S. au sens de l’article L.147-1 al.2 ce qui n’est pas certain (dans l’affirmative, il s’agirait d’une obligation de compatibilitŽ).

Au-delˆ de la certitude selon laquelle le principe de constructibilitŽ limitŽ est suspendu, nous pŽnŽtrons dans le royaume de l’incertitude - autrement dit de l’indŽterminabilitŽ et de l’indŽtermination -. La libertŽ d’action y est particulirement importante et l’on peut parler d’une vŽritable “libŽralisation des contraintes”. L’indŽterminabilitŽ de la rgle d’urbanisme figurant dans une M.A.R.G.U., suivie d’une indŽtermination liŽe au caractre permissif de nombreuses dispositions du R.G.U., est donc directement proportionnelle au faible encadrement normatif de ces documents, qu’il s’agisse d’ailleurs aussi bien du fond que de la forme. Il est donc fortement souhaitable que le lŽgislateur se penche sŽrieusement sur leur cas en les faisant sortir des voies tortueuses et embrumŽes qu’elles ont prises jusqu’ˆ prŽsent, d’autant plus que leur constitutionnalitŽ est elle-mme sujette ˆ caution au regard des conditions d’Žlaboration non protectrices des intŽrts des personnes auxquelles ces M.A.R.G.U. s’appliquent.

Mais l’indŽterminabilitŽ est sans doute ˆ son comble ˆ propos de la rgle de constructibilitŽ limitŽe elle-mme.

Section 2
Le renoncement ˆ toutes rgles locales d’urbanisme et le principe de constructibilitŽ limitŽe
Aucune disposition du Code de l’urbanisme n’oblige les communes ˆ se doter d’un P.O.S.. Cette observation vaut d’tre rappelŽe car elle semble souvent oubliŽe. Tous les mŽcanismes qui ont ŽtŽ mis en place jusqu’ici sont des mŽcanismes purement incitatifs. Il existe un tabou de l’obligation de se doter de rgles locales d’urbanisme comme il existe un tabou ˆ obliger les communes ˆ fusionner pour remŽdier ˆ cette pulvŽrisation communale qui fait l’“originalitŽ” de l’organisation administrative franaise. C’est d’ailleurs au nom d’une plus grande autonomie communale que le lŽgislateur de 1986 a supprimŽ l’incitation, sous peine de retourner ˆ la constructibilitŽ limitŽe, ˆ se doter d’un P.O.S..

La seule disposition de notre droit qui obligeait les communes ˆ se doter d’un P.O.S. Žtait l’ancien article R.123-1 du Code de l’urbanisme, hŽritŽ de l’article 37 du Code de l’urbanisme et de l’habitation. Il prŽcisait que l’Žtablissement des P.O.S. Žtait obligatoire dans cinq cas : 
- dans les communes ou parties de communes comprises dans une agglomŽration de plus de 10000 habitants;
- dans les communes soumises au rŽgime des stations classŽes;
- dans les communes ayant subi des destructions importantes par suite de cataclysmes ou d’ŽvŽnements graves;
- dans les zones de rŽnovation urbaine, sauf si leur rŽalisation est poursuivie selon le rŽgime des Z.A.C.;
- dans les zones de rŽsorption de l’habitat insalubre lorsqu’elles ont pour objet la construction de logements.

En revanche, il ne s’agissait que d’une facultŽ mme pour des motifs de sauvegarde et de mise en valeur d’un site naturel ou construit. 

L’ancien article R.123-1 a ŽtŽ abrogŽ par le dŽcret n¡83-813 du 9 septembre 1983 consŽcutif aux transfert de compŽtences opŽrŽs par la loi du 7 janvier 1983. Nous avons lˆ encore la marque d’une libŽralisation des contraintes d’urbanisme par la dŽcentralisation.

De mme, nous avons vu que les communes des zones pŽriphŽriques des parcs nationaux ne sont plus tenues de se doter d’un P.O.S. : les articles 28 du dŽcret n¡61-1195 du 31 octobre 1961 et R.143-21 du Code de l’urbanisme ont tous deux ŽtŽ supprimŽs ˆ la faveur du dŽcret n¡86-984 du 19 aožt 1986 (article 5) et de la codification du Code rural rŽalisŽe en 1989.
 
Depuis lors, aucun texte n’a rŽinstaurŽ cette obligation qui ferait certainement assez mauvais effet dans le paysage de la dŽcentralisation. Il ne pourrait d’ailleurs ˆ notre sens s’agir que d’une loi et non d’un dŽcret. Le cap de la discussion devant les assemblŽes parlementaires serait donc trs difficilement franchi. 

En l’absence de toutes rgles locales d’urbanisme ŽlaborŽes par les autoritŽs locales, ce sont donc les rgles de constructibilitŽ limitŽe de l’article L.111-1-2 qui s’appliquent. Cependant, il s’agit bien plus d’un tigre de papier - pour reprendre l’expression ad hoc de J-P.LEBRETON - que de contraintes vraiment efficaces. L’inconstructibilitŽ en dehors des parties actuellement urbanisŽes de la commune est en effet tempŽrŽe par de nombreuses exceptions dont l’une, par sa gŽnŽralitŽ, revient presque ˆ ruiner le principe. 
La loi du 19 juillet 1986 a d’ailleurs desserrŽ considŽrablement les contraintes en remplaant l’autorisation donnŽe par le prŽfet par une simple dŽlibŽration du conseil municipal et pour des motifs d’opportunitŽ. Les limites tenant ˆ la protection de l’environnement sont factices : elles figurent dŽjˆ dans les dispositions d’ordre public du R.G.U. (articles R.111-2, R.111-3 et R.111-21). Pour P.HOCREITéRE, l’administration n’a pas ˆ se substituer au conseil municipal pour apprŽcier l’intŽrt de la commune, ni mme ˆ contr™ler l’apprŽciation du conseil municipal ds lors que cet intŽrt existe, seul le juge pouvant sanctionner l’erreur manifeste. C’est ce que la commission mixte paritaire avait d’ailleurs dŽcidŽ lors de la discussion de la loi du 19 aožt 1986. Mais nous ne pensons pas qu’il puisse en aller ainsi : la dŽlibŽration du conseil municipal n’est pas l’autorisation de construire ni une rgle locale d’urbanisme, comme en a d’ailleurs jugŽ un tribunal. L’autorisation est dŽlivrŽe par le maire au nom de l’ƒtat en application de l’article L.421-2-b. Si le conseil municipal peut dŽcider de l’intŽrt communal, le prŽfet reste en tout Žtat de cause l’autoritŽ hiŽrarchiquement supŽrieure au maire et peut annuler ou rŽformer l’autorisation accordŽe mme pour des motifs d’opportunitŽ notamment sur le fondement du R.G.U..
Les autres exceptions permettent tout au contraire d’engendrer du mitage. Ainsi des considŽrations tirŽes de la protection du cadre de vie (activitŽs nuisantes incompatibles avec l’habitat : art.L.111-1-2-3¡) peuvent tre contraires ˆ la protection de l’environnement. De mmes, les Žquipements collectifs (art.L.111-1-2-2¡) pourront porter atteinte ˆ l’harmonie d’un b‰ti agglomŽrŽ qui fait la caractŽristique de certaines de nos contrŽes (construction d’une salle polyvalente, d’une salle de sport,...).

En application du R.G.U, on ne peut a priori savoir si le maire assortira les autorisations de prescriptions spŽciales (qui, rappelons-le, constituent des rgles d’urbanisme), si tel ou tel projet sera justifiŽ par un intŽrt communal rendant possible l’octroi de l’autorisation de construire, ou encore si telle configuration d’urbanisation peut tre considŽrŽe comme un partie actuellement urbanisŽe de la commune rendant ou non l’octroi de l’autorisation possible. Et, lorsqu’elles existent, ces prescriptions spŽciales peuvent formuler un droit indŽterminŽ : “le pŽtitionnaire devra veiller ˆ l’intŽgration de la construction dans son environnement” ou encore il “devra procŽder ˆ des travaux d’assainissement conformŽment ˆ la lŽgislation sanitaire en vigueur”.

On pourrait certes faire valoir que les potentialitŽs de destruction sont assez faibles dans les deux hypothses prŽcŽdemment ŽtudiŽes, en avanant que les communes rurales ne sont pas celles sur lesquelles s’exercent les pressions urbaines les plus importantes. Mais ce serait ˆ notre sens commettre une grave erreur. 
L’objet de la rgle locale d’urbanisme n’est pas seulement l’urbanisation ou la construction : c’est aussi l’amŽnagement et l’utilisation des sols. Or nous avons vu que le caractre “Žlastique” de la rgle locale permet de rŽglementer des objets de plus en plus diversifiŽs et d’Žtendre considŽrablement le champ d’application de la planification locale des sols : rŽglementation des carrires, des affouillements et des exhaussements, des installations classŽes (que l’on songe aux Žlevages industriels d’animaux), des prises d’eau, etc. Le R.G.U., rappelons-le, n’est opposable qu’au permis de construire et aux lotissements.

Le fait de renoncer ˆ tout P.O.S., revient malgrŽ tout ˆ renoncer ˆ des virtualitŽs de rŽglementation trs importantes, donc ˆ renoncer ˆ quasiment tout contr™le des affectations des sols. Si un P.O.S. ou un P.A.Z. n’est pas tenu de rŽglementer les implantations d’Žlevages industriels ou d’interdire les carrires et les dŽfrichements, il peut nŽanmoins le faire ˆ tout moment ˆ la faveur d’une simple modification. Ë l’inverse, une M.A.R.G.U. ne peut Ždicter une telle rŽglementation. A fortiori, le principe de la constructibilitŽ limitŽ ne permet absolument pas ˆ une commune de s’opposer ˆ de tels modes d’utilisation des sols; au contraire mme puisque le 3¡ de l’article L.111-1-2 permet prŽcisŽment l’implantation des installations incompatibles avec le voisinage en dehors des espaces urbanisŽs.

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• Par son contenu ou, plus gnant, par l’inexistence de ce contenu, l’atteinte portŽe ˆ l’environnement peut tre grave. L’arsenal “instrumental” qui permet de les Ždicter sous les formes les plus diverses est trs variŽ et trs perfectionnŽ : il permet tout ˆ la fois d’engendrer les meilleurs et les pires des choses. 

En effet, au-delˆ des quelques limites juridiques posŽes par les textes ou la jurisprudence, les rgles locales d'urbanisme peuvent tout prŽvoir, y compris son contraire : 

- elles doivent avoir une “finalitŽ d’urbanisme”, mais rien n’empche qu’elles se limitent au strict nŽcessaire dans les objets ˆ rŽglementer afin de ne pas brider certaines activitŽs Žconomiques pourtant prŽjudiciables ˆ l’environnement; 

- elles doivent respecter la vocation des zones telle qu’elle est dŽfinie ˆ l’article R.123-18 lorsqu’elle a entendu user des facultŽs Žtendue du zonage, mais la marge d’apprŽciation est telle que les rgles contenues dans le rglement peuvent venir remettre en cause une vocation a priori protectrice dŽfinie par le zonage;

- elles ne doivent pas avoir pour objet de crŽer des procŽdures non prŽvues par les textes, alors pourtant que certaines dŽlŽgations du lŽgislateur permettraient de parer aux insuffisances des textes; 

- elles ne doivent pas imposer des obligations de faire - ou trs exceptionnellement -, parce qu’il convient de protŽger les droits acquis (ˆ polluer, ˆ amŽnager sinon ˆ dŽtruire...) ainsi que la propriŽtŽ privŽe, et ce alors que les servitudes d’utilitŽ publique contiennent couramment de telles obligations;

- elles doivent respecter certains grands principes ˆ valeur constitutionnelle - libertŽ du commerce et de l’industrie, ŽgalitŽ devant la loi et les charges publiques,...- ou le principe d’Žquilibre, et celui selon lequel la situation existante ne s’impose pas nŽcessairement, mais ces principes sont relativement peu contraignants et permettent de s’abstenir de prŽvoir des rgles protectrices de l’environnement, sinon d’y porter atteinte;

- elles ne peuvent porter atteinte ˆ des “droits acquis” - qui peuvent avoir engendrŽ des situations irrŽversibles pour l’environnement -, tandis que leur volatilitŽ et leur instabilitŽ permettent de dŽfaire ce qui a pu tre acquis prŽcŽdemment pour protŽger l’environnement.

Ce constat rŽvle une situation a priori positive car il est possible de rŽglementer potentiellement de faon trs restrictive les usages du sol dans l’intŽrt de l’environnement. 

Cependant, l’avantage qui consiste ˆ proposer une palette d’instruments se mue en de graves inconvŽnients parce que cette palette contient de simples facultŽs - ce que R.SAVY faisait dŽjˆ remarquer il y a vingt ans en 1976 - . Or, ces facultŽs sont trop peu souvent utilisŽes dans l’intŽrt de l’environnement : la rgle impŽrative constitue un concept marginal dans la rŽglementation locale des sols. La tendance des lois, mmes rŽcentes, reste toujours celle de confŽrer plus de pouvoir que d’obliger ˆ des devoirs. Le droit des P.O.S. ou des documents en tenant lieu reste donc toujours aussi a-environnementaliste qu’il l’Žtait lors de la promulgation de la L.O.F. Le 30 dŽcembre 1967, pour emprunter l’expression ˆ YJƒGOUZO. 

Le droit de la planification des sols appliquŽ aux rgles locales d’urbanisme prŽsente ainsi l’apparence d’une belle machine...relŽguŽe dans une sombre remise par pŽnurie de carburant.

Mais, ce qui est plus grave, c’est que la gŽnŽralisation du droit des P.O.S. et l’universalisation du P.O.S. ont ŽtŽ accompagnŽes par une dŽrŽgulation ˆ l’Žgard d’autre institutions ou instruments juridiques qui prŽsentaient des intŽrts avŽrŽs. Certaines obligations sont devenues de simples facultŽs tandis qu’ont ŽtŽ supprimŽs des procŽdŽs de contr™le des usages sociaux de l’espace dont certains avaient montrŽ leur efficacitŽ.

Le droit des P.O.S. ou des documents en tenant lieu n’est donc pas aussi neutre qu’il y para”t de prime abord : sous certains de ses angles morts - qui ont ŽtŽ trs peu examinŽs par la doctrine -, il montre sa nature foncirement anti-environnementaliste.

Le phŽnomne est d’autant plus prŽoccupant que l’atteinte portŽe aux paysages, aux sites et aux Žcosystmes n’a pour l’instant jamais ŽtŽ quantifiŽe avec prŽcision en termes de dŽperdition d’espaces de nature (sauf pour l’espace littoral o les espaces non b‰tis se rŽduisent d’environ 1% par an) : il n’est pas impossible que ces atteintes soient bien plus graves qu’on ne le pense. Les seuls chiffres prŽcis et globaux dont nous disposons s’arrtent ˆ l’annŽe 1985 mais encore faut-il prŽciser qu’ils ne concernent que du quantitatif (augmentation ou diminution de la superficie des zones considŽrŽes) sans aucune sous-distinction des zones selon leurs potentialitŽs principales ou rŽsiduelles de constructibilitŽ, autrement dit, selon leurs vocations dŽrivŽes.

• Si le contenu de la rgle locale d’urbanisme peut tre entirement dŽterminŽ et atteindre en thŽorie un haut degrŽ de prŽcision ou de technicitŽ (que l’on songe par exemple aux rgles de prospect), ce contenu peut aussi ne pas tre dŽterminable ˆ l’avance. 
Comme a pu l’Žcrire fort pertinemment S.RIALS, c’est l’indŽterminabilitŽ de la rgle qui est la marque d’un pouvoir discrŽtionnaire, non l’indŽtermination. Nous nous situons ici non pas au stade du contenu de la norme mais du processus qui conduit ˆ choisir l’opportunitŽ de telle ou telle forme de norme, et ensuite telle norme protectrice ou non ˆ l’intŽrieur de la forme retenue :
- il est tout ˆ fait possible de prŽvoir comme de ne pas prŽvoir que les carrires seront interdites en zone ND;
- il est tout aussi possible de choisir entre un P.O.S. allŽgŽ, minimum, plut™t qu’un P.O.S. complet contenant quinze articles. Mieux : les communes non encore dotŽes d’un P.O.S. peuvent choisir entre une M.A.R.G.U. ou un P.O.S.. Et en remontant encore plus haut dans le degrŽ d’indŽterminabilitŽ de la norme, elles peuvent mme renoncer ˆ tout document de planification, aussi “lŽger” soit-il, au profit de la constructibilitŽ limitŽe de l’article L.111-1-2 du Code de l’urbanisme qui est loin d’tre objectivement favorable ˆ l’environnement.
En d’autres termes, l’inaction peut tre aussi prŽjudiciable ˆ l’environnement que l’action tout en Žtant un moyen de planifier implicitement l’usage des sols. 

Certes, l’indŽterminabilitŽ des dŽcisions en matire d’urbanisme n’est pas en elle-mme inconstitutionnelle : le lŽgislateur a la facultŽ de prŽvoir la possibilitŽ ou non pour les autoritŽs locales de mettre en Ïuvre ou non certaines facultŽs de contr™le de l’espace.

• PassŽ le stade de l’indŽterminabilitŽ, les latitudes d’action ou d’inaction des autoritŽs locales sont toujours trs importantes et c’est alors ˆ l’indŽtermination des normes que l’on est confrontŽ : il est loisible de prŽvoir que “les constructions devront tre intŽgrŽes harmonieusement ˆ leur environnement” ou que “les activitŽs sources de nuisance devront tre compatibles avec le voisinage”. Le recours ˆ des standards (intŽgration, environnement, harmonie,...) est frŽquent dans la rŽglementation locale des sols, ceci afin de dŽsamorcer des potentialitŽs de conflit contenues dans la norme. Il s’agit en effet de susciter l’adhŽsion ˆ la rgle en crŽant les conditions ˆ son acceptabilitŽ au travers de l’indŽtermination de son contenu. Mais cela permet Žgalement de se mŽnager une marge d’apprŽciation importante derrire des valeurs dont le contenu est seulement a priori consensuellement admis. Ce n’est en tout cas pas faire preuve d’imagination et d’audace alors que le Code de l’urbanisme permet d’aller bien au-delˆ.

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Avec H-L-A.HART, qui Žvoque la “texture ouverte du droit”, on sera d’accord sur le fait que l’indŽtermination est une des conditions indispensables au fonctionnement du droit comme langage. Mais point trop n’en faut, surtout lorsque sont rŽduites par ailleurs ˆ l’Žtat de simples facultŽs ce qui constituait auparavant des obligations. Or, s’agissant plus particulirement de l’environnement, le droit de l’urbanisme tombe selon nous ˆ la fois dans l’excs d’interminabilitŽ et dans l’excs d’indŽtermination : ces deux excs combinŽs sont non seulement prŽjudiciables au langage juridique, mais Žgalement ˆ la cohŽrence de l’action des autoritŽs locales.

ExprimŽ autrement, il ressort bien que tous ces ŽlŽments sont la marque d’un droit de l’urbanisme qui organise la prioritŽ de l’amŽnagement avant celle de la protection. Ë tout le moins organise-t-il un arbitrage constant entre des intŽrts divergents sans tre en mesure de faire triompher certaines prŽoccupations fondamentales comme celle de la protection de l’environnement.

Or, ces vices rŽdhibitoires ne sont pas contrebalancŽs par des exigences procŽdurales (sinon processuelles) fortes. 

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Sous-titre 2
Un contr™le juridictionnel peu contraignant pour sanctionner les atteintes ˆ l’environnement
En matire d’urbanisme, le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, aussi bien du zonage que de la rgle applicable ˆ chacune de ces zones est insatisfaisant malgrŽ des tentatives timides de certains juges administratifs ˆ intensifier ce contr™le. “Le caractre trs poussŽ, voire tatillon du contr™le de la lŽgalitŽ externe ne compense pas les insuffisances actuelles du contr™le juridictionnel sur le fond” Žcrivait F.BOUYSSOU dans un article de 1984. 
Treize annŽes plus tard, on pourrait formuler la mme remarque. Mais B.KORNPROBST formulait dŽjˆ la mme idŽe dans son article consacrŽ ˆ l’erreur manifeste : “la notion d’erreur manifeste pourrait, tel le mŽchant Iago, jouer le r™le du tra”tre et signifier une diminution dans les pouvoirs du juge (...). Il en irait ainsi dans la mesure o le Conseil d’ƒtat estimerait suffisante la vŽrification que lui permet d’exercer le recours ˆ l’Žvidence et renoncerait, du coup, ˆ Žtendre le champ d’application de ses investigations; ce serait admettre que le contentieux des mesures techniques ne passera jamais au crible d’un contr™le juridictionnel complet. Et il faudrait le dŽplorer”. Et l’auteur de conclure qu’“il serait dommage que le Conseil d’ƒtat se borne ˆ “dŽbusquer des Žvidences avec l’enthousiasme d’un dŽtective myope””.

L’intensitŽ du contr™le de la qualification juridique des faits reste encore aujourd’hui limitŽe aux disproportions manifestes. Depuis plusieurs dŽcennies, l’erreur manifeste d’apprŽciation continue de rester le standard de contr™le reconnu ˆ l’Žgard des documents de planification des sols, qu’il s’agisse d’ailleurs des documents prospectifs (schŽmas directeurs,...) que des documents gŽnŽrateurs de vŽritables rgles.

Ce standard s’est tellement imposŽ dans la doctrine et dans la jurisprudence qu’il pourrait para”tre impertinent de vouloir “rŽnover” ce qui fut un temps un dŽbat. Cette question nous para”t cependant capitale. Elle conditionne directement une meilleure prise en compte des intŽrts de la protection de l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme, en premier lieu des rgles d’urbanisme dŽcentralisŽes. Il nous semble en effet que cette intŽgration qualitative de l’environnement dans la rgle ne puisse tre rŽalisŽe que gr‰ce ˆ un saut lui-mme qualitatif du juge en matire de contr™le juridictionnel.

De plus, nous croyons qu’il est d’actualitŽ de rŽactiver la rŽflexion sur ce point : depuis quelques annŽes, la doctrine semble se prendre ˆ nouveau d’intŽrt pour la question ˆ la suite de quelques dŽcisions des juridictions administratives du premier degrŽ cherchant ˆ gŽnŽraliser le contr™le du bilan ˆ notre domaine, ou cherchant mme discrtement ˆ s’engager dans la voie du contr™le normal.

Nous examinerons dans un premier temps les donnŽes et les justifications actuelles du contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation des rgles d’urbanisme. Nous verrons que le juge administratif a malgrŽ tout intensifiŽ son contr™le ˆ l’intŽrieur du standard juridictionnel de l’erreur manifeste (chapitre 1).

Mais, il est illusoire de s’attendre ˆ une extension indŽfinie des exigences du juge ˆ l’intŽrieur de ce standard sans qu’il soit possible un jour d’en changer formellement. Le standard de l’erreur manifeste n’est pas aussi Žlastique qu’il y para”t. Nous nous poserons donc la question de savoir si la substitution du contr™le du bilan au contr™le juridictionnel actuel a des chances de faire fortune. Il appara”t en dŽfinitive que ce contr™le n’offrirait pas plus de garanties pour une meilleure prise en compte de l’environnement que le contr™le de l’erreur manifeste (chapitre 2).

Seul un contr™le normal serait de nature ˆ assurer la sanction satisfaisante de la protection de l’environnement dans la rŽglementation locale des sols. Mais, en dehors de quelques exceptions, le juge ne semble pas prs de franchir le pas pour le gŽnŽraliser au contr™le des motifs de l’acte (chapitre 3).

Tout cela est particulirement f‰cheux s’agissant d’intŽgrer certaines contraintes qui ne devraient pas donner matire ˆ “apprŽciation” des autoritŽs locales. Et il faudra en dŽfinitive se demander si le cadre de l’excs de pouvoir est adaptŽ ˆ un contr™le efficace des rgles locales d’urbanisme attentatoires ˆ l’environnement.
Chapitre 1
Les justifications traditionnelles du contr™le de l’erreur manifeste sur les rgles locales d’urbanisme 
Le contr™le de la lŽgalitŽ interne des rgles d’urbanisme, hors le cas du dŽtournement de pouvoir, n’est pas une invention de l’arrt “commune de Bouchemaine”. Si cette dŽcision marque certainement d’une pierre blanche le r™le que le juge s’est assignŽ ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme, ce n’est pas la premire fois qu’il s’est donnŽ la mission de contr™ler la lŽgalitŽ interne des documents de planification des sols locaux, en dehors du dŽtournement de pouvoir bien entendu.

Il n’est pas inutile de s’attacher ˆ la gense de cette dŽcision fameuse qui constitue la “charte” incontournable du contr™le juridictionnel des documents de planification des sols locaux, cela d’autant plus que le principe dŽgagŽ par le Conseil d’ƒtat l’a ŽtŽ ˆ l’occasion d’une zone destinŽe ˆ la protection des sites et des paysages. 

Le juge administratif a opŽrŽ un contr™le des faits dans les documents de planification des sols ˆ plusieurs reprises avant l’arrt “commune de Bouchemaine”.

Le premier arrt qui a donnŽ lieu ˆ un contr™le des motifs de fait d’un document “d’urbanisme” est l’arrt “LainŽ” du 23 fŽvrier 1934, suivi par les arrts “Dame Maldidier” et “Association des propriŽtaires algŽriens”, respectivement de 1936 et 1937. Ces dŽcisions ont ŽtŽ rendues sous l’empire de la loi du 14 mars 1919 relative aux plans d’amŽnagement, d’extension et d’embellissement des villes. 
Dans l’arrt “Dame Maldidier”, le Conseil d’ƒtat juge que “l’intŽrt de l’esthŽtique est de nature ˆ justifier cette servitude” consistant ˆ interdire “toute rŽclame, publicitŽ ou inscription diverses sur les toitures, les faades, piliers ou colonnes, ainsi que sur les plafonds des portiques des immeubles de l’avenue de la Victoire”. Il prŽcisa que “ladite servitude n’excde pas celles qui peuvent tre imposŽes par application des dispositions prŽcitŽes de la loi du 14 mars 1919”. Contrairement ˆ l’arrt “LainŽ” de 1934, le Conseil ne se situait pas sur le terrain de l’erreur de droit mais bien sur celui de l’application du droit aux faits, donc sur le terrain du contr™le des motifs. 
On doit y voir dŽjˆ ˆ cette Žpoque les germes d’un contr™le de la “proportionnalitŽ” (en rŽalitŽ de la disproportionnalitŽ) entre l’acte administratif dŽfŽrŽ ˆ se censure et la situation appelant l’intervention de la Puissance publique.

Par la suite, le Conseil d’ƒtat s’est toujours refusŽ ˆ opŽrer un contr™le sur les faits en dehors de leur exactitude matŽrielle et du dŽtournement de pouvoir.

Les annŽes 1970 ont ŽtŽ plus propices ˆ l’affirmation du contr™le du juge. Mais il faudra attendre la fin des annŽes soixante-dix et surtout le dŽbut des annŽes quatre-vingts pour voir s’Žpanouir dans des proportions hors du commun un contentieux de la lŽgalitŽ interne de la rgle locale d’urbanisme portant sur la qualification juridique des faits. C’est Žgalement ˆ cette Žpoque que le rŽgime contentieux de la lŽgalitŽ interne des schŽmas directeurs prendra figure.

 L’arrt “Terras” de 1970 franchit une nouvelle Žtape : il qualifia le contr™le expressŽment de contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation sur le contenu des anciens plans d’urbanisme : “il ne rŽsulte pas des pices du dossier que, pour dŽtermine lesdites zones, l’administration se soit fondŽe sur des faits matŽriellements inexacts ou ait commis des erreurs manifestes d’apprŽciation”. Cet arrt fait figure de raretŽ dans la doctrine car il n’est citŽ que dans les “Grands arrts du droit de l’urbanisme”.

Avant l’arrt “Commune de Bouchemaine” de 1979, le juge administratif confirma ˆ plusieurs reprises cette solution, faisant expressŽment rŽfŽrence ˆ l’absence d’erreur manifeste.

Le nombre de contentieux relatifs ˆ la qualification juridique des faits ainsi que l’absence d’annulation pour ce motif a pu faire douter de l’existence pratique d’un tel contr™le. Et la marge d’apprŽciation que se rŽservait le juge dans le cadre du contr™le de l’erreur manifeste a pu faire dire que cela donnait au justiciable une dŽsagrŽable impression d’incertitude.

L’arrt de section “Commune de Bouchemaine”, abondamment commentŽ, consacre dŽfinitivement et solennellement le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation ˆ propos des zonages des plans d’occupation des sols. 
Non pas que les dŽcisions prŽcŽdentes n’aient pas dŽjˆ statuŽ en utilisant le standard de l’erreur manifeste, mais il s’agit pour la premire fois d’un arrt de Section du contentieux rendu aprs des conclusions trs motivŽes de son commissaire du gouvernement, le commissaire du gouvernement LABETOULLE. Cette solution fut confirmŽe ˆ quelques mois d’intervalle dans un arrt “Association pour la sauvegarde du pays de Rhuys” statuant ˆ propos d’un emplacement rŽservŽ pour Žquipements publics dans un site protŽgŽ (en l’espce, une aire de stationnement). 

Elle a ŽtŽ transposŽe aux actes de crŽation des Z.A.C. par une dŽcision “Valentini”. Mais l’on note ˆ ce sujet que le juge n’est pas encore ˆ son aise dans la construction juridique qu’il vient de b‰tir quelques mois aupraravant : il mle ˆ son contr™le des ŽlŽments Žvidents empruntŽs au contr™le du bilan pour appliquer un contr™le de l’erreur manifeste et juge que, en ayant procŽdŽ ˆ l’examen des avantages et des inconvŽnients du parti d’urbanisme dŽfini par le programme de la Z.A.C., le tribunal administratif avait rŽpondu au moyen invoquŽ par les requŽrants tirŽ de l’existence d’une erreur manifeste d’apprŽciation.

Le juge en a Žgalement fait application ˆ propos des plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardŽs. Mais, au vu du faible nombre de ces plans, il fallut attendre 1987 pour voir consacrer la solution ˆ leur sujet.

Les dŽcisions qui ont ŽtŽ rendues postrŽrieurement ˆ l’arrt du 23 mars 1979 font porter le contr™le de l’erreur manifeste aussi bien sur le zonage que sur le rglement. Elles ne font en dŽfinitive que perfectionner ce contr™le sans en changer fondamentalement les bases conceptuelles, ˆ quelques exceptions prs comme nous y reviendrons. 

Cependant, le contr™le de l’erreur manifeste semble s’tre perfectionnŽ et le juge pourrait tre devenu plus exigeant sur l’erreur manifeste. Cette “sŽvŽritŽ” se serait-elle affžtŽe depuis la dŽcentralisation ? 

Il est possible de distinguer l’aspect quantitatif de celui qualitatif. En effet, tandis que l’Žtude du premier ne permet pas de conclure ˆ une plus grande exigence du juge, il est clair que, d’un point de vue qualitatif, son contr™le s’est perfectionnŽ. 

L’aspect quantitatif : les annulations pour erreur manifeste et la dŽcentralisation

Dans sa thse, S.CAUDAL-SIZARET Žcrit qu’il semble que le juge administratif est de plus en plus enclin ˆ annuler des P.O.S. pour erreur manifeste.

D’autres auteurs ont cru noter dans la dŽcentralisation une accentuation du contr™le juridictionnel sur les documents de planification des sols. Ainsi H.PƒRINET-MARQUET, qui voit dans la rŽforme dŽcentralisatrice tout ˆ la fois un affaiblissement accru du droit de propriŽtŽ et du juge judiciaire, notait que le nombre de P.O.S. annulŽs pour erreur manifeste d’apprŽciation Žtait en augmentation. De sept arrts (publiŽs) rejetant l’erreur manifeste de 1979 ˆ 1982 pour un seul arrt d’annulation, nous serions passŽs a des cas d’annulation beaucoup plus frŽquents. C’est Žgalement l’avis de B.LAMORLETTE et de J-P.DEMOUVEAUX dans un article plus rŽcent.

Ce calcul nous semble un peu spŽcieux. D’une part, la date de 1982 n’est pas pertinente car le transfert dŽfinitif de compŽtence dans ce domaine a ŽtŽ effectif le 1er octobre 1984; d’autre part et surtout parce que les arrts postŽrieurs ˆ 1984 - et ce jusqu’au dŽbut des annŽes 1990 - portaient encore sur des documents approuvŽs par l’ƒtat et non par les collectivitŽs locales.

Par ailleurs, on ne peut infŽrer catŽgoriquement de l’augmentation du contentieux depuis le dŽbut des annŽes 1980 qu’il est imputable aux effets de la dŽcentralisation. Le fort accroissement du nombre de P.O.S. depuis que le transfert dans ce domaine est effectif (octobre 1984) devait nŽcessairement induire un contentieux plus important, donc des annulations en proportion plus nombreuses. Le nombre d’annulations pour erreur manifeste, comme le nombre de rejets, a cru proportionnellement sans qu’il soit possible de savoir si l’Žcart s’est creusŽ au bŽnŽfice des annulations ou des rejets. Il reste plut™t ˆ savoir si le taux d’annulation par rapport au taux de rejet a augmentŽ. 

Dans l’affirmative, devrait-on y voir comme l’auteur prŽcŽdemment citŽ une recrudescence des atteintes ˆ la propriŽtŽ privŽ ? Une telle dŽduction ne nous para”t pas possible. Elle pourrait certes reflŽter une augmentation des illŽgalitŽs commises par les communes, mais cela ne signifierait pas pour autant que le retour ˆ la lŽgalitŽ par l’office du juge porte atteinte ˆ la propriŽtŽ privŽe comme l’avanait H.PƒRINET-MARQUET. 

En l’Žtat des donnŽes statistiques actuellement disponibles, il n’est en tout Žtat de cause pas possible de tirer des conclusions dŽfinitives ˆ ce sujet et la spŽculation est ouverte. 
Une rŽponse est en effet bien difficile ˆ apporter car, pour le savoir, il conviendrait au prŽalable de savoir dans quelle proportion le nombre de dŽcisions rendues sur la lŽgalitŽ interne des documents de planification des sols a lui-mme augmentŽ. Mme notre Žtude qui a portŽ sur plus de plus de 700 dŽcisions rendues sur la lŽgalitŽ interne des documents de planification des sols ne nous permet pas de conclure.

Ë dŽfaut d’une analyse extrmement longue, fastidieuse et approfondie de tous les arrts rendus sur la lŽgalitŽ interne des documents de planification des sols, il faut selon nous toujours avoir ˆ l’esprit qu’il est difficile d’apprŽcier quantitativement l’importance qu’a peut-tre pris le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation depuis les annŽes 1970. Les donnŽes statistiques manquent et il n’est par consŽquent pas possible d’Žtablir le ratio des dŽcisions d’annulation et celui des dŽcisions de rejet par rapport au total gŽnŽral des dŽcisions rendues qui ont statuŽ sur le moyen tirŽ de l’existence de l’erreur manifeste.

Par consŽquent, il n’est pas possible non plus d’en tirer tel ou tel enseignement qui permettrait soit de montrer une hypothŽtique dŽfiance du juge ˆ l’Žgard des autoritŽs locales depuis la dŽcentralisation, soit une meilleure ou une moins bonne sanction des intŽrts de la protection de l’environnement.

En revanche, nous pensons que le contr™le du juge est devenu qualitativement plus exigeant.

L’aspect qualitatif : le perfectionnement du contr™le de l’erreur manifeste

L’Žtude de trs nombreuses dŽcisions rendues en matire de lŽgalitŽ interne des documents de planification des sols, rendues depuis le dŽbut des annŽes 1970 - et particulirement, depuis 1979 -, est nŽcessaire si l’on veut dŽceler, au fil du temps, une Žvolution du contr™le juridictionnel.

Derrire un contr™le traditionnel limitŽ ˆ l’erreur manifeste d’apprŽciation, il appara”t que le juge va en rŽalitŽ souvent plus loin. C’est ce qui a amenŽ N.CHAUVIN ˆ distinguer deux sortes de contr™le de l’erreur manifeste : un contr™le de l’erreur manifeste d’adŽquation et un contr™le de l’erreur manifeste de qualification. L’auteur va Žgalement plus loin en notant qu’“il existe, ˆ l’intŽrieur mme du contr™le de l’erreur manifeste, une tendance au glissement du contr™le vers un contr™le plein et entier de la qualification juridique des faits (...). Le juge se situe encore, en apparence, dans le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, puisque c’est le moyen qu’il retient. Mais le contr™le effectuŽ, lui, est bien un contr™le normal”.

Certaines juridictions du premier degrŽ ont d’ailleurs substituŽ ˆ ce contr™le celui du bilan, en se rŽfŽrant au principe d’Žquilibre posŽ par l’article L.121-10 du Code de l’urbanisme.
Pour un certain nombre de juridictions, ce contr™le reste traditionnellement limitŽ ˆ l’erreur manifeste d’apprŽciation, conformŽment ˆ une jurisprudence non moins traditionnellement citŽe. C’est Žgalement l’avis du Conseil d’ƒtat comme de certaines juridictions du premier degrŽ. On retrouve dans les dŽcisions cette formule incantatoire (parfois dŽclinŽe un peu diffŽremment) : “considŽrant qu’il appartient aux auteurs d’un P.O.S. de dŽterminer le parti d’amŽnagement ˆ retenir pour le territoire concernŽ par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en consŽquence le “zonage” et les possibilitŽs de construction; que leur apprŽciation sur ces diffŽrents points ne peut tre censurŽ qu’au cas o elle serait entachŽe d’une erreur manifeste ou fondŽe sur des faits matŽriellement inexacts”.
Cependant, d’autres juridictions semblent s’tre orientŽes vers un contr™le beaucoup plus pointu du parti d’amŽnagement qui semble se dissocier d’un contr™le classique limitŽ ˆ l’erreur manifeste.
Des dŽcisions du Tribunal administratif de Nice le montrent bien, ainsi qu’une dŽcision du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand ou de Bordeaux. Les conclusions du commissaire du gouvernement CALDƒRARO montrent sans ambigu•tŽ aucune le choix rŽsolu ˆ un contr™le du bilan. Le mouvement est Žgalement sensible au travers du contr™le des permis de construire.
Mais, comme le faisait pertinemment remarquer P.HOCREITéRE, “entre l’erreur manifeste d’apprŽciation et la thŽorie du bilan, les diffŽrences paraissent suffisamment peu importantes pour que le Conseil d’ƒtat ne modifie son contr™le sur le fond des P.O.S.”. Les diffŽrences n’apparaissent pas en effet assez marquŽes car, ˆ l’intŽrieur d’un contr™le du bilan, le juge n’opre en rŽalitŽ qu’un contr™le de la disproportion manifeste des inconvŽnients par rapport aux avantages. 

De plus, ˆ l’intŽrieur du contr™le de l’erreur manifeste, l’analyse des motifs des jugements et des arrts de nos 700 ou 800 dŽcisions se prononant sur la lŽgalitŽ interne tend ˆ nous conforter dans l’idŽe que, lorsque le juge procde ˆ des dŽveloppements importants, c’est parce qu’il entend souligner deux choses : 

- soit le caractre “vŽritablement” manifeste par l’accumulation de motifs d’annulation accablants; 
- soit, au contraire, la volontŽ de persuader (sinon de se persuader) que l’argumentation qu’il dŽveloppe se tient et que, par accumulation de raisons qui ne sont pas en elles-mmes dŽterminantes, l’annulation est justifiŽe.

Une des raisons ˆ notre avis majeure tient dans le fait que, la critique contentieuse ne porte plus seulement sur une zone localisŽe sur les documents graphiques ou quelques rgles, mais sur le parti d’urbanisme tout entier ou sur de vastes zones. C’est la cohŽrence globale du document qui est alors mise en question. Dans ce contexte, il n’est pas aisŽ de recourir ˆ l’erreur manifeste dans son acception traditionnelle : il est en effet nŽcessaire de comparer, d’Žvaluer, de mesurer chaque disposition ˆ sa juste valeur par rapport aux contraintes nŽcessaires (la protection de l’environnement...) qu’il convient de faire peser sur ces documents au regard de la situation socio-Žconomique et Žcologique d’ensemble ˆ une pŽriode “t”. 

Il faut Žgalement relever que le contr™le des motifs de fait d’un document local de planification des sols est un contr™le d’une mesure de police spŽciale. Et, comme toute mesure de police spŽciale, le contr™le fait toujours jouer une certaine dose de proportionnalitŽ.
Comme nous l’avons vu, il est loisible de prŽvoir des zones ˆ vocation exclusive d’activitŽ. Mais une interdiction gŽnŽrale et absolue de tel type d’activitŽ a toutes les chances d’tre jugŽe illŽgale lorsqu’elle s’applique sur la totalitŽ du territoire communal. Tout est affaire d’apprŽciation des circonstances locales et des objectifs affichŽs par les autoritŽs locales. Nous ne nous situons plus ici dans le cadre du contr™le de l’erreur de droit, mais bien dans celui du contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation du contenu de la rŽglementation locale : la question ne porte pas sur la rŽglementation de tel ou tel objet mais sur l’Žtendue territoriale et sur son adŽquation qualitative.
Ainsi, dans l’arrt “Quemin” prŽcitŽ, le P.O.S. fut reconnu lŽgal en raison des proportions raisonnables qui montraient une adŽquation entre les faits et les objectifs affichŽs par les autoritŽs locales, non en raison de la lŽgalitŽ intrinsque du seul objet de cette rŽglementation. De mme, la rŽglementation des antennes paraboliques de rŽception tŽlŽvisŽe est parfaitement possible dans son principe, mais elle peut tre illŽgale si elle porte sur toutes les catŽgories d’immeubles et dans toutes les zones au regard du principe de libertŽ de rŽception garanti par la directive du Conseil des CommunautŽs europŽennes du 3 octobre 1989. De mme enfin, si un rglement local d’urbanisme peut interdire les tentes et le stationnement des caravanes mme non soumis ˆ autorisation en dehors des terrains amŽnagŽs, une interdiction absolue du camping et du caravanage sur toute la commune serait excessif et constitutif d’une erreur manifeste d’apprŽciation.

Enfin, comme nous l’avons mentionnŽ prŽcŽdemment ˆ propos de l’article L.121-10, il faut rappeler que le juge rŽpugne de moins en moins ˆ contr™ler la cohŽrence interne du document de planification, en confrontant le cas ŽchŽant le zonage ou la disposition attaquŽs aux objectifs gŽnŽraux que les autoritŽs locales se sont assignŽ. C’est a fortiori le cas lorsque c’est tout le parti d’urbanisme qui est remis en cause soit en lui mme, soit par rŽfŽrence aux orientations fondamentales d’un schŽma directeur au travers du contr™le de la compatibilitŽ (qui se rapproche du contr™le de l’erreur manifeste tout en conservant des spŽcificitŽs).
Le juge est aujourd’hui souvent plus prolixe dans la motivation de ses dŽcisions qu’il ne l’Žtait auparavant. Les dŽveloppements consacrŽs ˆ l’examen des circonstances de temps et de lieu sont plus dŽtaillŽs, l’erreur manifeste d’apprŽciation rŽsulte moins souvent d’une rŽfŽrence “ˆ l’instruction” ou “aux pices du dossier”. Il ne sanctionne plus seulement les cas d’illŽgalitŽ grossire ou extraordinaires car il n’hŽsite plus ˆ annuler pour des raisons de fait beaucoup moins Žvidentes.
Par ailleurs, le juge opre souvent un contr™le de la proportionnalitŽ sur le rapport de prŽsentation de telle manire qu’il vŽrifie qu’il n’y ait pas de contradiction entre les objectifs affichŽs dans le rapport et leur formulation juridique dans le rglement et les documents graphiques. Il vŽrifie aussi que l’insuffisance du rapport de prŽsentation n’est pas le signe d’une connivence suspecte avec un parti d’urbanisme ˆ la lŽgalitŽ douteuse.
Enfin, nous pourrions ajouter que le contr™le de la compatibilitŽ avec certaines normes supŽrieures s’est perfectionnŽ : le juge est plus attentif que par le passŽ aux distorsions entre les schŽmas directeurs et les documents rŽglementaires qui doivent en respecter les options fondamentales; il se montre Žgalement beaucoup plus prŽoccupŽ par le contenu des standards de rŽfŽrence contenus dans les lois d’amŽnagement et d’urbanisme que par la rŽfŽrence in abstracto au standard de compatibilitŽ.

Ces Žvolutions ne sont pas spectaculaires et apparaissent bien souvent anodines. Elles sont de ce fait moins douloureuses. Elles Žvitent au juge de s’attirer des critiques virulentes. Elles Žvitent Žgalement de bouleverser un ordre jurisprudentiel bien Žtabli tout en s’inscrivant dans la continuitŽ de cet ordre. En bref, elles permettent de continuer ˆ utiliser le standard de l’erreur manifeste tout en ayant modifiŽ le contenu de ce standard, autrement dit la visibilitŽ du caractre manifeste. Et il appara”t que cette Žvolution Žtait dŽjˆ notable ds les premires dŽcisions du dŽbut des annŽes quatre-vingts.

De lˆ cependant ˆ en dŽduire que le perfectionnement du contr™le des motifs de fait s’est manifestŽ dans le sens d’annulations contentieuses plus nombreuses, il n’y a qu’un pas que nous ne ferons pas.

Ce perfectionnement a-t-il des chances de durer Žternellement sans un vŽritable saut qualitatif que certains tribunaux administratifs ont dŽjˆ fait par l’introduction du contr™le du bilan ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme ? Si une Žvolution s’est profilŽe depuis le dŽbut des annŽes quatre-vingts, on reste encore sur l’expectative en cette matire.

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Chapitre 2
Le caractre dŽcevant du contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation : vers un contr™le du bilan ? 
Le juge pourrait jouer un r™le supplŽtif non nŽgligeable s’il accentuait son contr™le sur les rgles locales d’urbanisme. Or, qu’il s’agisse du zonage ou des rgles d’urbanisme elles-mmes, ce saut qualitatif ne semble pas prt d’tre concrŽtisŽ dans le droit positif. 

• On pourrait croire que l’application d’un contr™le du bilan aux rgles locales d’urbanisme permettrait de remŽdier ˆ beaucoup d’insuffisances des mŽcanismes actuels. C’est ce que tendrait ˆ faire croire certaines dŽcisions juridictionnelles, dŽjˆ presque lointaines.

Les commentateurs de l’arrt “Dame RiŽ” ne voyaient pas de difficultŽ majeure ˆ voir transposer un contr™le du bilan aux P.O.S. Et certains auteurs y ont mme trouvŽ des avantages.

Une premire dŽcision avait pourtant dŽclenchŽ les “hostilitŽs” : un jugement du tribunal administratif de Toulouse avait en effet appliquŽ le contr™le du bilan ˆ la crŽation d’un emplacement rŽservŽ.

L’apport de l’arrt “Commune de Bouchemaine” et la permanence des arrts postŽrieures quant ˆ leur solution sur la nature et l’intensitŽ du contr™le ont sans doute dŽsamorcŽ toute vellŽitŽ ˆ s’engager plus en avant dans cette voie.
Pourtant, ˆ partir de la moitiŽ des annŽes quatre-vingts s’est dessinŽ de nouvelles perspectives. Plusieurs dŽcisions des tribunaux administratifs - mais point du Conseil d’ƒtat - ont innovŽ au grand jour en appliquant un contr™le du bilan aux partis d’amŽnagement des documents locaux de planification des sols.

• En rŽalitŽ, il ne faut pas s’y tromper : le contr™le du bilan tel qu’il pourrait tre pratiquŽ par le juge recle presque autant d’inconvŽnients - sinon plus encore - que celui de l’erreur manifeste d’apprŽciation dont nous critiquions les graves insuffisances.

F.BOUYSSOU estimait, en 1977, qu’“il para”t bien difficile de transposer ˆ la matire des plans d’urbanisme les solutions hardies rŽsultant de la jurisprudence sur le contr™le de l’utilitŽ publique en matire d’expropriation (...) et en matire de dŽrogation ˆ des rglements d’urbanisme”. La raison Žtait selon lui tirŽe de ce que ces solutions concernent toujours des dŽcisions individuelles et qu’“elles se situent aux confins de l’apprŽciation d’opportunitŽ qui justifie qu’elles conservent un caractre exceptionnel”. 

O.SACHS jugeait Žgalement qu’il est beaucoup plus malaisŽ de se livrer ˆ l’apprŽciation des avantages et des inconvŽnients en matire de P.O.S. qu’en matire de dŽclaration d’utilitŽ publique. 

Enfin, F.PRIET dans sa thse, estimait qu’un tel contr™le Žtait irrŽaliste pour les mmes motifs que le commissaire du gouvernement LABETOULLE dans ses conclusions sur l’affaire “Commune de Bouchemaine” : utilisation plus justifiŽe lorsque l’expropriation est en cause; risque de substitution du juge ˆ l’administration et irruption du politique dans le prŽtoire. Mais il y ajoute deux ŽlŽments : le caractre peu contraignant de l’article L.121-10 (autrement dit l’importance du pouvoir discrŽtionnaire qui en rŽsulte); l’irrecevabilitŽ d’une idŽe de compensation des avantages par rapport aux inconvŽnients, au travers de l’application d’un hypothŽtique principe d’Žquilibre.

DŽjˆ en 1977, les commentateurs attitrŽs du Conseil d’ƒtat ˆ l’AJDA de l’arrt “Dame RiŽ” ne s’y trompaient pas : “la transposition de la jurisprudence Ville Nouvelle Est dans l’affaire Dame RiŽ se traduit par un contr™le moins Žtendu que le contr™le normal (...). En se bornant ˆ examiner, dans leur ensemble, les sujŽtions imposŽes aux habitants (...) par rapport ˆ l’intŽrt gŽnŽral de la protection du site, le Conseil d’ƒtat nous semble tre restŽ en-de”. Le commissaire du gouvernement ROUGEVIN-BAVILLE Žcrivait quant ˆ lui : “est-il vraiment possible d’Žvacuer, pour rechercher l’erreur manifeste, toute rŽfŽrence, au moins implicite, aux utilitŽs et dŽsutilitŽs de l’opŽration ?”. Les commentateurs de l’arrt “Grolier et Bonifay”, rendu en matire de contr™le des servitudes de ligne Žlectrique, ont bien marquŽ la diffŽrence entre un contr™le normal et un contr™le du bilan dont le caractre minimum Žtait soulignŽ. H.KAHN notait que, au regard de la maigre diffŽrence entre le contr™le du bilan et le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, “on aurait pu faire l’Žconomie de la prŽtendue thŽorie du bilan o je ne vois ni bilan, ni thŽorie”. Le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation prŽsente ˆ la fois les avantages de laisser le juge trs libre de son apprŽciation sans pour autant qu’il lui soit interdit d’opŽrer, ˆ l’intŽrieur du standard de l’erreur manifeste, une Žvaluation de ces utilitŽs et dŽsutilitŽs.
Ni la doctrine ni la jurisprudence n’oprent une distinction tranchŽe entre le contr™le de l’erreur manifeste et le contr™le du bilan, du moins sur le plan de la dialectique juridique pratiquŽe par le juge. 

O.SACHS a cependant tentŽ de mettre en lumire la diffŽrence entre les deux. Son analyse est sŽduisante mais ˆ notre sens un peu trop dŽtachŽe des rŽalitŽs juridictionnelles. Pour lui, ce qui est sanctionnŽ sous le nom d’erreur manifeste est l’apprŽciation objectivement erronŽe; ce qui l’est par le contr™le du bilan est l’apprŽciation subjectivement excessive. En rŽalitŽ, l’apprŽciation objectivement erronŽe n’est pas si objective que cela : la preuve en est prŽcisŽment que les commissaires du gouvernement et les juges eux-mmes ont souvent hŽsitŽ entre les deux contr™les lorsqu’il s’est agi de poser les principes ˆ l’occasion de l’Žvocation de questions de droit nouvelles. Autre preuve : les divergences d’avis entre les commissaires du gouvernement et la formation de jugement, ou entre les diffŽrents degrŽs de juridiction. Un dernier indice : la visite des lieux...montrant s’il en est que l’apprŽciation sur pice n’est pas si Žvidente a priori.

Dans sa thse, S.CAUDAL-SIZARET n’a pas cachŽ sa crainte de voir gŽnŽraliser un contr™le du bilan ˆ l’Žgard des modes de protection de l’environnement qu’elle qualifie d’”exclusifs” (comme la plupart des servitudes d’utilitŽ publique environnementales). Le contr™le poussŽ fait en effet glisser la protection de l’environnement vers l’intŽgration, c’est-ˆ-dire vers la dilution des prŽoccupations que l’on cherche au contraire ˆ affirmer : “le contr™le de la proportionnalitŽ”, nous dit-elle, “a en commun avec l’intŽgration de prŽtendre concilier des impŽratifs contradictoires”, manipulation qui a trop souvent montrŽ ˆ quel point l’environnement Žtait sacrifiŽ sur l’autel d’autres intŽrts publics. J-P.ROBIN a Žgalement fait valoir que la thŽorie du bilan suppose ˆ l’origine l’ŽgalitŽ intrinsque des prŽoccupations. Ce n’est qu’un examen des donnŽes ou des faits qui va confŽrer une valeur ˆ chacune d’entre elles. Or, on constate exactement l’inverse : selon lui, des coefficients de valeur diffŽrente sont attribuŽs prŽalablement ˆ chacun de ces intŽrts; Il en rŽsulte invariablement une assimilation du groupe de valeur “environnement”, ˆ faible coefficient, aux cožts, alors que les avantages des mesures Žconomiques sont dŽmesurŽment grossis.
Dans une affaire fameuse portŽe devant les tribunaux - le dŽclassement du site classŽ du Mont-Blanc et la “compensation” admise par le Conseil d’ƒtat -, J.UNTERMAIER a Žgalement pu montrer que si le contr™le habituel - le contr™le normal - avait ŽtŽ utilisŽ, il aurait du entra”ner une annulation : “magique, le contr™le global [i.e. contr™le du bilan] a permis au dŽveloppement touristique d’effacer l’atteinte au paysage”. 

Dans notre domaine et de faon tout aussi caractŽristique, au regard des conditions dans lesquelles s’effectuent le contr™le du bilan, le contentieux de la lŽgalitŽ interne des rgles locales d’urbanisme n’aurait pas plus ˆ gagner de ce dernier que du maintien du contr™le de l’erreur manifeste. La “marge de manÏuvre” - autant dire de subjectivitŽ - du juge est en effet au moins aussi large dans le contr™le du bilan que dans celui de l’erreur manifeste. Mais elle s’en distingue par ceci : dans le contr™le du bilan, le juge procde par comparaisons internes ˆ l’intŽrieur de la dŽcision attaquŽe ce qui l’amne encore aujourd’hui ˆ refuser de se prononcer sur le choix du parti mme si une Žvolution bien lente se dessine. En revanche, dans le contr™le de l’erreur manifeste, il procde ˆ des comparaisons externes, autrement dit par rapport ˆ des options “autres” qui s’offraient ˆ l’administration.

Mieux, ˆ une Žpoque o la question du choix de l’intensitŽ du contr™le juridictionnel Žtait encore ouverte dans de nombreux domaines touchant l’amŽnagement et l’urbanisme, le Conseil d’ƒtat rendit un arrt trs instructif : alors que le Tribunal administratif de Marseille avait annulŽ une D.U.P. pour erreur manifeste d’apprŽciation, le Conseil d’ƒtat fit valoir de faon remarquable qu’“il n’appartient pas au juge de l’excs de pouvoir d’apprŽcier l’opportunitŽ du choix [l’italique est de nous] auquel a procŽdŽ le prŽfet entre le projet retenu et d’autres projets prŽvoyant des caractŽristiques diffŽrentes”. Cette dŽcision nous semble caractŽristique de ce que l’administration dispose de plus de pouvoir discrŽtionnaire dans un contr™le de l’erreur manifeste que dans un contr™le du bilan curieusement et abondamment qualifiŽ par la doctrine et le juge de contr™le...de l’opportunitŽ.
J-Ph.COLSON, dans son commentaire sur un arrt du Tribunal administratif de Montpellier rendu ˆ propos de l’application de l’article L.146-7 du Code de l’urbanisme reprochait ˆ cette dŽcision d’avoir choisi le contr™le du bilan plut™t que celui de l’erreur manifeste qui, comme l’avait notŽ J.UNTERMAIER deux ans plus t™t, aurait trs probablement amenŽ le juge ˆ annuler la dŽclaration d’utilitŽ publique de la route construite sur le rivage.

Dans le mme sens, si l’avis des commentateurs de l’arrt “Commune de Bouchemaine”, repris par le commissaire ROUGEVIN-BAVILLE dans l’arrt “Pays de Rhuys”, tŽmoignent du caractre inadaptŽ du contr™le du bilan, cette inadaptation est moins le rŽsultat direct de la technicitŽ de la matire ou du risque de voir s’installer un juge-administrateur ˆ la place des autoritŽs locales de l’urbanisme, que le rŽsultat du poids d’une nŽcessitŽ : celle de conserver un pouvoir d’apprŽciation suffisamment important pour tre en mesure d’Žvaluer dans toute son ampleur les diffŽrentes donnŽes du problme : “l’apprŽciation ˆ faire est si complexe qu’elle exclut, selon nos commentateurs qui se rŽfrent ˆ ce sujet aux conclusions de M.LABETOULLE, l’application Žventuelle de la jurisprudence du “bilan”. “(...). Le recours ˆ la notion plus souple de l’erreur manifeste d’apprŽciation rend mieux compte de la rŽalitŽ du contr™le du juge””. Double aveu, dirions-nous, ˆ la fois de l’inefficacitŽ du contr™le du bilan et des enjeux de pouvoir juridictionnel qui tournent autour de la reconnaissance ou non de l’erreur manifeste.
L’arrt “Pays de Rhuys” montre ˆ ce titre combien la solution est conditionnŽe par une reprŽsentation in natura des lieux qui font l’objet des rgles d’urbanisme prŽvues : une visite des lieux fut dŽcidŽe in extremis par les membres du Conseil d’ƒtat entre le prononcŽ des conclusions par son commissaire du gouvernement et la lecture du jugement. Et ce fut d’ailleurs aprs s’tre longuement apesanti sur l’aspect des lieux et les intŽrts en prŽsence que le commissaire conclut dans le sens de l’erreur manifeste. Les cas de visites des lieux, quoique relativement peu frŽquents en matire d’urbanisme, sont symptomatiques de la difficultŽ qu’il y a ˆ se faire une opinion dans le cadre du contr™le de l’erreur manifeste.
Ë l’inverse, nous n’avons pas trouvŽ de dŽcisions publiŽes relatives ˆ des dŽclarations d’utilitŽ publique qui ont donnŽ lieu ˆ de telles visites sur le terrain. Il semble bien que, dans ce cas, le juge opre un examen de l’affaire sur pices. Il s’agit d’un examen plus “technocratique” que pratique, ce qui peut d’ailleurs se comprendre ds lors que les dŽclarations d’utilitŽ publique ne produisent en elles-mmes aucun effet immŽdiat du point de vue de l’amŽnagement des lieux.

L’idŽe que le droit de l’urbanisme est un droit de compromis ou un droit d’Žquilibre n’est pas fondamentalement nouvelle. Mais c’est surtout pour symboliser une lutte entre les intŽrts particuliers des propriŽtaires et l’affirmation de l’intŽrt gŽnŽral que cette caractŽristique a ŽtŽ mise en lumire. C’est dans un contexte critique ˆ l’Žgard de ce mouvement d’accentuation de l’intervention de la puissance publique au dŽtriment du droit de propriŽtŽ qu’elle a pris place. 
En revanche, il convenait de souligner que le droit de la planification des sols n’avait malgrŽ tout pas ŽvoluŽ dans un sens plus favorable depuis dix ou quinze annŽes et ce, malgrŽ une modification du centre de gravitŽ des enjeux tournant autour de la planification loclae des sols : nous l’avons vu en Žtudiant l’involution du droit de la planification des sols. Ce n’est en effet que beaucoup plus rŽcemment - depuis le milieu des annŽes 1970 - que cette idŽe a vu son contenu se modifier : glissant du compromis entre intŽrt particulier et intŽrt gŽnŽral, l’“arbitrage” en matire de contr™le des occupations des sols s’Žtend aujourd’hui de plus en plus ˆ un arbitrage entre diffŽrents intŽrts gŽnŽraux. Or, parce que les intŽrts de la protection de l’environnement cdent souvent devant les intŽrts “amŽnageurs”, la substitution d’un contr™le poussŽ sur la rgle locale d’urbanisme de type “cožts-avantages” ˆ un contr™le minimum limitŽ ˆ l’erreur manifeste d’apprŽciation pourrait s’avŽrer en dŽfinitive plus prŽjudiciable.

En rŽalitŽ, on en vient ˆ s’Žprendre des conqutes passŽes : le contr™le de l’erreur manifeste ne serait peut-tre pas si mauvais que cela pour contr™ler la pertinence Žcologique des partis d’urbanisme...Si nous arrivons aux mmes conclusions que F.PRIET dans sa thse, c’est pour des motifs sensiblement diffŽrents car ceux auxquels il recourt sont ˆ notre sens encore trop emprunts de l’analyse traditionnelle telle qu’elle rŽsulte des conclusions du commissaire du gouvernement LABETOULLE. Et N.CHAUVIN Žcrivait ˆ raison que, dans le cadre du contr™le du bilan, “l’erreur manifeste appara”t lˆ, plus que jamais, comme un label destinŽ ˆ Žviter la censure” . Or nous allons voir que ces motifs ne sont plus dŽterminants aujourd’hui. Mais il convient d’aller encore plus loin. Il existe en effet un contr™le selon nous beaucoup plus performant qui permettrait d’tre plus exigeant dans la limitation des pouvoirs dont disposent les communes : le contr™le normal.

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Chapitre 3
La protection de l’environnement par le contr™le “normal” des rgles locales d’urbanisme
Ë c™tŽ du droit de l’urbanisme, certaines lŽgislations environnementales nous offrent l’occasion de voir que le juge ne rechigne pas toujours ˆ faire usage d’un contr™le normal. Une telle solution est-elle transposable sans difficultŽ au droit de la planification des sols et, plus particulirement, au contr™le des motifs de fait des documents de planification locale des sols ? La rŽponse n’est pas aisŽe. 

Nous verrons cependant que le recours au contr™le normal dans l’hypothse de lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme est explicable par une raison majeure qui tient dans la nature mme de ces lŽgislations au regard des intŽrts protŽgŽs qu’elles doivent sanctionner (section 1).

Toutefois, et en mettant ˆ profit les ŽlŽments que nous dŽgagŽs, nous verrons que l’extension d’un contr™le normal dans notre matire n’est pas du tout impossible. Et elle est mme fort souhaitable dans deux hypothses (section 2).

Section 1
Les difficultŽs relatives d’un contr™le normal dans le cadre du droit de la planification des sols
Une comparaison avec le contr™le juridictionnel dans d’autres lŽgislations spŽcifiques de l’environnement mettra en lumire ce traitement de faveur qui bŽnŽficie encore aux autoritŽs locales qui Ždictent des rgles d’urbanisme.

Certaines matires qui laissent un pouvoir d’apprŽciation important ˆ la Puissance publique donnent en effet lieu ˆ un contr™le normal.

Ainsi, le contr™le des mesures de classement des sites est-il un contr™le normal. La solution est identique en matire de rŽserves naturelles (qu’il s’agisse du classement pris in abstracto ou des servitudes particulires), de parcs nationaux ou d’arrtŽs de protection de biotope. 
Le juge administratif semble mme aujourd’hui aller plus loin encore dans son contr™le. Dans une dŽcision du 26 juin 1996, le Conseil d’ƒtat s’est rŽservŽ le droit de pouvoir dire si des parcelles voisines du site projetŽ au classement ou incluses dans celui-ci devaient lŽgalement tre incluses dans le pŽrimtre. Auparavant, il se bornait en effet ˆ n’admettre que certaines parcelles pŽriphŽriques puissent y figurer.

En revanche, le refus de prendre de telles mesures ne peut tre sanctionnŽ que par la voie de l’erreur manifeste. Mais encore faut-il prŽciser que l’intensitŽ de ce contr™le de l’erreur manifeste semble plus rŽduite que celle qui prŽvaut aujourd’hui en matire de planification des sols.
De mme, l’institution des espaces naturels sensibles des dŽpartements est soumise ˆ un contr™le normal.
De mme encore, sont soumis ˆ contr™le normal les arrtŽs dŽterminant les espces animales ou vŽgŽtales protŽgŽes.

Ë l’inverse, en matire de publicitŽ extŽrieure, d’enseignes et de prŽenseignes, le juge administratif met curieusement en Ïuvre un contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, aprs avoir semble-t-il considŽrŽ qu’il s’agissait d’un contr™le normal. 
C’est Žgalement le cas ˆ propos des anciens plans d’exposition aux risques (P.E.R.). Le Conseil d’ƒtat juge que le fait que le P.E.R. ait ŽcartŽ certaines zones qui avaient fait l’objet d’inondations historiques (les “zones blanches”) n’a pas rŽvŽlŽ une erreur manifeste d’apprŽciation, car ces zones avaient fait l’objet d’importants travaux d’amŽnagement destinŽs ˆ les soustraire aux risques. 

En rŽalitŽ, le contr™le normal en matire de protection des espaces intŽressants est variable comme le montrent les dŽcisions prŽcitŽes. Il laisse une certaine marge d’apprŽciation au juge, sans toutefois atteindre le degrŽ de libertŽ dont il dispose dans le cadre du contr™le de l’erreur manifeste.

Comment peut-on expliquer le recours ˆ ce contr™le normal et l’exception en matire de zones de publicitŽ rŽglementŽe et de P.E.R. ?

En ce qui concerne ces deux derniers cas, on peut en effet se demander pourquoi le contr™le est celui de l’erreur manifeste. Sans doute peut-on y voir une dŽformation provenant du droit de l’urbanisme, mais ce traitement diffŽrenciŽ reste inexplicable, tant du point de vue de la technique juridique que de l’opportunitŽ.
Pour le commentateur de la dŽcision du 22 mai 1996 portant sur le P.E.R., D.PIVETEAU, il convient de ne pas assimiler le contr™le de l’erreur manifeste en matire d’urbanisme au contr™le de l’erreur manifeste en matire de risques. Pour lui, ce qui explique le recours ˆ l’erreur manifeste n’est pas le trs large pouvoir d’apprŽciation (comme c’est le cas en matire d’urbanisme) mais la marge d’incertitude dans la survenance des occurences. MalgrŽ tout selon lui, “Le contr™le restreint, qui convient aux matires o l’administration dispose d’une certaine latitude d’action (c’est le zonage du P.O.S.), convient aussi aux matires o elle dispose d’une certaine latitude d’erreur, comme dans le zonage des risques naurels”. Mais cette explication ne nous convainc qu’ˆ moitiŽ. Le Conseil d’ƒtat pouvait aboutir au mme rŽsultat en recourant du contr™le normal. Pour cela, il lui fallait tout simplement considŽrer que les risques Žtaient inexistants dans les zones blanches en raison du caractre objectif des donnŽes scientifiques (il relve ˆ ce titre le caratre approfondi des Žtudes hydrauliques).

Les commentateurs de l’AJDA sur l’arrt “Dame RiŽ” justifiaient de leur c™tŽ que les zones de protection des sites classŽs ne soient, elles, soumises qu’ˆ un contr™le du bilan parce que “le rŽgime juridique des sites classŽs et celui des zones de protection sont profondŽment diffŽrents (...). En vertu de l’article 4 de la loi, l’administration a la responsabilitŽ, et mme le devoir, de classer les sites qui prŽsentent, par eux-mmes, un intŽrt “artistique, historique, scientifique, lŽgendaire ou pittoresque”. Le classement entra”ne ipso facto des consŽquences qui sont expressŽment prŽvues par la loi (...). La loi fixe elle-mme ˆ la fois les conditions lŽgales du classement et le rŽgime juridique qui en dŽcoule. Ds lors, la seule question qui se pose est celle de savoir si le site prŽsente ou non un intŽrt de nature ˆ justifier lŽgalement son classement, apprŽciation sur laquelle le juge de l’excs de pouvoir exerce un contr™le normal. Sous rŽserve de la part de subjectivitŽ que comporte inŽvitablement une telle estimation, le gouvernement ne dispose, en principe, d’aucune marge d’apprŽciation pour prononcer le classement d’un site (...). Il n’y a donc pas lieu de rechercher une adŽquation de la mesure ˆ son objet”.
L’objectif du classement n’est pas d’affecter le droit de construire mais simplement de soumettre les pŽtitionnaires ˆ l’obtention d’une autorisation. En revanche, les zones de protection Ždictaient de vŽritables rgles directement opposables lors de la dŽlivrance des autorisations de construire et d’amŽnager, comme l’aurait fait un P.O.S., portant ainsi considŽrablement plus atteinte au droit de propriŽtŽ qu’une simple mesure de classement qui ne rend obligatoire que l’obtention d’une autorisation prŽalable : dans l’hypothse d’une zone de protection qui produit les mmes effets qu’un documents local de planification de l’urbanisme, l’autoritŽ qui l’institue doit veiller ˆ une pŽrŽquation des intŽrts en prŽsence.

C’est probablement cette raison qui fait incliner le juge dans le sens du contr™le normal ou dans le sens du contr™le du bilan (ou de l’erreur manifeste) : les intŽrts protŽgŽs par les lŽgislations de l’environnement (sauf prŽcisŽment les zones de protection) tendent ˆ l’accomplissement d’un seul et mme but, ˆ savoir la protection de l’environnement. La finalitŽ protectrice semble tre exclusive  ou, en tout cas, largement prŽdominer sur les autres intŽrts protŽgŽs. Par consŽquent, la question de la pŽrŽquation des intŽrts antagonistes (qui confre un vaste pouvoir d’arbitrage et appelle un contr™le minimum) ne se pose pas.

En effet, toutes les polices spŽciales de l’environnement (au titre desquelles la police des sites, des rŽserves naturelles,...) ont pour objectif exclusif ou quasi exclusif de dŽfendre un seul type de rationalitŽs ou d’intŽrts : la protection de l’environnement. Certes, cela n’exclut pas qu’il y ait “arbitrage”. Mais, une fois l’ambition de protection affichŽe par l’administration au travers d’un projet de protection au titre de ces lŽgislations spŽcifiques, l’arbitrage ne porte plus que sur des modalitŽs, non sur le principe de ces protections. C’est ce que les commentateurs de l’arrt “Dame RiŽ” de 1977 laissaient entrevoir lorsqu’ils Žvaluent les mŽrites de la transposition du contr™le du bilan 

Ë l’inverse, les intŽrts protŽgŽs par la rgle d’urbanisme dŽcentralisŽe ne sont pas univoques. Il ne s’agit pas exclusivement ni mme principalement des intŽrts de protection de l’environnement : le droit de l’urbanisme est un terrain d’affrontement, au sein d’une mme police spŽciale, entre des intŽrts ˆ protŽger divergents, sinon antagonistes. Tel est le cas de cette lutte d’influence perpŽtuelle entre l’amŽnagement et la protection de l’environnement. Il y a donc matire ˆ apprŽciation lorsqu’il convient d’Ždicter des rgles locales d’urbanisme car les intŽrts qu’elles doivent sanctionnŽs ne sont pas univoques mais composites. Le mode de fonctionnement du droit de l’urbanisme consiste systŽmatiquement et juridiquement ˆ opŽrer une pŽrŽquation des diffŽrents intŽrts en prŽsence. Il y a donc toujours lieu ˆ arbitrage, les rationalitŽs amŽnageuses ne pouvant jamais l’emporter totalement sur les rationalitŽs environnementales, et vice versa. Le rapport d’arbitrage est donc Žquivoque. La lutte pour l’hŽgŽmonie sur l’espace (qu’il s’agisse de la confection de la rgle d’urbanisme dŽcentralisŽe que de la dŽlivrance des autorisations de construire) constitue ainsi le moteur du droit de l’urbanisme.

Par suite, les arbitrages peuvent parfaitement porter sur l’opportunitŽ d’Ždicter, pour un mme espace, telle rgle de “dŽprotection” (une zone U dans un bois) plut™t que telle rgle de protection (une zone ND assortie, dans le rglement, de prescriptions tendant ˆ exclure tous amŽnagements, dŽfrichement, affouillements ou constructions). Le principe de la protection ou de la “dŽ-protection” se discute, alors que, dans le premier cas (les sites classŽs, les rŽserves naturelles,...), il ne se discute que dans ses modalitŽs une fois posŽ le principe de la protection ˆ venir.

Ainsi, dans l’hypothse des servitudes environnementales, ds lors que la pŽrŽquation des intŽrts divergents en prŽsence n’est qu’un “incident” dans le cadre de la procŽdure et ds lors que la condition juridique du classement ou l’intŽrt scientifique sont objectivement remplis (le caractre pittoresque ou lŽgendaire, l’intŽrt Žcologique,...), la libertŽ d’apprŽciation des autoritŽs dŽcideuses est bien plus limitŽe. Et cette situation donne lieu par consŽquent ˆ un contr™le normal.

Il nous semble que cette raison fonde essentiellement le pouvoir discrŽtionnaire des autoritŽs locales dŽcentralisŽes en matire d’urbanisme, ˆ l’inverse de celles qui dŽcident de protŽger l’environnement au titre des lŽgislations qui, justement, sont exclusivement faites pour protŽger l’environnement.

*

J-F.DAVIGNON expliquait la frilositŽ du juge ˆ contr™ler les motifs de l’acte par le fait que “L’urbanisme, c’est au fond de la politique et de la technique, accessoirement du droit”. Dans l’affaire “Commune de Bouchemaine”, le commissaire du gouvernement LABETOULLE n’a pas hŽsitŽ une seconde : le contr™le normal est exclu; l’alternative se discute seulement entre le contr™le de l’erreur manifeste et celui du bilan et le choix entre les deux Žtait effectivement dŽlicat.

Trois raisons furent invoquŽes pour ne pas sauter le pas du contr™le de l’erreur manifeste ˆ celui du bilan. Elles valent a fortiori ˆ l’Žgard du passage au contr™le normal :

- la technicitŽ de la matire, faisant intervenir un important pourvoir discrŽtionnaire de la part des autoritŽs locales;

- l’impossibilitŽ pour le juge de substituer son apprŽciation ˆ celle des autoritŽs locales, en bref, de se substituer ˆ l’administration en faisant Ïuvre d’administrateur;

- l’absence de dŽpossession de la propriŽtŽ privŽe, contrairement ˆ l’expropriation qui a pu donner lieu ˆ un contr™le du bilan des dŽclarations d’utilitŽ public pour ce motif.

Cependant, nous ne pensons pas que ces raisons soient aujourd’hui dŽterminantes. 

• La raison tirŽe de l’absence de dŽpossession de la propriŽtŽ privŽe nous para”t tre la raison la moins dŽterminante. On peut protŽger tout autant la propriŽtŽ par un contr™le normal que par un contr™le du bilan sans pour autant aboutir systŽmatiquement ˆ sa prŽvalence sur les intŽrts supŽrieurs. 

• D’autre part, pour le juge, substituer son apprŽciation aux autoritŽs locales dans le sens de l’annulation d’un document de planification des sols n’est pas moins “partial” que d’avaliser un parti d’urbanisme attentatoire ˆ l’environnement en rejetant une requte. Or, de faon constante, le juge prend parti en nŽgatif sur les options d’urbanisme dŽfinies par les autoritŽs locales en n’annulant pas le parti qu’il juge fondŽ.
Plus gŽnŽralement, le plein contentieux est le domaine privilŽgiŽ de la substitution ˆ l’administration. Le juge annule mais il re-forme Žgalement. Il sait ainsi substituer son avis ˆ celui de l’administration en matire d’installation classŽe et se faire administrateur pour accorder des autorisations ou assortir celles qui existent de nouvelles prescriptions. Il sait Žgalement reconstituer des Žlections et prescrire des mesures dŽlicates en matire de police des immeubles menaant ruine. Or toutes ces innovations sont purement prŽtoriennes, le juge ayant dŽcidŽ que, dans ces hypothses, il devait se substituer ˆ l’administration et faire administrateur. 
Certes, le contentieux de l’excs de pouvoir et celui de pleine juridiction prŽsentent des traits particuliers. Mais les exemples prŽcŽdents montrent qu’il n’est pas possible d’Žriger ce principe en un vŽritable axiome juridictionnel dont le juge administratif serait prisonnier. Et rien n’exclut d’ailleurs un jour que le contr™le en matire de permis de construire ressortisse au plein contentieux, annonant une Žvolution qui aboutira peut-tre dans quelques dizaines d’annŽes : l’argument tirŽ de ce que la “tradition” veut que l’urbanisme ressortisse toujours ˆ l’excs de pouvoir n’est pas dŽterminant car, dans d’autres domaines, le Conseil d’ƒtat a montrŽ qu’il savait innover tout en s’incrivant dans cette tradition.

• Enfin, le juge sait fort bien s’accommoder d’une haute technicitŽ dans certaines autres matires pour lesquelles il ne recourt pas au contr™le de l’erreur manifeste. 
Ainsi, en matire de remembrement rural a-t-il abandonnŽ son contr™le de l’erreur manifeste pour aborder le contr™le normal, comme le montre la jurisprudence relative ˆ l’“Žquivalence en valeur de productivitŽ rŽelle” de l’article L.123-4 du Code rural (ancien article 19). Cette matire, rŽputŽe d’une haute technicitŽ, avait ˆ l’origine menŽ le Conseil d’ƒtat a dŽnier tout pouvoir de contr™le sur l’apprŽciation de la commission dŽpartementale d’amŽnagement foncier, sous rŽserve bien entendu de l’inexactitude matŽrielle de faits. Il aura fallu attendre les nombreux abus de l’administration au moment o le remembrement Žtait devenu l’instrument aussi expŽditif du point de vue social et Žconomique que redoutable du point de vue de environnemental, pour que le juge se rŽsolve ˆ mettre en Ïuvre un contr™le de l’inŽquivalence manifeste. Mais il Žtendit Žgalement son contr™le de l’erreur manifeste ˆ l’apprŽciation de la vocation culturale des sols ou en matire de catŽgorie de culture. Mais ce contr™le s’est lui mme montrŽ insuffisant pour sanctionner des abus encore trop nombreux des commissions communales et dŽpartementales, le juge administratif Žtendant encore son contr™le normal ˆ d’autres domaines du remembrement rural.

En ce qui concerne notre matire, il dispose dŽsormais de suffisamment d’instruments d’Žvaluation pour ne pas se laisser trop impressionner par une complexitŽ apparente, ˆ commencer par le rapport de prŽsentation s’il est bien fait et s’il est honnte. 

Comme l’Žcrivait B.KORNPROBST dans son article de 1965, en se rŽfŽrant ˆ l’excellent dictionnaire LittrŽ, il ne faut pas confondre l’erreur manifeste avec l’erreur notoire : le premier terme porte en lui l’idŽe d’Žvidence tandis que le second celle de la connaissance. Or, prŽcisŽment, cette idŽe de connaissance est particulirement notable en matire de protection du patrimoine naturel et culturel, ainsi que dans le domaines des risques naturels et technologiques comme nous allons le voir.

Section 2
Les possibilitŽs d’extension du contr™le normal sur la rŽglementation locale des sols
Plusieurs auteurs ont avancŽ l’idŽe d’un contr™le normal sur les rgles locales d’urbanisme, et cela assez t™t. Ainsi, H.LƒNA doutait de l’impossibilitŽ d’appliquer un tel contr™le.
Dans son article prŽcitŽ, F.BOUYSSOU, ainsi que Y.JƒGOUZO dans une note sous un jugement envisageaient dŽjˆ la transformation progressive du contr™le juridictionnel en un contr™le normal.
Plus rŽcemment encore, B.LAMORLETTE et J-P.DEMOUVEAUX ont excellemment montrŽ qu’“aucune raison thŽorique ne justifie l’institution d’un mme contr™le restreint pour tout le contentieux liŽ aux documents d’urbanisme et ˆ l’urbanisme opŽrationnel”. De mme N.CHAUVIN avance l’idŽe que nous sommes dans le cas d’une obligation de classement en zone “N” dans l’hypothse de sites protŽgŽs et de zones ˆ risques, ce qui induit par consŽquent un contr™le beaucoup plus poussŽ. 

Plusieurs raisons gŽnŽrales permettent d’envisager un perfectionnement du contr™le juridictionnel.

Tout d’abord, il est clair, comme l’affirmait F.BOUYSSOU, que les auteurs de P.O.S. disposent aujourd’hui de quinze ans d’expŽrience et d’une mŽthodologie trs prŽcise, de sorte que la tolŽrance jurisprudentielle ˆ l’Žgard des premiers P.O.S. ne se justifie plus gure”. Les quinze annŽes en questions sont dŽsormais bient™t celles des communes et de leurs groupements car, si l’on y ajoutait l’expŽrience acquise par l’ƒtat ds avant la dŽcentralisation, c’est bien d’une expŽrience de trente annŽes de P.O.S. dont il est question.

D’autre part, il est non moins clair que la dŽcentralisation a fait na”tre une dŽfiance certaine ˆ l’Žgard de la lŽgalitŽ et ˆ l’Žgard des intŽrts supŽrieurs (comme la protection de l’environnement). On le mesure quotidiennement dans certaines parties du territoire o la protection des paysages et des milieux naturels est rŽgulirement bafouŽe par les autoritŽs locales : sur le littoral ou dans les zones de montagne, le taux d’annulation des dŽcisions d’urbanisme, notamment ˆ l’Žgard des documents de planification des sols, y est plus important que partout ailleurs. De mme encore, le taux d’annulation des documents rŽglementaires de planification des sols est incomparablement supŽrieur lorsque le territoire communal est couvert par un schŽma directeur.

Enfin, certains impŽratifs modernes ne permettent plus de s’en tenir ˆ un contr™le de l’erreur manifeste, qu’il s’agisse de l’erreur manifeste dans son acception traditionnelle ou du contr™le de la disproportion manifeste ˆ l’intŽrieur d’un contr™le du bilan. C’est le cas dans deux domaines :

- celui de la prise en compte des espaces ou des immeubles lorsqu’ils constituent un patrimoine naturel ou culturel remarquable, dont la qualitŽ est avŽrŽe (¤1);

- celui de la prise en compte des risques naturels et technologiques (¤2).

Ce sont autant de donnŽes concrtes et opŽrationnelles qui doivent venir limiter le pouvoir d’apprŽciation dont disposent les autoritŽs locales de la planification des sols.

¤1 - La prise en compte du patrimoine naturel et culturel remarquable
Nombreux sont les sites, les paysages ou les milieux naturels dont la qualitŽ est avŽrŽe qui ont fait l’objet de protection ou d’inventaires scientifiques : les sites ou les paysages peuvent tre classŽs au titre de la loi du 2 mai 1930; les abords de monuments historiques peuvent tre classŽs au titre de la loi du 31 dŽcembre 1913; les Žcosystmes les plus intŽressants peuvent faire l’objet d’arrtŽs de protection de biotope (dont nous verrons qu’il ne peut s’agir de servitudes d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme); ou, tout simplement, il peuvent tre rŽpertoriŽs dans des inventaires scientifiques incontestables.

• Nous avons vu que le juge ne rŽpugnait pas ˆ confirmer des classements protecteurs lorsqu’Žtaient en cause des paysages, des sites ou des milieux remarquables. Et l’on peut sans peine affirmer que le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation de la fin des annŽes quatre-vingts dix ne ressemble plus tout ˆ fait au contr™le de l’erreur manifeste de la fin des annŽes soixante-dix ou du dŽbut des annŽes quatre-vingts.

De plus, au moins deux dispositions du Code de l’urbanisme qui donne dŽjˆ lieu ˆ un contr™le normal : les articles L.145-3-III et L.146-6 du Code de l’urbanisme consacrŽs aux espaces montagnards et littoraux remarquables. Ces dispositions posent ˆ premire vue peu de difficultŽ quant ˆ l’Žtendue du contr™le juridictionnel sur la notion d’espace “remarquable”.
On sait que, dans le domaine du contr™le des autorisations d’urbanisme ˆ l’Žgard de l’article L.146-6, le pas a d’ores et dŽjˆ ŽtŽ franchi : le contr™le de la qualification du caractre remarquable des espaces littoraux est un contr™le normal. On a lˆ l’illustration, dans un autre domaine, de la jurisprudence “Gomel” en matire de contr™le de la qualification des “perspectives monumentales”.
Mais cette solution a ŽtŽ Žtendue aux rgles locales d’urbanisme. Dans un arrt rŽcent en effet, le Conseil d’ƒtat a jugŽ qu’“il est constant qu’eu Žgard aux diffŽrentes protections applicables au territoire de la commune (...), notamment les classements (...) pris en application de la loi du 2 mai 1930 modifiŽe, les dispositions susrappelŽes du Code de l’urbanisme [art.L.146-6 et R.146-1] s’appliquaient au lieu-dit “La Carrire” o a ŽtŽ rŽservŽ un emplacement afin de rŽaliser une aire de jeux et de sport; que contrairement ˆ ce qu’affirme la commune (...), les auteurs du plan d’occupation des sols Žtaient tenus, dans le cadre de la rŽvision dudit plan, de respecter les dispositions prŽcitŽes du Code de l’urbanisme”. Le terme “respecter” ne figure pas dans les dispositions en questions, une forme indicative simple Žtant seule utilisŽe (“les documents et dŽcisions...prŽservent...”). S’il s’agit de la marque d’un contr™le normal, c’est aussi selon nous l’expression de la volontŽ du Conseil d’ƒtat cherchant prendre simplement acte, pour annuler, de l’existence du caractre remarquable prŽalablement constatŽ, soit par la voie d’une servitude d’utilitŽ publique, soit par la voie d’un inventaire scientifique.

• Pour autant, si Žvolution il y a eu, elle n’est ni suffisamment typŽe ni suffisamment gŽnŽrale pour tre satisfaisante, surtout au rythme o va la destruction des espaces et des milieux naturels : si le juge annule, il ne le fait encore que dans les cas o tous les ŽlŽments qu’il a en main, par accumulation, alourdissent considŽrablement le passif de la dŽcision. Mais en aucun cas il n’y a une relation indissociable entre le caractre remarquable de l’espace considŽrŽ et le sens de la dŽcision. 
Certes, dans le cadre du contr™le normal, on ne peut pas dire qu’il y ait une automaticitŽ car le processus de qualification juridique des faits entra”ne nŽcessairement et toujours une apprŽciation. Mais cette apprŽciation occupe une place beaucoup plus restreinte. Ainsi, par exemple, il suffirait au juge de constater qu’une tourbire est incluse dans une Z.N.I.E.F.F. de type 1 pour que l’annulation d’une zone NA soit prononcŽe.
Comme l’Žcrivait D.LABETOULLE et R.CHAPUS, la diffŽrence entre le contr™le de l’erreur manifeste et le contr™le normal est une diffŽrence de degrŽ plut™t qu’une diffŽrence de nature.

Or, dans un rŽcent arrt, le Conseil d’ƒtat a ˆ nouveau refusŽ d’annuler pour erreur manifeste d’apprŽciation une zone NA de trois ou quatre hectares se trouvant dans une Z.N.I.E.F.F. qui concernait une zone humide, contrairement ˆ l’apprŽciation du Tribunal administratif de Strasbourg.
Le commissaire du gouvernement SCHWARTZ prŽcisait dans ses conclusions que “l’analyse du tribunal Žtait a priori impressionnante mais qu’elle mŽritait d’tre nuancŽe”. La zone humide, d’une superficie de 300 hectares, pouvait selon lui accepter sans problme un amŽnagement sur une fraction de sa superficie, d’autant plus que cette fraction se situait dans le prolongement d’une usine et que les terrains dŽnudŽs Žtaient coincŽs entre deux routes. De plus, selon le commissaire du gouvernement, on ne pouvait parler de “grignotage” d’un espace remarquable s’agissant d’une portion de terrain ne reprŽsentant que 1% de la surface du marais et, qui plus est, ne prŽsentant pas d’intŽrt particulier du point de vue de la faune ou de la flore. Certes, les dŽveloppements de R.SCHWARTZ montrent l’hŽsitation. Mais cette analyse ne nous convainc pas vraiment.
Sur le ton de la lapalissade, si des Z.N.I.E.F.F. ont ŽtŽ dŽlimitŽes, c’est parce qu’il y avait de bonnes raisons de le faire. Et ces raisons dŽpassent largement l’intŽrt sectoriel de la faune et de la flore : il s’Žtend aussi ˆ l’Žcosystme. On pourra toujours prŽtendre qu’un “grignotage” de 1% ici ou de 3% lˆ est sans incidences sur l’Žquilibre Žcologique de la zone, ou sur le maintien de la faune ou de la flore. Mais les Z.N.I.E.F.F. constituent ce que les espaces naturels offrent de plus prŽcieux : on ne confre pas le label de Z.N.I.E.F.F. ˆ n’importe quel espace; et si des pŽrimtres parfois larges sont dŽlimitŽs, c’est parce qu’ils sont nŽcessaires au maintien des Žquilibres Žcologiques dans leur ensemble. S’en tenir ˆ une analyse de la proportionnalitŽ dans l’atteinte n’est pas satisfaisant, prŽcisŽment parce que l’on pourra toujours justifier des atteintes mineures en elles-mmes mais qui, ˆ ŽchŽance de 50 ans ou de 100 ans, en se rŽpŽtant, constituent des menaces sŽrieuses pour la pŽrennitŽ des espaces remarquables. 
L’annotateur de l’arrt, L.TOUVET, lui aussi membre de la Haute juridiction, tempre cette solution critiquable : “cette dŽcision ne doit pas, nous semble-t-il, tre comprise comme un blanc-seing ˆ tous les grignotages des zones naturelles”. Mais, justement : donner ˆ croire aux autoritŽs locales qu’elles peuvent dŽtruire 1% ici ou 1% lˆ de zone naturelle ne fait que donner plus d’arguments ˆ ce grignotage. Notre avis concernant les Z.N.I.E.F.F. est peu nuancŽ car nous pensons qu’il n’est plus possible de procŽder ˆ des compromis comme cela Žtait possible lorsque les zones humides, les forts naturelles (non celles cultivŽes), les dunes littorales ou les espaces de haute montagne Žtaient trs Žtendus : les zones humides littorales, du Cotentin ˆ la c™te basque, ont ŽtŽ amputŽes de 300000 ˆ 400000 hectares depuis les dŽbuts de la rŽvolution agricole de l’aprs Seconde guerre mondiale; les zones de haute montagne sont gagnŽes par des domaines skiables de plus en plus Žtendus et de plus en plus ŽlevŽs, cherchant ˆ faire la jonction entre des stations situŽes de part et d’autres de sommets jusqu’alors prŽservŽs; les forts qui ne sont pas exploitŽes sont peu ˆ peu “nettoyŽes” de leurs taillis sous futaie et cdent ˆ des coupes ˆ blanc destinŽes ˆ des monocultures. Il est dans ces conditions fort difficile d’accepter que l’on fasse encore des compromis sur ce qui constitue des zones dont la valeur Žcologique est avŽrŽe et reconnue scientifiquement.

Le caractre objectif ou difficilement contestable de la protection ou le caractre objectif de l’inventaire scientifique rendent difficilement explicable un contr™le de l’erreur manifeste dans ce genre d’hypothse : comment le juge peut-il estimer qu’un site remarquable ou qu’un biotope inventoriŽ - parce qu’il est tout ˆ fait original au niveau rŽgional ou national - ne l’est plus dans le cadre de son contr™le d’un P.O.S. au point de motiver un rejet de la demande d’annulation du zonage considŽrŽ ? 

• Une telle position est en effet particulirement difficile ˆ soutenir s’agissant des espaces qui font l’objet de protection par l’effet de servitudes d’utilitŽ publique “souples” (site classŽ, abords de monuments historiques,...). MalgrŽ l’obligation de conformitŽ posŽe par l’article L.123-1 ˆ l’Žgard des servitudes d’utilitŽ publique, la nature particulire de ces servitudes empche de faire une application pure et simple du standard de conformitŽ et d’annuler automatiquement une zone U ou NA se trouvant dans ces espaces protŽgŽs. En effet, ces servitudes ne soumettent les travaux qu’ˆ une dŽclaration ou ˆ une autorisation prŽalable de l’autoritŽ compŽtente sans Ždicter en elles-mmes des prescriptions que le document de planification local des sols de l’urbanisme devrait reprendre ex abrupto au travers de son zonage ou de son rglement.
Mais cette remarque vaut Žgalement pour des espaces qui, tout en ne faisant l’objet d’aucune protection juridique, ne sont pas moins scientifiquement remarquables : si le classement d’un site est le signe du caractre pittoresque ou esthŽtique du site, l’inventaire scientifique de type “Z.N.I.E.F.F.” - ou l’inventaire archŽologique pour le patrimoine historique - est le signe de la richesse Žcologique, faunistique ou floristique du biotope ou de l’Žcosystme. Nous ne voyons pas de raison majeure qui permette de distinguer ces deux types d’espaces car leur dŽnominateur commun est bien l’objectivitŽ de leur valeur ou, en tout cas, la quasi unanimitŽ que cette valeur patrimoniale dŽgage.

Comme nous l’avons fait remarquer dans l’article que nous citions, le fait de se livrer ˆ l’apprŽciation du caractre remarquable de sites qui font dŽjˆ l’objet de protection prŽcisŽment par ce qu’on a estimŽ qu’ils prŽsentaient un caractre remarquable a de quoi surprendre ˆ premire vue. C’est la raison pour laquelle nous avions critiquŽ un arrt de la Cour administrative d’appel de Nantes. De la mme manire, le fait de se livrer ˆ l’apprŽciation du caractre remarquable d’un biotope inventoriŽ revient ˆ dŽsavouer l’apprŽciation des scientifiques fondŽe, elle, sur des critres prŽcis et difficilement contestables.

Par la voie de l’exception ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique souples que nous citions, le juge en vient ˆ substituer son apprŽciation ˆ celle de l’administration lorsqu’elle protge telle ou telle zone au travers d’une servitude d’utilitŽ publique ŽdictŽe sur le fondement d’une lŽgislation Žtrangre au Code de l’urbanisme. 
Cela n’a certes rien d’exceptionnel. Rien n’interdit par exemple d’invoquer l’illŽgalitŽ d’une servitude d’utilitŽ publique ˆ l’occasion d’un recours contre un document de planification locale dans la mesure o les P.O.S. doivent respecter les servitudes d’utilitŽ publique : l’applicabilitŽ et, plus encore, la lŽgalitŽ de ces servitudes conditionne en effet directement la lŽgalitŽ des documents de planification locale des sols. De mme, rien n’empche d’exciper de l’illŽgalitŽ d’une servitude d’utilitŽ publique ˆ l’occasion d’une autorisation d’urbanisme qui se trouverait dans des espaces que cette servitude protge : on sait qu’elle est dans ce cas dŽlivrŽe en prenant en considŽration ces lŽgislations et rŽglementations contr™lŽes par un ministre autre que celui qui est chargŽ de l’urbanisme.

Si l’exception d’illŽgalitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique est en principe admissible, encore faut-il selon nous poser une limite importante : le contr™le de la lŽgalitŽ des servitudes d’utilitŽ publique par la voie de l’exception ne devrait pas tre plus poussŽ que le contr™le de ces servitudes par la voie de l’action.
On sait que le contr™le par la voie de l’action est un contr™le normal. Mais un tel contr™le est en fait fort limitŽ, contrairement d’ailleurs ˆ ce que donne ˆ penser les dŽcisions en la matire : il se rapproche beaucoup plus d’un contr™le de l’erreur manifeste que d’un contr™le pur et dur de la qualification juridique des faits. Cela semble notable malgrŽ une motivation trs souvent laconique (“il rŽsulte des pices du dossier”, “il rŽsulte de l’instruction”...). 
En effet, ds lors que l’intŽrt public de la protection est Žtabli, le juge se borne ˆ constater que, dans leur ensemble, les lieux prŽsentent bien l’une ou l’autre des caractŽristiques visŽes ˆ l’article 1er ou 4 de la loi du 2 mai 1930. Pour qu’il annule des mesures de classement, il lui faut des raisons particulirement fondŽes. Le juge estime au surplus que les dispositions de l’article 4 de la loi du 2 mai 1930 (mais c’est ici transposable aux autres lŽgislations : parcs nationaux et rŽserves notamment) confre le pouvoir de dŽlimiter dans le pŽrimtre non seulement les terrains qui prŽsentent en eux-mmes un intŽrt justifiant leur inscription ou leur classement mais Žgalement les parcelles qui contribuent ˆ la sauvegarde du site ainsi compris. C’est pour dire que le juge ne se montre pas trs sourcilleux quant au contr™le de la pertinence des caractŽristiques intrinsques au site, comme s’il se contentait de vŽrifier que son apprŽciation a priori favorable n’Žtait pas dŽmentie par les allŽgations des requŽrants, les pices versŽes au dossier ou les visites sur les lieux. 
Cette faon de faire se rapproche de celle qui prŽvaut en matire de contr™le des dŽclarations d’utilitŽ publique : le juge vŽrifie qu’aucun des griefs de fond avancŽs contre l’utilitŽ publique de l’opŽration sont de nature ˆ retirer ˆ celle-ci cette utilitŽ publique. S’agissant des servitudes d’utilitŽ publique, il examine si les ŽlŽments contradictoires apportŽs par les requŽrants sont de nature ˆ retirer ˆ la mesure sont intŽrts public. Toutefois, prenons bien garde de prŽciser que le contr™le du bilan est exclu dans le domaine du contr™le des mesures de classement quelles qu’elles soient. Il suffit donc qu’un “intŽrt gŽnŽral” ˆ la conservation existe (ce qui est pratiquement toujours le cas) et que, aprs un contr™le normal en rŽalitŽ peu poussŽ, le juge estime que le site remplit bien les conditions pour faire l’objet de la servitude en question.
A l’inverse, en n’annulant pas des zones ou une rŽglementation prŽjudiciable ˆ l’environnement dans des hypothses o sont en jeux un patrimoine naturel ou culturel remarquable avŽrŽ, le juge oppose implicitement mais nŽcessairement son apprŽciation ˆ celle qui avait prŽvalu lors de l’institution de la servitude d’utilitŽ publique ou de l’inventaire scientifique.

• Ainsi, par la voie de l’exception d’illŽgalitŽ , il sera plus facile de remettre en cause la lŽgalitŽ d’une servitude d’utilitŽ publique (donc de rejeter un recours contre une disposition “environnementicide”) alors pourtant que si la lŽgalitŽ de cette protection avait ŽtŽ examinŽe par la voie de l’action, elle aurait eu toutes les chances d’tre confirmŽe.
De la mme manire, par la voie d’une “exception de scientificitŽ”, le juge substitue son apprŽciation ˆ celle des scientifiques sur le fondement de critre gŽnŽralement a-scientifiques. Pourtant, jusqu’ˆ ce que la scientificitŽ de telle ou telle Z.N.I.E.F.F. (ou tout autre “Z...” ˆ vocation Žcologique) soit invoquŽe devant lui, et quand bien mme elle n’aurait aucune valeur juridique, elle aura bŽnŽficiŽ de l’unanimitŽ de la communautŽ scientifique pour voir lui dŽcerner ce label.

Ce “deux poids deux mesures” qui prŽvaut en fonction du moment o la lŽgalitŽ interne de la servitude ou au moment o la scientificitŽ de l’inventaire est dŽbattue devant le juge a quelque chose d’un peu surprenant : “la finalitŽ premire du droit est de rendre possible le fonctionnement d’une sociŽtŽ, c’est-ˆ-dire de (...) fournir des ŽlŽments fondŽs sur une rationalitŽ extŽrieure aux parties. C’est la condition pour dŽpartager les intŽrts sur une base que l’on dira objective”.

• Au pire, si le Conseil d’ƒtat devait maintenir un contr™le de l’erreur manifeste ˆ l’encontre des mesures d’urbanisme qui portent atteinte au patrimoine naturel ou culturel, la nature de ce contr™le pourrait difficilement demeurer celle que l’on conna”t actuellement.

Le fait qu’il existe matŽriellement une servitude de protection “souple” (le problme ne se pose pas pour celles qui sont “dures”) ou le fait qu’un biotope soit inventoriŽ, est la preuve juridique et/ou scientifique (autrement dit la preuve objective) que les lieux ont bien une nature particulire : qualitŽ paysagre ou intŽrt Žcologique. 

Le contr™le juridictionnel devrait alors se borner ˆ deux choses : 

- d’une part, ˆ constater l’existence matŽrielle de cette servitude souple ou l’existence d’un intŽrt scientifique avŽrŽ; 

- d’autre part, ˆ contr™ler certes l’erreur manifeste, mais l’erreur manifeste sur les raisons qui pourraient enlever au classement en “zone protŽgŽe” ou au recensement en zone d’intŽrt scientifique avŽrŽ son intŽrt gŽnŽral. Cette mŽthodologie aurait de surcro”t le mŽrite de s’inscrire parfaitement dans la tradition jurisprudentielle qui prŽvaut en ce qui concerne le contr™le de la lŽgalitŽ interne des servitudes d’utilitŽ publique de type “classement” ou “zonage”.

Nos observations prŽcŽdentes valent sans doute encore plus nettement en ce qui concerne les risques naturels et technologiques.

¤2 - La prise en compte des risques naturels et technologiques
Dans un premier, temps, et dans la droite ligne du principe dŽgagŽ des arrts “Commune de Bouchemaine” et “Association de sauvegarde du Pays de Rhuys”, le Conseil d’ƒtat avait validŽ une zone NC portant sur des terrains alluvionnaires et agricoles situŽs en zone inondable, et une zone ND1 crŽŽe en raison de l’existence de risques de crue.

Il faut prŽcisŽment faire remarquer que, dans diffŽrents arrts, (arrts “Sieur Blanc” du 27 juillet 1979, “ƒpoux Faure, Margerit, Blanc et Chaldival” du 22 fŽvrier 1989), le Conseil d’ƒtat a eu recours ˆ une formulation particulire : “il ne ressort pas des pices du dossier que le secteur en question ait pu tre regardŽ ˆ l’Žpoque comme exempt de risques”. Il nous semble voir dans ces dŽcisions la reconnaissance d’une vŽritable prŽsomption de risques s’agissant de certaines zones : confluent de rivires, haute-montagne, prŽsomptions qu’il incombe ˆ l’ƒtat de dŽtruire, afin de dŽgager sa responsabilitŽ, en apportant les ŽlŽments de fait adŽquats montrant que la zone Žtait exempte de risques. Or, il suffit qu’une occurrence du phŽnomne naturel ait ŽtŽ notŽe pour que la prŽsomption de risque se tranforme en certitude : dans cette hypothse, le risque existe bel et bien parce qu’il a donnŽ lieu ˆ un ŽvŽnement naturel.

De plus, dans sa dŽcision “Chauche” du 18 novembre 1987, le Conseil d'ƒtat semble avoir nettement fait usage d’un contr™le normal ˆ l’encontre d’un arrtŽ de dŽlimitation d’un pŽrimtre de risque. Il a jugŽ qu’un tel pŽrimtre Žtait lŽgal au motif que des inondations avaient affectŽ ˆ plusieurs reprises des terrains voisins d'une rivire : “que, par suite, l’administration a, ˆ bon droit, pris les dispositions nŽcessaires pour dŽlimiter l’Žtendue des zones inondables, comme elle l’a fait par l’arrtŽ attaquŽ, et ce qu’elles qu’aient ŽtŽ les origines de ces inondations”.
Cette trs intŽressante dŽcision est passŽe totalement inaperue de la doctrine et n’a mme pas eu les honneurs de figurer dans les tables du recueil Lebon : elle montre que, lorsque des terrains prŽsentent des caractŽristiques objectives d’exposition ˆ des risques naturels, le pouvoir discrŽtionnaire des autoritŽs locales (ˆ l’Žpoque, le prŽfet) Žtait beaucoup plus limitŽ. 
Un tel pouvoir discrŽtionnaire Žtait d’autant plus limitŽ que le dŽfaut de dŽlimitation des pŽrimtres de risques pouvaient engager la responsabilitŽ de l’ƒtat non pour inŽgalitŽ des citoyens devant les charges publiques mais sur le terrain de la faute. Bien entendu, encore faut-il que le risque ait ŽtŽ connu ˆ l’Žpoque o l’administration a accordŽ une autorisation d’urbanisme ou un certificat de conformitŽ. Cette jurisprudence est logiquement transposable aujourd’hui en matire de P.P.R. qui prennent la relve des pŽrimtres de risque. Mais elle nous semble aussi parfaitement transposable aux P.O.S..

Le contr™le normal a Žgalement ŽtŽ appliquŽ de faon nette en matire de risques technologiques. Certaines dŽcisions en matire de risques naturels, qui font Žtat d’une erreur manifeste d’apprŽciation, ne font en rŽalitŽ que procŽder ˆ un contr™le normal lorsqu’elles relvent le caractre objectif du risque. 

La prŽsomption de risques dont nous parlions plus haut ˆ propos des arrts “Le Blanc” et “Faure, Margerit et Chaldival”, n’est probablement pas Žtrangre ˆ la volontŽ du juge ˆ inciter les collectivitŽs publique ˆ mettre pleinement en Ïuvre leur compŽtences d’urbanisme. En matire de risque, nous serions peut-tre en prŽsence non d’un pouvoir discrŽtionnaire sanctionnŽ par le contr™le de l’erreur manifeste, mais bien d’une compŽtence liŽe sanctionnŽe par un contr™le entier ou normal.

Cependant, dans un arrt rŽcent qui fait suite ˆ une dŽcision de 1992, le Conseil d’ƒtat s’est prononcŽ pour le maintien du contr™le de l’erreur manifeste en matire de risques naturels, sauf s’il existe une servitude d'utilitŽ publique puisque, dans ce cas, le P.O.S. est tenu au respect pur et simple de cette servitude.

Comme dans l’arrt “CommunautŽ urbaine de Lille” du 16 octobre 1995, notre haute juridiction semble aborder ˆ rebours la problŽmatique des limites possibles du contr™le de l’erreur manifeste en refusant ˆ nouveau de franchir le pas vers un contr™le normal.

Une telle politique jurisprudentielle, si elle devait tre confirmŽe et dŽveloppŽe, est tout ˆ la fois juridiquement contradictoire et matŽriellement dangereuse :

- juridiquement contradictoire, parce qu’il est illogique que le parti d’urbanisme d’une commune ne soit pas sanctionnŽe, par l’usage d’un contr™le normal dans le cadre du contr™le de l’excs de pouvoir, alors que ce parti aura toutes les chances d’engager la responsabilitŽ administrative de la commune pour faute simple par la voie de l’“exception d’illŽgalitŽ fautive” contre les autorisations dŽlivrŽes sur son fondement;

- matŽriellement dangereuse, car elle tend ˆ accrŽditer l’idŽe que, gr‰ce au pouvoir d’apprŽciation dont elles disposent dans le cadre du contr™le de l’erreur manifeste, les autoritŽs locales peuvent continuer ˆ s’affranchir des nŽcessitŽs de la protection de la sŽcuritŽ publique et ˆ gaspiller l’argent des contribuables en raison des cožts Žconomiques induits ˆ plus ou moins long terme pour rŽparer les dommages qui auraient pu tre prŽvenus.

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Les impŽratifs de la sŽcuritŽ publique et ceux qui en appellent ˆ la biodiversitŽ ne devraient plus permettre d’tre aussi peu exigeant que par le passŽ. Comme l’exposait M.WALINE, juger de la nŽcessitŽ - ou des impŽratifs - , c’est juger de l’opportunitŽ. Mais le contr™le de la lŽgalitŽ n’est jamais exempt d’opportunitŽ, surtout lorsque le juge doit appliquer des standards qualitatifs; et l’on sait qu’ils sont nombreux en matire de planification des sols.

Une telle Žvolution s’inscrirait par ailleurs dans la logique de celle, continue, notŽe depuis une quinzaine d’annŽe o, sans bouleverser l’ordre Žtabli par le fameux arrt de 1979 “Commune de Bouchemaine”, le juge administratif a nettement approfondi son contr™le de l’erreur manifeste tout en continuant ˆ utiliser formellement ce standard. Elle permettrait en outre de mieux justifier les divergences de jurisprudence - frŽquentes - d’une juridiction ˆ l’autre ou d’un degrŽ de juridiction ˆ un autre : comment en effet comprendre que pour un tribunal administratif, une erreur soit manifeste alors que, pour le juge d’appel, elle ne le soit plus ? Or, une erreur manifeste est une erreur qui ne se discute pas prŽcisŽment parce qu’elle est manifeste. 
Appliquer le contr™le normal au moins dans nos deux domaines permettrait de rendre la jurisprudence plus lisible et de faire l’Žconomie d’une certaine dose de pudeur dans l’usage de l’erreur manifeste, qui ressortit parfois bien plus au contr™le normal. Le contr™le de la “dŽraisonnabilitŽ anglo-saxonne (unreasonableness) doit ici refaire place au rationnel cartŽsien.

C’est la raison pour laquelle nous pensons que, dans ces deux hypothses (patrimoine naturel ou culturel remarquable et risques naturels ou technologiques), aucune raison majeure ne permet de s’opposer ˆ un contr™le normal des choix d’urbanisme, y compris lorsqu’il convient de contr™ler la lŽgalitŽ d’un parti d’urbanisme dans son ensemble au regard des articles L.110 ou L.121-10 du Code de l’urbanisme.

Tout aussi critiquable est le caractre peu dŽterminant sinon franchement prŽjudiciable de certaines “contraintes” procŽdurales dont certaines peuvent pourtant tre favorables ˆ une meilleure protection de l’environnement.

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Sous-titre 3
Le caractre peu dŽterminant des contraintes procŽdurales a priori favorables ˆ l’environnement
Un certain nombre de procŽdures donnent l’impression d’tre des contraintes. Il s’avre que ces contraintes sont souvent plus formelles que rŽelles. Le phŽnomne dŽcentralisateur rend encore plus actuel ce dŽbat car la dŽcentralisation n’y a pas apportŽ de rŽponses satisfaisantes. 

Ce dŽficit de dŽmocratie - ou le dŽvoiement de certaines garanties procŽdurales et participatives - est mesurable ˆ divers titres :

- Les procŽdŽs destinŽs ˆ adapter la rgle locale d’urbanisme ˆ l’environnement (modification, rŽvision,...), a priori neutres en eux-mmes, peuvent se muer en redoutables poisons pour l’environnement si leur utilisation est excessive ou dŽviante (chapitre 1);

- Les instruments juridiques de prŽsentation formelle des rgles locales d’urbanisme, comme c’est en premier lieu le cas du rapport de prŽsentation, ne prŽsentent pas les vertus que l’on a trop souvent tendance ˆ leur prter (chapitre 2);

- Les instruments dits de “concertation” avec le public n’organisent en rŽalitŽ que des consultations, presque toujours d’ailleurs facultatives. Cette consultation du public n’a d’ailleurs qu’une incidence limitŽe sur l’issue juridique et juridictionnelle de la procŽdure d’Žlaboration de la rgle locale d’urbanisme (chapitre 3);

Toutes ces techniques, tous ces instruments de rŽgulation, conus de faon neutre ou pourtant positive pour garantir une protection de l’environnement effective reclent a priori des potentialitŽs importantes pour assurer la protection de l’environnement. En fait de garanties, leurs effets bŽnŽfiques sur la tournure que devrait prendre les rgles locales d’urbanisme sont tout ˆ fait relatifs, sinon franchement prŽjudiciables pour l’environnement.

Chapitre 1
L’instabilitŽ pathologique des rgles locales d’urbanisme contre la protection de l’environnement
Une utilisation dŽvoyŽe des procŽdŽs de transformation de la rgle locale d’urbanisme peut gravement porter atteinte ˆ la stabilitŽ de la rgle, facteur pourtant indispensable, au moins dans la durŽe, pour protŽger durablement l’environnement. Certains instruments de transformation de rgles locales d’urbanisme sont mmes spŽcialement conus pour porter atteinte ˆ l’environnement au profit l’urbanisation et de l’amŽnagement.

Comme nous le faisions remarquer en introduction de notre recherche, l’environnement a besoin de durŽe et de pŽrennitŽ pour tre efficacement protŽgŽ. L’urbanisme en aurait d’ailleurs aussi besoin : la planification d’urbanisme, nous dit le Conseil d’ƒtat, doit tre conue pour une certaine durŽe. L’instauration d’une vŽritable prŽvision de l’usage du sol est une des prioritŽs absolues du droit de l’urbanisme, et cette prise en compte du long terme devrait tre une des principales raisons d’tre des P.O.S.. Cependant, dans les faits, l’amŽnagement implique presque toujours une Žchelle de court terme et du profit maximum. Et c’est aujourd’hui encore cette religion du court terme et de l’instabilitŽ qui gouverne le droit des sols.

Les procŽdŽs de transformation de la rgle locale d'urbanisme sont trop souvent utilisŽs dans cette optique de court terme, incompatible avec une protection durable de l’environnement : c’est le cas des procŽdŽs classiques (rŽvisions et modifications ˆ rŽpŽtition) (section 1); mais c’est aussi le cas de certains instruments juridiques inventŽs par la lŽgislateur spŽcialement pour permettre l’amŽnagement : l’application par anticipation des P.O.S. en cours de rŽvision (section 2).

Section 1
L’utilisation dŽvoyŽe des procŽdŽs classiques de transformation des rgles locales d’urbanisme
On ne compte plus les rŽquisitoires contre l’instabilitŽ des documents de planification des sols locaux au premier titre desquels figure le P.O.S. La meilleure synthse de la question - en tout cas certainement la plus objective - est indŽniablement celle du Conseil d’ƒtat dans son rapport sur l’urbanisme de 1992.

Il faut d’emblŽe prŽciser que seule la rgle locale d’urbanisme dŽcentralisŽe est instable : la rgle locale d’urbanisme d’origine Žtatique est bien plus stable et inspirŽe d’un souci de durabilitŽ. Les P.S.M.V. sont spŽcifiquement destinŽs ˆ assurer une protection dans la durŽe. 

Cette instabilitŽ est manifestement un sous-produit de la dŽcentralisation : si la dŽcentralisation a permis aux communes d’tre plus prs du citoyen, elle leur a Žgalement donnŽ les moyens d’tre plus rŽceptives aux revendications catŽgorielles voire aux pressions les plus diverses. On constate un retour en force de phŽnomnes qui avaient autrefois ŽtŽ dŽnoncŽs et combattus parfois avec succs, ˆ savoir, l’instabilitŽ chronique, la remise en cause continuelle des rgles d’urbanisme. Or, “qu'il ne soit pas dans la vocation des plans d'urbanisme de figer les rapports sociaux, qu'il faille les concevoir et les gŽrer avec assez de souplesse pour leur permettre de s'adapter aux circonstances ne justifie nullement de faire de l'instabilitŽ une ressource politique locale. Comme si la rŽvision, l'application anticipŽe, la modification systŽmatique des P.O.S. constituaient l'Žtat normal du droit de l'urbanisme !” Žcrivait J.CAILLOSSE.

Ces formes pathologiques d’instabilitŽ sont elles-mmes extrmement diverses : le Code de l’urbanisme offre une palette plŽthorique de moyens permettant de remettre en cause les rgles locales d’urbanisme sans pour autant en encadrer l’usage abusif. Nous ne nous attarderons pas outre mesure sur cette question parfaitement connue et abondamment discutŽe dans la doctrine. Il existe de multiples moyens permettant de re-former les rgles d’urbanisme : la rŽvision “classique” (art.L.123-4 al.1er), la rŽvision sans enqute (art.L.123-4 a.3), la modification (art.L.123-4 al.2), la mise en compatibilitŽ forcŽe ˆ l’initiative de l’ƒtat (art.L.123-7-1, art.L.311-4 dernier al.), la modification forcŽe en prŽsence d’un projet d’amŽnagement faisant l’objet d’une dŽclaration d’utilitŽ publique (art.L.123-8, art.R.311-3, art.L.315-7) ou soumise ˆ des rgles locales d’urbanisme de valeur supŽrieure (modification des documents des lotissements : art.L.315-4), la mise ˆ jour (art.R.123-36) et mme la modification ˆ la demande des administrŽs en matire de lotissements (art.L.315-3) ainsi que l’abrogation des P.A.Z. (art.R.311-32).

Enfin, il faut mentionner Žgalement cette dernire facultŽ qui para”t exorbitante : la possibilitŽ de modifier ou de rŽviser une rgle locale d’urbanisme interdisant les installations classŽes afin que celles-ci soient en dŽfinitives rŽgularisŽes et validŽes au moment o le juge statuera dessus. La transposition au droit de l’urbanisme du principe du droit des installations classŽes selon lequel le juge fait application de la lŽgislation envigueur au moment o il statue a quelque chose d’un peu choquant, d’autant plus que la modification de la rgle d’urbanisme est dans cette hypothse postŽrieure ˆ la dŽlivrance de l’autorisation. L’affaire “Colombet” dŽcrit parfaitement ces dŽvoiements, sans d’ailleurs que l’attitude des autoritŽs locales soit constitutive d’un dŽtournement de pouvoir, contrairement ˆ ce qu’avaient dŽcidŽ les premiers juges.

Comme l’a fait remarquer le Conseil d’ƒtat dans son rapport de 1992, “si au cours de l’Žlaboration des P.O.S., les prŽoccupations d’environnement sont souvent prŽsentes, elles sont en gŽnŽral totalement oubliŽes lors de la transformation ultŽrieure des documents d’urbanisme”. Plus grave, ce sont les espaces les plus sensibles qui sont surtout touchŽs par l’instabilitŽ. Un tel dŽsŽquilibre, poursuit le Conseil d’ƒtat, ne peut que renforcer la dŽfiance ˆ l’Žgard d’une rgle de droit trop peu soucieuse de l’intŽrt gŽnŽral et beaucoup trop attentive ˆ la prise en compte des intŽrts catŽgoriels. C’Žtait dŽjˆ la crainte de M.DESPAX en 1980, ˆ l’Žpoque o la rgle locale d’urbanisme n’Žtait pas encore dŽcentralisŽe et encore ˆ peu prs stable. Selon lui, l’exigence d’un arrtŽ du ministre chargŽ de l’urbanisme pour autoriser la modification ayant pour objet ou pour effet de supprimer une protection en faveur des espaces boisŽs (ancien art.R.123-10 du Code de l’urbanisme) Žtait une garantie non nŽgligeable, dans la mesure o la lourdeur mme de la procŽdure pouvait dŽcourager certaines initiatives qui, au plan local, auraient peut-tre abouti si la compŽtence de l’autoritŽ prŽfectorale avait, en pareil cas, ŽtŽ maintenue. Or, comme on le sait, cette garantie, jugŽe anti-dŽcentralisatrice, fut supprimŽe en 1983.

Certes, le juge administratif a parfois l’occasion de censurer des agissements particulirement dŽplorables des communes qui confondent planification des sols et libre-service de droits ˆ construire. Mais il faut que les Ždiles locaux aient ŽtŽ fort imprudents pour laisser transpara”tre de telles compromissions. 

Les cas sont de loin les plus frŽquents o le juge administratif n’est pas saisi ou n’en a pas connaissance. 

Telle est l’hypothse des mises en rŽvision consŽcutives ˆ l’approbation d’une Žlaboration ou d’une rŽvision prŽcŽdente ou encore des modifications ˆ rŽpŽtition. Elles ne gŽnrent jamais, ˆ elles seules, de graves risques de nuisances, une atteinte aux espaces boisŽs classŽs ou ˆ l’Žconomie gŽnŽrale du parti d’urbanisme en cours. Mais, mises bout-ˆ-bout, leur accumulation, notamment sur une mme partie du territoire, peut profondŽment altŽrer les rgles du jeu fixŽes par les textes. L’exercice des requŽrants sera d’autant plus difficile qu’il leur faudra Žtablir l’atteinte ˆ ces intŽrts sur une longue durŽe, ˆ l’aide de documents anciens qu’il leur sera difficile d’obtenir. Une vigilance de tous les instants, sur un longue durŽe est donc nŽcessaire pour parvenir ˆ dŽmontrer l’abus du droit de modifier la rgle locale d’urbanisme. De telles dŽvoiements permettent non seulement de s’affranchir des rgles relativement contraignantes de la rŽvision mais elles peuvent, par accumulation, porter de graves atteintes ˆ l’environnement. Ceci est d’autant plus inacceptable que les modifications excluent toute association de l’ƒtat. Trois dŽcisions seulement sont nŽcessaires pour arriver ˆ ses fins par une modification : un arrtŽ de prescription du maire; un arrtŽ de mise ˆ l’enqute; une dŽlibŽration d’approbation par le conseil municipal. 

MalgrŽ les garanties procŽdurales qui semblent en entourer leur mise en Ïuvre, mme les rŽvisions se multiplient ˆ un rythme effrŽnŽ : la rŽvision est dŽsormais un procŽdŽ banalisŽ. Elle ne semble plus effrayer outre mesure les autoritŽs locales qui, tout au contraire, voient dans le changement perpŽtuel de rgle locale le moyen de mettre en Ïuvre une “politique d’amŽnagement dynamique” au plus prs des rŽalitŽs ou des opportunitŽs foncires et Žconomiques : les plans qui sont les supports des rgles locales d’urbanisme sont exsangues de rŽflexion prospective et deviennent de simples distributeurs de droits ˆ construire.

Or, le Code de l’urbanisme n’organise aucun moyen juridique proscrivant une utilisation dŽvoyŽe de la rŽvision ou de la modification. Le lŽgislateur ne s’est jamais donnŽ les moyens d’empcher de tels excs. Dans son rapport, le Conseil d’ƒtat avait formulŽ des propositions visant ˆ limiter les rŽvisions et modification ˆ rŽpŽtition :
- l’interdiction de rŽviser un P.O.S. avant un dŽlai de trois ans ˆ compter de l’approbation du P.O.S. ou de la rŽvision prŽcŽdente, sauf pour permettre de sanctionner des intŽrts supŽrieurs;
- l’interdiction de modifier un P.O.S. avant un dŽlai de deux ans ˆ compter de l’approbation du P.O.S. ou de la rŽvision prŽcŽdente sans possibilitŽ de dŽrogation. La crŽation ou l’extension de zones urbaines ou d’urbanisation future serait interdite, comme serait interdite la modification ˆ l’intŽrieur d’une procŽdure de rŽvision. La modification serait prescrite par une dŽlibŽration du conseil municipal.

Cependant, aucun des textes dont l’ambition Žtait pourtant d’assainir le droit de l’urbanisme dans la ligne des recommandations du Conseil d’ƒtat n’ont mis ˆ profit ces propositions : 

- La loi n¡94-112 du 9 fŽvrier 1994 portant diverses dispositions en matire d’urbanisme et de construction s’y est refusŽe. Alors que le lŽgislateur a voulu faire de la sŽcuritŽ juridique sa profession de foi, c’est uniquement dans le sens de la sŽcuritŽ juridique des constructeurs que les nouvelles dispositions furent votŽes : la stabilisation du droit des sols afin de mieux protŽger l’environnement a ŽtŽ totalement Žtrangre aux dŽbats parce qu’absente des intentions du lŽgislateur. C’est au contraire une dŽmarche rŽsolument anti-contentieuse qui a prŽvalu, dans laquelle le lŽgislateur, de manire discutable, voit l’unique procŽdŽ permettant d’amŽliorer la sŽcuritŽ juridique. Il est clair que l’on ne supprime pas les maux dont souffre le droit local des sols en s’attaquant au rŽvŽlateur de l’instabilitŽ - savoir le contentieux de l’urbanisme - : le contentieux est au contraire le thermomtre permettant de mesurer le degrŽ d’insatisfaction sociale ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme. Or, “on ne soigne pas un malade en cassant son thermomtre”.
Les intentions affichŽes par le Gouvernement - que le Parlement s’est appropriŽes - sont claires ds les premires phrases de l’exposŽ des motifs du projet de loi : “dans un contexte Žconomique sans prŽcŽdent, le Gouvernement a entendu apporter rapidement une premire rŽponse ˆ la situation de l’emploi et ˆ la crise de la construction (...). Les constructeurs se heurtent ˆ des difficultŽs administratives ou contentieuses qui les conduisent ˆ diffŽrer de trop nombreuses mises en chantier, voire mme ˆ abandonner leurs projets”. C’est d’ailleurs cette mme loi qui, comme nous le verrons, a introduit des dŽrogations majeures aux lois montagne et littoral afin de faire sauter certains verrous jugŽs gnants pour les construc-teurs.
Un amendement avait tentŽ de donner forme ˆ la proposition du Conseil d’ƒtat tendant ˆ limiter la rŽpŽtition des rŽvisions. Le Gouvernement, par la voix de son ministre de l’ƒquipement, B.BOSSON, s’y opposa avec hostilitŽ pour des raisons tirŽes justement de la nŽcessitŽ de rendre la rgle instable : “la plupart des maires savent bien que plus on travaille, plus on s’aperoit qu’il faut modifier les P.O.S., de sorte que moins les communes s’intŽressent ˆ l’urbanisme, moins elles travaillent et plus les P.O.S. sont stables”. Un tel argument n’est Žvidemment pas recevable.

- Les ambitions d’assainissement du droit de l’urbanisme la loi n¡95-115 du 4 fŽvrier 1995 n’ont pas ŽtŽ mieux consacrŽes. L’assainissement en question a fait son lit de l’instabilitŽ de la rgle locale d’urbanisme en prŽfŽrant simplifier la hiŽrarchie des normes. 

Tant que le lŽgislateur ne reprendra pas plus fermement en mains la question, il est clair que la dŽsorganisation du marchŽ foncier, l’insŽcuritŽ et l’opacitŽ juridiques poussŽes ˆ leur paroxysme, la destruction de l’environnement resteront les seules caractŽristiques marquantes des rgles d’urbanisme dŽcentralisŽes.

Section 2
Un procŽdŽ franchement dŽfavorable ˆ l’environnement : l’application anticipŽe des P.O.S. en cours de rŽvision
“Il n’y a pas de rgles d’urbanisme bonnes ou mauvaises, en elles-mmes. Il n’y a que des rgles qui, par rapport ˆ une situation donnŽe, par rapport ˆ une volontŽ, produisent les effets prŽvus - et voulus -, ou produisent au contraire des effets imprŽvus, et gnants, que l’on qualifie alors de pervers” Žcrivait O.PIRON en 1987. Il existe pourtant un exemple manifeste o le droit de la planification des sols est objectivement tournŽ vers la satisfaction de l’amŽnagement au dŽtriment de l’environnement : l’application par anticipation des P.O.S. en cours de rŽvision, qualifiŽe plus simplement d’“application anticipŽe”. Nous nous trouvons ici dans le Pandemonium du droit de la planification des sols.

L’article 33 al.5 du dŽcret n¡58-1463 du 31 dŽcembre 1958 relatif aux plans d’urbanisme permettait dŽjˆ au prŽfet d’accorder des autorisations d’urbanisme non conformes aux dispositions du plan d’urbanisme en vigueur, si les travaux Žtaient compatibles avec les dispositions du plan d’urbanisme en cours de rŽvision. Cette facultŽ permettait ainsi de ne pas retarder outre mesure des opŽrations dont on savait parfaitement qu’elles ne seraient pas refusŽes quelque temps plus tard parce que conformes au P.O.S. rŽvisŽ. Il s’agissait d’une dŽrogation dans la mesure o l’autorisation d’utilisation du sol n’Žtait pas conforme au P.O.S. en vigueur, et d’une application anticipŽe (sans force juridique en elle-mme puisqu’il ne s’agissait que d’une fiction) dans la mesure o les futures dispositions Žtaient “appliquŽes” avant mme qu’elles aient force exŽcutoire. D’o le terme de “dŽrogation-anticipation” .

La facultŽ de dŽrogation fut reprise par l’article 33 du dŽcret n¡70-1016 du 28 octobre 1970 pris en application de la loi d’orientation foncire n¡67-1253 du 31 dŽcembre 1967. 

La loi du 31 dŽcembre 1976 et, surtout, le dŽcret du 7 juillet 1977 vinrent en limiter les effets dans un souci de protection de l’environnement : c’Žtait dŽjˆ admettre l’absence d’innocuitŽ de l’outil sur l’environnement. Mais, les dŽbats parlementaires ne donnrent pas lieu ˆ une discussion de fond sur l’opportunitŽ du mŽcanisme.

Dans le mouvement de la dŽcentralisation administrative, l’article 54 de la loi n¡83-8 relative ˆ la rŽpartition des compŽtences entre les communes, les dŽpartements, les rŽgions et l’ƒtat, vint modifier le systme sur ce point, en l’Žtendant : le principe Žtait renversŽ puisque le P.O.S. pouvait dŽsormais lui-mme faire l’objet d’une application anticipŽe sur son approbation. Le contr™le des autorisations Žtait par consŽquent rŽalisŽ par rŽfŽrence ˆ un P.O.S. “anticipŽ” exŽcutoire - comme l’aurait ŽtŽ un P.O.S. achevŽ - et non par rŽfŽrence ˆ un P.O.S. anticipŽ au grŽ de l’examen des autorisations d’urbanisme. Il ne s’agissait donc dŽjˆ plus d’une dŽrogation aux rgles d’urbanisme. Toutefois, cette facultŽ ne pouvait intervenir qu’aprs l’arrt du P.O.S. et Žtait encadrŽe par des rgles de fond - relativement fluides - qui n’Žtaient pas prŽvues en 1976. 

Le gouvernement ne souhaitait pourtant pas le maintien de cette disposition en raison des “effets irrŽmŽdiables avant le dŽbat dŽmocratique menŽ ˆ l’occasion du P.O.S. rendu public et de l’enqute publique”.

Pourtant, quelques mois plus tard, l’article 100 de la loi modificative n¡83-663 du 22 juillet 1983 supprimait cette facultŽ d’application anticipŽe du P.O.S. en cours de rŽvision, ˆ l’initiative de l’AssemblŽe nationale, tout en la laissant ouverte dans les secteurs sauvegardŽs. Ces craintes ne remettaient pas en cause la prŽsomption de dŽviance latente contenue dans le dispositif, notamment celles qui avaient dŽjˆ ŽtŽ nourries au moment du vote de la loi du 31 dŽcembre 1976.

Le droit de l’urbanisme Žtant soumis, comme les autres droits, aux flux et reflux politiques, l’application anticipŽe du P.O.S. fut rŽinstaurŽe par l’article 67 de la loi n¡86-1290 de la loi du 23 dŽcembre 1986 “tendant ˆ favoriser l’investissement locatif, l’accession ˆ la propriŽtŽ de logements sociaux et le dŽveloppement de l’offre foncire”, dans son titre III. Elle fut prŽcisŽe par le dŽcret n¡87-283 du 22 avril 1987. Ces dispositions ont ŽtŽ codifiŽes respectivement aux article L.124-4 al.4 et R.123-35-II du Code de l’urbanisme. La renaissance du mŽcanisme rentrait donc a priori dans une politique conjoncturelle de mise sur le marchŽ foncier de terrains ˆ b‰tir. 

Il est clair que cette valse-hŽsitation exprime parfaitement les enjeux et la mŽfiance qui ont alimentŽ le dŽbat sur la suppression-rŽtablissement d’un tel mŽcanisme. La disposition telle qu’elle nous vient de la loi du 23 dŽcembre 1986, et qui para”t neutre a priori, est nŽanmoins le produit d’une situation politique donnŽe et par consŽquent la traduction de choix de sociŽtŽ prŽdŽterminŽs : ces choix visent avant tout ˆ rendre plus facile et plus rapide l’octroi des autorisations d’urbanisme, mais certes pas ˆ stabiliser le droit, le rendre plus sžr, ˆ intensifier et pŽrenniser les protections ŽdictŽes en faveur de l’environnement dans les documents d’urbanisme : les choses sont parfaitement claires sur ce point. 

Il est par ailleurs remarquable que la loi du 23 dŽcembre 1986 n’ait donnŽ lieu qu’ˆ si peu de dŽbat sur l’opportunitŽ d’une telle mesure. Il est tout aussi remarquable que la renaissance de l’application anticipŽe ne soit nullement motivŽe au regard des nŽcessitŽs de l’offre foncire lorsque l’on se rŽfre ˆ l’exposŽ des motifs du projet de loi ou aux rapports parlementaires. La seule justification nous vient du Ministre, au dŽtour de la discussion devant l’AssemblŽe nationale. Comme il a pu tre exposŽ, “il n’est pas sžr que ces rŽformes atteignent leur but. En effet, le problme de l’offre foncire a probablement ŽtŽ mal posŽ. S’il y a bien pŽnurie dans des secteurs dŽlimitŽs comme la rŽgion parisienne ou la c™te d’Azur, ces phŽnomnes sont assez marginaux ˆ l’Žchelon national. Dans la plupart des dŽpartements, en effet, l’offre foncire est suffisamment abondante (...)”. 

Or, comme nous l’avons montrŽ, les conditions de forme et de fond imposŽes aux autoritŽs locales ne permettent pas d’Žviter les excs contenus par essence dans ce procŽdŽ. Les pouvoirs de contr™le dont disposent les prŽfets sont par ailleurs allŽgŽs car, comme cela ressort des dŽbats parlementaires, l’article L.123-3-2 ne leur est pas applicable. De plus, le contr™le par le juge administratif par l’action risque d’tre sans portŽe juridique puisque l’application anticipŽe, valable six mois, aura presque toujours produit tous ses effets et/ou sera devenue caduque au moment o le juge statuera. Le contr™le des constructions et des amŽnagements par le juge pŽnal sera lui aussi fort limitŽ et s’orientera le plus souvent vers la relaxe mme si la construction se retrouve en zone inconstructible : elle avait en son temps ŽtŽ rŽgulirement autorisŽe en zone constructible, par l’effet de l’application anticipŽe. 
Enfin, rien n’interdit de procŽder ˆ des adaptations mineures sur des dispositions appliquŽes par anticipation. On atteint ici le summum de l’imprŽvisibilitŽ.

• “Plus l’application anticipŽe est prŽcoce, plus grand est le dŽsordre dans l’application dans le temps des rgles d’urbanisme” Žcrivait J-B.AUBY. Si trois exigences formelles sont prŽvues par les textes, elles donnent lieu ˆ des dŽviances dans leur application qui se mesurent notamment en terme de cohŽrence entre les dispositions anticipŽes et le parti d’urbanisme approuvŽ et en terme d’instabilitŽ perpŽtuelle des documents d’urbanisme : la condition peu exigeante du caractre suffisamment avancŽ des dispositions ˆ appliquer par anticipation, l’absence de tout contr™le dŽmocratique faisant intervenir les personnes publiques ou les administrŽs eux-mmes, et les “garanties” formelles de prŽsentation du projet d’application anticipŽe sont largement insuffisantes pour empcher l’anarchie. 

De plus, il n’y a aucune obligation de reprendre les dispositions appliquŽes par anticipation dans le P.O.S. en dŽfinitive approuvŽ : il peut s’agir d’un droit totalement provisoire et biodŽgradable, survenant comme un Žclair dans le ciel dŽjˆ bien assombri de la rgle locale d’urbanisme en mouvement. Il peut aussi s’agir d’applications anticipŽes portant sur une partie ou sur la totalitŽ du territoire communale.  Plus extrme encore, rien n’interdit non plus de renouveler ˆ l’infini les applications anticipŽes, le cas ŽchŽant en les modifiant au passage, comme de les abroger ˆ la demande, en fonction des opportunitŽs qui se prŽsentent et des nŽgociations en cours avec les constructeurs. 

De plus, s’il s’agit d’une application anticipŽe ne portant que sur une partie du territoire et si la rŽduction est apprŽciŽe non pas par rapport au champ spatial de l’application mais par rapport au territoire communal, la condition liŽe au “sensible” dispara”t. 
Un dŽbat s’Žtait engagŽ devant le Parlement sur la question. Le projet de loi contenait cette mention ˆ son dŽp™t devant le bureau de l’AssemblŽe Nationale. Le terme “sensible” fut supprimŽ devant l’AssemblŽe nationale pour permettre un contr™le plus strict sur les levŽes de protection. Cette suppression Žtait en tout point conforme ˆ la rŽdaction de l’article L.123-4 issue de la loi du 22 juillet 1983 qui s'inscrivait dans la logique selon laquelle, avant 1983, la levŽe de protection sur les espaces boisŽs devait tre autorisŽe par le ministre de l’Urbanisme. Mais le terme “sensible” fut rŽtabli devant le SŽnat et maintenu devant la commission mixte paritaire, malgrŽ les risques de dŽbordements irrŽversibles ŽvoquŽs en sŽance.

Enfin, l’on doit citer une dŽcision au considŽrant remarquable : “l’utilisation systŽmatique (...) de la procŽdure de l’application anticipŽe du projet de P.O.S., pour regrettable qu’elle soit, n’est pas de nature, en l’absence de dispositions lŽgislatives ou rŽglementaires autres que celles prŽcitŽes limitant le recours ˆ cette procŽdure [art.L.123-4 al.4 et R.123-35-II], ˆ entacher d’illŽgalitŽ la dŽlibŽration soumise au juge”.

• Quant aux conditions de fond, elles ne sont pas plus enthousiasmantes. 

D’une part, et ˆ quelques exceptions prs, l’application anticipŽe permet d’Ždicter n’importe quelle norme comme le fait en temps “normal” n’importe quel P.O.S. : supprimer des zones ND, crŽer de vastes zones constructibles, allŽger un rglement prŽvoyant une vocation stricte dans telle ou telle zone, etc. Ce n’est que si la rŽduction des protections ŽdictŽes en faveur des terres agricoles, des sites, des paysages et des milieux naturels ou en raison de nuisances est sensible que l’application anticipŽe est possible. La marge est importante. D’autant plus importante que rien n’interdit de procŽder par une rŽpŽtition d’application anticipŽes (comme pour les modifications) ne rŽduisant jamais ˆ elles seules les protections de faon “sensible” pour que, superposŽes, cette rŽduction le soit vraiment.

D’autre part, les normes de rŽfŽrences que doivent respecter les applications anticipŽes sont flexibles et le standard utilisŽ est l‰che. Il s’agit de la compatibilitŽ ˆ l’Žgard des schŽmas directeur et d’une interdiction de ne pas “compromettre” les P.I.G., les D.T.A.  ou les L.A.U. Cela ne veut pas dire que la flexibilitŽ est un vice qu’il faut ˆ tout prix chercher ˆ supprimer. Mais s’agissant d’un procŽdŽ aux effets juridiques particulirement nocifs, seules des rgles supŽrieures au contenu peu flexible permettraient de limiter l’usage de l’application anticipŽe. 

Par ailleurs, le contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation n’est pas plus strict qu’ˆ l’Žgard d’une norme ŽdictŽe dans le cadre normal d’une Žlaboration, d’une rŽvision ou d’une modification. 

Le contr™le du dŽtournement de pouvoir sera, lui, parfaitement hypothŽtique, ds lors que le projet rentre a priori dans la logique de la loi du 23 dŽcembre 1986, autrement dit qu’il rŽpond ˆ un minimum de considŽrations d’intŽrt gŽnŽral. C’est en ce sens que le Conseil a jugŽ ˆ propos de la rŽgularisation d’une situation irrŽgulire, opŽrŽe sur le fondement de dispositions anticipŽe . C’est aussi dans ce sens que le Tribunal administratif de Poitiers a admis la lŽgalitŽ d’une application anticipŽe ne portant que sur une rgle mineure manifestement destinŽe ˆ permettre une seule construction dont le permis avait fait l’objet d’un sursis ˆ exŽcution. Il appara”t en dŽfinitive que le contr™le du dŽtournement de pouvoir, dont le bilan est dŽjˆ mitigŽ ˆ propos des P.O.S. achevŽs, risque fort de n’tre qu’un accessoire en matire d’applications anticipŽes dans la mesure o l’objectif premier d’un tel procŽdŽ est prŽcisŽment de favoriser des opŽrations particulires. 

Les quelques tentatives, au passage peu convaincantes, visant ˆ rationaliser ce qui appara”t comme un vŽritable poison institutionnalisŽ ont ŽchouŽ : Le Conseil d’ƒtat, dans son rapport de 1992, a hŽsitŽ entre la suppression pure et simple et son amŽnagement, estimant que “les pratiques dŽviantes observŽes ˆ l’occasion de l’examen de cette procŽdure sont si frŽquentes qu’il est permis de douter de la possibilitŽ d’en amŽliorer le fonctionnement”. Puis il s’est ravisŽ en adoptant un profil bas consistant ˆ rendre obligatoire l’intŽgration telle quelle des dispositions appliquŽes par anticipation dans la rŽvision finalement approuvŽe. L’application anticipŽe n’aurait ŽtŽ possible qu’ˆ la condition d’Žtablir une urgence fondŽe sur des motifs d’intŽrt gŽnŽral, de n’y procŽder seulement ˆ compter de l’arrt du P.O.S. et aprs avis simple d’une commission spŽcialisŽe. Mais ces conditions, notamment les conditions de fond, nous semblent trs insuffisantes tant les critres sont Žlastiques.
Un amendement en discussion de la future loi du 9 fŽvrier 1994 formula la mme proposition, ˆ peine de nullitŽ du P.O.S. approuvŽ. Il fut supprimŽ aprs l’opposition du ministre de l’ƒquipement, B.BOSSON pour un motif tirŽ de l’absence de rapport avec la discussion en cours du projet de loi. 

Pour tempŽrer ce panorama peu rŽjouissant, il semblerait que la pratique des applications anticipŽes des P.O.S. se soit tassŽe, aprs avoir un temps semblŽ devenir le mode “normal” (!) d’Ždiction des rgles locales d’urbanisme. La multiplication des annulations et les incidences sur les autorisations d’utilisation des sols dŽlivrŽes sur le fondement de ces plans annulŽs semblent avoir considŽrablement refroidi les dŽcideurs locaux. Et c’est tant mieux, tellement cette institution nous parait anachronique et dangereuse aussi bien pour la sŽcuritŽ juridique des usagers que pour l’environnement qui en a trop souvent fait les frais.

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Le droit de l’urbanisme “marche sur la tte”, par l’allŽgeance de la planification supracommunale des sols ˆ la rgle locale en perpŽtuelle refonte elle-mme gouvernŽe par les besoins des autorisations d’utilisation du sol purement conjoncturelles. Cela est d’autant plus f‰cheux que le niveau intercommunal est un niveau opŽrationnel pour la prise en compte de l’environnement dans le droit de l’urbanisme.

Dans un contexte de perpŽtuel changement de la rgle, des entreprises de cartographie des sols, comme ce fut le cas de l’inventaire permanent du littoral par exemple, sont totalement dŽtachŽes de la rŽalitŽ. Il n’est aujourd’hui plus possible d’avoir une vision cartographique durable des sols sans que de telles cartographies soient immŽdiatement dŽpassŽes par les ŽvŽnements lorsqu’elles sont enfin achevŽes. C’est d’ailleurs pourquoi de tels recueils cartographiques de donnŽes ont dŽsormais ŽtŽ abandonnŽs. Aujourd’hui, nul ne peut donc avoir, ˆ grande Žchelle, une connaissance prŽcise et fiable des affectations juridiques attribuŽes par les milliers de P.O.S. : tout se joue ˆ l’Žchelon micro-local - la commune - empchant toute Žtude de la dynamique de l’urbanisation ˆ une Žchelle pertinente. Cela ˆ de quoi prŽoccuper alors qu’il est indubitable que l’on ne gre bien les sols que parce qu’on les conna”t bien.

Comme l’Žcrivait le Conseil d’ƒtat, cette instabilitŽ porte atteinte ˆ la crŽdibilitŽ de la rŽglementation et un monde marquŽ par la fugacitŽ des exigences et des ambitions s’accommode mal du droit qui, lui, exige une certaine stabilitŽ. Elle dŽbouche sur une pratique dŽrogatoire et clandestine du droit de l’urbanisme. 

Certes, la mutabilitŽ est nŽcessaire, nous l’avons vu - et cela ressort du bon sens -, aussi bien pour protŽger l’environnement que pour permettre la rŽalisation d’Žquipements publics ou pour dŽgager des terrains ˆ b‰tir. 
De plus, lorsqu’elles sont croisŽes avec des contingences politiques - le programme de telle Žquipe municipale nouvellement Žlue ne co•ncide pas forcŽment avec celui de l’Žquipe qui l’a prŽcŽdŽe -, on ne peut non plus en critiquer le principe mme. Cependant, devant les contingences locales qui font dispara”tre toutes vellŽitŽs prospectives ou prŽvisionnelles, cette mutabilitŽ se transforme trop vite en une vŽritable pathologie dont l’environnement fait les frais en premier.

En bref, les instruments de rŽgulation actuellement disponibles dans le Code de l’urbanisme sont soit insuffisants, soit inopŽrants, soit franchement prŽjudiciables. Il est clair, en tout cas, que les procŽdŽs de re-formation de la rgle sont trop souples. 

On ne peut pas dire qu’il y a Žvolution favorable ˆ l’environnement du point de vue des rgles de fond qui gouvernent l’Ždiction des rgles locales d’urbanisme lorsque l’on substitue des facultŽs ˆ des obligations; mais cette remarque est encore plus vraie lorsque l’on cherche ˆ desserrer les contraintes procŽdurales : dans le contexte actuel, elles ne sont presque jamais mises ˆ profit pour protŽger une fort ou un marais.

Nos systmes juridiques, comme l’on Žcrit F.OST et M.VAN DE KERCHOVE, affectŽs d’une rupture d’Žquilibre intervenue dans le rapport Žtabli entre normes primaires et secondaires, s’engagent aujourd’hui dans une nouvelle variŽtŽ de temporalitŽ - prŽcaire ou alŽatoire - qui pourrait bien entra”ner une altŽration dŽcisive de la forme juridique elle-mme. Et cela est prŽoccupant.

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Chapitre 2
Le rapport de prŽsentation : une simple formalitŽ ?
Le mouvement lŽgislatif et rŽglementaire ascendant en matire d’affirmation des prŽoccupations d’environnement dans le droit de l’urbanisme est indŽtachable de celui qui fut ˆ l’origine des grands textes relatifs ˆ la protection de l’environnement votŽs ds la moitiŽ des annŽes 1970.

La loi n¡76-1285 du 31 dŽcembre 1976 portant rŽforme de l’urbanisme est venue intŽgrer les premiers linŽaments d’une prise en compte de l’environnement dans les documents d’urbanisme par des ajouts ˆ l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme : le P.O.S. doit dŽsormais prŽciser le tracŽ des rues ou sentiers piŽtonniers et des pistes cyclables; il doit dŽlimiter les parties de la commune qui doivent tre protŽgŽes pour des motifs Žcologiques. De mme, son chapitre IV contient des dispositions tendant ˆ renforcer la protection de la nature en amŽliorant sensiblement les mŽcanismes relatifs ˆ la protection des “pŽrimtres sensibles” des dŽpartements. D’autre part, son chapitre V Žtoffe le dispositif de sanction des infractions ˆ l’urbanisme et fait une place particulire aux associations de protection de l’environnement agrŽŽes (et aux associations locales d’usagers) pour permettre ˆ celles-ci de se constituer partie civile devant les tribunaux rŽpressifs en cas d’infraction ˆ la lŽgislation de l’urbanisme et ˆ celles-lˆ d’tre consultŽes dans le cadre de l’Žlaboration ou la rŽvision des P.O.S.. Enfin, elle crŽe la servitude de passage des piŽtons sur le littoral.

Mais, de faon notable, c’est surtout au travers des textes rŽglementaires que la volontŽ d’intŽgrer Žgalement d’un point de vue formel les prŽoccupations d’environnement s’est manifestŽe, particulirement au travers de l’obligation du rapport de prŽsentation : l’article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative ˆ la protection de la nature a posŽ le principe de la prise en compte des prŽoccupations d’environnement dans les documents d’urbanisme. Ë ce titre, le rapport de prŽsentation est devenu l’un des supports privilŽgiŽs des prŽoccupations d’environnement.

Cependant, non seulement dans les faits le rapport de prŽsentation est loin de reflŽter un parti d’urbanisme rŽellement protecteur de l’environnement mais, de surcro”t, les consŽquences de l’absence ou de l’insuffisance du rapport de prŽsentation sont relativement limitŽes du point de vue de la lŽgalitŽ interne du parti d’urbanisme (section 1).

S’il reste encore ˆ rŽpondre ˆ la question de savoir quel seront ˆ l’avenir les exigences du juge administratif dans son contr™le de la suffisance des rapports de prŽsentation, plus troublante demeure la question suivante : tandis que le juge fait du rapport de prŽsentation une pice formellement obligatoire des documents d’urbanisme, il y aurait quelque illusion ˆ intensifier toujours plus ce contr™le alors que la portŽe juridique du contr™le de la lŽgalitŽ des rapports para”t limitŽe. Ce ne peut donc tre qu’ˆ la double condition que le rapport de prŽsentation ressortisse dorŽnavant ˆ la lŽgalitŽ interne et que le juge Žtablisse une corrŽlation sytŽmatique entre le rapport et la lŽgalitŽ interne du document considŽrŽ, que le rapport pourra devenir un ŽlŽment dŽterminant dans le contr™le du parti d’urbanisme  (section 2).

Section 1
Un contr™le juridictionnel du rapport de prŽsentation en voie d’essoufflement ? 

Le rapport revt traditionnellement un r™le formel au sein des documents d’urbanisme, ce que corrobore sa nature juridique et la cause juridique ˆ laquelle il se rattache lorsque des griefs sont soulevŽs ˆ son encontre (¤1). Et l’on pourrait de ce fait tre tentŽ de considŽrer que l’Ždifice jurisprudentiel qui a ŽtŽ construit par le juge administratif est une vaine entreprise aux effets juridiques finalement limitŽs.

En rŽalitŽ, le r™le du rapport de prŽsentation ne s’arrte pas ˆ celui de simple exigence procŽdurale comme “pice du dossier” : un lien certain existe entre le rapport et la faon dont le parti d’urbanisme est contr™lŽ au fond (¤2).

¤1 - Une jurisprudence bien r™dŽe depuis l’arrt “Daniau” de 1985
La solution inaugurŽe par le cŽlbre arrt “Daniau” du 22 novembre 1985 a maintes fois ŽtŽ appliquŽe en matire d’environnement (A).

Aprs avoir rapidement passŽ en revue l’abondante jurisprudence rendue ˆ propos de chacun des points de l’article R.123-17 (ou des articles R.311-10-1, R.313-11 ou encore de l’article L.146-4-II al.1er) du Code de l’urbanisme, il convient de rappeler rapidement quelques points en ce qui concerne le champ d’application du rapport de prŽsentation, sa nature et sa valeur juridique. Cela permet de mieux marquer le r™le ambigu qu’occupe le rapport de prŽsentation dans le droit de l’urbanisme d’aujourd’hui (B). 

Ce r™le ambigu est en fait masquŽ par une construction jurisprudentielle qui, si elle s’est perfectionnŽe, montre en apparence certains signes d’Žpuisement. Elle donne l’impression aujourd’hui de ne plus faire preuve d’une inventivitŽ extraordinaire (C).

A.- La solution de l’arrt “Daniau” et sa postŽritŽ en matire d’environnement
DŽjˆ, en 1982 et 1983, le tribunal administratif de Rennes et celui de Nantes avaient statuŽ sur la question de savoir dans quelle mesure l’irrŽgularitŽ du rapport de prŽsentation devait tre sanctionnŽe.

En 1982, un commissaire du gouvernement au Conseil d’ƒtat avait insistŽ sur l’importance du contenu du rapport de prŽsentation du point de vue des prŽoccupations d’environnement. Le bref paragraphe consacrŽ ˆ la question dans ses conclusions annonait trs certainement la jurisprudence future du Conseil d’ƒtat.

En rŽalitŽ, l’arrt Daniau n’est pas le premier ˆ avoir examinŽ le contenu du rapport de prŽsentation. Une dŽcision de 1983 y avait procŽdŽ avant lui. Il semblait donc avoir admis que le rapport pouvait tre l’objet d’un contr™le dont on pouvait tirer les consŽquences du point du vue de la lŽgalitŽ du document de planification des sols.

En revanche, l’arrt “Daniau” est le premier ˆ annuler un P.O.S. en totalitŽ pour insuffisance de rapport de prŽsentation confirmant la solution donnŽe par le juge de premire instance.

De cette dŽcision et du commentaire autorisŽ de membres du Conseil d’ƒtat, il est possible de tirer les enseignements suivants :

- le rapport de prŽsentation fait partie intŽgrante du document de planification des sols (c’est a fortiori le cas des documents supracommunaux qui ne sont composŽs que de documents graphiques et d’un rapport);

- le rapport de prŽsentation est le document qui sanctionne la prise en compte formelle des prŽoccupations d’environnement, tel que la loi du 10 juillet 1976 l’Žnonce;

- le rapport donne lieu ˆ un contr™le juridictionnel mme si, au fond, le parti d’urbanisme donne lui aussi prise ˆ un contr™le, les deux n’Žtant pas antinomiques, bien au contraire comme nous le verrons;

- le non respect de l’article R.123-17 est sanctionnŽ par l’illŽgalitŽ tout entire du documents de planification de sols;

- le Conseil d’ƒtat a vraisemblablement entendu donner ˆ la solution une portŽe gŽnŽrale ˆ l’Žgard de tous les autres points de l’article R.123-17;

- le juge opre un contr™le de l’existence matŽrielle des faits non seulement au travers du rapport mais Žgalement, comme le prŽcise de faon non fortuite l’arrt, au travers de tous autres documents affŽrents au document de planification des sols;

Pour autant, ˆ l’instar des commentateurs de l’arrt, la solution intermŽdiaire - et somme toute classique - consacrŽe par le Conseil d’ƒtat qui consiste ˆ aller chercher ailleurs dans le P.O.S. ou dans les divers dossiers des Z.A.C. si les renseignements de l’article R.123-17 ou de l’article R.311-10-1 sont pris en compte n’est pas satisfaisante. Il ne s’agit pas d’une incitation ˆ faire du rapport le document synthŽtique d’information unique du P.O.S. destinŽ ˆ simplifier la comprŽhension du rglement et des documents graphiques.

La jurisprudence “Daniau” a ŽtŽ appliquŽe ˆ de trs nombreuses reprises aux rubriques suivantes de l’article R.123-17 :

point 2¡ : 

- absence d’analyse de l’Žtat initial de l’environnement;

- absence de mesures prises pour la prŽservation et la mise en valeur de l’environnement;

- absence de l’analyse des incidences du parti d’amŽnagement sur l’environnement.

point 4¡ :

- absence d’examen de la compatibilitŽ avec les lois d’amŽnagement et d’urbanisme.

point 5¡ :

- absence de justification par rapport ˆ un schŽma directeur.

Nous n’avons en revanche pas trouvŽ de jurisprudence portant sur la justification au regard des servitudes d’utilitŽ publique (P.O.S.) ou des projets d’intŽrt gŽnŽral (schŽmas directeurs). 

point 6¡ :

- absence ou incomplŽtude du tableau des surfaces. Cette exigence est applicable autant ˆ une approbation initiale qu’ˆ une rŽvision ou ˆ une modification, comme cela ressort de la disposition.

Un arrt du Conseil d’ƒtat avait semblŽ limiter la portŽe de l’article R.123-17-6¡ concernant le tableau des surfaces des zones. En rŽalitŽ, il ne nous semble pas que la solution soit fondamentalement remise en cause. Le Conseil d’ƒtat vise dans son considŽrant tous les types de zones. 
MalgrŽ l’absence d’indication sur ce point dans les textes et dans l’arrt, l’article R.123-17 n’oblige pas ˆ distinguer au-delˆ des grands types de zones prŽvus ˆ l’article R.123-18, c’est-ˆ-dire ˆ prŽciser la superficie des diffŽrents secteurs et sous-secteurs de ces zones : les rglements et les documents graphiques prŽcisent gŽnŽralement la vocation des zones U et NA en leur rajoutant, pour les zones U, une lettre supplŽmentaire et un ou deux indices - voire un chiffre -, et, pour les zones naturelles un ou deux indices - et mme un chiffre en plus -. 
On pourrait comprendre qu’il n’est pas nŽcessaire de pousser le formalisme jusqu’ˆ exiger que tous la superficie de tous les types de secteurs et de sous-secteurs soit prŽcisŽe, mais on comprendrait mal que la superficie des zones U, NA, NB, NC et ND, au moins, n’y figure pas alors que l’article R.123-17 l’exige formellement. 
Toutefois, une application littŽrale du point 6¡ n’est pas satisfaisante pour autant s’agissant particulirement des zones ND. En effet, les zones ND ne sont pas aussi uniformes dans la destination gŽnŽrale des sols : elles peuvent prŽvoir des facultŽs de construction qui sont parfois de nature ˆ en affecter trs sensiblement la vocation essentielle de protection. Les zones ND sont ainsi loin de toujours instituer une inconstructibilitŽ totale. On y trouve des zones ND pour les loisirs (Žquipements sportifs, golfs,...), des zones ND maintenant des exploitations de carrires, etc. Or, les rŽvisions des documents de planification des sols ont souvent une f‰cheuse tendance ˆ masquer la vŽritable nature juridique de ces zones (ou plut™t ces “secteurs”) ND “souples” en les fondant dans une catŽgorie trompeusement homogne. Ainsi, une rŽvision pourra montrer que la superficie des zones ND n’a pas diminuŽ, ou qu’elle a mme augmentŽ, alors que les zones ND strictes, celles qui Žtablissent une protection rŽelle de l’environnement, auront pu diminuer au bŽnŽfice de zones ND souples.

Si, les solutions ultŽrieures du Conseil d’ƒtat visaient au contraire ˆ ne pas faire du tableau des superficies des grandes zones une formalitŽ substantielle, cette solution serait contraire aux termes mmes du texte. Ce serait pour le moins surprenant lorsque l’on sait que la “fraude aux superficies” est rŽpandue et aisŽe. 

B.- Les caractŽristiques juridiques du rapport de prŽsentation
• Tout d’abord, le rapport de prŽsentation est obligatoire en cas de rŽvisions du document, que ces rŽvisions soient totales ou partielles, et qu’il s’agisse d’ailleurs de rŽvisions partielles mme apparemment mineures comparŽes ˆ la superficie communale ou au parti d’urbanisme choisi. D’autre part, le Conseil d’Etat a admis dans plusieurs arrts que le rapport Žtait Žgalement obligatoire dans le cas de moditications. 

Pour les mmes motifs que ceux qu’Žvoquent ces dŽcisions, le rapport devrait aussi tre exigŽ dans le cas de modification partielles.

• Par ailleurs, le rapport doit aussi contenir des dŽveloppements lorsque sont seules concernŽes des zones d’urbanisation future “NA” (art.R.123-18-I-2-a).

Cette question peut para”tre d’un intŽrt mineur; elle est pourtant importante : doit-on analyser les incidences d’un parti d’amŽnagement qui consiste ˆ crŽer ou ˆ maintenir de telles zones alors qu’elles peuvent ne pas avoir vocation ˆ tre urbanisŽes tout de suite, mais seulement ˆ l’occasion d’une modification du P.O.S., d’une procŽdure de Z.A.C. ou d’un schŽma d’organisation gŽnŽral de la zone ? 

Dans un arrt de 1996, le Conseil d’ƒtat a estimŽ qu’il existait de nombreuses et de trs bonnes raisons pour exiger un rapport digne de ce nom mme dans cette hypothse.

• Il faut enfin prŽciser que le rapport ne doit pas tre un document “patchwork”, composŽ au petit bonheur d’un raboutage de documents de prŽsentation ŽlaborŽs ˆ l’occasion de chaque rŽvision ou de modification antŽrieure. Pourtant, cette pratique est courante. Elle mŽriterait d’ailleurs d’tre plus souvent sanctionnŽe. En effet, le but d’un rapport de rpŽsentation est de donner l’image la plus prŽcise de l’amŽnagement et de la protection de l’espace de faon la plus globale et prospective qui soit. Les rŽvisions totales doivent tre l’occasion de rŽexaminer la valeur et la portŽe Žconomique, sociale et Žcologique du parti d’urbanisme dans son ensemble sur la commune : on dŽplore suffisamment les P.O.S. qui n’ont aucune visŽe prospective et qui sont seulement conus par les autoritŽs locales comme des distributeurs de droits ˆ construire.

• Selon le Conseil d’Etat, “le rapport de prŽsentation du POS est un document d’ordre gŽnŽral qui, ˆ partir de l’exposŽ de la situation existante, notamment en matire d’environnement, analyse les perspectives d’Žvolution de l’urbanisation et justifie de la compatibilitŽ du plan avec les dispositions lŽgislatives et rŽglementaires qui lui sont applicables”. Il peut ainsi servir ˆ Žclairer le juge sur le sens qu’il convient de donner ˆ telle ou telle disposition du rglement ou du zonage.

En consŽquence, le juge n’a pas ˆ examiner ponctuellement chacun des zonages du POS au regard des prescriptions de l’article R.123-17...et c’est dommage. Le Conseil d’Etat donne ainsi l’impression de cantonner le rapport des POS dans un r™le de simple notice explicative, comme en matire d’expropriation.

• Enfin, si on laisse de c™tŽ le cas des documents prospectifs supra-communaux, le Conseil d’Etat estime que le contenu du rapport des rglements d’urbanisme n’a pas de valeur rŽglementaire et n’est par suite pas opposable aux tiers. Un rapport de prŽsentation ne peut donc venir pallier la carence du rglement qui aurait omis de dŽfinir normativement une zone marquŽe par une certaine reprŽsentation graphique. Cette jurisprudence prŽsente des inconvŽnients certains.

La difficultŽ qui tourne aujourd’hui autour du rapport de prŽsentation ne porte donc plus sur l’applicabilitŽ des textes exigeant ce document mais bien sur leur application - et donc sur les modalitŽs du contr™le du point de vue des conditions de fond.

C.- Un “terreau jurisprudentiel” en voie d’Žpuisement ?
Certaines dŽcisions ne reclent pas de difficultŽs d’interprŽtation particulires. C’est le cas de celles qui sanctionnent l’insuffisance manifeste comme une absence.

En revanche, l’analyse des dŽcisions annulant un document d’urbanisme pour insuffisance est dŽlicate. Plus encore le sont celles des dŽcisions rejetant le moyen tirŽ de l’insuffisance et/ou refusant d’annuler le document de planification des sols pour ce motif, estimant que le rapport de prŽsentation est suffisant. Elles sont en effet trs peu explicites. 

Le contr™le juridictionnel suppose de procŽder ˆ un examen qualitatif difficile dont l’Žvidence est loin de toujours ressortir ˆ la lecture des dŽcisions (1¡). 

Mais nous allons voir que le juge procde en rŽalitŽ ˆ un contr™le de la proportionalitŽ entre la plus ou moins grande importance du parti d’urbanisme et les exigences formelles et matŽrielles qui entourent le rapport de prŽsentation (2¡).

1¡- La difficultŽ d’une apprŽciation qualitative du rapport de prŽsentation
La distinction entre absence et insuffisance a ŽtŽ excellemment posŽe par les commentateurs des arrts biens connus “Decroix” et “Commune de Roquevaire” ˆ propos des Žtudes d’impact.

Ë la diffŽrence du contr™le de l’absence, contr™ler la suffisance du rapport amne ˆ poser en premier lieu le problme de la pertinence du degrŽ d’intensitŽ du contr™le. Or, force est de constater que, ˆ la lecture des dŽcisions, la synthse n’est pas facile, l’impression gŽnŽrale tenant plus du “flou artistique” que du domaine des certitudes juridiques. Ce flou est imputable tant ˆ la multitude de donnŽes qui doivent tre intŽgrŽes aux rapports de prŽsentation qu’ˆ la nature et la portŽe juridique rŽelle de ce dernier.

• En ce qui concerne par exemple la rŽalisation de l’Žtat initial de l’environnement, trs nombreuses sont les donnŽes juridiques et/ou matŽrielles qui doivent tre prises en compte pour que l’on puisse considŽrer qu’un rapport est suffisant du point de vue de l’analyse initiale de l’environnement. 

Toutefois, il n’existe pas de symŽtrie entre la quantitŽ d’ŽlŽments matŽriels qui doivent tre intŽgrŽs aux rapports et l’intensitŽ du contr™le, prŽcisŽment parce qu’il est difficile d’avoir connaissance de l’existence de tous ces ŽlŽments. Dans la majoritŽ des cas d’ailleurs, les auteurs des documents locaux de planification des sols apprennent l’existence de ces donnŽes lors de l’enqute publique ou devant les tribunaux, c’est-ˆ-dire ˆ un moment o le parti d’urbanisme a dŽjˆ ŽtŽ dŽterminŽ et approuvŽ. Mais, bien souvent, cette situation rŽvle les insuffisances du “porter ˆ connaissance” effectuŽ par les prŽfets en application de l’article R.123-5 du Code de l’urbanisme ou bien le peu d’intŽrt que les communes tŽmoignent ˆ la prise en compte de l’environnement ˆ ce stade.

• Du point de vue de la justification de la compatibilitŽ du parti d’urbanisme par rapport aux lois d’amŽnagement et d’urbanisme et aux schŽmas directeurs, certains tribunaux ont exclu qu’un contr™le puisse tre opŽrŽ ˆ l’Žgard du rapport de prŽsentation. Selon eux, seul le contr™le de la lŽgalitŽ interne du document permettrait de sanctionner le dŽfaut de compatibilitŽ. Ces dŽcisions dŽjˆ anciennes considrent qu’examiner la suffisance de la justification du parti d’urbanisme au regard des normes supŽrieures implique nŽcessairement de procŽder ˆ cet examen par rapport aux rgles proprement dites dŽfinies par ce document de planification des sols. 

Le conseil d’Etat n’a pas encore expressŽment tranchŽ. Mais une dŽcision rŽcente semble ne pas avoir repris cette analyse ˆ son compte. Nul doute que notre haute juridiction devra un jour se prononcer plus clairement sur la question.

• En dernier lieu, relevons que dans une autre dŽcision rŽcente, le Conseil d’Etat a estimŽ que le rapport de prŽsentation n’avait pas ˆ tre aussi complet dans le cas o le parti d’urbanisme ne faisait que reprendre, sans les modifier, des amŽnagements autorisŽs gr‰ce ˆ des permis de construire antŽrieurs ˆ la rŽvision arguŽe d’illŽgalitŽ pour insuffisance du rapport. Le commissaire du gouvernement MAUG†ƒ a prŽcisŽ dans ses conclusions que “ds lors que seul Žtait envisagŽ le maintien du statu quo, l’analyse de l’impact [de l’Žquipement : en l’espce un golf] sur l’environnement et la vie Žconomique n’avait pas ˆ tre aussi dŽtaillŽe que s’il s’Žtait agi d’une implantation prŽvue par le plan d’occupation des sols”. Et le Conseil d’Etat a repris cet argument au motif que “la commune a entendu maintenir cet Žquipement de loisirs sans envisager son extension future contrairement ˆ ce qu’a jugŽ le tribunal administatif”.
Une telle solution n’est pas satisfaisante alors de surcro”t que les autorisations accordŽes en application du Code de l’urbanisme sont exceptionnellement soumises ˆ Žtude d’impact. 
2¡- Une intensitŽ de contr™le conditionnŽe par l’importance et les consŽquences du parti d’urbanisme
Le contr™le de la suffisance du rapport de prŽsentation est dŽlicat et largement conditionnŽ par l’importance du parti d’urbanisme tant ˆ l’Žgard des conditions locales de dŽveloppement qu’ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement. Cette importance conditionne d’ailleurs elle-mme le choix de la procŽdure de rŽformation du P.O.S. : rŽvision ou modification.

Mais ce contr™le ne doit pas cŽder ˆ un trop grand laxisme. Sous prŽtexte de ne pas faire supporter aux autoritŽs locales un excs de formalisme, on risque de tomber dans l’excs inverse. Cela aboutit alors ˆ vider le rapport de prŽsentation d’une bonne partie de son intŽrt alors qu’il constitue pourtant la justification premire du parti d’amŽnagement et l’Žvaluation environnementale sŽrieuse que la loi du 10 juillet 1976 avait ds l’origine envisagŽe pour les documents locaux de planification des sols.

Les arrts de rejet du Conseil d’Etat ou des tribunaux administratifs sont en tout cas trs peu Žclairants lorsqu’ils ne sont pas accompagnŽs des conclusions des commissaires du gouvernement. Lorsqu’ils statuent sur le moyen tirŽ de l’insuffisance du rapport de prŽsentation en ce qui concerne l’analyse de l’environnement, ils se bornent ˆ faire Žtat du caractre suffisant du rapport et ˆ rejeter le moyen manquant en fait; ils font Žtat des “indications prŽcises” du rapport ou de ce que le rapport “satisfait les prescriptions de l’article R.123-17” ou encore prŽsente une “analyse suffisamment dŽtaillŽe” de l’Žtat de l’environnement ou des orientations retenues pour assurer sa sauvegarde.

Cependant, un arrt du Conseil d’Etat est beaucoup plus explicite que les autres dŽcisions prŽcitŽes, montrant que l’intensitŽ du contr™le de l’insuffisance du rapport de prŽsentation est proportionnŽe ˆ l’importance du parti d’urbanisme :  mme s’il contient des informations succinctes, un rapport de prŽsentation peut tre suffisant.

On doit voir dans cette dŽcision l’intention de couper court ˆ toute dŽrive dans une application trop exigeante de la jurisprudence “Daniau”.

Il est donc possible de faire ressortir une constante au travers des diverses dŽcisions ŽtudiŽes : une proportionnalitŽ est nŽcessaire entre les dŽveloppements consacrŽs dans le rapport et divers ŽlŽments que le juge apprŽcie : sensibilitŽ de l’environnement, caractŽristiques marquŽes du patrimoine naturel, incidences sur l’Žconomie locale et sur les conditions du dŽveloppement Žconomique, incidences sur la ma”trise future de l’urbanisation, etc...Plusieurs dŽcisions confirment cette idŽe. C’est particulirement net dans plusieurs arrts rŽcents. 

Dans le mme sens, le fait qu’il s’agisse d’une rŽvision ou d’une modification jouera dans un sens plus ou moins favorable aux autoritŽs locales. Il s’agit tout simplement de la traduction, sur le terrain du choix des procŽdures rŽglementaires, de l’importance qualitative et quantitative du parti d’urbanisme dŽfini.

Pour autant, la marge d’apprŽciation dont dispose le juge administratif est fort large. Et elle semble proportionnellement inverse ˆ ses exigences en la matire lorsqu’il estime a priori que ces incidences sont minimes s’agissant par exemple d’une modification. C’est ce que montre l’arrt du 8 janvier 1993 prŽcitŽ. 

Certes, en l’Žtat actuel du contenu des rapports de prŽsentation des documents d’urbanisme, le contr™le de l’insuffisance des rapports a encore de beaux jours devant lui comme nous le montre l’Žtude in concreto de rapports de prŽsentation. Ces observations, rŽalisŽes en 1992, corroborent tout ˆ fait celles formulŽes en 1985, alors que l’on pouvait penser que, depuis cette date, les choses auraient ŽvoluŽ. Mais au fur et ˆ mesure que les documents d’urbanisme intŽgreront dans leur rapport, de faon formelle, tous les ŽlŽments requis par les textes - Žvacuant par lˆ le grief de l’absence d’examen et, du coup, une annulation -, le juge administratif sera forcŽe de perfectionner sont contr™le de la suffisance. Ce contr™le est infiniment plus difficile ˆ mettre en Ïuvre. 

On doit rendre gr‰ce au juge administratif d’avoir Žtendu l’obligation du rapport de prŽsentation ˆ tous les stades de la conception ou de la re-formation des rgles locales d’urbanisme et ˆ toutes les zones que comporte une document local de planification des sols. Cela ne dŽcoulait pas aussi clairement des textes.  Mais il faut reconna”tre que son audace s’arrte lˆ car il s’est toujours refusŽ ˆ assimiler les rapports de prŽsentation aux Žtudes d’impact des projets d’amŽnagement et ˆ opŽrer un contr™le vŽritablement poussŽ des rapports. Or, ce dŽfaut d’assimilation qui, lui, ne dŽcoule pas logiquement des textes, peut tourner au dŽsavantage de la planification des sols et de la protection de l’environnement.

La construction jurisprudentielle issue de l’arrt “Daniau” ne prŽsente donc pas toutes les vertus qu’on a voulu lui confŽrer : ˆ vrai dire, cette dŽcision fut remarquŽe; mais il ne s’agit ˆ vrai dire aujourd’hui que d’une Žtape tant le contr™le actuel des rapports de prŽsentation a ŽvoluŽ depuis 1985 comme nous allons le voir.

¤2 - Le renforcement du lien entre le rapport et la lŽgalitŽ interne du document : l’ambigu•tŽ fonctionnelle du rapport de prŽsentation
Le rapport est en principe un simple document d’information gŽnŽrale qui n’a aucune valeur juridique en lui-mme. Ë ce titre, la jurisprudence a fait du rapport un document de plus en plus ambigu : se rattachant traditionnellement ˆ la lŽgalitŽ externe du document de planification des sols (A), le juge a pourtant progressivement resserrŽ les liens entre le rapport et la lŽgalitŽ du document de planification des sols au point de s’en servir pour accentuer son contr™le sur la lŽgalitŽ interne de ce dernier (B).

A.- Une solution qui semblait immuable
Aux griefs prŽcŽdents tirŽs de ce que le rapport de prŽsentation n’a pas de valeur normative ou de ce qu’il n’est qu’un simple document d’ordre gŽnŽral,  il faut ajouter que, jusqu’en 1993 (annŽe de l’arrt “S.C.I. du Domaine de Maurevert”), toutes les dŽcisions rapportŽes dans la prŽsente Žtude sanctionnaient l’insuffisance du rapport de prŽsentation comme vice de lŽgalitŽ externe du document local de planification des sols. Le rapport constituait un ŽlŽment purement formel des rglements d’urbanisme.

Ainsi, ˆ la suite d’une annulation, il Žtait possible de reprendre la procŽdure du document de planification des sols dont le rapport de prŽsentation avait ŽtŽ rectifiŽ ˆ la lumire de la dŽcision rendue, et cela dans les strictes limites nŽcessaires pour parer ˆ une nouvelle annulation.

Cependant, une tendance jurisprudentielle s’est dessinŽe. Des tribunaux ont estimŽ de moins en moins rarement que l’insuffisance de rapport de prŽsentation rŽvŽlait un vice de lŽgalitŽ interne du parti d’urbanisme. Il ressort aujourd’hui clairement de la jurisprudence que le juge administratif se sert du rapport pour examiner la lŽgalitŽ interne du document de planification des sols. Ce mouvement semble constituer un ŽlŽment entirement nouveau en matire de contr™le du rapport de prŽsentation. Cela permettrait de confŽrer ˆ ce dernier une autre portŽe que celle qui consiste ˆ n’en faire qu’un ŽlŽment de pure forme.

Souvent, le rapport de prŽsentation donne l’impression d’tre un ŽlŽment rapportŽ au sein du documents de planification des sols, sans autre fonction que celle de plaquette publicitaire dont la composition et l’apparence allŽchante servirait ˆ rassurer et sŽduire les administrŽs. Or, peut-il - doit-il - tre cantonnŽ ˆ un r™le factice alors que les textes possdent des ressources qui permettraient d’en faire un ŽlŽment pivot du document de planification des sols ? La jurisprudence administrative permet d’apporter des ŽlŽments de rŽponse tout ˆ fait sžrs. C’est peut-tre de ce mouvement que le Conseil d’Etat a entendu s’inspirer dans sa dŽcision de 1993.

B.- Le resserrement du lien fonctionnel entre le rapport de prŽsentation et la lŽgalitŽ interne
Un certain nombre de dŽcisions expriment de faon indubitable le resserrement du lien fonctionnel entre le rapport de prŽsentation et la lŽgalitŽ interne du parti d’urbanisme. La jurisprudence “S.C.I. du Domaine de Maurevert”de 1993, sur laquelle nous allons revenir, s’inscrivait parfaitement dans ce contexte.
 
La stratŽgie d’approche de la lŽgalitŽ interne du parti d’urbanisme est double pour le juge administratif : soit les ŽlŽments contenus dans le rapport de prŽsentation rŽvlent un “dŽphasage” avec le parti d’urbanisme (1¡), soit l’insuffisance du rapport, trs souvent du point de vue de la protection de l’environnement d’ailleurs, exprime une connivence suspecte avec un parti d’urbanisme ˆ la lŽgalitŽ interne douteuse (2¡).

1¡- Les ŽlŽments contenus dans le rapport de prŽsentation rŽvlent un “dŽphasage” avec le parti d’urbanisme
Il ressort des nombreuses dŽcisions examinŽes qu’un rapport de prŽsentation complet et lŽgalement suffisant peut entra”ner une distorsion entre le contenu qu’il affiche et le parti d’urbanisme. C’est netement le cas en ce qui concerne le 2¡ de l’article R.123-17 (analyse de l’environnement).

Comme le notait T.HUBERT, “une bonne Žtude d’environnement n’est pas un bon indicateur de la prise en compte de l’environnement dans le zonage et le rglement du POS”. Il ne suffit pas en effet d’afficher de louables intentions dans le rapport de prŽsentation pour donner l’illusion que l’environnement est protŽgŽ, que les normes supŽrieures sont prises en compte ou que la ma”trise de l’urbanisation est assurŽe. Encore faut-il que le zonage et le rglement concrŽtisent ces intentions.

Un certain nombre de dŽcisions expriment parfaitement cette idŽe. Toutefois, encore faut-il que le dŽphasage entre les options exprimŽes dans le rapport et le parti d’urbanisme consacrŽ dans les documents graphiques et le rglement soit important. Ce dŽphasage doit tre manifeste.

2¡- L’insuffisance du rapport exprime une connivence suspecte avec un parti d’urbanisme ˆ la lŽgalitŽ interne douteuse
Dans cette hypothse, un rapport de prŽsentation insuffisant peut constituer l’indice d’une connivence suspecte avec un parti d’urbanisme ˆ la lŽgalitŽ douteuse. C’est particulirement le cas en ce qui concerne l’application du 4¡ et du 5¡ de l’article R.123-17 (articulation avec les normes supŽrieures). 

D’autres dŽcisions, tout aussi nombreuses, sont particulirement illustratives.

D’ailleurs, dans des dŽcisions rŽcentes, le Conseil d’Etat prŽfre annuler la rŽvision d’un POS pour insuffisance du rapport de prŽsentation plut™t que d’annuler pour erreur manifeste ˆ l’Žgard des normes supŽrieures. Pourtant, dans ces dŽcisions, tous les ŽlŽments militaient dans le sens de l’annulation pour erreur manifeste. 

Cette faon de faire est probablement plus frŽquente qu’on ne le mesure ˆ la lecture des seules dŽcisions publiŽes. En cela, nous rejoindrons tout ˆ fait les propos de R.Hostiou concernant l’annulation des dŽclarations d’utilitŽ publique du pont de l’”le de RŽ : le juge administratif est enclin ˆ se montrer d’autant plus sŽvre quant au respect de la rŽgularitŽ formelle et procŽdurale de l’acte qui lui est dŽfŽrŽ qu’il nourrit des inquiŽtudes sur sa lŽgalitŽ au fond. Une annulation pour l’illŽgalitŽ externe peut donc paradoxalement tre l’indice d’une illŽgalitŽ interne.

Cependant, le procŽdŽ qui consiste ˆ maintenir le rapport de prŽsentation dans le champ de la lŽgalitŽ externe tout en s’en servant pour contr™ler la lŽgalitŽ interne du parti d’urbanisme n’est pas satisfaisant, pour plusieurs raisons :

- tout d’abord, comme nous l’avons vu, parce que la jurisprudence est en dŽfinitive relativement peu exigeante et peu formaliste pour sanctionner l’insuffisance du rapport de prŽsentation; elle semble bien se borner en rŽalitŽ ˆ l’insuffisance manifeste du rapport ˆ l’intŽrieur d’un contr™le de la proportionalitŽ. Elle n’exige pas que chacun des zonages, mme les plus importants quantitativement ou qualitiativement, soit ŽvaluŽ;

- ensuite, comme nous allons le voir, parce que l’insuffisance de rapport de prŽsentation peut donner lieuˆ une rŽgularisation relativement aisŽe dans la mesure o son contr™le continue ˆ ressortir ˆ la lŽgalitŽ externe de l’acte attaquŽ : il suffit ˆ la collectivitŽ d’exposer le minimum de donnŽes relatives ˆ la prise en compte de l’environnement ou ˆ l’examen de la compatibilitŽ du parti d’urbanisme avec les normes supŽrieures pour que le tour soit jouŽ. L’on sait ce que cela a donnŽ ˆ propos des Žtudes d’impact o la pratique de rŽgularisation post-contentieuse est courante;

- enfin, parce que ce genre de procŽdŽ donne lieu ˆ des difficultŽs et des frustrations quant aux consŽquences qu’il convient de tirer sur la lŽgalitŽ des autorisations d’occupation et d’utilisation du sol dŽlivrŽes sur le fondement du document d’urbanisme reconnu illŽgal pour insuffisance de rapport de prŽsentation.

Pourtant, malgrŽ l’arrt “Maurevert” et l’abondant appareil jurisprudentiel examinŽ, le Conseil d’Etat a hŽsitŽ en renonant finalement ˆ considŽrer que le contr™le du rapport de prŽsentation devrait ressortir ˆ la lŽgalitŽ interne du document de planification des sols.

Section 2
Le rattachement du rapport de prŽsentation ˆ la lŽgalitŽ interne : une Žvolution inachevŽe
L’abandon discret de la jurisprudence traditionnelle semblait inŽluctable : c’est ce que paraissait consacrer l’arrt du Conseil d’Etat “S.C.I. du Domaine de Maurevert”. Mais cette dŽcision ne fut qu’une brve parenthse (¤1).  

En tout Žtat de cause, mme si  la jurisprudence future revenait ˆ la solution de l’arrt “Maurevert”, tout ne serait pas rŽsolu; au contraire mme : cette jurisprudence ˆ venir ne rendrait que plus ambigu encore la place du rapport de prŽsentation dans les documents d’urbanisme si un vŽritable saut qualitatif n’Žtait pas accompli par le juge dans le contr™le du rapport et de la lŽgalitŽ interne des partis d’amŽnagement. En s’engageant dans cette voie, le processus qu’enclencherait le juge impliquerait alors qu’il aille au bout de sa logique. Le contr™le de la lŽgalitŽ interne des documents locaux de planification des sols s’en trouverait considŽrablement raffraichi (¤2).

¤1 - La remise en cause ponctuelle du schŽma traditionnel
La remise en cause du schŽma traditionnel rattachant le rapport de prŽsentation ˆ la lŽgalitŽ externe des documents d’urbanisme aura ŽtŽ assez brve (A) puisque le juge administratif semble est rŽcemment revenu au statu quo ante (B).

A.- La parenthse ouverte par l’arrt de 1993 “S.C.I. du Domaine de Maurevert”
Nous avons vu que le lien fonctionnel unissant le rapport de prŽsentation et le contenu des rgles juridiques qui traduisent le parti d’urbanisme Žtait rŽgulirement mis en avant par le juge administratif : soit pour mettre en lumire une connivence suspecte entre les insuffisances du rapport avec un parti d’urbanisme ˆ la lŽgalitŽ douteuse; soit pour mettre en lumire un dŽcalage entre le parti d’urbanisme et les intentions exprimŽes dans un rapport suffisant.

Mais le rapport revt aux yeux du juge une troisime fonction : celle d’expliquer les intentions des auteurs du parti et de justifier le parti par rapport ˆ des rgles de fond qui lui sont apparemment “extŽrieures” : les orientations d’un schŽma directeur, les rgles posŽes par les lois d’amŽnagement et d’urbanisme, etc.

Dans les conclusions qu’il a prononcŽes sur l’affaire “S.C.I. du Domaine de Maurevert”, le commissaire du gouvernement H.TOUTƒE avait paru lier le rapport de prŽsentation ˆ la lŽgalitŽ interne du POS dont l’annulation Žtait demandŽe. Mais les conclusions sont sur ce point assez ambigu‘s.

En fait, malgrŽ les termes un peu ambigus des conclusions, l’arrt, lui, ne l’est pas du tout puisqu’il regroupe sous la section des motifs consacrŽs ˆ la lŽgalitŽ interne du P.O.S. aussi bien l’examen de l’erreur manifeste que celui du rapport de prŽsentation. Mais plus encore, le second considŽrant de cette partie de l’arrt fait ˆ nouveau rŽfŽrence au rapport de prŽsentation : l’erreur manifeste d’apprŽciation est ŽcartŽe au vu du contenu suffisant du rapport.

Dans la technique juridictionnelle utilisŽe, l’analyse du rapport semblait dŽsormais se dŽcomposer en deux temps : d’abord, un examen de la suffisance du rapport en lui-mme au regard de l’article R.123-17. Dans un second temps, un rapprochement entre le contenu du rapport prŽalablement dŽclarŽ suffisant en lui-mme et le parti d’urbanisme, mais du point de vue de la lŽgalitŽ interne de ce dernier. 
Ainsi par exemple, si le parti d’urbanisme est trop dŽcalŽ par rapport aux intentions des auteurs du P.O.S. exprimŽes dans le rapport, le juge se montrera alors trs sourcilleux pour comprendre les raisons de cette dysharmonie : il relvera cette dysharmonie pour conforter ou infirmer sa premire analyse de l’insuffisance du rapport en lui-mme, en confrontant dans un second temps le contenu du rapport avec le parti d’urbanisme tel qu’il ressort du rglement et des documents graphiques par rapport auxnormes de droit substantiel.

On pouvait tre enclin ˆ se fŽliciter de cette Žvolution et penser que la jurisprudence du Conseil d’Etat avait largement dŽpassŽ ˆ la fois la dŽcision “Daniau” de 1985 et les prŽvisions du pouvoir rŽglementaire qui tendaient ˆ ne faire du rapport qu’un document d’information, certes de plus en plus complet et prŽcis, mais un document d’information quand mme. Cette “jurisprudence” a cependant fait long feu.

B.- La parenthse fermŽe par l’arrt de 1995 “Association intercommunale contre un projet de carrire”
Plusieurs dŽcisions postŽrieures sont revenues sur la solution de l’arrt “S.C.I. du Domaine de Maurevert” faisant place au statu quo ante : d’abord une dŽcision du 5 mai 1995 “SociŽtŽ coopŽrative maritime Bidassoa et autres”, mais surtout la dŽcision du 12 juin 1995 “Association intercommunale contre un projet de carrire” dont la solution est beaucoup plus nette : le vice tirŽ de l’insuffisance du rapport de prŽsentation, invoquŽ pour la premire fois en appel devant le Conseil d’Etat, a ŽtŽ jugŽ recevable car fondŽ sur la mme cause juridique que le moyen invoquŽ en premire instance tirŽ de la participation illŽgale ˆ la dŽlibŽration attaquŽe d’un conseiller municipal intŽressŽ. Or, comme l’a formellement relevŽ le commissaire du gouvernement BONICHOT, cette cause juridique est bien ici la lŽgalitŽ externe de la dŽlibŽration. Selon lui, l’insuffisance ou l’absence de rapport de prŽsentation n’est “Žvidemment pas un moyen de lŽgalitŽ interne”.

En fait, le rattachement de l’insuffisance ou de l’absence du rapport de prŽsentation ˆ la lŽgalitŽ externe n’Žtait pas aussi “Žvident” que cela comme le montrent les nombreuses dŽcisions que nous dŽjˆ examinŽes dans notre premire partie et qui paraissaient consacrer un resserement de plus en plus net du rapport de prŽsentation avec la lŽgalitŽ interne de la dŽcision contr™lŽe.

¤2 - La nŽcessitŽ de poursuivre dans le sens d’un resserrement des liens entre le rapport de prŽsentation et la lŽgalitŽ interne 
La poursuite dans le sens d’un resserrement des liens entre le rapport de prŽsentation et le contr™le de la lŽgalitŽ interne des partis d’amŽnagement permettrait de passer outre certains dŽsagrŽments contentieux (A). Mais, pour rŽnover un peu plus encore le contr™le juridictionnel des documents d’urbanisme, le juge devrait aller jusqu’au bout d’une logique au point de faire du rapport de prŽsentation un ŽlŽment indispensable ˆ l’opŽrationnalitŽ de son contr™le au fond des partis d’amŽnagement. Cela permettrait d’Žclaircir le r™le du rapport en dissipant les ambigu•tŽs qui entourent l’aspect fonctionnel des rapports de prŽsentation (B).

A.- L’intŽrt de la remise en cause du schŽma traditionnel au regard de l’article L.600-1 du Code de l’urbanisme
L’article L.600-1 du Code de l’urbanisme, introduit par l’article 3 de la loi du 9 fŽvrier 1994 dispose que “L’illŽgalitŽ pour vice de forme ou de procŽdure d’un schŽma directeur, d’un plan d’occupation des sols ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut tre invoquŽe par voie d’exception, aprs l’expiration d’un dŽlai de six mois ˆ compter de la prise d’effet du document en cause.
Les dispositions de l’alinŽa prŽcŽdent sont Žgalement applicables ˆ l’acte prescrivant l’Žlaboration ou la rŽvision d’un document d’urbanisme ou crŽant une zone d’amŽnagement concertŽ.
Les deux alinŽas prŽcŽdents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : (...) 
- soit la mŽconnaissance substantielle ou la violation des rgles de l’enqute publique sur les plans d’occupation des sols prŽvus ˆ l’article L.123-1;
- soit l’absence du rapport de prŽsentation ou des documents graphiques”.

La dŽcision “Maurevert” avait ponctuellement remis en cause la portŽe de l’article L.600-1 ˆ l’Žgard des rapports de prŽsentation, cela en plein dŽbats parlementaires sur l’article L.600-1 : puisque le contr™le du rapport ressortissait ˆ la lŽgalitŽ interne du document d’urbanisme et non plus aux simples vices de forme, l’exception d’illŽgalitŽ tirŽe de l’insuffisance du rapport de prŽsentation pouvait continuer ˆ tre invoquŽe au-delˆ du dŽlai de six mois suivant la prise d’effet du document en cause. 

Remise en cause ponctuelle, en effet, car la solution contraire de l’arrt “Association intercommunale contre un projet de carrire” redonne toute sa puissance ˆ l’article L.600-1. Le fait de revenir ˆ la l’Žtat de droit antŽrieure ˆ l’arrt “Maurevert” en rŽinsŽrant  le rapport de prŽsentation dans la catŽgorie des vices de forme ou de procŽdure interdit d’invoquer d’en invoquer les vices aprs un dŽlai de six mois.

Si le juge administratif continuait ˆ maintenir le contr™le du rapport de prŽsentation dans la lŽgalitŽ externe, les possibilitŽs de remettre en cause les documents d’urbanisme ˆ raison des insuffisances des rapports de prŽsentation resteront fortement limitŽes au regard de l’article L.600-1 alors pourtant que l’insuffisance constitue un vice substantiel particulirement grave affectant la lŽgalitŽ des documents locaux de planification des sols...d’autant plus subtantiels justement que le lien fonctionnel entre le rapport de prŽsentation et la lŽgalitŽ interne du parti d’urbanisme, sans avoir ŽtŽ encore expressŽment consommŽ, existe bel et bien.

Il n’est pas inutile de revenir aux raisons qui ont justifiŽ une telle prohibition de l’exception d’illŽgalitŽ au-delˆ du dŽlai de six mois et au cas “spŽcial” qui a ŽtŽ fait du rapport de prŽsentation.

Pour voter l’article 3 de la loi du 9 fŽvrier 1994 introduisant un article L.600-1 au Code de l’urbanisme, le lŽgislateur s’est inspirŽ des dŽveloppements du Conseil d’ƒtat dans son rapport “l’urbanisme : pour un droit plus efficace”.

Devant l’AssemblŽe nationale un amendement visant ˆ intŽgrer non seulement l’absence mais Žgalement les insuffisances manifestes du rapport de prŽsentation et des documents graphiques, fut prŽsentŽ et adoptŽ en sŽance. Le motif tenait prŽcisŽment ˆ ne pas laisser perdurer des documents de planification des sols illŽgaux pour des vices aussi importants. Le SŽnat supprima cette condition. Mais elle fut rŽtablie par l’AssemblŽe nationale. La Commission mixte paritaire se rŽsolut ˆ maintenir la rŽfŽrence au rapport de prŽsentation mais seulement dans sa forme dŽpouillŽe de toute rŽfŽrence ˆ l’insuffisance manifeste. Le motif Žtait tirŽ de ce que, prŽcisŽment, de nombreux documents de planification des sols Žtaient annulŽs pour insuffisance de rapport. L’objectif Žtait donc particulirement clair : mettre hors de portŽe de l’exception d’illŽgalitŽ les vices du rapport de prŽsentation et dŽsamorcer une bonne partie du contentieux traditionnel devant le juge. Une telle position Žtait trs contestable : alors qu’un rapport de prŽsentation n’aurait pas contenu par exemple d’analyse de l’Žtat initial de l’environnement ni d’analyse des impact du parti d’urbanisme sur l’environnement, le document Žtait illŽgal mais maintenu artificiellement dans l’ordre juridique. 

On relvera donc le caractre trs controversŽ au Parlement de l’article L.600-1 prŽcisŽment sur le rapport de prŽsentation, comme si les parlementaires (et le ministre de l’Equipement) Žtaient conscients que les vices tirŽs de son insuffisance constituaient un enjeux majeur en ce qui concerne le contr™le de la lŽgalitŽ des documents de planification des sols.

Mais, comme le faisait trs justement remarquer J.MORAND-DEVILLER, l’absence de rapport de prŽsentation ou de documents graphique constituent des “hypothses d’Žcoles, les autoritŽs locales n’Žtant quand mme pas assez stupides pour nŽgliger le respect de ces procŽdures fondamentales”. Il aurait en effet ŽtŽ plus audacieux de considŽrer non pas l’absence mais l’insuffisance du rapport de prŽsentation. Quant ˆ l’absence des documents graphiques, on se demande effectivement comment un P.O.S., un P.A.Z., une M.A.R.G.U., un P.S.M.V. ou un rglement de lotissement pourrait ne pas contenir de tels documents. 

Le rŽsultat actuel est donc d’autant plus regrettable que la jurisprudence administrative, comme nous l’avons montrŽ, faisait de plus en plus le lien entre la lŽgalitŽ interne du document et l’insuffisance du rapport. 

Le fait de faire repasser le contr™le du rapport de prŽsentation dans la lŽgalitŽ interne du document de planification des sols, retrouvant ainsi la solution de l’arrt  de 1993 “Maurevert”, Žviterait de maintenir dans l’ordre juridique des documents d’urbanisme dont l’illŽgalitŽ pour insuffisance du rapport ne faisait aucun doute : l’exception d’illŽgalitŽ au-delˆ du dŽlai de six mois et tirŽe de l’insuffisance du rapport redeviendrait possible.

Le Conseil d’Etat, dans son arrt “S.C.I. du Domaine de Maurevert” avait-il pris de faon anticipŽe la mesure des consŽquences d’une dŽ-protection contentieuse des documents de planification des sols par le futur article L.600-1 ? Ë dŽfaut d’tre probable, c’est possible : l’arrt a ŽtŽ rendu en plein dŽbats parlementaires sur l’article L.600-1, le 26 novembre 1993. Et l’on relvera que l’administration - rapidement et bien informŽe, il faut le noter - a, dans sa circulaire interprŽtative de la loi, fait une rŽfŽrence certes incidente ˆ cet arrt, mais certainement pas fortuite...comme si elle avait purement et simplement pris acte de l’inanitŽ de la rŽfŽrence dŽsormais caduque faite dans l’article L.600-1 non plus ˆ l’absence de rapport de prŽsentation mais au rapport de prŽsentation tout court.

Cependant, nous ne pensons pas qu’il faille dŽfinitivement clore le dossier; tout au contraire.

B.- L’achvement de la construction jurisprudentielle et la dissipation des ambigu•tŽs
Mme si la solution de l’arrt “S.C.I. du Domaine de Maurevert” Žtait ˆ nouveau consacrŽe en opposition ˆ la dŽcision du 12 juin 1995 “Association intercommunale contre un projet de carrire”, les consŽquences de la sanction d’un document pour insuffisance de son rapport seraient-elles pour autant plus favorables qu’auparavant ? Permettraient-elles de faire du rapport de prŽsentation un ŽlŽment pivot au sein des documents locaux de planification des sols ? 

En particulier, les consŽquences qu’il convient de tirer sur les autorisations dŽlivrŽes sur le fondement du document illŽgal seraient-elles satisfaisantes ? (1¡) En rŽalitŽ, il faut espŽrer que le juge administratif opre un saut qualitatif dŽcisif : celui o il lierait systŽmatiquement le contr™le de la suffisance du rapport de prŽsentation avec la lŽgalitŽ interne du parti d’amŽnagement retenu (2¡). 

1¡- Des consŽquences limitŽes pour les autorisations dŽlivrŽes sur le fondement du document illŽgal
• Dans son arrt “ASSAUPAMAR”, le Conseil d’Etat avait estimŽ que l’illŽgalitŽ du P.O.S. ˆ raison de l’insuffisance du rapport de prŽsentation invoquŽe par la voie de l’exception d’illŽgalitŽ n’entra”na”t pas automatiquement l’illŽgalitŽ des autorisations trouvant leur base lŽgale dans le P.O.S. illŽgal. La solution est identique ˆ propos des annulations.

L’annulation d’un P.O.S. ou son illŽgalitŽ constatŽe par la voie de l’exception n’entra”ne donc pas de plein droit celle des permis de construire dŽlivrŽs sous l’empire de ce plan, ˆ l’exception du cas o cette annulation aurait ŽtŽ prononcŽe en raison de l’illŽgalitŽ d’une disposition ayant pour objet de rendre possible l’octroi de l’autorisation litigieuse.

Dans l’arrt “ComitŽ de dŽfense des espaces verts”, l’illŽgalitŽ du P.O.S. tenait ˆ l’irrŽgularitŽ entachant la composition du groupe de travail, c’est-ˆ-dire un vice de lŽgalitŽ externe. Or, par l’effet de la dŽcision du 12 juin 1995 “Association intercommunale contre un projet de carrire”, les rapports de prŽsentation se rattachent ˆ la lŽgalitŽ externe. Les autorisations sont donc dŽtachables du vice : leur annulation n’est pas en principe automatique car elle n’ont pas ŽtŽ dŽlivrŽes ˆ la faveur du rapport de prŽsentation dont l’illŽgalitŽ a pourtant ŽtŽ reconnue.

On mesure les graves inconvŽnients qu’il y a ˆ continuer ˆ ranger le contr™le de l’insuffisance du rapport de prŽsentation dans la lŽgalitŽ externe des documents de planification des sols : les vices affectant le rapport rŽvlent presque toujours soit un connivence suspecte avec un parti d’amŽnagement ˆ la lŽgalitŽ douteuse, soit - lorsqu’ils sont honntement ŽlaborŽs - un dŽphasage avec ce parti. Et, la plupart du temps, le juge prŽfŽrera annuler pour ce motif plut™t que de se servir du rapport pour annuler au fond comme de nombreuses dŽcisions le montrent. Or, le juge pourra moduler ˆ son grŽ la portŽe des annulations et des illŽgalitŽs reconnues par la voie de l’exception selon qu’il choisira d’annuler pour insuffisance du rapport de prŽsentation ou pour erreur manifeste d’apprŽciation.

Il est assez critiquable d’admettre que des lacunes aussi importantes - sinon dŽlibŽrŽes - que l’absence ou l’insuffisance de l’analyse de l’Žtat initial de l’environnement ou l’absence de justification de la compatibilitŽ du parti d’urbanisme par rapport aux lois d’amŽnagement et d’urbanisme puissent rester impunies au point de ne faire revivre que les dispositions d’ordre public sans entra”ner l’annulation par voie de consŽquence des autorisations individuelles. Particulirement d’ailleurs lorsque l’insuffisance du rapport porte sur les options qui sont destinŽes ˆ permettre l’octroi ces autorisations.

D’autre part, on peut se demander s’il est vraiment inconcevable d’exiger du rapport de prŽsentation qu’il procŽde ˆ un examen au moins des principaux zonages du point de vue de ses impacts sur l’environnement et de leur compatibilitŽ avec les lois d'amŽnagement et d'urbanisme : une telle obligation permettrait de crŽer un lien d’indissociabilitŽ nŽcessaire entre le rapport, le parti d’urbanisme tel qu’il a ŽtŽ consacrŽ dans les plans de zonage et le rglement, et les autorisations d’utilisation du sol.

Ces inconvŽnients sont Žvidemment aggravŽs par l’article L.600-1 qui interdit dŽsormais d’invoquer l’insuffisance du rapport de prŽsentation par la voie de l’exception au-delˆ d’un dŽlai de six mois.

• Toutefois, il faut rŽserver l’hypothse envisagŽe par le commissaire du gouvernement ToutŽe dans ses conclusions sur l’affaire “ASSAUPAMAR”. Cette hypothse est celle o le POS rŽvisŽ illŽgal a lui-mme ŽtŽ pris dans son ensemble pour permettre l’opŽration contestŽe. 

Il s’agirait par consŽquent d’une exception aux limites fixŽes par le systme “GEPRO/ComitŽ des espaces verts/ASSAUPAMAR”. Une telle exception aurait un intŽrt particulier en ce qui concerne les Z.A.C., comme avait statuŽ certains tribunaux. 

Dans une intŽressante affaire, le tribunal administratif de Rennes avait prŽcisŽment statuŽ sur cette question ˆ propos d’un POS, tant par la voie de l’exception, que par celle de l’action. Dans ces jugements, l’illŽgalitŽ de la rŽvision partielle du P.O.S. ne faisait aucun doute. Et l’insuffisance du rapport de prŽsentation affectait la lŽgalitŽ tout entire de cette rŽvision partielle. 

Il suffirait qu’une rŽvision ou une modification de POS soit tout entire tournŽe vers un projet bien identifiŽ pour que n’importe quel vice affectant sa lŽgalitŽ - tant interne qu’externe - entra”ne l’annulation automatique des permis dŽlivrŽs sur son fondement. Cette solution mŽritait d’tre approuvŽe. Elle ne serait pas trs difficile ˆ consacrer dans la jurisprudence tant elle para”t logique.

Cependant, en l’Žtat du droit positif, il est impossible de considŽrer que c’est bien la voie que le juge administratif a choisie car aucune dŽcision n’a encore ŽtŽ rendue sur ce point. Cependant, l’avenir nous rŽservera peut tre la confirmation de cette opinion. En effet, dans une dŽcision rŽcente que nous avons dŽjˆ citŽe, le Conseil d’Etat a renvoyŽ devant la Cour administrative d’appel de Nancy l’affaire relative au permis de construire consŽcutivement ˆ l’annulation de la rŽvision partielle du P.O.S. pour insuffisance du rapport de prŽsentation. Le Conseil d’Etat n’a pas estimŽ que la connexitŽ Žtait telle entre l’affaire de l’annulation de la rŽvision et l’affaire relative au permis de construire qu’elle lui permettait d’Žpuiser le litige. Il convient sur ce point d’attendre l’arrt de la Cour administrative d’appel de Strasbourg vers laquelle l’affaire du permis de construire a ŽtŽ renvoyŽe et, le cas ŽchŽant, d’attendre la dŽcision de cassation du Conseil d’Etat.

2¡- La liaison systŽmatique entre le rapport de prŽsentation et le parti d’urbanisme
En procŽdant ˆ un saut qualitatif vŽritable consistant ˆ lier systŽmatiquement le contenu du rapport au contr™le effectif de la lŽgalitŽ interne du parti d’amŽnagement au travers de l’erreur manifeste, le juge administratif ferait d’une pierre deux coups : d’une part l’illŽgalitŽ tirŽe de l’insuffisance du rapport de prŽsentation pourrait tre invoquŽe au-delˆ du dŽlai de 6 mois de l’article L.600-1; d’autre part, cette illŽgalitŽ serait un moyen d’annulation des autorisations d’occupation et d’utilisation du sol ds lors que le lien entre ces dernires et le rapport (ainsi rattachŽ au “parti d’urbanisme”) serait difficilement dissociable.

Comme nous l’avons vu, cette erreur manifeste entra”nant l’annulation du document de planification des sols pourrait tre reconnue de deux faons : soit en relevant une dysharmonie entre le rapport et le parti d’urbanisme; soit en relevant une connivence suspecte du rapport de prŽsentation insuffisant avec un parti d’urbanisme illŽgal.

*

Tel qu’il ressort du droit positif, peut-on en dŽfinitive se rŽjouir des perspectives en matire de contr™le des rapports de prŽsentation ? 

Si le juge s’en tenait ˆ sa jurisprudence actuelle, elles seraient peu enthousiasmantes : le contr™le est peu contraignant malgrŽ des apparences sŽvres dues au fait que bon nombre de documents d’urbanisme sont toujours manifestement illŽgaux au regard de l’article R.123-17 ou de l’article R.311-10-1; le r™le du rapport au sein du document d’urbanisme est fonctionnellement trs important et pourtant sa valeur rŽelle est incontestablement moindre que les autres documents (documents graphiques et rglements); malgrŽ une utilisation de plus en plus claire du rapport pour effectuer le contr™le de la lŽgalitŽ interne du parti d’amŽnagement, le juge prŽfre encore annuler sur un vice de forme imparable - l’insuffisance du rapport - plut™t que de donner la dŽsagrŽable impression qu’il se fait urbaniste en annulant pour erreur manifeste, autrement dit en substituant son apprŽciation ˆ celle des autoritŽs locales.  
Ce systme insatisfaisant se traduit en dŽfinitive par une double lacune : d’abord par l’impossibilitŽ de critiquer l’insuffisance (mme manifeste) du rapport de prŽsentation au-delˆ du dŽlai de six mois alors pourtant que cette pice fondamentale participe nettement de la lŽgalitŽ interne du document de planification des sols; ensuite par une dissociation tout ˆ fait artificielle entre un rapport de prŽsentation insuffisant (mais intimement liŽ au parti d’urbanisme) et les autorisations d’occupation et d’utilisation du sol.

Au contraire, les perspectives seraient plus intŽressantes si le juge allait jusqu’au bout de sa logique en opŽrant un saut qualitatif dŽcisif : d’une part, en consacrant dŽfinitivement le rattachement du contr™le du rapport de prŽsentation ˆ la lŽgalitŽ interne de l’acte attaquŽ ou excipŽ d’illŽgalitŽ; d’autre part, en liant automatiquement les vices du rapport de prŽsentation et le parti d’urbanisme pour annuler ou constater l’illŽgalitŽ de ce dernier et, par voie de consŽquence, pour annuler par voie de consŽquence les autorisations individuelles; enfin - et en y procŽdant au moins dans des domaines qui s’y prtent bien - en sanctionnant les erreurs non manifestes du parti d’urbanisme au travers d’un contr™le renforcŽ sur un rapport de prŽsentation “profil-bas” qui ne serait que le reflet d’un parti d’urbanisme. On pourrait reprocher ˆ cette dernire solution de transformer le contr™le minimum des documents d’urbanisme en un contr™le normal. Mais ceci est un autre dŽbat. Toutefois, nous avons vu prŽcŽdemment qu’il existait un certain nombre de bonne raisons pour procŽder ˆ ce changement d’otpique juridictionnel en matire de risques naturels et technologiques et en matire de protection des espaces remarquables.

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Il ne nous reste plus ˆ prŽsent qu’ˆ examiner les dernires limites procŽdurales qui font que la rgle locale d’urbanisme ne prŽsente pas de garanties suffisantes pour l’environnement : l’absence d’une vŽritable “dŽmocratie participative” dans les choix d’amŽnagement et l’absence de contr™le administratif satisfaisant.

Chapitre 3
L’absence d’une participation efficace du public dans l’Žlaboration de la rgle locale d’urbanisme
La problŽmatique de la participation des citoyens aux processus de formulation de la rgle de droit constitue un sujet inŽpuisable. Sans doute a-t-on Žcrit et dit ˆ son sujet plus que dans tout autre domaine. Mme en distinguant l’urbanisme et l’environnement, les apports de la science sociale et de la rŽflexion juridique constituent un monument doctrinal tout ˆ la fois incontournable et baroque. Car, dans notre domaine, le mode de dŽcision a souvent autant d’importance que la nature de la dŽcision elle-mme : la “participation” constitue un ŽlŽment clŽ dans l’Ždiction de la rgle locale d’urbanisme.

Il faut bien faire remarquer que le phŽnomne de la “participation” du public n’est pas du seul ressort du droit. La sociologie, la science administrative, la science politique - pour ne citer - qu’eux s’y sont toujours intŽressŽs et contribuent ˆ alimenter le stock de la rŽflexion.

NŽanmoins, notre but ne sera pas de reprendre ni de plagier toute la littŽrature juridique (encore moins celle des sciences sociales). Les ouvrages et les articles qui traitent de la question son plŽthoriques et un certain nombre de travaux de recherche fondamentaux ont ŽtŽ spŽcialement consacrŽs ˆ ce thme. De mme, nous ne nous pencherons sur le phŽnomne associatif liŽ ˆ la revendication de protection de l’environnement ou du cadre de vie que dans la mesure nŽcessaire ˆ notre propos car les travaux de recherche relvent plus dans ce domaine de la sociologie ou de la science administrative. Le lecteur pourra donc se reporter avantageusement ˆ ces quelques rŽfŽrences et ˆ d’autres encore.

Ce que nous voudrions seulement faire ressortir de notre analyse sera double : la participation du public dans le processus d’Ždiction des rgles locales d’urbanisme est bridŽe aussi bien lors des enqutes publiques (section 1) qu’en dehors de ces enqutes (section 2) pour des raisons profondŽment ancrŽes dans notre culture socio-juridique : la dŽmocratie reprŽsentative, par des reprŽsentants Žlus, constitue fondamentalement le mode d’organisation de nos sociŽtŽs amŽnageuses tandis que la dŽmocratie directe, exercŽe par la bouche et la plume des citoyens, constitue seulement une exception amŽnagŽe par les textes. 

Alors que l’on pouvait attendre du phŽnomne dŽcentralisateur qu’il v”nt ˆ la rescousse du citoyen ou de ses groupements, force sera de constater que ceux-ci constituent les grands oubliŽs de la dŽcentralisation : c’est particulirement notable dans le domaine de l’urbanisme et de l’amŽnagement. Et les quelques amŽnagements ponctuels apportŽs postŽrieurement par les lois du 6 fŽvrier 1992 relative ˆ l’administration territoriale de la RŽpublique, du 8 janvier 1993 sur les paysages ou du 2 fŽvrier 1995 relative ˆ la renforcement de la protection de l’environnement ne laissent pas de dŽcevoir s’agissant des rgles locales d’urbanisme.

Nous terminerons en montrant que, tout aussi grave, est le fait que certaines rgles locales d’urbanisme ne sont entourŽes d’aucune garantie dŽmocratique (section 3).

Section 1
Les insuffisances patentes d’une absence d’implication du public en dehors de l’enqute publique
Les “privilges” reconnus aux citoyens et ˆ leurs groupements sont peu Žtendus. Le lŽgislateur - et le juge administratif - ont toujours bien pris garde de les tenir suffisamment ŽcartŽs du processus dŽcisionnel, contrairement ˆ d’autres groupements catŽgoriels.

On peut mesurer une telle mŽfiance ˆ trois titres : depuis 1976, l’idŽe qui consiste ˆ vouloir associer les groupements de citoyens ˆ l’Žlaboration des rgles locales d’urbanisme constitue un tabou particulirement tenace (¤1). La participation du public est donc traditionnellement ravalŽe ˆ de simples consultations dont la mise en Ïuvre reste encore bien dŽcevante (¤2). Quant ˆ la concertation de l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme, elle n’a jamais ŽtŽ conue par le lŽgislateur comme un mŽcanisme de concertation vŽritable, ni d’ailleurs par le juge qui s’en tient ˆ une interprŽtation extrmement libŽrale du texte au profit des autoritŽs locales de l’urbanisme (¤3).

¤1 - La proscription d’une association aux processus de dŽfinition de la rgle d’urbanisme des personnes non dŽsignŽes par le Code 
L’association et la consultation revtent, en droit de l’urbanisme, des significations trs diffŽrentes. Les textes ne nous donnent aucune dŽfinition prŽcise de chacune des deux “nuances”. Pourtant, comme nous allons le voir, les consŽquences attachŽes ˆ la dŽlimitation sŽmantique prŽcise des deux concepts sont fondamentales : associer des personnes qui ne peuvent tre que consultŽes entra”ne l’annulation du document de planification des sols.
 
D’un c™tŽ, l’association implique une participation soutenue et active du tout dŽbut de l’Žlaboration et de la rŽvision du document de planification des sols. Seules les personnes expressŽment visŽes par les textes peuvent ainsi avoir le privilge de siŽger dans le groupe de travail au sein duquel est conu le parti d’urbanisme. Les services de l’ƒtat sont membres associŽs de plein droit. Les autres personnes peuvent l’tre ˆ leur demande : la rŽgion, le dŽpartement et certains organismes professionnels.
De l’autre, la consultation n’implique pour les auteurs du document de planification des sols que de solliciter l’avis des personnes soit de leur propre initiative, soit obligatoirement si certaines catŽgories de personnes en font la demande. Mais encore doit-on prŽciser que ces avis sont sollicitŽs ˆ des moments prŽcis du processus dŽcisionnel, alors que l’association implique une “concertation” continue pendant toute l’Žlaboration du projet.

L’association institue donc une collaboration Žtroite entre les auteurs du document et les personnes extŽrieures. La participation soutenue au groupe de travail du document de planification des sols constitue un atout trs important pour elles : elles sont (gŽnŽralement) informŽes trs t™t des options politiques choisies; elles ont accs ˆ une quantitŽ d’information dont ne bŽnŽficient pas les personnes simplement consultŽes; elles ont la possibilitŽ de saisir la commission de conciliation (art.L.121-9); elles peuvent enfin inflŽchir ces options de faon prŽcoce, soit par la sŽduction et la persuasion, soit par la menace : c’est le cas lorsque les services de l’ƒtat, ne voyant pas leurs propositions retenues, peuvent laisser planer la sanction par la voie de l’opposition au caractre exŽcutoire (article L.123-3-2), d’un dŽfŽrŽ prŽfectoral...sinon de recours qui pourraient tre intentŽs par des associations de protection de l’environnement.

Or, malgrŽ prise en compte certaine par le lŽgislateur des revendications associatives, le systme actuel montre une contradiction flagrante. 

Alors que les chambres consulaires et les sections rŽgionales de conchyliculture sont associŽes ˆ leur demande pour dŽfendre des intŽrts purement catŽgoriels (les intŽrts des industriels, des commerants, des agriculteurs,...), les associations de protection de l’environnement - mme celles agrŽŽes ou reconnues d’utilitŽ publique, et mme les plus reprŽsentatives - continuent de leur c™tŽ ˆ tre tenue ˆ l’Žcart de l’association au processus de dŽcision. L’argument tirŽ de ce que les organismes consulaires sont des personnes publiques (Žtablissements publics) nous semble spŽcieux : ces organismes dŽfendent des intŽrts tout aussi catŽgoriels et peut-tre mme plus circonscrits encore que les associations agrŽŽes ou reconnues d’utilitŽ publique dans le domaine de la protection de l’environnement.

Certes, comme nous le verrons, la loi n¡94-112 du 9 fŽvrier 1994 portant diverses dispositions en matire d’urbanisme et de construction a, dans son article 19, modifiŽ l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme qui permet dŽsormais non plus aux seules associations locales d’usagers d’tre consultŽes, mais Žgalement aux associations agrŽŽes en application de l’article L.160-1 du Code de l’urbanisme et de l’article L.252-1 du Code rural. De plus, les schŽmas directeurs et de secteurs sont dŽsormais compris dans la liste. Pour contourner la loi et pouvoir tre consultŽes, les associations agrŽŽes Žtaient obligŽes soit de passer par une association locale d’usagers agrŽŽe (qui n’existent pas dans chaque commune), soit de crŽer un dŽmembrement local. De plus, les actions associations locales d’usager ne sont pas toutes mues par le souci de dŽfendre l’environnement de faon abstraite et totalement dŽsintŽressŽe.

Mais si les catŽgories d’associations qui peuvent tre consultŽes ˆ leur demande ont ŽtŽ Žtenduee, cela reste une simple consultation. En aucun cas il n’est question d’une association. 

Ds les dŽbats de ce qui allait devenir la loi du 31 dŽcembre 1976, les dŽs semblaient tre jetŽs, alors pourtant que la conjoncture Žtait favorable ˆ un renouveau de la participation du public dans les dŽcisions ayant un impact sur l’environnement. Un petit retour en arrire est illustratif.
L’article L.121-8 du Code de l’urbanisme est issu d’un amendement en premire lecture du projet de loi devant le SŽnat. Il visait expressŽment l’association des association locales d’usagers. Aprs un rapport favorable de la Commission de la production et des Žchanges mais dŽfavorable de la Commission des lois, l’AssemblŽe nationale en modifia sensiblement le sens aprs un long dŽbat puisque l’association fut remplacŽe par la consultation et encore, ˆ leur demande. Le SŽnat se rallia ˆ ce parti presque sans aucun dŽbat, revenant sur sa position initiale. 
Ces dŽbats sont instructifs. Ds l’introduction de l’amendement, le Gouvernement, par la bouche de son ministre de l’ƒquipement de l’Žpoque, R.GALLEY, s’y Žtait opposŽ de faon trs claire mme si la formulation Žtait maladroite : “il faut bien distinguer les deux stades : la consultation et l’Žlaboration de la dŽcision (...). Consulter les associations et tenir compte de leur avis est une chose tandis que faire asseoir leurs reprŽsentants ˆ la table des gens qui sont chargŽs d’Žlaborer les plans en est une autre (...). Pour ce qui est de l’Žlaboration, on ne peut pas, dans certains cas, noyer les responsables locaux qui en sont chargŽs au milieu de gens de tous les horizons”. Selon lui, il s’agissait d’“un problme de principe important, puisqu’il concernait la dŽfinition de la structure et de la lŽgitimitŽ du pouvoir de dŽcision, c’est-ˆ-dire du pouvoir politique”.
Les dŽbats montrent plusieurs choses trs nettes : la difficultŽ ˆ conceptualiser l’association, la consultation et la concertation, ce qui fut source de nombreux malentendus et de confusions.

Vingt annŽes plus tard, les choses n’ont pas ŽvoluŽ.

Les dŽbats de la loi du 9 fŽvrier 1994 concernant les schŽmas directeurs ont ŽtŽ le rŽvŽlateur de la mauvaise volontŽ persistante dont continue ˆ faire preuve le lŽgislateur (parlementaire ou Gouvernement) pour tenir les associations agrŽŽes ou reconnues d’utilitŽ publique en dehors du circuit de l’association au processus dŽcisionnel. 
Un amendement devant l’AssemblŽe nationale avait entendu les associer ˆ l’Žlaboration ou ˆ la rŽvision des schŽmas directeurs, amendement votŽ presque sans dŽbat. Le SŽnat mesura le “danger” : l’association fut disqualifiŽe au rang de la simple consultation, motif pris de ce que les associations, ˆ la diffŽrence des organismes consulaires, n’Žtaient pas des personnes publiques et que, “en pratique, cela allait poser de redoutables difficultŽs de mise en Ïuvre et constituer une importante source de contentieux”. Cette disqualification fut adoptŽe pratiquement sans dŽbat, ˆ la fois par le SŽnat et par le Gouvernement et ne fut jamais remise en cause par la suite.

Depuis toujours, on continue donc ˆ dŽnier le droit aux associations les plus reprŽsentatives et les plus besogneuses (mme celles dŽclarŽes d’utilitŽ publique...) de participer ˆ l’Žlaboration des documents locaux de planification des sols plus qu’en Žtant consultŽes. Une telle crispation, proche d’une attitude vexatoire, en dit long sur la dŽfiance des parlementaires, souvent d’ailleurs Žlus locaux, ˆ l’Žgard des associations.

Ce ne sont pourtant pas les amŽnagement possibles qui manquent : sans que l’on soit tenu d’associer toutes les associations locales (argument notamment invoquŽ en 1976 pour rejeter l’association au motif qu’elle rendrait impraticable le dispositif), la prŽsence par exemple de deux associations agrŽŽes reprŽsentatives permettrait d’Žviter des groupes de travail ingouvernables.

De son c™tŽ, le juge administratif s’emploie depuis toujours ˆ sanctionner vigoureusement les municipalitŽs qui souhaitent au contraire pousser un peu plus loin les mŽcanismes de participation frileux du Code de l’urbanisme, depuis un cŽlbre arrt de 1979 “Association pour la protection et l’embellissement du site de la Baule-Escoublac” .

Cette solution a ŽtŽ abondamment confirmŽe pour tous types de personnes qui ne doivent tre que consultŽes, et le juge s’y tient fermement. 

Mais encore doit-on prŽciser deux choses :

- avant la dŽcentralisation, le contr™le Žtait plus aisŽ car la constitution d’un groupe de travail Žtait obligatoire par le prŽfet. En consŽquence, il Žtait facile de mettre le doigt sur les “intrus” ne figurant pas sur la liste. Depuis la dŽcentralisation, la constitution d’un groupe de travail est facultative (mais en fait, cette pratique commode persiste). Le juge apprŽcie donc avec plus de latitude la situation;

- d’autre part, le juge contr™le que les personnes prŽsentes aux rŽunions de groupe de travail n’Žtaient pas simplement prŽsentes pour tre consultŽes : il vŽrifie que ces personnes ont effectivement participŽ aux rŽunions, apprŽciant l’influence de leurs interventions. Il mesure notamment si la personne en cause n’avait pas voie dŽlibŽrative. Mais cela n’appara”t pas dans les premires dŽcisions sanctionnant ce vice, ce critre ayant ŽtŽ ajoutŽ par la suite. Une prŽsence continue mme rŽputŽe simplement consultative ferait cependant planer des doutes sur les intentions rŽelles des autoritŽs locales. 

- enfin, parce que certains Žtablissement publics ont une personnalitŽ juridique distincte de celle de l’ƒtat, ils n’ont pas ˆ tre associŽs lorsque les textes ne les visent pas. Et l’on sait que ces textes sont limitatifs (art.L.121-6, L.121-7, L.121-7-1 et L.121-8-1). Ce sont autant de limite empchant un implication forte d’Žtablissement publics, fort nombreux, qui peuvent avoir en charge des questions d’environnement.

En rŽalitŽ, la marge de manÏuvre que se mŽnage le juge est importante. Mais il n’est pas question pour lui d’aller bien entendu au-delˆ de ce que les textes prohibent. Si un effort reste ˆ faire, il devra provenir des parlementaires.

¤2 - L’existence d’une consultation trop souvent formelle ou trop imprŽcise
Ce qu’il reste des tentatives d’associer les associations locales agrŽŽes est mince : il ne s’agit que d’une consultation (B). Ce rŽsidu est d’autant plus mince que les modalitŽs de cette consultation sont purement formelles. La loi du 9 fŽvrier 1994 semble ainsi confirmer une attitude de dŽfiance, sinon vexatoire, ˆ l’Žgard des associations, mme les plus reprŽsentatives (A).
A.- Les amŽliorations relatives de la loi du 9 fŽvrier 1994
La loi n¡94-112 du 9 fŽvrier 1994 portant diverses dispositions en matire d’urbanisme et de construction a, dans son article 19, modifiŽ l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme. Celui-ci permet dŽsormais non plus aux seules associations locales d’usagers d’tre consultŽes, mais Žgalement aux associations agrŽŽes en application de l’article L.160-1 du Code de l’urbanisme et de l’article L.252-1 du Code rural. De plus, les schŽmas directeurs et de secteurs sont dŽsormais compris dans la liste. 
Pour contourner la loi et pouvoir tre consultŽes, les associations agrŽŽes Žtaient frŽquemment obligŽes soit de recourir ˆ l’aide d’une association locale d’usagers agrŽŽe (qui n’existent pas dans chaque commune), soit de crŽer un dŽmembrement local. De plus, les actions associations locales d’usager ne sont pas toutes mues par le souci de dŽfendre l’environnement de faon abstraite et totalement dŽsintŽressŽe.

Le lŽgislateur de 1994 a d’ailleurs bien entendu marquer cette diffŽrence : l’article L.121-8 se rŽfre en effet explicitement ˆ l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978 relative ˆ la communication des documents administratifs. Autrement dit, la consultation a lieu aprs que les associations agrŽŽes ou reconnues d’utilitŽ publique ont pris connaissance des documents dans les conditions de cette loi, Žtant entendu que les documents partiels, insuffisamment avancŽs ou considŽrŽs comme portant atteinte aux secrets visŽs ˆ l’article 6 de la loi de 1978 ne peuvent tre communiquŽs. 

La rŽfŽrence ˆ la loi de 1978 n’est pas innocente pour une autre raison : jusqu’ˆ prŽsent la communication du dossier avait lieu gratuitement, aux frais de la commune ou de l’Žtablissement public qu’elle dŽlgue, il est dŽsormais clair que les associations qui demandent ˆ tre consultŽes doivent payer le dossier si elles demandent ˆ ce qu’on le leur envoie, au lieu de le consulter sur place.
Cette limite ˆ la consultation est d’autant plus inadmissible que, d’une part, les associations agrŽŽes qui demandent ˆ tre consultŽes sur un mme document de planification des sols ne sont pas lŽgions - l’argument financier tient donc bien difficilement-; d’autre part, les autres personnes consultŽes (communes limitrophes, E.P.C.I.,...) n’ont pas ˆ payer les frais de reproduction du document. Et ces frais peuvent tre importants au regard des ressources souvent modiques des associations.
A l’origine, le SŽnat avait expressŽment prŽvu la prise en charge des frais par les associations. Cette prŽcision fut jugŽe inutilement vexatoire par le rapporteur devant l’AssemblŽe nationale, l’AssemblŽe adoptant ce point de vue en supprimant la rŽfŽrence ˆ la prise en charge des frais de dossier par les associations. Mais la commission mixte paritaire introduisit ˆ la place ˆ la rŽfŽrence ˆ l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, maintenant non plus expressŽment mais bien implicitement ce principe : ce tour de “passe-passe” permettait tout ˆ la fois de ne pas modifier le fond du texte tout en trouvant un accord entre les deux assemblŽes.

B.- Des formes amoindries de la consultation
La consultation du public est soit absente dans certains cas (1¡), soit purement formelle. Mais, parce qu’il ne s’agit que d’une consultation, il peut difficilement en tre autrement. Or, c’est encore le mode “normal” de participation qui prŽvaut actuellement en dehors de l’enqute publique (2¡)

1¡- L’absence de toute consultation obligatoire
Il faut d’emblŽe prŽciser que l’Žlaboration ou la modification des P.A.Z. est tenue hors des portŽe d’une consultation dont les modalitŽs serait prŽcisŽment fixŽe comme en matire de P.O.S. ou de P.S.M.V. L’article L.121-8 est en effet limitatif (P.O.S. et schŽmas directeurs). 

L’article L.311-4 al.2 du Code de l’urbanisme se borne en effet ˆ ne prŽvoir que “l’autoritŽ compŽtente pour crŽer la zone d’amŽnagement concertŽe peut demander que soit recueilli l’avis de tout organisme ou association ayant compŽtence en matire de construction, d’amŽnagement ou d’urbanisme”. Cette autoritŽ n’a donc aucune obligation de consulter les associations mme agrŽŽes, et mme si celles-ci en font la demande expressŽment.

Il en va de mme dans le cadre de l’Žlaboration ou la rŽvision M.A.R.G.U. qui, de faon plus grave encore, ne font intervenir formellement aucune consultation du public. 

2¡- Les cas de consultation prŽvues par les textes
Pour les P.O.S et les P.S.M.V., cette consultation est brivement organisŽe dans la partie rŽglementaire du Code de l’urbanisme par les articles R.123-8 et suivants et R.313-6 tels qu’ils ont ŽtŽ rŽcemment modifiŽs par le dŽcret n¡96-717 du 9 aožt 1996 pour tenir compte - bien tardivement - des apports de la loi du 9 fŽvrier 1994 votŽe deux ans et demi plus t™t.... Elle prend des formes diffŽrentes selon qu’il s’agit des associations agrŽŽes mentionnŽes ˆ l’article L.121-8 ou des associations seulement dŽclarŽes.

Nous distinguerons selon la qualitŽ des personnes consultŽes : les associations agrŽŽes (a) et les autres personnes (b).

a.- La consultation des associations agrŽŽes pour la protection de l’environnement
Le maire (ou le prŽfet s’il s’agit d’un P.S.M.V.) doit “entendre” les associations agrŽŽes lorsqu’elles en font la demande (art.R.123-8 al.1er) aussi bien sur lors de l’Žlaboration que lors de la rŽvision d’un document. Cet avis doit tre formulŽ dans le dŽlai d’un mois courant ˆ compter de la rŽception du projet de P.O.S. ou de la date ˆ laquelle il a pris connaissance de celui-ci (art.R.123-10 in fine). Il s’agit bien d’une obligation qui, ˆ dŽfaut de s’y plier, entache le document d’illŽgalitŽ. En aucun cas bien entendu les autoritŽs locales sont liŽes par l’avis formulŽ.

L’avis doit tre annexŽ au P.O.S. rendu public (art.R.123-10), au dossier d’enqute public des rŽvisions (art.R.123-35-I al.2) et doit en tout Žtat de cause figurer au dossier au moment de son approbation par le conseil municipal aux c™tŽs des personnes associŽes. L’omission de cette formalitŽ est selon nous substantielle et devrait entra”ner l’annulation du P.O.S. Rien n’est en revanche prŽvu ˆ ce sujet s’agissant des P.S.M.V. 

Pour tre en mesure de formuler son avis de faon motivŽe, l’association agrŽŽe peut demander communication du projet de P.O.S. ou de P.S.M.V. Le maire ou le prŽfet sont tenus d’en donner communication qui peut prendre deux formes : l’envoi d’un dossier complet ou la consultation sur place. Lˆ encore, un silence gardŽ pendant un mois par les autoritŽs locales constitue un refus qui, nonobstant la possibilitŽ pour l’association de saisir la Commission d’accs aux documents administratifs, doit entra”ner l’annulation tout entire du document. La communication est en effet le pendant indispensable et prŽalable ˆ la formulation d’un avis en connaissance de cause.
Toutefois, l’article L.121-8 qui vise la loi du 17 juillet 1978 ne concerne pas les P.S.M.V.. C’est l’article R.313-6 du Code de l'urbanisme qui organise leurs modalitŽs de consultation. Par consŽquent, les documents du projet de P.S.M.V. envoyŽs n’ont normalement pas ˆ tre payŽs par l’association.

Une ambigu•tŽ demeure : celle du moment de la consultation des associations agrŽŽes. L’article R.123-8 (R.313-6 pour le P.S.M.V.) pose en effet le principe de la consultation; l’article R.123-9 al.4 organise prŽcisŽment ses modalitŽs. En fait, la consultation a lieu lorsque la procŽdure est dŽjˆ bien avancŽe : pour le P.O.S., c’est vraisemblablement le P.O.S. arrtŽ; pour le P.S.M.V., elle a lieu en tout Žtat de cause avant l’enqute publique sans que l’on sache avec prŽcision le moment exact. 
Mais, aucune disposition ne prohibe une consultation plus en amont. Rien n’interdit en effet les autoritŽs locales de solliciter l’avis des associations agrŽŽes ds les premires phases de l’Žlaboration. La seule limite tient bien entendu dans le fait que cette consultation ne doit pas tre assimilŽe, par son ampleur et sa portŽe, ˆ une vŽritable association au processus de dŽcision. 
Dans la pratique, cette faon de faire est assez rare. Il n’existe ˆ notre connaissance aucune dŽcision de jurisprudence se prononant sur cette question.

b.- La consultation des autres personnes (physiques ou morales)
Le maire peut recueillir l’avis de tout organisme ou association dŽfini ˆ l’article L.123-3 al.3. Les textes ne prŽvoient pas cette facultŽ pour les P.S.M.V. (art.R.313-6) mais, ˆ notre sens, ce n’est pas interdit. Il peut aussi dŽcider d’entendre toutes personnes qualifiŽes.

Les autoritŽs locales ne sont nullement tenues de les consulter mme lorsqu’elles en font la demande. Ce “privilge” est rŽservŽ aux seules associations agrŽŽes. 

Lˆ encore, rien n’interdit de consulter trs t™t dans les limites que nous le prŽcisions prŽcŽdemment (prohibition de l’association). 

Il ressort de l’examen que la consultation prŽvue ˆ l’article L.121-8 est purement formelle. Les dispositions en la matire sont mme f‰cheuses comme l’Žcrit B.TOULEMONDE.
On pourrait encore apporter quelques perfectionnements ˆ l’article L.121-8 (et ˆ l’article R.123-8) en faisant notamment entrer les P.A.Z. ou les M.A.R.G.U. dans le cercle des documents devant appeler une consultation. 
Mais les limites ˆ ce perfectionnement seront vite atteintes car il n’est pas possible d’amŽliorer indŽfiniment les procŽdures sans s’interroger un jour sur leurs justifications et leur significations profondes.

L’article L.121-8 est en dŽfinitive le produit bon marchŽ de dŽbats difficiles et contradictoires au Parlement en 1976 et d’“amŽliorations” purement formelles introduites en 1994, car la problŽmatique est toujours la mme : il n’est pas possible d’amŽliorer autrement qu’ˆ la marge les processus de dŽmocratisation de la confection des rgles locales d’urbanisme sans transformer la consultation en une association vŽritable.

¤3 - La consultation-illusion de l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme
Partie d’une idŽe noble - associer les habitants aux choix d’amŽnagement concernant leur quartier, donc leur cadre de vie - (A), les ambitions de la loi du 18 juillet 1985 qui a introduit un mŽcanisme de “concertation” dans le Code de l’urbanisme ont ŽtŽ fortement revues ˆ la baisse. On doit y voir de faon symptomatique la victoire du politique (les Žlus locaux) sur la sociŽtŽ civile (les administrŽs) (B, C et D).

A.- Une idŽe noble avortŽe : le projet de quartier
A l’origine Žtait une idŽe noble et gŽnŽreuse : faire de l’idŽe du “projet de quartier” un des moteurs de la dŽmocratie participative en matire d’amŽnagement. Il s’agissait explicitement selon le ministre de l’ƒquipement, de court-circuiter le droit en “rŽdui(san)t l’importance de la procŽdure juridique au profit d’un dŽveloppement du savoir-faire, du dŽbat public, de la nŽgociation” (sic). Sous l’impulsion des premiers gouvernement socialistes, s’Žtait en effet dŽveloppŽe l’idŽe qu’il fallait redonner le pouvoir au citoyen, notamment ˆ l’Žchelon du quartier. Les administrations n’Žtaient pas en reste et l’annŽe 1984 donna lieu ˆ l’Ždiction de deux circulaires consacrŽes ˆ ce thme. 

La rŽalitŽ est aujourd’hui bien diffŽrente. Ce qui devint la loi du 18 juillet 1985 n’est qu’une flŽtrissure d’implication du public dans les choix d’urbanisme et d’amŽnagement sous la forme d’un article L.300-2 introduit au Code de l’urbanisme.

Pourtant, l’idŽe Žtait intŽressante : elle consistait ˆ associer les habitants, les associations locales et les autres personnes concernŽes ˆ une concertation pendant toute la durŽe de l’Žlaboration du projet. Or, une des principales critiques du systme tenait prŽcisŽment ˆ ce que la “concertation” arrivait trop tardivement dans le processus dŽcisionnel, ˆ un moment o les jeux Žtaient dŽjˆ faits. Mais l’Žclair de luciditŽ du lŽgislateur s’arrta lˆ car la suite n’est qu’une accumulation de contraintes factices ˆ trois points de vue que nous allons examiner successivement :

- le champ d’application de la concertation est limitŽ et la protection de l’environnement n’est pas visŽe (B);
- les modalitŽs de cette participation sont laissŽes ˆ l’apprŽciation des dŽcideurs et, en fait, rŽduites au strict minimum (C);
- la portŽe des quelques conditions gouvernant la concertation est mineure sur la lŽgalitŽ de la dŽcision finale et des dŽcisions prises en application de cette dŽcision (D).

La jurisprudence confirme une prŽsomption d’inefficacitŽ de ce type de dispositif : elle est peu exigeante et laisse ˆ peu prs intacte la libertŽ des autoritŽs locales d’organiser des simulacres de concertation, mis ˆ part quelques cas topiques o ces dernires ont vŽritablement bafouŽ les textes et les droits de leurs administrŽs.

B.- Le champ d’application limitŽ de la concertation : l’environnement dŽlaissŽ
Quatre hypothses sont visŽes : l’ouverture ˆ l’urbanisation de tout ou partie d’une zone d’urbanisation future par une rŽvision ou une modification du P.O.S.; la crŽation d’une Z.A.C. ˆ l’initiative de la commune; certaines opŽrations limitativement ŽnumŽrŽes ˆ l’article R.300-1. 

Une quatrime hypothse a ŽtŽ ajoutŽe par l’article 4 de la loi d’orientation sur la ville du 13 juillet 1991. Elle est trs proche dans sa philosophie de celle de l’article L.300-2. Lors de toute action ou opŽration, au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, qui, par son ampleur ou par sa nature modifie substantiellement les conditions de vie des habitants dans les quartiers ou les ensembles immobiliers, le maire organise une concertation prŽalable et en prŽsente le bilan devant le conseil municipal. MalgrŽ les explications de la circulaire n¡91-57 du 31 juillet 1991, les recoupements avec la concertation de l’article L.300-2 sont Žvidents. On regrettera que, dans son Žlan pour la ville (non dŽtachŽ des circonstances d’alors), le lŽgislateur (Gouvernement ou parlement) n’ait pas jugŽ utile pendant les discussions de rŽŽcrire l’article L.300-2. Il n’est pas impossible en effet que des difficultŽs contentieuses surgissent dans l’articulation entre les deux procŽdures.

Sortis de ces quatre hypothses, la concertation n’est nullement obligatoire. Le juge semble d’ailleurs se livrer ˆ une interprŽtation assez restrictive de ces hypothses. Toutefois, si dans ce cas la commune a entendu en mener une, elle doit respecter les quelques conditions qui en gouvernent la mise en Ïuvre. Il s’agit de l’application classique de la jurisprudence sur les consultations non obligatoires.

L’environnement reste en tout Žtat de cause ŽcartŽ de cette concertation. Il aurait ŽtŽ utile et bienvenu de prŽvoir une obligation de concertation notamment dans les cas suivants : crŽation de zones d’urbanisation future - dont on sait qu’elles constituent des menaces ˆ plus ou moins long terme pour les espaces naturels -; diminution ou suppression des protections ŽdictŽes en faveur des espaces boisŽs; rŽduction sensible de protections ŽdictŽes dans l’intŽrts de l’environnement ou de la sŽcuritŽ publique (zones ND pour la protection de milieux et biotopes ou en raison de risques naturels ou technologiques).

C.- La libertŽ des autoritŽs locales dans l’organisation de la concertation
Les textes sont particulirement imprŽcis. Ils ouvrent un champ des possibles extrmement large aux autoritŽs locales pourvu que certaines conditions essentielles et peu difficiles ˆ remplir soient rŽunies :

• La concertation doit avoir lieu pendant toute la durŽe du projet. L’esprit du texte est que la concertation doit dŽbuter trs t™t et doit se dŽrouler jusqu’ˆ l’approbation du projet. Mais l’on ne sait pas quel doit tre le moment exact du dŽbut de la concertation.

Cela signifie pour le Conseil d’ƒtat que la concertation doit au moins avoir lieu “avant que le projet ne soit arrtŽ dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant ˆ la rŽalisation effective de l’opŽration, au nombre desquels figurent notamment les marchŽs de ma”trise d’Ïuvre de travaux, les dŽclarations d’utilitŽ publique et les dŽcisions arrtant le dossier dŽfinitif du projet”. Ë dŽfaut, l’acte d’approbation et les actes d’exŽcution sont illŽgaux. 
Dans un arrt postŽrieur d’un mois et demi, le Conseil d’ƒtat a interprŽtŽ trs restrictivement de l’article L.300-2 puisqu’il a jugŽ que la concertation n’Žtait “applicable qu’aux actes conduisant ˆ la rŽalisation effective de l’opŽration”. Ainsi, des Žtudes prŽliminaires n’ont pas ˆ donner lieu ˆ la concertation.

Cependant, le Conseil d’ƒtat a entendu limiter considŽrablement cette exigence. Une rŽunion de la commission d’urbanisme en formation Žlargie, une exposition du projet pendant une semaine entre deux week-ends inclus et une rŽunion publique groupŽs sur quatorze jours ont ŽtŽ jugŽs suffisants.

• Le conseil municipal doit dŽlibŽrer sur les objectifs poursuivis et prŽciser les modalitŽs de concertation. 

Logiquement, ne sont donc pas suffisants des avis parus dans un bulletin municipal et dans la presse locale. Une dŽlibŽration expresse est nŽcessaire et elle doit tre prise en mme temps qu’est engagŽ le projet. Un tribunal administratif a cependant sanctionnŽ le fait de ne pas s’tre conformŽ aux modalitŽs prŽcises qui avaient ŽtŽ dŽcidŽes par le conseil municipal. De mme, le conseil municipal ne peut dŽlŽguer son pouvoir de dŽfinir les modalitŽs de la concertation au maire : il doit Žpuiser sa compŽtence. Pour le reste, le conseil municipal est entirement ma”tre de dŽfinir les modalitŽs de concertation qui lui plaisent.

• La concertation doit associer les habitants, les associations locales et les autres personnes concernŽes dont les reprŽsentants de la profession agricole. Mais l’on ne sait pas ce qu’il faut entendre par “association”, autrement dit si la commune doit s’adjoindre de sa propre initiative le concours de ces personnes, notamment des organismes de protection de la nature. En l’Žtat, il para”t difficile d’oublier quiconque tellement les termes sont larges;

• Le maire doit prŽsenter un bilan de la concertation au conseil municipal et tenir le bilan ˆ la disposition du public, comme doit aussi l’tre le dossier dŽfinitif approuvŽ. 

Dans un arrt dŽjˆ citŽ, le bilan de la concertation n’avait ŽtŽ portŽ ˆ la connaissance du conseil municipal qu’un an aprs une “concertation” qui n’avait durŽ que quatorze jours. Le compte rendu de la sŽance ne faisait mention d’aucun rapport ou dŽbat, ne permettant pas de considŽrer que le conseil avait valablement dŽlibŽrŽ, se bornant au surplus ˆ ne citer qu’une rŽunion prŽalable des conseillers municipaux sur les simples dires de la commune. Alors pourtant que les textes sont formels, on reste songeur devant ce peu de sŽvŽritŽ, qui se cantonne ˆ un simple contr™le de la matŽrialitŽ et de l’antŽrioritŽ de la dŽlibŽration sur la concertation avant celle approuvant le projet.

Ainsi ont ŽtŽ considŽrŽes comme suffisantes (Žtant entendu que les autres conditions formelles Žtaient remplies) :

- la rŽunion du conseil municipal, une publicitŽ par voie de presse et l’information sur les rŽsultats de la concertation;
- une exposition du projet tenue pendant toute la durŽe de son Žlaboration, dont la publicitŽ avait ŽtŽ faite dans un journal local;
- un avis dans le bulletin d’information municipal, le rŽcolement des observations dans un registre tenu ˆ la disposition du public pendant un mois en mairie;
- la tenue de deux rŽunions ˆ six mois d’intervalle.

Il ressort cependant que, comme pour les rapports de prŽsentation et les Žtudes d’impact, le juge administratif se mŽnage une marge d’apprŽciation importante en confrontant l’ampleur du projet et le nombre de personnes directement touchŽes ˆ la plus ou moins grande concision des modalitŽs d’organisation, ainsi qu’ˆ la sensibilitŽ du site. Seule une insuffisance manifeste de concertation ou le non respect patent des conditions minimales de la concertation entra”nent l’annulation de la dŽcision attaquŽe.

Ces solutions sont juridiquement logiques au regard de la quantitŽ de pouvoir discrŽtionnaire dont disposent les autoritŽs locales. mais nous l’avons vu, il peut exister plusieurs degrŽs ˆ l’intŽrieur du contr™le de l’erreur manifeste.

D.- La portŽe limitŽe de la concertation du point de vue de la lŽgalitŽ
Il est bien Žvident que l’absence de concertation doit entra”ner l’annulation de la dŽcision alors qu’elle Žtait obligatoire. Mais, s’agissant des autorisations d’occuper ou d’utiliser le sol - et d’elles seules -, elles ne sont pas illŽgales du seul fait des vices susceptibles d’entacher la dŽlibŽration originelle ou les modalitŽs de son exŽcution : il s’agit d’une limite posŽe expressŽment par le texte. Pour C.HUGLO et I.CASSIN cependant, cela ne signifie pas que cette immunitŽ s’Žtende ˆ l’hypothse o aucune dŽlibŽration relative ˆ la concertation n’aurait ŽtŽ prise. De mme, on peut penser qu’elle ne vaut que dans le cas de vices invoquŽs par la voie de l’exception et non par la voie de l’action, ceci ajoutŽ que l’article L.600-1 ne permet plus d’invoquer ce type de vice par la voie de l’exception.

De mme, l’irrŽgularitŽ de la concertation n’affecte que la partie du P.O.S. pour laquelle la concertation a ŽtŽ organisŽe et non le P.O.S. dans son intŽgralitŽ.

De plus, comme en matire d’enqutes publiques, ce n’est pas parce qu’une forte opposition se serait mobilisŽe que les autoritŽs locales seraient tenues d’en tenir compte : on a ici la limite la plus fondamentale ˆ la concertation. Ceci est d’autant plus dŽplorable que ces concertations donnent trs souvent l’illusion que, “enfin, les citoyens sont pris au sŽrieux”. C’est pourtant cette solution que le Conseil d’ƒtat a juridicisŽ.

Dans ces conditions, on comprend sans peine que de tels simulacres de “concertation” gŽnrent des frustrations et une crise de confiance de plus en plus grande ˆ l’Žgard du politique. Car la seule sanction valable de l’absence de prise en compte des avis du public reste encore un vote de dŽfiance ˆ l’Žgard de l’Žquipe municipale en place lors des prochaines Žlections.

Le juge administratif n’a pas fait de l’article L.300-2 autre chose qu’une consultation du public. Mais encore faut-il prŽciser que les juridictions du premier degrŽ semblent tre plus respectueuses de la philosophie qui inspire ce texte. Il faut espŽrer que les cours administratives d’appel sauront se montrer plus sŽvres que le Conseil d’ƒtat.

J.MORAND-DEVILLER faisait valoir ˆ raison que “les Žlus et les responsables de l’urbanisme n’ont pas semble-t-il ˆ ressentir de trop lancinantes inquiŽtudes ˆ l’Žgard de l’article L.300-2”...c’est un euphŽmisme : l’innovation sur l’urbanisme communal, nous dit J.CHAPUISAT, est de la mme ampleur que celui de la dŽfinition de la prose sur le comportement de Monsieur Jourdain.

Section 2
Les limites inhŽrentes ˆ l’enqute publique “ˆ la franaise” appliquŽes aux rgles locales d’urbanisme
L’enqute publique ˆ la franaise est devenue un mode naturel d’implication du public dans les choix d’amŽnagement (¤1). Pourtant, elle continue ˆ montrer des dŽficiences graves (¤2).

¤1 - L’enqute publique : un mode dŽsormais naturel de participation du public en matire d’environnement
Les revendications liŽes ˆ la protection de l’environnement ont prŽcipitŽ la crise de l’enqute publique en faisant appara”tre l’inadŽquation radicale de la procŽdure ˆ son objet supposŽ. Et cela se comprend : l’idŽologie de la protection de l’environnement, montante dans les annŽes soixante-dix, a fait (et continue toujours ˆ faire) de la critique du processus dŽcisionnel un des postes avancŽs de son combat. La crise de l’environnement est d’ailleurs souvent mise en corrŽlation avec une crise de la “dŽmocratie participative”.

De 1976, date de la premire rŽforme de l’enqute publique, depuis sa crŽation par une loi du 8 mars 1810 et une ordonnance royale du 28 fŽvrier 1831, jusqu’aux amŽnagements de la loi de renforcement de la protection de l’environnement du 2 fŽvrier 1995, en passant par la “loi Bouchardeau” du 12 juillet 1983 et la “loi paysage” du 8 janvier 1993, l’enqute publique a ŽvoluŽ et a fait couler beaucoup d’encre, bien plus dans un contexte de conflit que dans un contexte consensuel.

Aujourd’hui, l’enqute publique (et non plus seulement l’enqute d’utilitŽ publique, rŽservŽe aux procŽdures d’expropriation) est devenu le mode normal de consultation du public, notamment dans le processus d’Žlaboration ou de transformation des rgles locales d’urbanisme. Elle est dŽfinitivement passŽe dans les mÏurs et il para”t presque impossible de revenir sur cet acquis. 

On peut regrouper les enqutes en quatre types, qui peuvent cohabiter pour une mme opŽration : 

- l’enqute d’utilitŽ publique liŽe ˆ la rŽalisation de projets impliquant une expropriation. Elles sont rŽgies par les article R.11-4 ˆ R.11-14 du Code de l’expropriation;
- l’enqute publique de type “loi Bouchardeau” du 12 juillet 1983 et du dŽcret du 23 avril 1985, pour les catŽgories de projets ŽnumŽrŽs ˆ l’annexe de ce dernier, et portant atteinte ˆ l’environnement. Les enqutes de la loi du 12 juillet 1983 sont devenues largement majoritaires. Chaque annŽe sont organisŽes entre 10000 et 15000 enqutes publiques de ce type;
- des enqutes publiques spŽcifiques ˆ certaines opŽrations, mais dont le rŽgime ˆ ŽtŽ amŽliorŽ par le dŽcret du 23 avril 1985 prŽcitŽ (installations classŽes, mines, travaux soumis ˆ la loi de 1919 sur l’Žnergie hydraulique, documents locaux de planification des sols, plans d’exposition au bruit des aŽrodromes,...);
- des enqutes publiques dont le rŽgime n’a pas ŽtŽ amŽliorŽ malgrŽ la rŽforme de 1983 (notamment : rŽserves naturelles, parcs nationaux, classement de sites, classement et dŽclassement de voies publiques ou des chemins ruraux,...).

C’est probablement dans le domaine des installations classŽes pour la protection de l’environnement et ˆ propos des documents locaux de planification des sols qu’elles sont les plus nombreuses. Les documents de planification des sols sont devenus de plus en plus instables; ils sont modifiŽs ou rŽvisŽs ˆ un rythme effrŽnŽ, chacune de ces modifications ou rŽvisions devant tre soumises ˆ enqute, quelles que soient l’ampleur des rgles re-formŽes.

Il aura nŽanmoins fallu attendre un sicle et demi pour que notre droit se dote d’une enqute publique dont l’objet porte sur les projets susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement. Les amŽnagements de 1976 n’Žtaient pas trs convaincants en effet. La rŽforme de 1983 (loi du 12 juillet 1983, dite “loi Bouchardeau - du nom du ministre de l’Environnement de l’Žpoque -) fut en revanche saluŽe comme un net progrs vers plus de transparence et de dŽmocratie. C’est un dŽcret n¡85-452 du 23 avril 1985 qui a adaptŽ la loi aux documents de planification des sols de l’urbanisme. Les apports sont notables : 
- amŽliorations dans la prŽparation et dans le dŽroulement de l’enqute (objets de l’enqute Žlargis, publicitŽ renforcŽe, durŽe minimum allongŽe, durŽe de validitŽ de l’enqute,...);
- renforcement des pouvoirs du commissaire enquteur (mode de dŽsignation, pouvoirs, conditions de la dŽsignation, modalitŽ de rŽmunŽration, pouvoirs d’instruction, remise du rapport et des conclusions,...);
- portŽe contentieuse donnŽe ˆ des conclusions dŽfavorables (dispense de la preuve d’un prŽjudice difficilement rŽparable pour les demandes de sursis ˆ exŽcution de la dŽcision d’approbation liŽe ˆ cette enqute).

Toutefois, “la rŽforme de 1983-1985 n’a pas rŽglŽ le problme de la dŽmocratisation des prises de dŽcision en matire d’amŽnagement (...). Il s’avre donc nŽcessaire de repenser l’ensemble du systme (...) . Ce n’est qu’ˆ ce prix que l’on pourra parler de dŽmocratie sans cynisme ˆ propos des enqutes publiques”.

¤2 - Les griefs opposŽs ˆ l’enqute publique ˆ la franaise
Des griefs de fond ont en effet ŽtŽ opposŽs ˆ la rŽforme. Ils n’ont ŽtŽ que partiellement levŽs par les amŽliorations ultŽrieures introduites par les lois du 8 janvier 1993 et du 2 fŽvrier 1995.

Ces griefs sont tout ˆ la fois d’ordre technique (A) et politique (B).

A.- Les griefs techniques
Cinq reproches principaux ont ŽtŽ formulŽs : l’insuffisance de publicitŽ et d’accs aux enqutes publiques (1¡), le bilan mitigŽ de l’institution du commissaire enquteur (2¡), la portŽe limitŽe de ses conclusions du point de vue de la lŽgalitŽ du document de planification des sols (3¡), l’absence de gŽnŽralisation de l’enqute publique “loi Bouchardeau” aux documents de planification des sols (4¡). Le dernier est plus ŽpiphŽnomŽnal mais il est parfois vivace pour contester l’autoritŽ des associations : il tient ˆ l’effacement du citoyen derrire ces groupements (5¡). 

1¡- l’insuffisance de publicitŽ et d’accs aux enqutes
“la rŽforme de 1983 n’a que trs modestement amŽliorŽ les conditions de l’information du public au sujet de l’enqute” nous dit le rapport ŽlaborŽ sous la direction de M.PRIEUR. Lorsque ces insertions sont compltes - ce qui est loin d’tre toujours le cas -, la publicitŽ dans les annonces lŽgales et l’affichage de l’avis d’enqute en mairie ne sont nŽanmoins pas suffisants. Les autoritŽs locales de l’urbanisme se bornent trs souvent ˆ ces modalitŽs minimum alors que d’autres procŽdŽs de communication pourraient avantageusement tre mis en Ïuvre : affichage public, bulletins municipaux, panneaux et bornes d’affichage Žlectroniques, serveurs tŽlŽmatiques, radios locales, tŽlŽvision,...

En outre, les commissaires enquteurs n’usent qu’avec circonspection des pouvoirs qu’ils tiennent des textes. Ces pouvoirs leur permettent pourtant d’amŽliorer considŽrablement les conditions de publicitŽ de l’enqute : rŽunion publique, prolongation de l’enqute, documents supplŽmentaires demandŽs au bŽnŽficiaire de l’enqute ou amŽlioration de la prŽsentation du dossier,...On peut en tout cas regretter que le commissaire enquteur dŽsignŽ soit tenu ˆ l’Žcart des conditions dans lesquelles les modalitŽs pratiques de publicitŽ sont Žtablies.

De plus, il est trs frŽquent que les enqutes se dŽroulent ˆ un moment de l’annŽe o la population directement concernŽe ne se trouve pas sur les lieux. Tel est le cas des modifications ou des rŽvisions de P.O.S. en plein ŽtŽ, au moment o les rŽsidents sont en vacances ailleurs. Le juge administratif refuse systŽmatiquement de sanctionner ces procŽdŽs destinŽs souvent ˆ mettre ˆ l’Žcart les principaux concernŽs.

Cependant, comme nous l’avons vu, l’article 3 al.4 de la loi du 2 fŽvrier 1995 permet dŽsormais aux associations de protection de l’environnement d’obtenir ˆ leurs frais un exemplaire du dossier d’enqute publique. Il aura donc fallu attendre douze annŽes avant que cette obligation de communication ˆ la demande soit enfin offerte. Mais encore ne l’est-elle qu’aux seules associations agrŽŽes.

2¡- Un bilan mitigŽ de l’institution du commissaire enquteur
Le commissaire enquteur est le pivot de l’enqute publique. MalgrŽ les innovations de la loi du 12 juillet 1983 et de son dŽcret du 23 avril 1985 (dŽsignation par le prŽsident du tribunal administratif compŽtent, conditions d’impartialitŽ,...), les commissaires enquteurs sont loin de toujours prŽsenter les compŽtences ou l’engagement requis. De plus, par leur mode de dŽsignation imparfait, ils ne jouissent pas toujours de pouvoirs et d’une autonomie suffisante par rapport ˆ l’administration active et aux ma”tres d’ouvrage. 

La loi paysage du 8 janvier 1993 a voulu accrŽditer un peu plus le r™le fondamental du commissaire enquteur. Elle a introduit dans la loi du 12 juillet 1983 une nouvelle disposition (art.2 al.3 ˆ 6) : la liste Žtait rŽvisŽe annuellement par une commission pluripartite prŽsidŽe par le prŽfet et composŽe notamment de deux personnes qualifiŽes en matire de protection de la nature. La loi du 2 fŽvrier 1995 (article 3-I) a modifiŽ le dispositif deux annŽes aprs : dŽsormais, le prŽsident du tribunal administratif prŽside cette commission dont la composition n’a pas encore ŽtŽ fixŽe puisque le dŽcret prŽvu par cette disposition n’est pas encore paru au mois de dŽcembre 1996. Il est toutefois regrettable que le prŽsident du tribunal administratif n’ait plus le choix puisque, dŽsormais, il doit obligatoirement choisir les commissaires sur la liste d’aptitude (ou sur celle Žtablies par les commissions prŽsidŽes par ses collgues des autres tribunaux administratifs). Avec J-C.HƒLIN, on se demande s’il ne s’agit pas lˆ d’une manifestation de dŽfiance ˆ l’Žgard du juge administratif.
En attendant, on ne sait plus trs bien quel est le systme qui prŽvaut actuellement : le systme de la loi de 1993 n’a pas eu le temps d’tre mis en place que, deux annŽes aprs, il Žtait modifiŽ. Il y a nŽanmoins de fortes chances pour que les listes dŽpartementales Žtablies par les prŽfectures continuent ˆ constituer la rŽfŽrence principale pour la dŽsignation. Il faut en tout cas espŽrer que le renouvellement de la liste d’aptitude Žtablie par la commission prŽsidŽe par le magistrat administratif se fasse dans des conditions plus sŽrieuses qu’auparavant. 

Enfin, la loi de finance du 30 dŽcembre 1993 a apportŽ une modification notable ˆ la philosophie qui inspirait la rŽforme de 1983. L’article 109 (remplaant l’article 8 de la loi du 12 juillet 1983) met dŽsormais ˆ la charge du ma”tre d’ouvrage l’intŽgralitŽ du cožt des enqutes, indemnisation du commissaire enquteur comprise. Le dŽcret du n¡84-873 du 10 octobre 1994 a modifiŽ la procŽdure de liquidation des indemnitŽs perues en faisant lˆ encore du prŽsident du tribunal administratif une Žtape importante. Le lŽgislateur est donc revenu de faon discrte sur les carences du Gouvernement lors du vote de la loi paysage ainsi que sur les incohŽrences avec la philosophie initiale de la loi Bouchardeau. Cependant, et mme encore aujourd’hui, le montant de la rŽmunŽration des vacations n’est pas en rapport avec la charge importante supportŽe par les commissaires : la rŽmunŽration est modique et ne contribue pas ˆ faire des commissaires des personnes extrmement motivŽes, sauf exceptions. Le systme devrait tre radicalement revu, ˆ l’occasion de l’examen d’un projet de statut des commissaires enquteurs car il s’agit d’un “point nŽvralgique de toute rŽforme de l’enqute publique”.

Il est clair que toutes ces insuffisances ne sont pas de nature ˆ motiver les commissaires enquteurs et ˆ faire de l’enqute un temps fort du dŽbat public alors pourtant que l’on sait que la personnalitŽ et la compŽtence d’un commissaire est une condition dŽterminante de la participation du public. En rŽaction, certains d’entre eux ont d’ailleurs pris la mesure de leur r™le dŽterminant et des efforts qui restent ˆ accomplir. Pour faire entendre leurs revendications lŽgitimes et totalement fondŽes, ils ont crŽŽ une “Compagnie Nationale des Commissaires Enquteurs” (C.N.C.E.).

A ces lacunes s’ajoutent le manque de moyen, le manque d’implication et de disponibilitŽ des tribunaux administratifs qui sont devenus, au fil des modifications textuelles, des acteurs tout aussi importants en matire d’enqutes publiques que le commissaire enquteur lui-mme. Mais comment peut-il en tre autrement en l’absence de moyens matŽriels consŽquents alors que dŽjˆ, dans leur traditionnelle fonction contentieuse, les tribunaux administratifs sont submergŽs ?

L’Žlaboration d’un vŽritable statut des commissaires enquteurs s’impose aujourd’hui de toute Žvidence et leur professionnalisation pourrait ˆ cette occasion tre envisagŽe. Ce serait l’occasion d’apporter les correctifs indispensables au fonctionnement de l’enqute publique. Car il est illusoire de croire que l’on amŽliorera la participation du public sans rŽexaminer sŽrieusement le statut du commissaire enquteur.

3¡- La portŽe encore limitŽe des conclusions dŽfavorables (ou rŽputŽes telles) du commissaire enquteur
Dans la rŽdaction originelle de la loi du 12 juillet 1983 (article 6), les conclusions dŽfavorables du commissaire enquteur permettaient dŽjˆ d’obtenir plus facilement le sursis ˆ exŽcution de la dŽcision finale en dispensant le requŽrant d’avoir ˆ prouver l’existence d’un prŽjudice difficilement rŽparable. Dans ce cas, le juge est tenu de prononcer le sursis, ˆ la diffŽrence du sursis de droit commun qui lui laisse le pouvoir de prononcer ou non le sursis mme si toutes les conditions sont rŽunies.
Cette innovation a ŽtŽ louŽe par la doctrine unanime et largement mise ˆ profit par les requŽrants : les dŽcisions statuant sur des demandes fondŽes sur l’article 6 de la loi sont innombrables, d’autant plus que le juge administratif a Žtendu la possibilitŽ de se prŽvaloir de l’article 6 lorsque les conclusions du commissaire enquteur sont assorties de rŽserves ou de conditions non prises en compte ou non remplies par la dŽcision attaquŽe. Il assimile dans ce cas les conclusions ˆ des conclusions dŽfavorables aprs, le cas ŽchŽant, un examen approfondi des conclusions et une requalification de celles-ci.
Par ailleurs, un mme projet ou un projet n’ayant fait l’objet que de modifications mineures qui a fait l’objet d’un avis dŽfavorable d’un commissaire enquteur, puis, ˆ l’occasion d’une enqute publique ultŽrieure, d’un avis favorable, ne peut tre considŽrŽ comme lŽgal. Mais si une nouvelle enqute est organisŽe sur un mme projet spŽcialement pour tenir compte du contenu de l’avis dŽfavorable du commissaire enquteur et quand bien mme cet avis deviendrait ici favorable, le projet sera lŽgal.
De mme, rien n’empche de laisser s’Žpuiser le dŽlai de cinq ans prŽvu ˆ l’article 7 de la loi du 12 juillet 1983 avant d’approuver un document de planification des sols, et de recourir, en attendant, ˆ des applications par anticipation du P.O.S. ou du P.A.Z. en cours de rŽvision : passŽ le dŽlai de cinq ans en effet, l’enqute publique est caduque et les conclusions et le rapport du commissaire enquteur, quoique dŽfavorables, le sont Žgalement. Ainsi, un projet approuvŽ sur avis favorable prononcŽ sur le mme projet mais ˆ l’occasion d’une nouvelle enqute rŽgulire est lŽgal. 
Le sens de l’avis du commissaire enquteur ne doit pas non plus tre affectŽ en apportant des modifications substantielles au projet entre le moment o le commissaire rend ses conclusions et celui o le projet est approuvŽ.

L’importance accordŽe aux conclusions dŽfavorables du commissaire enquteur du point de vue du contr™le de la lŽgalitŽ externe de l’acte attaquŽ est notable. En revanche, elle est particulirement limitŽe ou, tout du moins, difficilement mesurable s’agissant de la lŽgalitŽ interne de l’acte attaquŽ.

Aucune disposition des textes n’institue en effet une compŽtence liŽe pour l’autoritŽ qui approuve par exemple un P.O.S. d’avoir ˆ tirer toutes les consŽquences de l’avis dŽfavorable du commissaire enquteur : un P.O.S. ou un P.A.Z. peut parfaitement tre approuvŽ aprs un avis dŽfavorable circonstanciŽ du commissaire enquteur et une forte mobilisation du public. C’est pourquoi J-P.COLSON a proposŽ, comme en matire d’expropriation, de dessaisir les autoritŽs locales de leur pouvoir d’approbation en cas d’avis dŽfavorable et de leur substituer une autoritŽ supŽrieure. 
En revanche, le juge se montre parfois plus sŽvre que d’habitude dans son contr™le de l’erreur manifeste. Pour faire le pendant aux articles R.11-13 et R.11-14-14 du Code de l’expropriation, la loi du 2 fŽvrier 1995 a introduit un alinŽa 3 ˆ l’article 6 selon lequel, dans ce cas, l’organe dŽlibŽrant de la collectivitŽ ou du groupement concernŽ doit ˆ nouveau dŽlibŽrer. On ne voit pas bien ce qu’une telle disposition apporte de nouveau au fond. 

4¡- L’absence de gŽnŽralisation de l’enqute publique “loi Bouchardeau” aux documents de planification des sols
Outre les rŽglementations locales des sols pour lesquelles aucune consultation du publique n’a lieu, un certain nombre de documents de planification des sols continuent ˆ tre exemptŽs d’une enqute publique digne de ce nom. En particulier, la consultation a lieu sans aucun commissaire enquteur et sans donner lieu, lors de sa cl™ture, ˆ la rŽdaction d’un rapport et de conclusions. Cela est d’autant plus regrettable que ces documents peuvent avoir des consŽquences directes sur la formulation de la rgle locale d’urbanisme contenue dans les documents rŽglementaires (P.O.S., P.A.Z., P.S.M.V.,...), par l’effet de la hiŽrarchie des normes instituŽe par l’article L.111-1-1 du Code de l’urbanisme.
 
Tel est le cas des schŽmas directeurs, du S.D.R.I.F., du S.A.C.T.C. (schŽma d’amŽnagement de la collectivitŽ territoriale de Corse), des S.M.V.M., des S.A.R.O.M. (schŽmas d’amŽnagement rŽgional des rŽgions d’outre-mer), ainsi que des D.T.A.. Si ces documents ne sont pas des rgles locales d’urbanisme et si nous avons dŽcidŽ de les Žcarter en eux-mmes de l’objet de notre recherche, cette observation mŽritait d’tre formulŽe.

5¡- La mise ˆ l’Žcart des simples citoyens au bŽnŽfice de leurs groupements ?
On a aussi reprochŽ aux enqutes publiques de marginaliser le citoyen en faisant la part belle aux associations de protection de la nature et de l’environnement. 

Cette critique nous para”t vaine et mme dangereuse. La technicitŽ croissante des projets soumis ˆ enqute mne inŽvitablement ˆ cette situation. Et il est mme conseillŽ que les opposants-personnes physiques s’agrgent ˆ de tels groupements (ou crŽent des groupements ad hoc) pour mieux faire entendre leur voix. Au contraire, l’Žclatement des voix peut donner l’impression de dysharmonies flagrantes entre la multitude d’opposants et conforter en retour le projet dans sa mouture originelle. Ce serait enfin oublier que les associations sont des Žcoles de la dŽmocratie qui font se remŽmorer au citoyen son droit ˆ exprimer librement et activement ses opinions.

B.- Les griefs politiques
Assez t™t, des auteurs ont relevŽ les limites de l’enqute publique - et de la participation en gŽnŽral -. E.JAILLARDON et P.COMTE faisaient remarquer que la concertation entretient l’illusion d’une possibilitŽ de transformation profonde de l’appareil de l’ƒtat, alors que toute prŽcaution est prise pour que les arbitrages nŽcessaires entre intŽrts contradictoires soient rŽalisŽs ˆ l’intŽrieur mme des structures administratives. La participation permet d’assurer la paix sociale, et ce, pour prŽserver le statu quo; elle est un “Žquipement du pouvoir” et contribue ˆ reformuler l’idŽologie de l’intŽrt gŽnral dŽfendue par les dŽcideurs locaux. L’avis de J.CAILLOSSE et R.HOSTIOU ne diffre pas sensiblement au fond : l’enqute publique demeure une procŽdure d’information et de consultation, d’aide ˆ la dŽcision publique, sans aucun pouvoir dŽcisionnel confŽrŽ au public. Elle revt une fonction de lŽgitimation a posteriori de projets ŽlaborŽs et techniquement bouclŽs dans la grande majoritŽ de leurs dispositions. En d’autre termes, l’enqute publique, mme dans ses formes rŽnovŽes actuelles, pŽrennise un modle traditionnel d’exercice du pouvoir. Le dŽficit dŽmocratique est donc bien plus structurel que conjoncturel. 

Certes, on pourra toujours disserter sur la question de savoir quel doit tre le meilleur moment pour cette participation et comment en organiser les modalitŽs de telles manire que le public y trouve son intŽrt sans saper les fondements de l’exercice du pouvoir par l’ƒtat ou les Žlus locaux. 
Toujours est-il que les reproches formulŽs restent toujours d’actualitŽ. Ils sont au nombre de deux : 
- d’une part, les procŽdures de participation du public interviennent trop tard dans le processus dŽcisionnel ˆ un moment o il sera difficile de remettre en cause le projet autrement qu’ˆ la marge; 
- d’autre part, les enqutes publiques constituent un moyen de lŽgitimer des projets attentatoires ˆ l’environnement (et/ou ˆ la propriŽtŽ privŽe). Elles ont vocation ˆ conforter l’administration et les ma”tres d’ouvrage dans leur conviction que le projet, bŽnŽficiant de l’onction populaire et, le cas ŽchŽant, d’un avis favorable du commissaire enquteur, est tout ˆ la fois lŽgitime et techniquement valable. 

La circulaire n¡92-71 du 15 dŽcembre 1992 relative ˆ la conduite des grands projets nationaux d’infrastructure est la manifestation des carences fondamentales de l’enqute publique actuelle. Le ministre de l’ƒquipement reconna”t par circulaire ce qui aurait dž tre reconnu par la loi ou les dŽcrets ds 1983 : consultation des acteurs socio-Žconomiques ds les premires phases du projet, crŽation d’une commission de suivi, rŽdaction d’un cahier des charges approuvŽ par le Gouvernement et annexŽ au dossier d’enqute d’utilitŽ publique, suivi dans le temps de la dŽcision d’approbation,... Cependant, il ne s’agit que d’une circulaire et encore n’est-elle pas applicable aux procŽdures de re-formation de la rgle locale d’urbanisme puisqu’elle ne vise que les projets d’infrastructure. 
La dŽmarche met bien en lumire les insuffisances du dispositif actuel des enqutes publiques. Ce dispositif interdit de remettre en cause la lŽgitimitŽ du choix prŽalablement opŽrŽ et ne permet que de discuter des conditions de prise en compte de l’environnement par le projet prŽjugŽ seul valable. La circulaire tend ainsi ˆ distinguer la phase de l’opportunitŽ du choix de la phase relative ˆ la prise en compte de l’environnement dans le parti choisi.
La loi du 2 fŽvrier 1995 s’inscrit dans la ligne droite de la circulaire du 15 dŽcembre 1992. Elle institue non pas une commission nationale de concertation (ni de conciliation) mais une “Commission nationale du dŽbat public”. On a ici cherchŽ ˆ bien faire la diffŽrence entre ces concepts en prŽfŽrant recourir ˆ une formulation neutre. Il s’agit d’un progrs Žvident. L’intŽrt de ce dŽbat public tient surtout dans le fait qu’il porte non seulement sur les caractŽristiques principales de projets mais Žgalement sur leurs objectifs. Mais il a ŽtŽ clair que le dŽbat public ne doit pas permettre lˆ non plus de remettre en cause l’opportunitŽ du projet. Cela en dit long sur la ferme volontŽ de limiter le dŽbat public au seuil des pouvoirs d’opportunitŽ dont disposent la “dŽmocratie reprŽsentative”, autrement dit les Žlus locaux.

La loi paysage du 8 janvier 1993 a trs maladroitement tentŽ de remŽdier au caractre trop tardif de l’enqute dans le processus dŽcisionnel. Elle a introduit un article 8bis rendant obligatoire la dŽsignation du commissaire enquteur ds le dŽbut de l’Žlaboration du projet, de faon ˆ inciter l’administration ˆ organiser le plus t™t possible cette enqute. Mais encore ne s’agissait-il que des opŽrations visŽes ˆ l’article L.11-2 du Code de l’expropriation. Cette disposition fut abrogŽe par l’article 3-III de la loi du 2 fŽvrier 1995. 

Ces quelques amŽliorations ne permettent pas de faire taire les critiques, notamment en ce qui concerne la rŽglementation locale de l’urbanisme dont les enqutes publiques restent plut™t orthodoxes et sont encore systŽmatiquement ŽcartŽs du bŽnŽfice des amŽliorations prŽcŽdemment examinŽes.
Il ne serait pourtant pas sacrilge que le processus d’Žlaboration des rgles locales d’urbanisme comporte deux phases distinctes. En rŽalitŽ, l’enqute est une parenthse publique dans une procŽdure d’instruction qui est habituellement secrte. La difficultŽ ne peut tre surmontŽe que par une attŽnuation de l’opposition entre la phase d’instruction secrte du projet et la phase d’enqute publique. Ainsi, devrait tre mise en place une premire consultation sur l’opportunitŽ du projet ou l’opportunitŽ de la rŽvision ou de la modification du document de planification des sols; puis une deuxime phase portant sur les modalitŽs de prise en compte du parti d’amŽnagement et la formulation exacte des rgles et des documents graphiques. Une concertation trs amŽliorŽe sur le modle de l’article L.300-2 pourrait constituer une premire Žtape en ce sens.

Section 3
L’absence de toutes garanties procŽdurales s’agissant de certaines rgles locales d’urbanisme
Plus grave qu’en matire de P.O.S. ou de P.S.M.V., un certain nombre de rgles locales d’urbanisme sont ŽdictŽes dans des conditions prŽoccupantes pour les droits des administrŽs. C’est le cas notamment :

- des modalitŽs d’application du rglement gŽnŽral de l’urbanisme (M.A.R.G.U.) de l’article L.111-1-3 du Code de l’urbanisme;
- des arrtŽs de lotissement comportant un rglement d’utilisation des sols;
- des arrtŽs du prŽsident du conseil gŽnŽral dŽfinissant une rŽglementation des sols dans les espaces naturels sensibles (articles L.142-11 et R.142-2);
- des rglements de constitution des associations foncires urbaines de remembrement (articles L.315-2-1, L.315-3, R.315-5-e, R.315-29-d).

En effet, dans aucune de ces hypothses n’est organisŽe une quelconque participation du public alors pourtant qu’il s’agit de servitudes administratives.

La dŽcision du 13 dŽcembre 1985 du Conseil constitutionnel, nous l’avons vu, dŽfinit les premiers ŽlŽments du rŽgime constitutionnel des servitudes administratives au nombre desquelles figurent nŽcessairement les servitudes d’urbanisme. Pour qu’une servitude soit constitutionnelle, le lŽgislateur doit “prŽvoir le principe d’une procŽdure destinŽe ˆ permettre aux intŽressŽs, d’une part, d’tre informŽs des motifs rendant nŽcessaire l’Žtablissement de la servitude, d’autre part, de faire conna”tre leurs observations”. 

L’exigence de l’enqute publique n’est pas dŽterminante : le Conseil constitutionnel ne vise qu’une procŽdure d’information permettant aux administrŽs d’exprimer leurs griefs. Une simple mise ˆ disposition pourrait donc suffire. 

Cependant, dans aucune des hypothses concernant l’une ou l’autre des rgles d’urbanisme que nous avons ŽnumŽrŽes la loi ne prŽvoit ce type de garanties, pas mme une simple mise ˆ disposition du public.

De telles insuffisances sont particulirement prŽoccupantes s’agissant de documents de planification des sols, comme les M.A.R.G.U.,  supplŽant tout ˆ fait lŽgalement ˆ l’absence de P.O.S..

Pour le commissaire du gouvernement Dutreil, le fait de juridictionnaliser le contr™le de la lŽgalitŽ interne des M.A.R.G.U. en reconnaissant qu’il s’agit d’actes faisant grief constitue une garantie importante pour les administrŽs qui pourront les contester devant le juge de l’excs de pouvoir. Nous ne sommes pas aussi optimistes. Dans un contexte o le juge entend faire de son office une voie de rŽgulation subsidiaire, il para”t surprenant de faire du recours contentieux le seul mode de rŽgulation praticable. 

On ne peut pourtant pas dire que le processus d’Žlaboration des M.A.R.G.U. soit transparent, loin de lˆ : absence d’association des services de l’ƒtat, aucune obligation de consulter les associations si elles n’en font pas elles-mmes la demande, absence d’enqute publique, absence de publicitŽ dans la presse des diffŽrents stades d’Žlaboration ni mme des actes d’approbation Žmanant du prŽfet et du conseil municipal. Tout cela para”t contradictoire alors que l’idŽe est justement d’aligner le rŽgime des M.A.R.G.U. sur celui des P.O.S. 

En somme, la M.A.R.G.U. est un P.O.S. sans les contraintes formelles et procŽdurales de ce dernier. J-P.LEBRETON a fait trs justement valoir que, en n’organisant pas, comme le P.O.S., la prise en compte de tous ces ŽlŽments, le rŽgime d’Žlaboration prive de garanties des acteurs importants de l’utilisation du sol, au nombre desquels les associations de protection de l’environnement et les administrations de l’ƒtat dŽfendant Žgalement ces intŽrts.

La circulaire du 19 avril 1985 et celle du 9 novembre 1987 ne prŽvoient aucune procŽdure spŽcifique faisant intervenir les services dŽconcentrŽs de l’ƒtat (comme ce serait le cas d’une association en matire de P.O.S.). De mme, elles n’organisent aucune consultation du public. En tout Žtat de cause une circulaire ultŽrieure le ferait-elle qu’elle serait ˆ notre sens immanquablement illŽgale en raison de son caractre rŽglementaire.

Il est donc urgent que le lŽgislateur se penche ˆ nouveau sur l’ouvrage pour apporter les garanties formelles et procŽdurales nŽcessaires afin de donner une base constitutionnelle tant aux M.A.R.G.U. qu’aux autres modes d’Ždiction de servitudes d’urbanisme que nous avons passŽs en revue.

a

“S’il est un domaine o la participation des citoyens peut s’exercer pleinement, c’est bien celui de leur cadre de vie quotidien. Pour que les servitudes de l’urbanisme soient assumŽes par ceux qu’elles vont ˆ la fois contraindre et servir, il faut prendre aussi prs que possible des intŽressŽs, les choix qui les concernent”. Cette profession de foi du ministre de l’Environnement Jean D’ORNANO en 1978 conserve encore toute son actualitŽ. 

Certes, l’urbanisme a fait l’objet d’un remarquable effort pour rapprocher la dŽcision du citoyen, et cela depuis le milieu des annŽes soixante-dix. Pourtant, les blocages persistent. DŽmocratie reprŽsentative et dŽmocratie participative sont loin de toujours faire bon mŽnage. Mais cette constatation, toujours aussi banale et persistante, ne prend que plus de force aujourd’hui ˆ l’heure o le citoyen exprime sa dŽfiance ˆ l’Žgard du politique. Les procŽdures de participation mises ˆ la disposition du public sont souvent considŽrŽes comme des moyens sŽditieux utilisŽs pour contester la lŽgitimitŽ des autoritŽs locales Žlues, seules ˆ mme, selon elles, de sanctionner l’intŽrt gŽnŽral. Or, ainsi que l’a fait remarquer J-C.HƒLIN, l’insuffisante efficacitŽ des mŽcanismes de participation tempre ŽnormŽment l’idŽe que les autoritŽs locales font de bons projets pour la seule raison qu’elles sont Žlues. 

On comprend dans ces conditions la frilositŽ, sinon la dŽfiance ouverte, des parlementaires et des Gouvernements successifs ˆ ouvrir plus grande la porte de la participation du public aux choix d’urbanisme et d’amŽnagement : les procŽdures de consultation sont soit sommaires, soit organisŽes trop en aval du processus de dŽcision, soit discriminatoires. Cette frilositŽ est d’autant moins acceptable que l’environnement est devenu aujourd’hui un trs fort enjeux dŽmocratique, sans doute plus encore qu’il y a vingt ans. Mais le droit franais ne doit pas tre seul ˆ tre bl‰mŽ : la directive C.E.E. n¡90/313 du 7 juin 1990 qui ne concerne que la libertŽ d’accs ˆ l’information en matire d’environnement n’a toujours pas ŽtŽ mise ˆ jour pour y intŽgrer l’obligation d’organiser un vŽritable droit ˆ la participation. Il ne suffit pas de proclamer, mme officiellement, des principes gŽnŽreux : encore faut-il passer aux actes en les traduisant de manire effective dans le droit.

Tous les auteurs s’accordent en tout cas pour dire que la dŽcentralisation n’a profitŽ qu’ˆ la dŽmocratie reprŽsentative et non ˆ la dŽmocratie participative : ni le citoyen ni leurs groupements ne sont sortis vainqueurs malgrŽ toutes les dŽclarations d’intention profŽrŽes. Et ceci est prŽoccupant. PrŽoccupant parce que, comme nous allons le voir, les modes de rŽgulation dont dispose encore l’ƒtat pour discipliner et orienter les rgles locales d’urbanisme trop peu respectueuses de l’environnement fonctionnent peu, trs mal ou pas du tout. Ds lors que les interventions des citoyens sont volontairement bridŽes au sein du processus d’Ždiction de la rgle locale d’urbanisme, o trouver les indispensables contre-pouvoirs ˆ la toute-puissance des autoritŽs locales ? On attend en tout cas toujours la loi sur le dŽveloppement de la participation des citoyens ˆ la vie locale qui Žtait annoncŽe par l’article 1er alinŽa 2 de la loi du 2 mars 1982 et ˆ laquelle ne peuvent se substituer les apports de la loi du 6 fŽvrier 1992 sur l’administration territoriale de la rŽpublique.

Si les textes en la matire ont certes aujourd’hui atteint un haut degrŽ de perfectionnement et s’ils pouvaient encore tre avantageusement amŽliorŽs, le perfectionnement des textes atteindra vite ses limites. “La participation des associations est d’abord le rŽsultat d’un consensus politique et social avant d’tre un processus juridique” Žcrivait trs justement Y.JƒGOUZO. 
On ne peut en effet indŽfiniment amŽliorer des textes de procŽdure sans tre obligŽ, ˆ terme, d’en modifier radicalement le fond, sauf ˆ tomber dans un luxe inutile de conditions procŽdurales qui ne font en dŽfinitive le bonheur que des procŽduriers : ni le droit, ni la dŽmocratie ne sortent grandis d’une conception purement juridique de la dŽmocratie participative. Dans un contexte de dŽmobilisation civique et de dŽfiance ˆ l’Žgard du politique, seule une clairvoyance des parlementaires et du Gouvernement permettrait de franchir un pas dŽcisif.

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Sous-titre 4
Des contr™les administratifs insuffisants pour rŽguler les atteintes ˆ l’environnement
Ces contr™les administratifs prennent place dans deux phases de la vie de la rŽglementration locale de l’urbanisme :

- sa phase d’Žlaboration (chapitre 1);

- sa phase de contr™le de lŽgalitŽ (chapitre 2).

Toutefois, dans les deux cas, et malgrŽ la multiplication des modes de rŽgulation de la rgle locale d'urbanisme par le contr™le administratif, ils sont loin de remplir le r™le qu’on leur a assignŽ.

Chapitre 1
Le contr™le dans le cadre des processus d’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme : l’environnement sur la mineure
Le fait que l’environnement se trouve affaibli sinon marginalisŽ dans la rŽglementation locale de l’urbanisme est notamment imputable d’une part au peu de poids dont dispose l’administration de l’environnement pour faire sanctionner l’intŽrt de la protection de l’environnement ˆ l’intŽrieur du processus d’Žlaboration de la rŽglementation locale des sols (section 1). 

Mais cette situation est aussi imputable au caractre peu contraignant du porter-ˆ-connaisance aux mains de l’ƒtat dans le cadre de l’Žlaboration des documents de planification des sols et, particulirement, des documents contenant des rgles locales d'urbanisme (section 2).

Section 1
Les limites organiques ˆ l’efficacitŽ de la mission de l’Etat en matire d’environnement
Les limites organiques ˆ l’efficacitŽ de la mission de l’ƒtat en matire d’environnement sont mesurables ˆ deux Žchelons : l’Žchelon rŽgional (¤1) et l’Žchelon dŽpartemental (¤2). Dans les deux cas, l’administration dŽconcentrŽe de l’environnement n’a encore qu’un r™le tout ˆ fait secondaire par rapport aux services dŽconcentrŽs traditionnellement gestionnaires des questions de planification locale des sols au sein de l’appareil d’ƒtat.

¤1 - Au niveau rŽgional
CrŽŽ en 1971, ce ne fut pas pour autant que le ministre de l’Environnement gŽnŽra immŽdiatement une administration locale composŽe de vŽritables services dŽconcentrŽs. Ces services ont eu le “tort” d’tre arrivŽs assez tard dans l’appareil d’ƒtat par rapport aux ministres des Affaires culturelles (auparavant de l’ƒducation nationale ou des Beaux Arts), de l’ƒquipement ou de l’Agriculture. La mise ˆ disposition des services dŽconcentrŽs de ces derniers constituait ainsi ˆ l’Žpoque, et par la force des choses, le moyen le plus efficace pour faire passer le message environnemental lors de l’Žlaboration des documents de planification des sols. 

Ce ne fut vŽritablement que par la crŽation officielle de DŽlŽguŽs rŽgionaux ˆ l’architecture et l’environnement (D.R.A.E.), par le dŽcret n¡79-181 du 6 mars 1979 que des bribes d’administration dŽconcentrŽe allaient se profiler vraiment. 

Les D.R.A.E. prenaient eux-mmes le relais des DŽlŽguŽs ˆ l’environnement qui devaient “insuffler la prŽoccupation de l’environnement dans l’action administrative quotidienne, tre la conscience de l’environnement auprs des dŽcideurs locaux”. Il s’agissait certes Žgalement d’une administration de mission, mais elle fut crŽŽe en marge des textes. 

Cependant, malgrŽ de vŽritables attributions de gestion (lŽgislation sur les sites, les secteurs sauvegardŽs, les abords des monuments historiques), les dŽlŽgations rŽgionales n’avaient pas d’existence juridique tandis que le r™le des dŽlŽguŽs restait tout ˆ fait anecdotique en matire d’urbanisme : l’article 2 du dŽcret du 6 mars 1979 ne s’y appliquait que de faon trs incidente en permettant seulement aux D.R.A.E. “notamment de conseiller les autoritŽs et administrations locales pour la protection de la nature, la prŽvention et le traitement des pollutions et des nuisances, l’amŽlioration du cadre de vie en milieu rural ou urbain, l’amŽnagement des rythmes de vie et le dŽveloppement de la vie associative”. De plus, l’Žclatement du “ministre de fusion” de l’Environnement et du Cadre de Vie devait disperser les autoritŽs de tutelle des D.R.A.E.. 
Mais contrairement ˆ R.ROMI, rien ne permet d’affirmer qu’elles auraient eu un r™le important en matire d’Žlaboration des prescriptions particulires d’amŽnagement de l’ancien article L.111-1-1 ou de l’article L.145-7 du Code de l’urbanisme, ni dans la mise en Ïuvre des lois d’amŽnagement et d’urbanisme. 
S’il arrivait enfin que les D.R.A.E. Žtaient saisis pour contr™ler le rapport de prŽsentation des P.O.S., ce n’Žtait que de faon rarissime et, lˆ encore, tout ˆ fait en marge de leurs attributions traditionnelles.

Il arrivait que les D.R.A.E. soient reprŽsentŽs au sein des groupes de travail lors de l’Žlaboration des documents de planifications locaux des sols. Mais il ne s’agissait nullement d’une obligation ressortissant des textes : cette facultŽ Žtait laissŽe ˆ l’apprŽciation des prŽfets fixant leur composition. La prŽsence des D.R.A.E. n’Žtait jamais systŽmatique et lorsqu’ils s’y trouvaient, ce n’Žtait que parmi d’autres services “extŽrieurs” dŽpartementaux beaucoup plus expŽrimentŽs et familiers de la matire. De faon symptomatique d’ailleurs, la circulaire n¡80-51 du 15 avril 1980 ne faisait aucun cas du r™le des D.R.A.E. en matire de documents de planification des sols, mme dans leur mission de conseil. 

La dŽcentralisation n’a pas amŽliorŽ le dispositif en se bornant ˆ remplacer le prŽfet par le maire : les modalitŽs d’association de l’ƒtat ˆ l’Žlaboration ou aux procŽdures de rŽvision fait ˆ nouveau intervenir le prŽfet “qui fait conna”tre au maire les services de l’ƒtat qui seront associŽs ˆ cette Žlaboration”. 

Comme le synthŽtisait fort bien le ComitŽ LŽgislatif d’Information ƒcologique (COLINE) en juillet 1990, “les D.R.A.E. sont des services pourvus d’un dŽcret leur ouvrant un champ de compŽtences quasi illimitŽ, mais qui disposent de moyens et de pouvoirs dŽrisoires. Les D.R.A.E. ont apportŽ une contribution certaine ˆ la dŽfinition des politiques rŽgionales de l’environnement et constituŽ un rŽseau informel de partenaires. Mais l’application quotidienne des lois et des rglements en matire d’environnement a ŽtŽ progressivement confiŽe aux services extŽrieurs de l’ƒquipement, de l’agriculture et de l’industrie”. 
Plus clairement encore, le rapport MARGERIE de 1987 constatait que “l’opinion la plus gŽnŽrale et la plus synthŽtique est que les DŽlŽguŽs rŽgionaux ˆ l’architecture et ˆ l’environnement ne se sont pas imposŽs”. Ë tel point d’ailleurs que, en 1990, le ministre de l’Agriculture, H.NALLET, envisageait purement et simplement de supprimer cette institution en faisant suivre cette suppression d’une redistribution des compŽtences aux services rŽgionaux dŽconcentrŽs de l’agriculture, de l’ƒquipement et des Affaires culturelles.

Ce n’est en dŽfinitive que par l’effet de la (re)-crŽation prŽalable d’un ministre de l’Environnement et de conditions favorables d’ordre administrativo-politiques sous l’impulsion du dynamique ministre de l’Environnement, Brice LALONDE, que put Žclore une administration dŽconcentrŽe ˆ l’Žchelon rŽgional : les Directions rŽgionales de l’environnement que l’Žchelon rŽgional (D.I.R.E.N.). Le poids de l’administration de l’environnement allait-il s’en trouver renforcŽ dans les processus d’Žlaboration des documents de planification des sols ? On doit y rŽpondre par la nŽgative.

Le dŽcret institutif des D.I.R.E.N. n¡91-1139 du 4 novembre 1991 est certes beaucoup plus ŽtoffŽ que le dŽcret du 6 avril 1979. Mais il n’apporte malheureusement pas grand-chose ˆ la problŽmatique urbanisme-environnement appliquŽe aux rgles locales d’urbanisme (et mme ˆ tout le domaine de l’urbanisme). 

En effet, malgrŽ des ambitions gŽnŽreuses de l’article 6 selon lequel “la direction rŽgionale de l’environnement contribue ˆ la prise en considŽration de l’environnement dans les documents de planification locale”, les termes demeurent flous : il n’y est pas fait expressŽment cas de la planification “urbaine”. De plus, si l’article 7-d prŽvoit que la D.I.R.E.N. est aussi chargŽe de “rapporter devant la commission des sites les projets d’ouverture ˆ l’urbanisation des espaces proches du rivage tels que les prŽvoient les articles L.146-4, alinŽa 2, et L.146-6 du Code de l’urbanisme”, ce n’est qu’une simple facultŽ laissŽe ˆ la discrŽtion du prŽfet. Ce dernier peut parfaitement charger la D.D.E., Žgalement reprŽsentŽe en commission des sites, d’y pourvoir. 

L’article 8 n’est pas plus convaincant : si la D.I.R.E.N. “contribue ˆ promouvoir un urbanisme et une architecture de qualitŽ intŽgrant harmonieusement dans le milieu environnant”, on relvera en dŽfinitive qu’aucune de ces attributions ne leur a ŽtŽ confŽrŽe en propre : soit les D.I.R.E.N. “concourent” ˆ telle Ïuvre, soit elles y “contribuent”, soit encore elles sont chargŽes - le cas ŽchŽant - de telle ou telle mission en qualitŽ de rapporteur. Cela ne contribue pas ˆ confŽrer aux D.I.R.E.N. tout le poids juridique et symbolique dont elles ont impŽrieusement besoin.

Enfin et surtout, les D.I.R.E.N. ne sont pas plus reprŽsentŽes que les anciennes D.R.A.E. dans les groupes de travail des documents rŽglementaires de planification des sols, la place revenant plus souvent aux services dŽpartementaux de l’architecture (S.D.A.). Mais encore allons-nous voir que, pour ces derniers, des observations s’imposent.

Les D.I.R.E.N. relveront-elles le dŽfi de ne plus appara”tre comme des “extraterrestres, des ŽlŽments nouveaux plaquŽs sur de vieilles structures” ? Il est permis d’en douter en l’Žtat actuel de la rŽpartition des compŽtences d’attribution entre les diffŽrentes administrations concernŽes et au vu des moyens misŽrables autant du point de vue financiers qu’en personnel. Ce constat peu engageant ponctuŽ par notre interrogation n’est pas relevŽ par l’Žvolution de l’administration dŽconcentrŽe ˆ l’Žchelon dŽpartemental, encore moins rapide et toujours ˆ l’Žtat de virtualitŽ : il n’existe pas de service dŽpartemental dŽconcentrŽ de l’environnement attitrŽ qui pourrait intervenir de faon systŽmatique dans le processus d’Ždiction des rgles locales d’urbanisme.

On pourrait formuler la mme chose s’agissant des D.R.A.C. pour le patrimoine culturel et, en particulier, pour le patrimoine prŽhistoriques ou protohistorique. En vertu du dŽcret n¡45-2098 du 13 septembre 1945, le directeur des antiquitŽs prŽhistoriques (ou historiques) “veille dans sa circonscription ˆ l’application de la lŽgislation et de la rŽglementation sur les fouilles et dŽcouvertes archŽologiques”. Mais, depuis ces modifications de 1964, il n’a jamais ŽtŽ prŽcisŽ que ces deux directions devaient avoir quelque r™le que ce soit dans le cadre de la planification locale des sols. Quant aux autorisations de construire, il aura fallu attendre le dŽcret n¡86-192 du 5 fŽvrier 1986 et sa circulaire n¡87-84 du 12 octobre 1987 pour qu’un premier rapprochement formel soit prŽvu avec les autoritŽs instructrices des autorisations d’urbanisme.

Les D.R.A.C. sont en sous-effectif comme les D.I.R.E.N.. De plus, et cela n’est pas forcŽment une consŽquence de leur manque de moyens matŽriels, elles sont souvent absentes des rŽunions de groupe de travail y compris lorsque sont concernŽs des sites archŽologiques dont l’intŽrt est avŽrŽ. 
Ainsi dŽlguent-elles assez souvent aux services dŽpartementaux de l’architecture (S.D.A.)...qui s’intŽressent malheureusement plus souvent au patrimoine historique ou ˆ l’architecture des monuments anciens qu’au patrimoine prŽhistorique ou protohistorique. C’est souvent lorsque le mal est fait que la D.R.A.C. est appelŽe ˆ la rescousse, alors qu’une intervention en amont dans la processus d’Žlaboration des documents locaux de planification des sols permettrait d’Žviter des atteintes parfois irrŽmŽdiables. 

¤2 - Au niveau dŽpartemental
La fusion du ministre de l’Environnement et du ministre de l’ƒquipement n’a en rien modifiŽ le schŽma qui prŽvalait jusqu’alors et qui faisait de la mise ˆ disposition des services dŽconcentrŽs des autres ministres l’organisation territoriale de droit commun.

Le dŽcret n¡79-180 du 6 mars 1978, pris le mme jour que celui crŽant les D.R.A.E., institue les services dŽpartementaux de l’architecture (S.D.A.). L’article 2 du dŽcret prŽvoit que les S.D.A. sont chargŽs entre autre “de prendre par ˆ la dŽfinition des orientations et ˆ l’Žlaboration des documents d’urbanisme et de veiller ˆ l’insertion de prescriptions relatives ˆ la qualitŽ des constructions et ˆ la mise en valeur des espaces naturels ou b‰tis”. Il s’agit de la premire fois qu’un service se voit reconna”tre un tel r™le. Cependant, cela ne doit pas tromper : placŽs sous la tutelle du ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie, l’Žclatement de ce dernier devait disperser les S.D.A. entre les divers ministres concernŽs : ƒquipement, Environnement et Culture.

Le rapport LORIT de 1989 a bien mis en avant que l’antagonisme des missions de dŽveloppement et de protection au sein d’un mme Žchelon territorial soulevait la question de la crŽdibilitŽ de cet Žchelon, au mme titre d’ailleurs que la coexistence entre des missions d’ƒtat et des missions de mise ˆ disposition auprs des collectivitŽs dŽcentralisŽes : “un arbitrage interne au service ne peut qu’alimenter la suspicion alors qu’un arbitrage externe, nŽ de la confrontation des points de vue, garantit que, au moins, le dŽbat a eu lieu”. 
Ainsi, malgrŽ les avantages d’un service dŽpartemental de l’environnement, c’est une autre solution plus intŽgrŽe qui fut prŽconisŽe : crŽation d’une structure de coordination forte ˆ l’Žchelon dŽpartemental; Žlaboration d’un projet inter-services impliquant la dŽsignation d’un “responsable environnement” ˆ l’intŽrieur de chaque service dŽconcentrŽ; institution d’un “dŽlŽguŽ dŽpartemental ˆ l’environnement” nommŽ par le ministre chargŽ de l’Environnement, placŽ directement auprs du prŽfet et fonctionnant sur un poste budgŽtaire spŽcialement crŽŽ ˆ cet effet. Ces propositions et amŽnagements n’ont pas ŽtŽ concrŽtisŽs. On peut d’ailleurs douter de la pertinence de telles propositions lorsque l’on se rapporte ˆ l’expŽrience des chargŽs de mission pour les questions d’environnement prs des prŽfets, en 1978. De plus, ˆ dŽfaut d’un corps spŽcifique de l’environnement, il y aurait une forte probabilitŽ pour que soit nommŽ ˆ ce poste un membre d’un des grands corps “amŽnageurs”.

MalgrŽ toutes ces propositions, l’Žchelon dŽpartemental est encore aujourd’hui dŽpourvu de toute structure identifiŽe ayant en charge aussi spŽcifiquement que globalement les questions d’environnement ou de la culture. Mme dans des sous-domaines ne prtant pas ˆ des difficultŽs insurmontables (protection de la nature, dŽchets, patrimoine archŽologique...), une telle structure reste ˆ inventer. 

La doctrine est d’ailleurs aujourd’hui peu bavarde sur la dŽpartementalisation des services de l’environnement. Ce sujet n’est-il plus ˆ l’ordre du jour au point que la doctrine aurait fait son deuil de la question?

Mme pourvu d’un r™le certain au sein des groupes de travail des documents locaux de planification des sols, cet Žchelon para”t en tout Žtat de cause insuffisant pour assurer la prise en compte des prŽoccupations historiques ou des prŽoccupations d’environnement au stade de l’Žlaboration des rgles locales d’urbanisme. 
En effet, malgrŽ une meilleure acceptabilitŽ des S.D.A. par les autres services dŽconcentrŽs, l’insuffisance notoire de moyens financiers et en personnel ne permet pas d’tre prŽsent ˆ toutes les rŽunions, loin s’en faut. De plus, comme les D.I.R.E.N., le service n’est qu’un service parmi tant d’autres, au mme titre que, dans l’article L.121-10 ou l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, l’environnement constitue un intŽrt pas plus ni moins protŽgŽ (plut™t moins en fait) que les intŽrts ˆ vocation plus Žconomique. Enfin, l’orientation hŽrŽditaire encore trop souvent architecturale et “paysagre” des prŽoccupations d’environnement dans ce service ne permet pas que soient aussi bien dŽfendus la nature “naturelle”, les biotopes, les milieux naturels ou les vestiges prŽhistoriques qu’elle ne le serait par la voie d’un service dŽpartemental ˆ vocation clairement environnementale ou “patrimoniale” : la culture au sein des S.D.A. est encore largement plus celle de la protection du patrimoine historique b‰ti que celle des mŽgalithes ou, encore moins, des sites palŽolithiques dont l’intŽrt n’est pas ˆ premire vue mesurable.

A cela s’ajoute le fait que les relations entre les D.I.R.E.N./D.R.A.C. et les S.D.A., ne sont pas encore systŽmatiques dans un domaine qui permettrait ˆ ces derniers de disposer des informations adŽquates pour les exposer et les dŽfendre. 
Les D.I.R.E.N. sont spŽcialement chargŽes d’organiser, de coordonner et d’assurer le recueil, le regroupement, l’exploitation et la diffusion de l’ensemble des donnŽes et des connaissances relatives ˆ l’environnement. Les inventaires du patrimoine naturel dont sont chargŽes les D.I.R.E.N. ont ŽtŽ officialisŽs par l’article 30 de la loi du 2 fŽvrier 1995; ils constituent des instruments parfois dŽterminants pour faire mieux protŽger l’environnement par les rgles locales d’urbanisme. Or, les S.D.A. ne disposent pas toujours de ces informations, ou font cŽder des considŽrations plus spŽcifiquement Žcologiques devant des considŽrations architecturales ou paysagres. C’est ainsi que s’instaure de fait une rŽpartition des r™les dont la premire des caractŽristiques n’est pas l’efficacitŽ : les D.I.R.E.N., moins bien implantŽes localement que les S.D.A., sont chargŽes de diffuser les inventaires du patrimoine naturel alors que les S.D.A. qui seraient mieux ˆ mme d’y pourvoir eux-mmes considrent que cette t‰che leur incombe moins parce que telle n’est pas la tradition vŽritable de ces services.

La dŽconcentration encore limitŽe de l’administration de l’environnement et de la culture ne joue pas en faveur d’une meilleure prise en compte de l’environnement dans la rgle locale d’urbanisme. Les services dŽconcentrŽs existants (D.I.R.E.N., D.R.A.C. et S.D.A.) sont encore trop largement imprŽgnŽs d’une logique d’administration de mission : cet Žtat d’esprit n’est pas suffisant pour leur confŽrer une lŽgitimitŽ forte ˆ l’Žgard des D.D.E ou des D.D.A.F. qui constituent de puissants relais locaux ˆ l’affirmation des intŽrts amŽnageurs. La crŽation des D.D.E., par exemple, a ŽtŽ corrŽlative ˆ la crŽation du corps des ingŽnieurs des Ponts et ChaussŽe jouissant toujours d’une forte considŽration auprs des communes rurales. Que dire alors de la perception par les Žlus locaux d’une administration dŽpartementale de l’environnement ˆ l’Žtat de virtualitŽ...Ne parlons pas de l’administration rŽgionale lorsque les Žlus locaux en ont une connaissance autre que par leur simple dŽnomination. Ainsi, plus qu’ˆ l’Žchelon rŽgional (et nous rejoindrons en cela ce que F.BILLAUDOT et J.LAMARQUE exprimait dŽjˆ en 1976), le dŽpartement constitue l’unitŽ de base permettant d’tre sur les rangs aux c™tŽs des D.D.A.F. ou des D.D.E. - qui sont certainement les plus puissants des services dŽconcentrŽs de l’ƒtat au niveau dŽpartemental - : d’une part, parce qu’il s’agit pour l’ƒtat d’un niveau matŽriellement satisfaisant de gestion en matire de rŽglementation des usages du sol; d’autre part, parce que c’est ˆ ce niveau que les autres services dŽconcentrŽs concurrents exercent leur r™le dans le processus d’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme. Un signe d’ailleurs : ni les directions rŽgionales de l’agriculture, ni les directions rŽgionales de l’Žquipement ne sont impliquŽes dans ce processus.

A ce titre, l’absence d’un corps et d’un recrutement spŽcifique des fonctionnaires de l’environnement continue ˆ faire la part belle aux grands corps de l’ƒtat, y compris au sein des deux services dŽconcentrŽs de l’administration de l’environnement. Ce que l’environnement connut ˆ partir de 1978 avec le ministre de l’Environnement et du Cadre de vie, il le conna”t encore aujourd’hui, mais ˆ l’Žchelon local, dans une lutte inter-service et corporative faisant d’une administration dŽpartementale de l’environnement qui se cherche une naine organique, et cela depuis les annŽes soixante-dix. Il ne suffirait donc pas, ˆ l’occasion d’une hypothŽtique rŽforme en ce sens, de rebaptiser purement et simplement les D.D.E. en “direction dŽpartementale de l’environnement” pour que brille la flamme Žcologique.

Enfin, le substitut de la dŽcentralisation fonctionnelle ou technique constitue un mode d’administration peut-tre trop systŽmatiquement utilisŽ : les Žtablissements publics d’environnement foisonnent, ce que n’ont pas contredit les annŽes 1990-1992 avec l’institution des derniers nŽs, l’I.F.EN., l’I.N.E.R.I.S., l’A.D.E.M.E.,... On en a oubliŽ la dŽconcentration qui constitue pourtant le seul mode d’administration a priori performant pour intŽgrer les prŽoccupations d’environnement aux rgles locales d’urbanisme. Mais mme s’agissant de ces Žtablissements publics, ils n’ont aucun titre ˆ tre associŽs au processus d’Žlaboration de la rŽglementation locale de l’urbanisme car les personnes morales de droit public associŽes autres que l’ƒtat sont limitativement ŽnumŽrŽes par les textes (art.L.121-6, L.121-7, L.121-7-1 et L.121-8-1 du Code de l’urbanisme). 

La remise ˆ niveau ˆ laquelle en appelait le SŽnat dans son rapport d’information de 1991 sur l’Žtude du dŽroulement de la mise en Ïuvre de la politique de dŽcentralisation en est restŽe au point de dŽpart, malgrŽ la mutation des D.R.A.E. en D.I.R.E.N..

Ces lacunes ˆ la fois organiques et fonctionnelles tenant ˆ la place de l’administration (surtout celle dŽpartementale) de l’environnement dans le processus dŽcisionnel des rgles locales d’urbanisme ne sont pas compensŽes par le r™le satisfaisant des prŽfets en matire de porter-ˆ-connaisance des informations d’environnement, loin s’en faut.

Section 2
Les limites du “porter-ˆ-connaissance” en matire d’environnement
Aprs avoir examinŽ la fonction (¤1) et le contenu (¤2) du porter-ˆ-connaisance, nous pourrons mieux en tirer des enseignements dans le domaine de la prise en compte de l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme. Nous verrons d’une part que la logique qui rŽgit cette institution n’est pas favorable ˆ une protection efficace de l’environnement (¤3).

¤1 - La fonction du porter-ˆ-connaissance : son importance du point de vue de l’environnement
Avant la dŽcentralisation, les P.O.S. et les autres documents de planification des sols Žtaient ŽlaborŽs par l’ƒtat conjointement avec les communes. Les communes n’Žtant pas ma”tre d’ouvrage mais simplement associŽes ˆ l’Žlaboration, aucune raison ne justifiait donc qu’une telle intitution exist‰t. L’ancien article R.123-4 disposait seulement que “chacun des chefs de service de l’ƒtat, membre du groupe de travail, prŽsente ˆ ce dernier un rapport particulier relatif aux problmes et aux Žquipements de sa compŽtence ainsi que, le cas ŽchŽant, les annexes correspondantes mentionnŽes ˆ l’article R.123-24”.

Le “porter-ˆ-connaisance” est donc une invention de la dŽcentralisation de l’urbanisme. 

“Porter ˆ connaissance” ˆ la commune ou au groupement de communes ne signifie a priori rien d’autre que transmettre des informations au dŽbut de la procŽdure d’Žlaboration ou de rŽvision. C’est pourquoi un tribunal administratif a jugŽ que l’acte par lequel un prŽfet portait des informations ˆ la connaissance d’une commune Žtait insusceptible de recours. Mais cela signifie-t-il que les communes bŽnŽficieraient d’un traitement de faveur dont serait exclu le simple administrŽ tenu au principe selon lequel nul n’est censŽ ignorer la loi ? H.PƒRINET-MARQUET Žtait d’avis que les collectivitŽs locales sont davantage favorisŽes car elles peuvent mŽconna”tre certaines rgles puisqu’on prŽvoit de les leur rappeler. 

On pourrait en effet croire que la complexitŽ du droit de la planification des sols permettrait un droit ˆ l’erreur plus “tolŽrable” ˆ l’Žgard des collectivitŽs. Cependant, il appara”t Žvident que les collectivitŽs locales ne sont pas dispensŽes de respecter les ŽlŽments de droit qui n’auraient pas ŽtŽ transmis par le prŽfet dans l’exercice de sa mission d’information, Žcrivent H.PƒRINET-MARQUET, J-C.HƒLIN et Y.JƒGOUZO dans leur commentaire de la loi du 7 janvier 1983. 

Est-ce pourtant trop demander aux prŽfets que d’effectuer, par le porter-ˆ-connaisance, un travail de distribution et d’explication des informations environnementales lors de l’Žlaboration de la rgle locale d’urbanisme ? 
Dans ce domaine en effet, il est difficile d’exiger du prŽfet qu’il procde ˆ un porter-ˆ-connaisance exhaustif. Non pas que les informations manquent, bien au contraire, mais en raison des limites tenant au texte lui mme.

Nous allons mesurer ˆ prŽsent les limites du porter-ˆ-connaisance en matire d’environ-nement aprs en avoir examinŽ le contenu, qui rŽvle un dŽsŽquilibre en dŽfaveur de l’environnement. Mais il est non moins vrai que la multiplicitŽ des inventaires et des informations environnementales, de leurs formes et de leurs caractŽristiques ne concourent pas ˆ rŽŽquilibrer la balance. 

¤2 - Le contenu du porter-ˆ-connaissance
L’article L.123-3 al.4 du Code de l’urbanisme distingue trois types d’informations :

- les rgles auxquelles sont soumis les P.O.S. et prŽvues au dernier alinŽa de l’article L.123-1 : directives territoriales d’amŽnagement; lois d’amŽnagement et d’urbanisme, schŽmas directeurs ou de secteurs, servitudes d’utilitŽ publique et dispositions nŽcessaires ˆ la mise en Ïuvre des P.I.G. et ŽlŽments se trouvant dans le S.D.R.I.F.;

- des objectifs minima ˆ atteindre en matire de politique locale de l’habitat (prŽcision issue de l’article 9 de la loi d’orientation pour la ville n¡91-662 du 13 juillet 1991);

- “toute autre information que le prŽfet juge utile ˆ l’Žlaboration du plan”.

En rŽalitŽ, depuis 1983, la nature du porter-ˆ-connaisance a lŽgrement changŽ. Il ne s’agit plus simplement de transmettre des informations objectives dont la commune pourrait faire ce qu’elle veut : la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a en effet enclenchŽ un mouvement o le prŽfet ne serait pas seulement un informateur passif mais un acteur dictant des choix en matire de politique locale de l’habitat.
Comme le note Y.JƒGOUZO, “son r™le semble conu d’une manire qui diffre sensiblement du schŽma-type retenu par les lois de dŽcentralisation qui prŽvoient que le prŽfet informe la commune de l’existence de rgles objectives prŽexistantes”.

Mais un tel traitement de faveur a de quoi surprendre car rien de tel n’existe en ce qui concerne les informations concourant ˆ une meilleure prise en compte de l’environnement. Plus discutable encore, lorsqu’elles ne concernent pas les dispositions de la premire catŽgorie que nous avons citŽes, les informations relatives ˆ l’environnement font partie de cette catŽgorie, qui appara”t rŽsiduelle, des “autres informations” que le prŽfet juge seulement “utiles” ˆ l’Žlaboration du plan.

Non seulement l’environnement n’est pas identifiŽ comme une donnŽe importante du porter-ˆ-connaisance, mais la communication des informations qui le concernent sont laissŽes ˆ l’apprŽciation du prŽfet. Cela est d’autant plus critiquable qu’elles sont trs souvent de nature scientifique. Des considŽrations de pure opportunitŽ ne devraient pouvoir les remettre en cause.

Une telle construction juridique est particulirement contestable. Et l’on peut dire que la logique du porter-ˆ-connaisance montre un dŽsŽquilibre injuste entre diffŽrentes catŽgories d’intŽrts parmi lesquels ceux de l’habitat seraient tenus pour plus nobles et plus impŽrieux que ceux tenant ˆ la protection de l’environnement. 

¤3 - Une logique dŽsŽquilibrŽe en dŽfaveur de l’environnement
A l’instar de la politique locale de l’habitat, on ne comprend pas bien pourquoi le prŽfet ne communiquerait pas de la mme faon les objectifs minima ˆ atteindre en matire de protection des espaces non juridiquement protŽgŽs (c’est-ˆ-dire non couverts par une protection prŽexistante constitutive de servitudes d’utilitŽ publique) ou inventoriŽs scientifiquement.
Cette solution aurait l’avantage de pallier l’insuffisance de protection prŽexistantes au titre des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement sans pour autant instituer des servitudes d’utilitŽ publique, dont la procŽdure est lourde et longue : l’intŽgration devrait tre immŽdiatement opŽrŽe dans la rŽglementation locale de l’urbanisme. Or, de faon surprenante, aucun traitement particulier n’est fait de ces espaces, ni a fortiori, des espaces remarquables non juridiquement protŽgŽs. 

Deux exemples nous semblent particulirement appropriŽs pour montrer combien le contenu du porter-ˆ-connaisance prŽvu par les textes est insuffisant ou sans portŽe rŽelle lorsqu’il est question de protŽger l’environnement : les espaces remarquables littoraux (A) et montagnards; les informations en matire de risques naturels et technologiques (B). Ces deux exemples rŽvlent en dŽfinitive un “profil bas” des textes ˆ l’Žgard de l’environnement (C). Il n’est donc pas Žtonnant que la sanction d’une insuffisance du porter-ˆ-connaisance soit quasiment nulle (D).

A.- La difficile dŽlimitation des espaces remarquables montagnards et littoraux
On sait la difficultŽ qui existe lorsqu’il s’agit de transformer l’essai en faisant passer une idŽe de protection, de surcro”t nŽgociŽe et discutŽe entre l’ƒtat et les Žlus locaux, en une rgle d’urbanisme opposable. 

C’est particulirement le cas en ce qui concerne l’identification des espaces remarquables ˆ protŽger, visŽs aux articles L.145-3-II, L.146-6 et R.146-1 et 2 du Code de l’urbanisme. Mais ce sont surtout les espaces littoraux qui nous retiendront car ce sont les seuls a avoir fait l’objet d’une procŽdure interne au droit de l’urbanisme et “codifiŽe” par voie de circulaire.

La distorsion est criante, en effet, entre les dŽlimitations faites par l’ƒtat, en application de la premire circulaire-littoral n¡89-56 du 10 octobre 1989 ou de la deuxime en date du 22 octobre 1991, et les dŽlimitations effectivement rŽalisŽes dans les documents de planification des sols dŽcentralisŽs. Le nombre de cas o les choix minimalistes des communes ont ŽtŽ sanctionnŽs par le juge administratif dŽpassent de loin ceux o ont ŽtŽ sanctionnŽs des dŽlimitations excessives d’espaces remarquables.

Il ressort ainsi d’une rŽponse ministŽrielle que, au 31 dŽcembre 1993, 87% des communes littorales ˆ faade maritime auraient fait l’objet de cet inventaire et de ces dŽlimitations. En revanche, dans les dŽpartements d’outre-mer, “l’Žtat d’avancement trs contrastŽ” serait ˆ mettre en relation avec celui des S.A.R.O.M.. Mais le ministre fait remarquer que seulement 20% de ces communes avaient pris en compte ces dŽlimitations dans leur politique de planification des sols...

Si la nŽgociation, expressŽment prŽvue par ces deux circulaires, est sans doute le moyen d’Žviter des affrontements contentieux entre les protagonistes en faisant mieux accepter les choix de l’ƒtat, il ne s’agit peut-tre pas du meilleur moyen pour protŽger activement et effectivement ces espaces. Mais, en tout Žtat de cause, rien n’interdit une commune d’ignorer purement et simplement l’inventaire des espaces littoraux remarquables. Il ne restera alors plus au prŽfet qu’ˆ user des instruments situŽs trs en aval du processus d’Ždiction de la rgle : opposition au caractre exŽcutoire (art.L.123-3-2), modification ou rŽvision d’office, voire dŽfŽrŽ devant le juge administratif. Mais l’on sait ˆ quel point en pratique l’usage de ces instruments se montre dŽcevant.

Certains prŽfets ont eu l’idŽe de perfectionner le porter-ˆ-connaisance en imposant cet inventaire, en cours de procŽdure, ˆ la commune dont le P.O.S. Žtait en rŽvision. La pratique semble en effet aller dans le sens d’une tentative de juridicisation des dŽlimitations afin de donner plus de force ˆ la dŽmarche de l’ƒtat.

Le Tribunal administratif de Pau a cependant estimŽ qu’“aucune disposition lŽgislative ou rŽglementaire ne donne compŽtence au prŽfet pour dŽterminer, par voie rŽglementaire, dans chaque commune, la liste des espaces remarquables ˆ protŽger au titre de l'article L.146-6”. Le tribunal rajoute “qu'il n'appartient pas [au prŽfet] d'enjoindre ˆ une commune de rendre compatible son plan avec une liste d'espaces et milieux ˆ prŽserver qu'il a lui-mme prŽalablement Žtablie”.
Ces considŽrants sont instructifs. Ils rappellent que les vieilles habitudes de la tutelle administrative ont fait place dŽsormais, dans le Code de l'urbanisme, ˆ des procŽdures spŽciales qui sont exclusives de tous autres moyens coercitifs ˆ l'Žgard des autoritŽs dŽcentralisŽes. Tel est le cas de l'article L.123-7-1 du Code de l'urbanisme expressŽment citŽ par le tribunal.
Cette dŽcision montre qu’il convient de relativiser la politique de dŽlimitation des espaces remarquables opŽrŽs par l'ƒtat, qui n'est ni absolue, ni forcŽment toujours objective d’ailleurs. Mais, elle rŽduit d’autant l’intŽrt de tels inventaires et dŽlimitations : ˆ quoi bon en effet mettre en route des procŽdures d’identification longues et cožteuses si en dŽfinitive, aprs nŽgociation, elles ne servent ˆ rien parce que les Žlus locaux les trouvent un peu trop gnantes ?

Mme si aucun texte ne le prŽvoit, rien n’empche le prŽfet de procŽder par la voie de l’arrtŽ. L’absence de texte peut tre interprŽtŽe dans les deux sens. En revanche, et l’on doit distinguer nettement les deux choses, il est clair que le prŽfet ne peut recourir ˆ des actes rŽglementaires pour ensuite les imposer aux communes. En effet, aucune disposition ne permet ˆ l’ƒtat, en dehors des mŽcanismes classiques prŽvus par le Code de l’urbanisme (porter-ˆ-connaisance, principe d’association, art.L.122-1-3, L.123-3-2 du Code de l'urbanisme, contr™le de l’ŽgalitŽ suivi d’un dŽfŽrŽ, etc), d’imposer sa politique aux communes. En tout Žtat de cause, on ne voit pas comment un prŽfet peut exiger que les communes respectent de tels arrtŽs dans la mesure o, effectivement, aucune disposition n’organise un quelconque rapport de subordination des documents d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation du sol ˆ des mesures de ce type. 

Rien n’exclut non plus d’Žriger de telles mesures en projets d’intŽrt gŽnŽral au regard des conditions de l’article R.121-13 du Code de l'urbanisme.

Comme le note la circulaire du 22 octobre 1991 (point 1.1.4.), qui charge explicitement le prŽfet d’identifier les espaces littoraux remarquables et d’en discuter le bien fondŽ avec les Žlus locaux, “il ne s’agit pas pour l’ƒtat d’imposer une servitude d’utilitŽ publique”. 
Mais c’est prŽcisŽment par le biais d’un porter-ˆ-connaisance efficace, qui imposerait des objectifs minima ˆ atteindre, que l’on pourrait faire fi d’une vŽritable dŽfiance des autoritŽs locales ˆ l’Žgard des nŽcessitŽs de protection des espaces montagnards ou littoraux remarquables. Ces nŽcessitŽs ne sont d’ailleurs pas aussi subjectives qu’elles y paraissent.
 
Une modification de l’article L.123-3 et de l’article R.123-5 s’impose d’urgence afin de mieux faire prendre en compte la protection des espaces remarquables dans la rŽglementation locale de l’urbanisme. 

B.- La prise en compte des risques naturels et le porter-ˆ-connaissance.
Nous avons vu, lorsqu’il Žtait question de prendre en compte certaines donnŽes spatiales ou temporelles objectives qu’un contr™le de la lŽgalitŽ interne de la rgle locale d’urbanisme limitŽ ˆ l’erreur manifeste d’apprŽciation Žtait tout ˆ la fois juridiquement trs discutable et matŽriellement prŽjudiciable. C’est particulirement le cas en ce qui concerne les risques.

Les documents non rŽglementaire dans ce domaine permettent pourtant une connaissance assez fine des zones ˆ risques. Ces cartographies sont extrmement nombreuses et variŽes (particulirement pour les risques naturels). On peut ainsi mentionner tous les documents cartographiques qui constituent les bases informatives prŽalables ˆ une cartographie rŽglementaire des risques : cartes C.R.A.M., carte de localisation probable des avalanches (C.L.P.A.), cartes des zones exposŽes aux risques de mouvement de terrain (cartes Z.E.R.M.O.S.), plan intercommunal de dŽbroussaillement et d’amŽnagement de la fort (P.I.D.A.F.), Plan des zones exposŽes aux avalanches (P.Z.E.A.), Plan d’intervention pour le dŽclenchement des avalanches (P.I.D.A.), zonage sismique de la France,...

Ce que nous avons reprochŽ en bout de processus - c’est-ˆ-dire lorsque le juge est appelŽ ˆ trancher - est tout aussi valable en dŽbut de processus d’Ždiction de la norme : des donnŽes objectives devraient tre systŽmatiquement et obligatoirement communiquŽes ˆ ce moment et devraient par la suite justifier un contr™le juridictionnel normal en cas d’absence de prise en compte. 

En dŽfinitive, on regrettera une fois encore le profil bas retenu par le lŽgislateur. C’est notable en Žtudiant les deux lois les plus rŽcentes en matire de protection de l’environnement et en citant une dŽcision surprenante d’un tribunal administratif, la seule qui, ˆ notre connaissance, ait fait explicitement Žtat de la question du porter-ˆ-connaisance appliquŽ aux informations environnementales. C’est ce que nous allons voir maintenant.

C.- Un “profil bas” des textes ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement 
 • L’article 23 de la loi paysage n¡93-24 du 8 janvier 1993 a prŽvu que l’ƒtat pouvait Žlaborer des inventaires locaux et rŽgionaux du patrimoine faunistique et floristique et qu’il en informait les collectivitŽs concernŽs. Le second alinŽa dispose certes que “lors de l’Žlaboration d’un plan d’occupation des sols, le prŽfet communique ˆ la commune ou ˆ l’Žtablissement public compŽtent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles ˆ cette Žlaboration”.

On pourrait croire qu’il s’agirait d’un progrs certain par rapport aux articles L.123-3, R.123-5 et R.311-10-4 al.3 (P.A.Z.) : enfin, dirions-nous, les informations environnementales sont expressŽment identifiŽes dans le processus d’Ždiction de la rgle locale d’urbanisme; enfin, elles sont clairement visŽes comme devant tre communiquŽs par le prŽfet. Et l’on pourrait enfin se fŽliciter que le lŽgislateur daigne reconna”tre la valeur de telles informations.

En rŽalitŽ, cela ne doit pas tromper. D’une part, il n’est question que des P.O.S. et l’on se demande vraiment pourquoi tous les documents de planification des sols du Code de l’urbanisme ne sont pas concernŽs. D’autre part, l’article ne vise que l’Žlaboration et non la rŽvision de ces P.O.S. En outre, on ne sait comment interprŽter la rŽfŽrence au caractre “utile ˆ l’Žlaboration” de ces inventaires : le prŽfet dispose-t-il d’une marge d’apprŽciation telle qu’il pourrait, ˆ l’intŽrieur des informations ˆ communiquer, ne choisir que celles qu’il estimerait “utiles” ? De plus, les modalitŽs de cette communication ne sont pas prŽcisŽes et on regrettera que, curieusement, ce texte n’ait pas ŽtŽ codifiŽ au Code de l’urbanisme; 

Bref, on relvera le trop faible engagement du lŽgislateur.

• La loi du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement n’a rien apportŽ de plus que la prŽcŽdente.

D’une part, ce qui est devenu un “inventaire dŽpartemental du patrimoine naturel” (art.30 de la loi) Žtait au stade du premier projet de loi un schŽma dŽpartemental de l’environnement. Ce schŽma devait consistŽ en une synthse des espaces juridiquement protŽgŽs et de ceux qui, n’Žtant pas protŽgŽs, auraient pu, tels les Z.N.I.E.F.F., devenir juridiquement opposables. 

D’autre part, cet inventaire est certes mis ˆ la disposition du commissaire enquteur ou de la commission d’enqute lors de l’enqute publique concernant un ouvrage entrant dans le champ de cet inventaire. Mais on s’interroge sur la tardivetŽ de cette mise ˆ disposition dans le processus; de plus, on s’explique mal pourquoi il ne serait mis ˆ disposition que pour des projets d’ouvrage et non pour des projets de plans.

D.- L’insuffisante sanction juridictionnelle
Plus Žtonnant que l’absence de leur prise en compte dans la rŽglementation locale de l’urbanisme est cette solution du Tribunal administratif de Poitiers. Il s’agit de la seule dŽcision que nous connaissions ˆ ce sujet. Le tribunal a estimŽ qu’“une Z.N.I.E.F.F., qui ne prŽsente pas par elle-mme un caractre rŽglementaire, ne figure pas au nombre des prescriptions qui doivent tre portŽes ˆ la connaissance de l’autoritŽ municipale”. 

Une telle dŽcision est doublement contestable : d’une part, aucun texte ne permet de dŽduire du caractre non rŽglementaire d’une information le fait qu’elle doive ou non tre communiquŽe en vertu de l’article R.123-5; d’autre part, on ne voit pas bien o et comment il faudrait procŽder ˆ la communication des informations environnementales si ce n’est dans le cadre du porter-ˆ-connaisance. 
Dans un rŽponse Žcrite, le ministre de l’Environnement avait pourtant clairement rappelŽ l’importance des Z.N.I.E.F.F. lors du porter-ˆ-connaisance.
Il n’est pas impossible que le tribunal ait voulu se dŽfausser de la question juridique qui lui Žtait posŽe par les requŽrants : la question Žtait dŽlicate de savoir si le fait de n’avoir pas communiquŽ une fiche Z.N.I.E.F.F. dans le cadre du porter-ˆ-connaisance Žtait de nature ˆ vicier la procŽdure alors qu’une telle communication constituait en l’espce un ŽlŽment fondamental dans la dŽfinition du parti d’urbanisme. Dans la logique du tribunal, il aurait ŽtŽ selon nous prŽfŽrable d’admettre, par principe, l’insuffisance du porter-ˆ-connaisance comme vice de lŽgalitŽ externe pour ensuite dŽnier ˆ une telle information son caractre substantiel.
Il n’est bien sžr pas dans notre propos d’Žriger un modeste jugement de tribunal administratif en une rgle valable pour toutes les juridictions. Mais cette dŽcision devait tre mentionnŽe pour montrer combien l’imperfection des textes peut amener ˆ juger de faon surprenante. 

De la mme manire qu’une absence ou une insuffisance manifeste du rapport de prŽsentation constitue une illŽgalitŽ, est-il possible d’obtenir la sanction d’une absence ou une insuffisance manifeste du porter-ˆ-connaisance ? 
Aucune dŽcision n’a ŽtŽ publiŽe ˆ ce jour sur cette question. NŽanmoins, il ne fait selon nous aucun doute qu’une telle sanction soit possible. Le porter-ˆ-connaisance ne se justifie que par les objectifs recherchŽs : inflŽchir le parti d’urbanisme le plus t™t possible, ds le stade de son Žlaboration, afin de mieux y intŽgrer les donnŽes objectives qui participent de sa lŽgalitŽ. Comme nous l’avons fait remarquer dans l’affaire jugŽe par le Tribunal administratif de Poitiers, la thŽorie du vice substantiel de procŽdure aurait pu venir donner un fondement plus rigoureux ˆ la sanction d’une insuffisance Žventuelle du porter-ˆ-connaissance. Tout en laissant une marge d’apprŽciation suffisante au prŽfet et au juge administratif, elle permettrait de donner une portŽe juridique ˆ ce qui constitue dŽsormais une formalitŽ essentielle ˆ une bonne formalisation juridique du parti d’urbanisme.

L’absence de formalisme semble se retrouver dans les dŽcisions du Conseil d’ƒtat. Ainsi a-t-il estimŽ qu’il suffisait au prŽfet de porter ˆ la connaissance de la commune son opposition ˆ la suppression d’un emplacement rŽservŽ, constitutif d’un projet d’intŽrt gŽnŽral, pour qu’il fžt satisfait au porter-ˆ-connaisance. Cette seconde dŽcision montre lˆ encore que le flou des textes peut tre un obstacle ˆ une meilleure prise en compte de l’environnement.

La multiplication des inventaires et des recueils de donnŽes de toutes sortes relatives au patrimoine naturel et culturel ne simplifie certes pas la t‰che du prŽfet dans son porter-ˆ-connaisance. Leur diversitŽ est telle aujourd’hui que les textes les plus rŽcents ont cherchŽ ˆ rassembler ces donnŽes dans des inventaires de synthse...tout en donnant l’impression de crŽer encore de nouveaux inventaires.
Dans ces conditions, il est peut-tre excessif de reprocher aux prŽfets l’insuffisance un porter-ˆ-connaisance qui ne ferait pas Žtat de donnŽes confidentielles ˆ la seule disposition de structures ˆ la dŽnomination obscure. 

Mais, malgrŽ leurs insuffisances, la plupart des informations qui doivent tre communiquŽes figurent dans des inventaires qu’il n’est plus possible d’ignorer : soit parce qu’il ont fait l’objet de textes lŽgislatifs, rŽglementaires ou de circulaires et de notes ministŽrielles, soit parce qu’ils constituent des informations avec lesquelles travaillent dŽsormais les autoritŽs contr™leuses des rgles locales d’urbanisme  (dont l’une est l’autoritŽ du porter-ˆ-connaisance : le prŽfet). Dans la mesure o la grande majoritŽ des donnŽes sont rassemblŽes par l’ƒtat ou ses dŽmembrements, il est plus difficile de pardonner ˆ l’ƒtat ses carences qu’ˆ l’autoritŽ communale. En revanche, une fois l’information dispensŽes dans des conditions convenables, la responsabilitŽ des autoritŽs communale est entire.

Pourtant, la combinaison d’un inventaire ˆ peu prs fiable (l’inventaire des Z.N.I.E.F.F.) avec des rgles formelles du porter-ˆ-connaisance suffisamment souples devraient favoriser toutes les audaces pour qui souhaiterait protŽger l’environnement. 

Le dŽlai de trois mois prŽvu ˆ l’article R.123-5 ou ˆ l’article R.311-10-4 al.3, dŽcomptŽ ˆ partir de la rŽception de la dŽlibŽration prescrivant l’Žlaboration ou la rŽvision, n’est pas un obstacle. Il ne semble pas en effet que la jurisprudence ait jamais sanctionnŽ le fait que des informations aient ŽtŽ portŽes ˆ la connaissance aprs ce dŽlai en considŽrant ce dŽlai comme impŽratif. Au contraire, semble-t-il. Et d’ailleurs, on le comprend : outre le fait que les textes ne prŽvoient expressŽment aucune sanction, mieux vaut qu’elles soient communiquŽes tard que jamais. C’est ce que prŽvoit l’article R.123-5 : “au cours de l’Žlaboration du plan, le prŽfet communique au maire dans les meilleurs dŽlais les prescriptions nationales ou particulires, les servitudes d’utilitŽ publique nouvellement instituŽes ou modifiŽes ainsi que tout ŽlŽment nouveau d’information concernant les projets d’intŽrt gŽnŽral”. Mais on ne voit pas ce qui empcherait de faire un traitement diffŽrent de “toute autre information que le prŽfet juge utile ˆ l’Žlaboration”, comme la jurisprudence l’a dŽjˆ reconnu.

L’absence de formalisme juridictionnel tout autant que les insuffisances des textes et les carences matŽrielles dans les modalitŽs pratiques du porter-ˆ-connaisance ne font pas de ce passage pourtant obligŽ une contrainte procŽdurale forte au bŽnŽfice de l’environnement. Sans doute peut-on y voir ici encore la marque de ce que le juge administratif rŽpugne dŽsormais ˆ accorder une portŽe trop importante au r™le de l’ƒtat dans l’Žlaboration ou la rŽvision des documents de planification des sols. 

La dŽcentralisation serait-elle donc coupable d’avoir supprimŽ certaines garanties indispensables ˆ la protection de l’environnement ? Comme nous allons le voir ˆ prŽsent, il n’est que jusqu’aux modalitŽs du contr™le juridictionnel de la rgle locale d’urbanisme pour montrer que, mme si elle ne l’a pas voulu, la dŽcentralisation a induit des pratiques contestables fondŽes sur des textes laissant un pouvoir d’apprŽciation trop important au reprŽsentant de l’ƒtat. 

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Chapitre 2
L’ineffectivitŽ du contr™le de lŽgalitŽ des rgles locales d’urbanisme au prŽjudice de la protection de l’environnement
Le contr™le de lŽgalitŽ peut avoir lieu dans deux directions. Il peut aller dans le sens de la prŽvention du “contentieux juridictionnel” : l’ƒtat interviendra pour Žviter que ne se dŽclarent du contentieux sur le fondement de rgles locales d’urbanisme qui n’auraient pas ŽtŽ rendues compatibles avec une norme supŽrieure (section 1). 

Il peut aussi aller dans le sens de l’aggravation juridictionnelle du conflit (section 2). 

Dans les deux cas, lˆ encore, le systme montre ses lacunes, d’avantages imputables ˆ des dysfonctionnements d’ordre politiques qu’ˆ des dŽfauts techniques.

Section 1
Les carences dans la mise en Ïuvre des procŽdŽs de mutabilitŽ forcŽe des rgles locales d’urbanisme attentatoires ˆ l’environnement
La mutabilitŽ des rgles locales d'urbanisme peut parfois tre imposŽe dans l’intŽrt de l’environnement : il existe en effet des formes imposŽes de mutabilitŽ des rglements d’urbanisme (i.e. “dans l’intŽrt de la loi”) :

- les rŽvisions et modifications demandŽes et/ou mises en Ïuvre par l’ƒtat;

- les mises ˆ jour de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme lorsque de nouvelles servitudes d’utilitŽ publique sont instituŽes. 

Ces procŽdŽs ne constituent pas un facteur d’instabilitŽ au sens propre du terme mais un moyen de garantir la cohŽrence des normes et des intŽrts autres que ceux de la commune ainsi qu’un moyen de faire respecter la lŽgalitŽ

Toutefois, ces procŽdŽs sont loin de remplir leur office : non pas qu’ils soient techniquement insuffisants, loin s’en faut, mais bien plut™t parce que l’autoritŽ de contr™le, l’ƒtat, se refuse trop souvent ˆ les mettre en Ïuvre. Comme J-L.MAILLOT le notait, la preuve n’a jamais ŽtŽ rapportŽe que l’usage ou la menace de la mise en Ïuvre de cette prŽrogative ait ŽtŽ frŽquents et de nature ˆ inciter ˆ faire mieux prendre en compte les intŽrts supŽrieurs ou “voisins”.

Ces carences ont ŽtŽ mises en avant par le Conseil d’ƒtat dans son rapport sur l’urbanisme. Dans ces conditions, la question de savoir si l’ƒtat commet une illŽgalitŽ en n’engageant pas une modification ou une rŽvision forcŽe d’un P.O.S. ou d’un P.A.Z. se pose immŽdiatement. 

Cela suppose de nous interroger d’abord sur la possibilitŽ de mettre en Ïuvre les procŽdures de mutabilitŽ forcŽe pour sanctionner l’application des L.A.U.. Le problme ne se pose pas pour les directives territoriales d'amŽnagement, les directives paysagres, les documents supracommunaux (S.M.V.M., S.A.R.O.M.,...), les documents intercommunaux (schŽmas directeurs), ou encore pour les P.I.G. puisque le statut de tous ces documents ne pose pas de difficultŽ particulire. En revanche, il se posait pour les L.A.U..

Dans un arrt ˆ fort retentissement doctrinal, le Conseil d’ƒtat avait dŽniŽ ˆ la loi-littoral du 3 janvier 1986 (sans distinguer avec prŽcision les dispositions de son article 2 codifiŽes aux articles L.146-1 et suivants) la valeur de “prescription nationale ŽdictŽe en application de lois d'amŽnagement et d'urbanisme”. Nul doute que cette solution Žtait transposable ˆ toutes les autres L.A.U.. 

Si la lettre du texte ne visait que les prescriptions prises en application des L.A.U., le commissaire du Gouvernement avait estimŽ que n'Žtaient pas visŽes les L.A.U. elles-mmes.

Cette position paraissait doublement surprenante, dans la mesure o, comme soulignait ˆ juste titre le commentateur de l'arrt, les anciennes directives - qui, elles, devaient tre annexŽes aux P.O.S. - avaient ŽtŽ remplacŽes par les lois et que, de l'avis quasi unanime de la doctrine, ces “prescriptions nationales” s'entendaient non seulement comme des prescriptions rŽglementaires mais aussi comme des prescriptions de valeur lŽgislatives. D'ailleurs, les seules prescriptions nationales relatives ˆ des parties dŽterminŽes du territoire national se trouvent actuellement et seulement dans les trois L.A.U..

Plus grave, si l'on suivait ˆ la lettre la solution du Conseil d'ƒtat, les dispositions ayant valeur de loi d'amŽnagement et d'urbanisme n’Žtaient plus opposables aux documents de planification des sols. L’article L.111-1-1 (et aussi l'article L.123-1, mais non l'article L.111-1-2) ne visaient que les “prescriptions prises en application de l'article L.111-1-1”.
D'autre part, dans la mme logique, les dispositions d’urbanisme des diverses L.A.U. n’auraient mme pas tenu leur opposabilitŽ aux documents de planification des sols des articles L.145-2, L.146-1, L.147-1 du Code de l'urbanisme ou encore de l’article 42-1 de la loi-amŽnagement du 18 juillet 1985 : ces articles ne visent que les travaux et les amŽnagements, non les documents de planification des sols. Ainsi, chaque article n’aurait ŽtŽ opposable aux documents d'urbanisme qu'en fonction de sa propre rŽdaction.

Alors pourtant que les textes avaient bien ŽtŽ conus en ce sens par le lŽgislateur, cette solution contestable aurait posŽ de sŽrieuses difficultŽs pratiques pour l'ƒtat s'il avait voulu contraindre les collectivitŽs locales ˆ mettre leurs documents d'urbanisme en compatibilitŽ avec la loi dans la mesure o les procŽdures de contrainte prŽvues par les textes ne valaient que pour les “prescriptions prises en application de l'article L.111-1-1”. Pourtant, les commentateurs du Conseil d'ƒtat sur l'arrt postŽrieur “commune de Gassin” relatif ˆ l’application de la loi-littoral reconnaissaient cependant que les articles en question “s'impos(ai)ent donc en termes de compatibilitŽ” aux documents d'urbanisme par leur seule valeur de loi d'amŽnagement et d'urbanisme.

La protection de l’environnement s’en serait trouvŽe trs amoindrie si le prŽfet Žtait dans l’impossibilitŽ d’user des instruments de mise en compatibilitŽ des documents de planification dŽcentralisŽs, 

For heureusement, la loi n¡95-115 du 4 fŽvrier 1995 d’orientation pour l’amŽnagement et le dŽveloppement du territoire a remŽdiŽ aux difficultŽs latentes qu’auraient induites l’arrt du Conseil d’ƒtat puisqu’elle vise expressŽment les L.A.U., et non plus seulement les prescriptions prises en leur application selon l’ancienne rŽdaction de l’article L.111-1-1. Il est donc dŽsormais tout ˆ fait loisible aux prŽfets d’user des procŽdŽs de contrainte prŽvus au Code pour forcer les communes ˆ modifier ou ˆ rŽviser leurs rgles locales d’urbanisme.

Pour autant, la clarification relative du statut des L.A.U. ne rŽsout pas une difficultŽ plus gŽnŽrale quant ˆ la mise en Ïuvre de ces procŽdures de mutabilitŽ forcŽe : qu’advient-il en effet si le prŽfet se refuse ˆ mettre en Ïuvre d’office une rŽvision pour intimer l’ordre ˆ un P.O.S. d’avoir ˆ protŽger l’environnement alors que l’illŽgalitŽ de ce P.O.S. est patente ? Certes, dans des rŽponses Žcrites, les ministres rŽptent rŽgulirement que la modification ou la rŽvision est obligatoire et que l’ƒtat doit veiller ˆ assumer sa mission. Mais nous ne sommes pas avancŽs pour autant : envisageons en effet cette hypothse, qui n’est pas un hypothse d’Žcole, o un administrŽ demande au prŽfet qu’il fasse usage des pouvoirs qu’il tient des dispositions prŽcitŽs pour rendre un P.O.S. compatible avec l’article L.146-6 de la loi-littoral (en rŽalitŽ, le libellŽ de cette disposition implique un contr™le normal comme nous l’avons vu).

Le Code de l'urbanisme offre au prŽfet plusieurs procŽdures selon le document ˆ mettre en compatibilitŽ :

- Article L.122-1-4 pour les schŽmas directeurs : le prŽfet “peut demander” la mise en compatibilitŽ; ce n'est qu’en cas de refus qu'il y procde d'office;

- article L.123-7-1 pour les P.O.S. et les plans de sauvegarde et de mise en valeur (art. L.313-2, al. 2) : le prŽfet “informe” la collectivitŽ de la nŽcessitŽ de mise en compatibilitŽ : ce n'est Žgalement qu'en cas de refus qu'il peut y procŽder d'office;

- Article L.311-4 in fine pour les Z.A.C. : le prŽfet “peut” modifier le P.A.Z.; lˆ encore, ce n'est qu'en cas de refus de la collectivitŽ qu'il y procde d'office.

Il s’agit des seuls procŽdŽs, mais non des moindres, permettant au prŽfet d’obtenir la mise en compatibilitŽ. Tout autre procŽdŽ serait constitutif d’une erreur de droit.

Cependant, comme on le constate, la mise en compatibilitŽ est laissŽe ˆ la discrŽtion du prŽfet. La question reste donc entire de savoir si un refus du prŽfet (explicite ou implicite ˆ l'issu d'un dŽlai de quatre mois) d'entreprendre cette mise en compatibilitŽ d'office peut tre attaquŽ devant la juridiction administrative.

Le Conseil d'ƒtat a jugŽ, dans un domaine voisin (celui du dŽfŽrŽ prŽfectoral dans le cadre du contr™le de lŽgalitŽ des actes des collectivitŽs locales) que le refus du prŽfet de dŽfŽrer devant la juridiction administrative un acte d'une collectivitŽ locale ˆ la demande d'un tiers n'Žtait pas susceptible de recours pour excs de pouvoir. Selon le Conseil, il s'agit d'un pouvoir propre assorti d'une marge d'apprŽciation relativement large, les tiers disposant toujours d'un recours direct parallle contre l'acte de la collectivitŽ. Dans notre cas, l'absence de compatibilitŽ d'un P.O.S. ancien non mis en compatibilitŽ ne prive pas les tiers d'entreprendre un recours contre les autorisations d’occupation du sol dŽlivrŽes illŽgalement sur son fondement. De la mme manire, cela ne les privent pas de demander l’annulation du document en tant qu’elle n’a pas pris en compte la norme supŽrieure. 
La libertŽ laissŽe au prŽfet reste nŽanmoins importante. Ces deux ŽlŽments, militent a priori dans le sens de la jurisprudence Brasseur.

Toutefois, l'effet prŽventif d'une telle mise en compatibilitŽ ˆ l'initiative du prŽfet n'est pas anodin.

Tout d'abord les tiers n'ont pas de recours direct contre le P.O.S. dont la mise en compatibilitŽ est demandŽe puisque les dŽlais sont expirŽs depuis longtemps, en principe; les recours directs peuvent seulement tre entrepris contre les autorisations d'urbanisme. Certes, il reste toujours la possibilitŽ d’exciper de l’illŽgalitŽ interne d’une rgle locale d’urbanisme ˆ l’occasion d’un recours contre une autorisation dŽlivrŽe sous son empire : l’article L.600-1 a maintenu la possibilitŽ d’exception en ce qui concerne la lŽgalitŽ interne. De mme, les tiers disposent de la facultŽ de demander ˆ la commune (voire ˆ l’ƒtat s’il s’agit d’un P.S.M.V.) de ne pas faire application du rglement illŽgal sous peine de commettre des illŽgalitŽs, solution rappelŽe par le Conseil d’ƒtat dans un avis. 
Mais, en vertu de l’article L.123-4-1, il ne leur est pas possible d’obtenir l’abrogation d’un P.O.S. puisque cette facultŽ est dŽniŽe, le dŽcret du 28 novembre 1983 Žtant inapplicable ˆ notre matire. De plus, il est impossible ˆ ces tiers d’obtenir du juge que ce dernier annule une dŽlibŽration approuvant un document de planification locale au motif que ce dernier se serait abstenu de supprimer une rgle ou une zone illŽgale.

D’autre part, l'effet prŽventif qui s'attache ˆ une saisine du prŽfet permet de parer ˆ des contentieux rŽpŽtŽs ou intempestifs de la part de tiers contraints de veiller perpŽtuellement ˆ ce que des autorisations d'urbanisme ne soient pas dŽlivrŽes sur le fondement d'un document d'urbanisme illŽgal.

Cette facultŽ permettrait ainsi de clarifier une situation juridique “de pourrissement” : le rglement illŽgal existe toujours; il est seulement interdit ˆ la collectivitŽ d'en faire application dans ses dispositions illŽgales au risque d'engager sa responsabilitŽ. 

Elle permet enfin, en matire de P.O.S. - mais nous n'excluons pas que ce soit aussi le cas ˆ propos des autres rgles d'urbanisme - de passer outre l'interdiction d'abroger le P.O.S. En s'adressant au prŽfet, il serait ainsi possible de repartir sur des bases saines.

Il s'agit donc tout simplement de faire respecter le principe de la lŽgalitŽ des actes administratifs selon lequel un document d'urbanisme quel qu'il soit est subordonnŽ au respect d'une norme supŽrieure.

A notre connaissance, aucune juridiction ne s’est ˆ ce jour prononcŽe sur la question. La protection des intŽrts supŽrieurs comme ceux de l’environnement gagnerait certainement ˆ voir affirmer ce principe. 

Section 2
Les carences dans la mise en Ïuvre du contr™le de lŽgalitŽ des actes en matire d’urbanisme
“La lŽgalitŽ s’use quand on ne s’en sert pas” Žcrivait A.GIVAUDAN dans son fameux opuscule. Or, le nombre de dŽfŽrŽ prŽfectoraux se maintient ˆ un niveau excessivement bas. On ne compte plus les Žtudes qui ont montrŽ ˆ quel point de carence l’ƒtat - les prŽfets - assument le r™le de contr™le de lŽgalitŽ qui leur est imparti par l’article 72 al.3 de la Constitution. 

Les carences de l’ƒtat dans sa mission de contr™leur de la lŽgalitŽ des actes des collectivitŽs locales a d’ailleurs sŽvrement critiquŽ dans son rapport “L’urbanisme, pour un droit plus efficace”, rapport dont on ne peut pas mettre en doute le sŽrieux. 
Sur 737771 actes pris en application du Code de l’urbanisme en 1989, et transmis au contr™le de lŽgalitŽ, seulement 7011 observations ont ŽtŽ formulŽes par les prŽfets (soit 1%) et 272 seulement ont fait l’objet d’un dŽfŽrŽ prŽfectoral, soit une moyenne de 3 dŽfŽrŽs par an et par dŽpartement. Les chiffres plus rŽcents sont en progression mais ils ne sont pas tellement plus convaincants. Cette carence a ŽtŽ soulignŽe particulirement en ce qui concerne le mŽcanisme des applications anticipŽes des P.O.S. en cours de rŽvision dont nous avons vu le caractre particulirement nŽgatif sur l’environnement. 
Comme le remarquait le Conseil d’ƒtat, l’exercice de ces compŽtences de contr™le est d’autant plus nŽcessaire qu’un accroissement sensible des illŽgalitŽs commises en matire d’urbanisme a ŽtŽ observŽ et que ces illŽgalitŽs portent souvent atteinte ˆ l’environnement de faon irrŽmŽdiable.

Un tel constat est en partie explicable par les facultŽs dont les prŽfets disposent pour d’abord obtenir des rŽvisions amiables des dŽcisions locales dont la lŽgalitŽ est douteuse. Le rapprochement des subdivisions de l’ƒquipement en direction des communes ont contribuŽ ˆ resserrer des liens entre administrations contr™leuses ou instructrices et Žlus locaux. 

La jurisprudence administrative a d’ailleurs forgŽ des “rgles de bonne administration du contr™le administratif” : caractre suspensif des demandes de retrait, d’abrogation ou de modification formulŽes par les prŽfets ˆ l’Žgard des actes des autoritŽs locales dŽcentralisŽes, caractre discrŽtionnaire de la saisine du juge, dŽsistement possible du prŽfet en cours d’instance juridictionnelle, etc.

“L’essentiel de la rŽgulation est effectuŽ entre le prŽfet et les Žlus, avec la part de clair-obscur qui en dŽcoule”. Et Y.JŽgouzo notait dans sa synthse sur cinq annŽes de dŽcentralisation que “les commissaires de la RŽpublique, en accord sur ce point avec les Žlus locaux, prŽfrent au nouveau mode de contr™le qu’a mis en place la loi du 2 mars 1982 la rŽgulation administrative a priori, par la voie de la nŽgociation prŽalable et s’exerant par des procŽdŽs aussi informels que possible (la nŽgociation tŽlŽphonique qui fait Žchec ˆ la communication des documents administratifs est prŽfŽrŽe aux Žchanges Žcrits d’observations que prŽvoient les textes). Ce qui permet de faire prŽvaloir non seulement des arguments de lŽgalitŽ mais aussi bien d’autres considŽrations, celles-ci paraissant d’ailleurs guider prioritairement l’attitude des reprŽsentants de l’ƒtat”. Ces faits sont clairement Žtablis depuis quelques annŽes dŽjˆ. 

S’agissant de cette “nŽgociation prŽalable”, les circulaires du 22 juillet 1982, du 26 mars 1984, du 25 octobre 1984 et du 28 juin 1985 confirment retrospectivement ce point de vue.

Un exemple notable ressort d’ailleurs de l’examen de la pratique de l’application de l’article L.146-6 du Code de l'urbanisme relatifs aux espaces remarquables ou caractŽristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral : la nŽgociation prime la sanction dans la dŽlimitation de ces espaces, ce que la circulaire n¡89-56 du 10 octobre 1989 consacre explicitement.

Cette pratique de la nŽgociation sur la loi est d’ailleurs accentuŽe, en matire d’urbanisme, par le double r™le imparti ˆ l’ƒtat : d’une part, dans la grande majoritŽ des communes franaises, l’ƒtat agit comme service mis ˆ disposition auprs des collectivitŽs locales; d’autre part, il est chargŽ de contr™ler la lŽgalitŽ des dŽcisions d’urbanisme qui sont certes prises en dŽfinitive par les Žlus locaux, mais qui sont instruits par ses services. Ce phŽnomne, particulirement notable en matire de documents de planification des sols, est prŽoccupant pour la pŽrennitŽ des politiques d’environnement.
Cette confusion des r™les, dŽjˆ critiquŽe ˆ plus d’un titre, ne contribue pas ˆ faire du dŽfŽrŽ une institution en dŽveloppement malgrŽ la prohibition de l’article 13 de la loi du 7 janvier 1983 prŽcitŽe selon lequel “les agents des services extŽrieurs de l’ƒtat qui ont apportŽ directement et personnellement leur concours ˆ une collectivitŽ territoriale pour la rŽalisation d’une opŽration, ne peuvent participer, sous quelque forme que ce soit, ˆ l’exercice du contr™le de lŽgalitŽ des actes affŽrents ˆ cette opŽration”. Comment faire prŽvaloir l’intŽrt gŽnŽral d’une nŽcessaire protection de l’environnement au stade du contr™le post-dŽcisionnel lorsque, d’un autre c™tŽ, les services instructeurs doivent tre au service des communes ? Pourtant, comme l’Žcrivait Y.JƒGOUZO, “il est difficile de prŽtendre que le reprŽsentant de l’ƒtat ne puisse tirer du contr™le administratif actuel la possibilitŽ tant juridique que matŽrielle d’imposer le respect des compŽtences ou des intŽrts fondamentaux de l’ƒtat”.

L’observation du fonctionnement des services dŽconcentrŽs de l’administration de l’ƒquipement dans le dŽpartement montrent les liens Žtroits qui unissent les services contr™leurs aux services instructeurs. Et une rŽpartition des taches entre cellules gŽographiquement distinctes prŽvues par la circulaire prŽcitŽe du 26 mars 1984 (¤.2.2.2.) n’est qu’une vue de l’esprit au regard de cette pratique : Žchanges de notes - aussi bien en amont de la dŽcision qu’en aval, rŽunions frŽquentes,...Cette observation prend toute son ampleur lorsque l’on sait que toutes les prŽfectures ou sous-prŽfectures sont loin de disposer d’un service de contr™le de la lŽgalitŽ digne de ce nom (sous-effectifs, manque de formation,...). Ainsi, soit les taches reviennent en sous-main au service instructeur - mais ce n’est pas pour cela qu’il est toujours plus efficace -, soit le contr™le de lŽgalitŽ n’a pas lieu ou s’effectue dans des conditions insatisfaisantes.

Contrairement ˆ une image simpliste de la dŽcentralisation, la rŽalitŽ en matire de rŽgulation administrative est donc infiniment plus complexe. Les contr™les administratifs sont modulables, adaptables, sources de compromis - voire de compromission - et de nŽgociations. La rŽgulation administrative n’est pas en mesure d’assurer la protection des grands intŽrts dont l’ƒtat ˆ la charge, parmi lesquels figure en premire ligne la protection de l’environnement. Et, dans ces conditions, l’on comprend mieux pourquoi un rapport parlementaire tirait prŽtexte du “fonctionnement globalement positif portŽ par les Žlus locaux sur le contr™le de lŽagalitŽ (sic)” pour s’opposer au renforcement de ce contr™le dans certains domaines, notamment dans celui de l’urbanisme...
D’aucuns verront dans ces diverses manifestations des aspects positifs puisqu’il s’agirait de moyens permettant de dŽgonfler un contentieux hypertrophiŽ et de dŽcharger les tribunaux d’une charge gŽnŽralement Žcrasante. Mais, mme dans cette optique, force est de constater que cette rŽgulation cachŽe marche mal. De plus, nŽgocier des obligations de lŽgalitŽ a de quoi choquer, surtout lorsque ce sont des considŽrations d’opportunitŽ qui entrent en ligne de compte. Enfin, comme le faisait remarquer Y.JƒGOUZO, il y a une sorte de contradiction entre le fait de donner au P.O.S. Le pouvoir d’effacer les L.A.U. (art.L.111-1-1 al.5 et 6 du Code de l'urbanisme) et le grand scepticisme quant ˆ l’effectivitŽ du contr™le de lŽgalitŽ. 

A ces insuffisances graves s’ajoute le fait que les administrŽs ne trouvent pas leur compte dans les rgles dŽgagŽes par le juge administratif, s’agissant notamment de la facultŽ offerte par l’article L.2131-8 du Code des collectivitŽs terrioriales. Dans un premier temps, le Conseil d’ƒtat avait considŽrŽ que le refus prŽfectoral de dŽfŽrer un acte devant le juge administratif ˆ la demande d’un tiers Žtait recevable, mais qu’il n’y avait pas prorogation des dŽlais de recours contre l’acte qu’il Žtait demandŽ au prŽfet de dŽfŽrer au juge administratif : le dŽfŽrŽ et le recours direct des tiers constituaient deux voies indŽpendantes pour la Haute juridiction. 
Mais la solution fut rŽcusŽe deux ans plus tard : le refus de dŽfŽrer est dŽsormais insusceptible de recours pour excs de pouvoir. Comme seule consolation, les tiers lŽsŽs verront les dŽlais de recours contre l’acte de la collectivitŽ locale prorogŽs jusqu’ˆ l’intervention explicite ou implicite par laquelle le prŽfet se prononce sur ladite demande. Cette jurisprudence a ŽtŽ confirmŽe dans le domaine de l’urbanisme. 
On ne voit pas bien l’intŽrt d’une telle compensation dans le domaine de l’urbanisme alors qu’il est bien connu que tout retard dans un recours juridictionnel direct peut avoir des consŽquences irrŽparables sur l’environnement. Il faut croire que mme cette mŽdiocre compensation dŽplaisait au lŽgislateur puisqu’un amendement sŽnatorial visait ˆ supprimer la prorogation, afin de rŽŽquilibrer au profit des collectivitŽs locales un systme penchant prŽtendument en faveur des administrŽs. Mais le Conseil constitutionnel se saisit d’office de ce cavalier lŽgislatif et le dŽclara inconstitutionnel.

Certains amŽnagements rŽcents des modalitŽs de contr™le sont malgrŽ tout intŽressants : la demande de sursis ˆ exŽcution en matire d’urbanisme, de marchŽs et de dŽlŽgation de service public est suspensive pendant un mois de l’acte attaquŽ, lorsqu’elle est formulŽe par le prŽfet dans les dix jours de la rŽception de l’acte. Mais outre que la durŽe de dix jours est bien courte, il est fort douteux que ce soit par l’amŽnagement des procŽdures que l’on pourra forcer un peu plus les prŽfets ˆ accomplir leur mission de contr™le.

Dans ce contexte, on comprend mieux pourquoi la cible politiquement recherchŽe est moins l’ƒtat, dans sa fonction exŽcutive ou administrative, que le juge saisi le plus souvent par les particuliers ou des associations cherchant ˆ assumer, au lieu et place du prŽfet, sa mission de contr™leur de la lŽgalitŽ : comme nous le verrons dans notre seconde partie, c’est particulirement le cas ˆ propos de l’application des L.A.U.. On peut donc sourire ˆ la lecture de la phrase selon laquelle le faible nombre de dŽfŽrŽs “s’explique notamment par le souci des autoritŽs locales de prendre des dŽcisions conformes ˆ la lŽgalitŽ”. 

Comme l’a fait remarquer Y.TANGUY, les prŽfets “rompus aux rationalitŽs gestionnaires et investis par le pouvoir central de responsabilitŽs Žconomiques sans cesse plus Žtendues du fait de la crise persistante, rŽpugnent trop souvent ˆ s’engager en faveur de choix anti-Žconomiques”. L’Žtude des conditions de mise en Ïuvre du contr™le de lŽgalitŽ semble amplement accrŽditer cette idŽe.

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“La conception du Code de l’urbanisme comme bo”te ˆ outils pour des politiques locales d’amŽnagement est assez fŽconde” Žcrivait O.PIRON. P.MINDU Žcrivait Žgalement que l’Žvolution de la planification rŽglementaire des sol dans le sens de la protection de l’environnement se poursuit encore et s’avre tre le vecteur d’une politique de protection et de valorisation du patrimoine communal; toutefois, l’auteur s’empressait de prŽciser que ce n’est qu’ˆ la condition d’en exploiter toutes les potentialitŽs. 
PrŽcisŽment, cette caractŽristique qui consiste ˆ n’offrir que de simples facultŽs de protection ˆ l’autoritŽ chargŽe d’Ždicter la rgle locale d’urbanisme (aussi bien dans la formulation spatiale du parti d’environnement : le zonage, que par la rŽglementation des usages du sol dans ces zones) est aussi un grave inconvŽnient. 

Or, la grande majoritŽ des contraintes procŽdurales ou processuelles que contient soit le Code de l’urbanisme, soit les autres lŽgislations, tout autant que l’office du juge administratif ou des autoritŽs de contr™le administratif ne sont que des garanties factices ou bien faibles pour tendre ˆ une protection effective et efficace de l’environnement.
Cela est d’autant plus grave, comme nous l’avons vu, que le droit de l’urbanisme s’avre ataviquement un “droit amŽnageur” : il est le carrefour d’intŽrts protŽgŽs aussi divers qu’antagonistes. Or, la protection de l’environnement (le “parti d’environnement”) ne vient qu’en creux du parti d’urbanisme : ce qui est protŽgŽ (et encore...) n’est que le nŽgatif de ce qui a d’abord fait l’objet d’affectations destinŽes ˆ l’amŽnagement et ˆ la construction.

Avec F.PRIET, nous serons d’accord pour dire que quinze annŽes d’application de la rŽforme dŽcentralisatrice n’ont malheureusement pas contribuŽ ˆ dissiper les inquiŽtudes, notamment celle de savoir dans quelle mesure une rŽforme de cette ampleur allait provoquer des inflexions, voire des mutations politiques en matire de protection de l’environnement. Mais il appara”t que la faiblesse intrinsque du systme juridique de la planification locale des sols du Code de l’urbanisme n’est pas propres aux rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes : avant la dŽcentralisation, les documents de planification des sols ŽlaborŽs par l’ƒtat n’Žtaient pas plus protecteurs car le corpus juridique disponible n’Žtait pas de nature diffŽrente. On peut mme dire qu’il offrait encore moins de potentialitŽs de protection. 

Il est vrai que tout ce qui reste des documents de planification des sols locaux d’origine Žtatique sont les plans de sauvegarde et de mise en valeur qui, pour reprendre la qualification donnŽe par S.CAUDAL-SIZARET, sont des instruments exclusifs de protection dans lesquels la pŽrŽquation des intŽrts protŽgŽs a lieu en faveur de l’”environnement” (ici, l’esthŽtique et l’architecture, c’est-ˆ-dire la protection du patrimoine b‰ti). L’ƒtat aurait donc beau jeu ˆ revendiquer que les rgles locales ŽlaborŽes par lui sont plus protectrices que celles qu’Žlaborent les autoritŽs dŽcentralisŽes. Pour preuve : les M.A.R.G.U., dŽfinies en thŽorie conjointement par l’ƒtat et les communes - mais en rŽalitŽ ŽlaborŽes sous l’autoritŽ de celui-ci - montrent s’il en est la faiblesse de cet instrument pour protŽger l’environnement, mme s’il s’agit d’un document adaptŽ au contexte des communes rurales. 
Le respect des libertŽs locales et la protection de l’environnement sont deux idŽes parfois antagonistes. Or, aborder l’environnement ˆ l’aune de la rŽforme dŽcentralisatrice ne permet pas ˆ notre sens d’aborder autrement la problŽmatique qu’en terme de choix politiques ou de hiŽrarchisation des valeurs.

Si “la planification urbaine est une des formes les plus achevŽes du mode de domination disciplinaire”, on doit donc reconna”tre que cette domination est sŽlective : elle permet non seulement aux autoritŽs locales de dŽcliner ˆ l’infini les modes de contrainte mais, surtout, de s’affranchir d’avoir ˆ les dŽcliner. Dans la mesure o la rŽgulation procŽdurale (par la participation, par le rapport de prŽsentation,...), la rŽgulation Žtatique (au stade du processus d’Ždiction de la rgle), et la rŽgulation juridictionnelle (par le contr™le des partis d’urbanisme) sont soit limitŽes soit volontairement affaiblies, il faut s’interroger sur d’autres mŽcanismes correcteurs. 

Nous allons voir que ces mŽcanismes permettant de mieux faire prendre en compte les intŽrts de la protection de l’environnement sont nombreux, mais que, pour fonctionner, ils ne peuvent s’accommoder d’une simplification outrancire du droit. 

C’est l’objet de notre seconde partie.

E

2me partie
La protection de l’environnement imposŽe aux rgles locales d’urbanisme
Les mŽcanismes de rŽgulation indispensables qui permettraient de “re-former” des rgles locales d'urbanisme protectrices de l'environnement sont nombreux. Ils sont issus soit du droit de l'urbanisme lui-mme, soit de lŽgislations extŽrieures ou parallles au droit de l'urbanisme.

Le droit de l'urbanisme offre en effet une palette impressionnante de rgles d’urbanisme lato sensu (celles dont l’acte d’amŽnager ou de construire doit tenir compte) qui s'imposent ou se substituent aux rgles locales d'urbanisme. Ces normes sont Žmises aussi bien par l'ƒtat que par des autoritŽs n'ayant pas la personnalitŽ morale “Žtatique”. Ce sont les collectivitŽs locales autres que la commune et, dans une optique encore plus large (sinon prospective sous certains aspects), les autoritŽs internationales, au premier titre desquelles la CommunautŽ europŽenne. Un certain nombre de textes internationaux peuvent ainsi s’imposer aux rgles locales d’urbanisme et en inflŽchir plus ou moins le contenu peu protecteur.

Nous nous demanderons ainsi dans quelle mesure les deux formes de rŽgulations - par les instruments du droit de l’urbanisme s’imposant ˆ la rgle locale et par ceux du droit de l’environnement ou des droits “parallles” - jouent ˆ plein leur r™le. Nous verrons en dŽfinitive que, au regard de certaines faiblesses inhŽrentes au droit de l'urbanisme dŽcrites dans la premire partie de notre recherche, les servitudes d'utilitŽ publique et plus gŽnŽralement, les lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme, peuvent contribuer, sous certaines conditions, ˆ une prise en compte effective de l'environnement dans les rgles locales d'urbanisme. Ces conditions tiennent ˆ la relative stabilitŽ de ces normes. Elles viennent en effet renforcer les “normes” d'urbanisme ˆ vocation gŽnŽraliste (les L.A.U., les S.M.V.M., le D.R.I.F., les S.A.R.O.M., les D.T.A.,...) ainsi que les textes supra-nationaux. 

Pour autant, notre propos ne se rŽduira pas ˆ faire Žtat d’une opposition classique prenant la forme d’une problŽmatique simpliste (“les vices de la dŽcentralisation et leur correction par un retour ˆ l’ƒtat”). En effet, les rgles locales d’origine Žtatiques souffrent parfois des mmes dŽfauts que les rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes. Et, comme l’a fait justement remarquer Y.JƒGOUZO, “rien ne prouve que les services de l’ƒtat soient intrinsquement plus respectueux du droit que les collectivitŽs territoriales”. La problŽmatique choisie ici est moins celle d’une opposition en terme de pouvoirs entre des autoritŽs se partageant le territoire que celle d’une inadaptation en gŽnŽral des rgles locales d’urbanisme (dŽcentralisŽes ou Žtatiques) aux enjeux de l’environnement. 
C’est la raison pour laquelle un certain nombre de correcteurs ont ŽtŽ inventŽs afin de pallier cette insuffisance. Ils prennent en tout premier la forme de normes d’urbanisme s’imposant aux autoritŽs locales, ˆ un Žchelon dŽpassant celui de la commune, autrement dit ˆ un Žchelon supracommunal  (titre 1).

D'autre part, un grand nombre de lŽgislations extŽrieures au Code de l'urbanisme, la plupart non codifiŽes, influencent trs sensiblement les rgles locales d'urbanisme ou sont prŽvues pour tenir ce r™le. Certaines d’entre elles permettent d’Ždicter des rgles ou une planification des sols “alternative”, dont les plus importantes sont les servitudes d'utilitŽ publique. Le cas de ces servitudes spŽcifiques constitue l’archŽtype de la norme cherchant concurremment ˆ affirmer d’autres rationalitŽs dans le droit de l’urbanisme que celles relatives ˆ l’amŽnagement. 
Cependant, leur contenu et leur rŽgime juridique demeurent encore trs flous si bien que la place de ces servitudes d’un type particulier reste encore ˆ dŽfinir dans le droit de l’urbanisme. 
Elles feront l’objet d’un traitement et d’une approche nouveaux dans un contexte o l'environnement est appelŽ ˆ devenir un paramtre fondamental du dŽveloppement des sociŽtŽs modernes. Car les questions abondent : que faut-il penser de l’affirmation croissante de ces lŽgislations dites “indŽpendantes” par rapport au droit de l’urbanisme ? De quelles ambitions sont-elles porteuses ? Jusqu’o ce phŽnomne peut-il aller dans les contraintes infligŽes ˆ la rgle locale d’urbanisme ? La lisibilitŽ et la sŽcuritŽ juridique - thmes ˆ la mode -, s’en trouveront-ils renforcŽs ou affaiblis ? Une complication du droit est-elle la ranon inŽvitable d’une meilleure protection de l’environnement par les rgles locales d’urbanisme ? Autant de question que nous examinerons dans une seconde sous-partie qui nous permettra de relativiser tout ˆ la fois les critiques formulŽes ˆ l’encontre du principe de l’indŽpendance des lŽgislations dans le droit de l’urbanisme et, ainsi, de nourrir une approche nouvelle des interactions entre le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement (titre 2)

Il ressortira de notre examen que les deux sphres d’influence (droit de l’environnement et droit de l’urbanisme) ne cohabitent pas vraiment sur le mme espace dans un rapport de concurrence. Dans une optique de protection effective de l’environnement, il s’agit bien plus d’un rapport de complŽmentaritŽ. Le principe de l’indŽpendance des lŽgislations, souvent dŽcriŽ, est donc appelŽ ˆ jouer un r™le non nŽgligeable, cette fois-ci ˆ l’avantage de la protection de l’environnement.

Cela reposera en dŽfinitive la question lancinante - mais toujours aussi inŽvitable - de celle de la place que peuvent vŽritablement tenir les collectivitŽs locales dans la prise en compte de l'environnement en matire d’affectation des sols.

Titre 1
La protection de l’environnement imposŽe  par les normes d’urbanisme supracommunales
Parler de modes de rŽgulation qui s’expriment au travers de l’Ždiction de “normes supŽrieures” implique de se poser la question de savoir si et dans quelle mesure d'autres autoritŽs que celles productrices de rgles locales d'urbanisme (les communes et, plus rarement, l’ƒtat) peuvent intervenir Žgalement dans la planification des sols afin de mieux faire prendre en compte l'environnement. Cette intervention prend la forme d'autres “normes d'urbanisme”.

Nous avons choisi l’expression gŽnŽrique “normes d’urbanisme” pour dŽsigner des normes qui dŽpassent le cadre communal. Cette expression permet en effet d’englober des normes de nature et de portŽe juridiques diffŽrentes. Nous en excluerons bien Žvidemment les directives paysagres puisqu’elles ne sont pas des normes d’“urbanisme” (nous en traiterons donc ˆ l’intŽrieur de notre titre second).

Il peut en effet s’agir de normes nationales (ration¾ loci) Žtatiques (ration¾ materi¾), au sens o ces normes ont vocation ˆ s’appliquer sur de grandes parties du territoire national et dans la mesure o elles sont ŽlaborŽes et/ou approuvŽes par l’ƒtat : L.A.U., D.T.A., S.M.V.M., S.D.R.I.F. Nous y inclurons Žgalement le rglement gŽnŽral d’urbanisme (R.G.U.) dont nous verrons qu’il prŽsente un intŽrt dŽtournŽ puisqu’il permet de compenser, ˆ l’Žgard des autorisations d’occupation et d’utilisation du sol, l’absence de prise en compte dans les rgles locales d’urbanisme. 
Mais il peut aussi s’agir de normes ŽdictŽes par des autoritŽs supracommunales dŽcentralisŽes. Les schŽmas directeurs et les schŽmas de secteurs en constituent l’archŽtype. On trouve Žgalement dans cette catŽgorie des normes dŽcentralisŽes des normes qui, elles, prennent la forme de vŽritables rgles : c’est le cas, exceptionnel, des arrtŽs du prŽsident du conseil gŽnŽral rŽglementant les usages du sol dans les espaces naturels sensibles.

La planification des sols issue du Code de l’urbanisme est donc partagŽe entre des autoritŽs exerant leurs attributions (nous dirions Žgalement leurs pouvoirs) ˆ des Žchelons diffŽrents, mais Žgalement sous des formes diffŽrentes. Les normes ŽdictŽes sont en effet d’une nature juridique diffŽrente : il peut s’agir de rgles (L.A.U., R.G.U.,...) comme d’orientations (S.D.R.I.F., S.M.V.M.,...). 
Mais c’est bien moins ces diffŽrences que leur dŽnominateur commun qui nous intŽresse, autrement dit leur fonction : celle qui consiste ˆ encadrer et ˆ s’imposer, par des liens plus ou moins l‰ches, aux rgles locales d’urbanisme Žmanant des communes ou des autres collectivitŽs publiques (au premier titre desquelles l’ƒtat lorsqu’il Ždicte les P.S.M.V.). 

PrŽalablement, nous devrons nous poser la question de savoir si et dans quelle mesure l’Žchelon supracommunal peut constituer un Žchelon adaptŽ pour rŽglementer les usages des sols au bŽnŽfice de l’environnement dans le cadre du droit de l’urbanisme (sous-titre 1).

Nous examinerons alors dans quelle mesure les normes rŽgulatrices qui n’Žmanent pas des communes sont aptes ˆ s’imposer aux rgles locales d’urbanisme (sous-titre 2).

Nous pourrons alors apporter des ŽlŽments de rŽponse sur le point de savoir si toutes ces normes supŽrieures destinŽes ˆ encadrer les rgles locales d’urbanisme rŽpondent bien aux objectifs de protection de l’environnement qu’elles prŽtendent accomplir, malgrŽ les critiques dont elles peuvent faire l’objet. La rŽponse sera d’autant plus dŽlicate que, malgrŽ les textes contenus dans le Code de l’urbanisme, le systme de la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme reste, nous le verrons, fort complexe. 

Sous -titre 1
“Meilleur Žchelon territorial” et rŽglementation des occupations du sol au bŽnŽfice de l’environnement
“L’objet de l’amŽnagement est un objet hŽtŽrogne et complexe aux frontires gŽographiques multiples et mal dŽfinies. Et c’est pourquoi il n’appara”t pas, avec Žvidence, de quelle autoritŽ publique il doit principalement relever”. 

A premire vue, en effet, parler de “meilleur Žchelon territorial” constitue une gageure. Comment en effet l’identifier sans prendre parti sur la prŽvalence de telle collectivitŽ territoriale sur une autre et ne pas dŽborder du cadre juridique ? Est-il possible de faire comme si la commune Žtait une structure adaptŽe ˆ l’urbanisme ? 
S’attacher ˆ rechercher l’Žchelon territorial qui serait le plus adaptŽ pour fixer les modalitŽs d’affectation du sol revient ˆ se demander si la notion d’“affaires locales” revt quelque pertinence en matire de planification des sols et d’environnement. Existe-t-il en effet des affaires locales qui Žcarteraient de leur champ toute ingŽrence de la part d’autres collectivitŽs territoriales ? Cela para”t fort douteux comme le montre l’inanitŽ ou, en tout cas, l’inutilitŽ juridique de la notion d’”affaires locales” appliquŽe ˆ nos deux matires : l’urbanisme et l’environnement (chapitre 1).

Mais cette inanitŽ qui induit une rŽpartition des compŽtences qui peut sembler confuse n’est que le rŽvŽlateur d’un Žtat de fait : la planification spatiale, qu’elle ressortisse au droit de l’urbanisme ou ˆ celui de l’environnement, s’accommode trs mal de la petitesse du cadre communal, ni de la pulvŽrisation communale qui caractŽrise le territoire franais (chapitre 2).

Chapitre 1
Le mythe d’une rŽpartition claire des compŽtences en matire d’environnement et d’urbanisme
ƒvoquer un Žchelon supracommunal qui remŽdierait aux lacunes de la conception d’une rgle d’urbanisme exclusivement conu ˆ l’Žchelon communal, voire infra-comunal, c’est sous-entendre qu’il puisse y avoir des politiques spŽcifiquement locales. Or, la frontire entre affaires nationales (donnant lieu ˆ des politiques nationales) ou, plus abstraitement encore, entre affaires supracommunales et affaires locales (donnant lieu ˆ la mise en Ïuvre de politiques locales) est arbitraire. Plus encore, la validitŽ juridique de la notion d’affaire locale est fortement sujette ˆ caution. La pertinence de la notion s’estompe ˆ mesure que la supracommunalitŽ s’Žlargit pour atteindre une sphre qui dŽpasse le cadre des rŽgions et qui rejoint celui de l’ƒtat tout entier.

L’article L.121-26 du Code des communes dispose sans doute que “le conseil municipal rgle par ses dŽlibŽrations les affaires de la commune”, mais cette disposition ne sonne plus “clair et net”. 
Ainsi, lorsqu’une question d’environnement concerne une collectivitŽ locale et que cette question n’a pas ŽtŽ attribuŽe en compŽtence ˆ une autre collectivitŽ locale par la loi, celle-ci est habilitŽe ˆ intervenir dans ce domaine. 
Mais les choses ont ŽnormŽment ŽvoluŽ, particulirement depuis la dŽcentralisation qui n’a ŽtŽ qu’un rŽvŽlateur supplŽmentaire de l’inanitŽ de la notion d’affaires locales dans des matires qui impliquent le “cadre de vie”. Au XIXme sicle, l’essence mme de la dŽcentralisation consistait peut-tre en ce que la population d’une circonscription territoriale dŽcide elle-mme des affaires locales. Aujourd’hui, la dŽcentralisation n’a fait que mieux souligner que le systme de rŽpartition des compŽtences s’inscrivait dans le cadre administratif o l’ƒtat central demeure malgrŽ tout le pilier de nos institutions, limitant d’autant les vellŽitŽs d’“autonomie” des collectivitŽs dŽcentralisŽes.

• Ainsi, d’une part, en matire d’environnement, la quasi totalitŽ des compŽtences a ŽtŽ maintenue dans le giron de l’ƒtat : nous avons vu que les quelques compŽtences attribuŽes aux dŽpartements et aux rŽgions n’Žtaient que rŽsiduelles. La tendance ˆ la rŽtention de compŽtences par l’ƒtat est une tendance lourde, permanente du systme franais d’administration de l’environnement.
Mais, tout autant, la dŽcentralisation de l’urbanisme - dont l’objectif vise en partie ˆ la protection de l’environnement - constitue un dŽmenti cinglant ˆ la notion d’affaire locale : si l’urbanisme est ˆ certains Žgards une affaire communale, il n’est pas et ne peut pas tre une chasse gardŽe de la commune. Pourtant dŽcentralisŽ ˆ l’Žchelon communal, le Code de l’urbanisme mŽnage ainsi de nombreuses capacitŽs d’intervention dans l’urbanisme local de la part d’autres collectivitŽs territoriales au premier titre desquelles l’ƒtat. MalgrŽ l’existence d’autres Žchelons possibles d’Ždiction de rgles locales d’urbanisme, la rŽgion et le dŽpartement ne se voient attribuer des compŽtences d’urbanisme que pour des objets extrmement limitŽs dans ce domaine. 

Lors de la discussion des lois de rŽpartition des compŽtences (la future loi du 7 janvier 1983), les dŽbats parlementaires Žtaient sans ambigu•tŽs : le territoire communal est aussi le patrimoine de la Nation dont chaque collectivitŽ est le garant dans le cadre de ses compŽtence propres. “L’urbanisme ne peut se rŽduire ˆ la juxtaposition des politiques communales; il doit permettre l’exŽcution des politiques de l’ƒtat et favoriser la mise en conformitŽ de ses projets et de ceux des autres collectivitŽs” . C’est bien le cas dans un systme o “ni le sol, ni l’espace ne peuvent tre dŽcoupŽs en domaines clos. Les territoires ne sont pas divisibles : ceux de la commune, du dŽpartement, de la rŽgion et de l’ƒtat se recouvrent et s’embo”tent comme des poupŽes russes”. La responsabilitŽ du Pouvoir exŽcutif et du lŽgislateur n’est cependant pas ˆ Žcarter dans la confusion qui ferait d’une hypothŽtique autonomie locale le principe en matire de dŽcentralisation de l’urbanisme : dans ce domaine, la dŽcentralisation est en effet bien moins un transfert qu’un partage.

Comme le notait J.CHAPUISAT, en matire de dŽcentralisation, la grande difficultŽ du transfert de compŽtence rŽside moins dans son intensitŽ que dans la dŽtermination de la compŽtence de droit commun qui recueille la ma”trise de principe et la compŽtence rŽsiduelle : “tout le reste n’est que pŽripŽtie de la dŽcentralisation”. 

• Est-il cependant possible de substituer des rŽgulations dŽtenues par d’autres collectivitŽs dŽcentralisŽes ˆ une rŽgulation Žtatique des rgles d’urbanisme dŽcentralisŽes d’origine communale ? 

Le mouvement actuel montre clairement que ce n’est pas la solution choisie : le dŽpartement et la rŽgion, ˆ quelques exceptions prs (S.A.R.O.M., S.A.C.T.C., rŽglementation dans les espaces naturels sensibles), continuent ˆ tre ŽcartŽs de ce domaine, ce que ne dŽmentissent pas les derniers textes votŽs en matire d’environnement. Cela para”t en effet difficile pour quatre raisons - mais l’on pourrait discuter ˆ l’infini ˆ ce sujet -. 

- D’une part, en l’Žtat de notre Constitution qui fait de la France un ƒtat unitaire : l’ƒtat dŽfinit les matires et les normes-cadre dans le cadre desquelles les autres collectivitŽs territoriales dŽcentralisŽes sont autorisŽes ˆ agir, qu’il s’agisse des L.A.U., des S.M.V.M., des D.T.A. ou d’autres normes encore. La France n’est pas un ƒtat fŽdŽral et ne peut en consŽquence dŽlŽguer le droit de lŽgifŽrer aux assemblŽes dŽpartementales ou rŽgionales. Les collectivitŽs locales restent ainsi tributaires de la mise en Ïuvre de certains leviers de la part de l’ƒtat : des leviers financiers, des leviers techniques (mise ˆ disposition des services Žtatiques,...),...et des leviers tenant au quadrillage Žtatique du territoire qui laisse une place intersticielle parfaitement calibrŽe aux collectivitŽs locales pour gŽrer ce qui peut par consŽquent appara”tre comme des “affaires locales” : c’est dans ce dernier quadrillage que s’inscrivent les planifications parallles de l’environnement, sous forme de servitudes d’utilitŽ publique ou non, et qu’appara”t, de faon rŽsiduelle dans notre domaine, la notion d’affaires locales. Il est d’ailleurs notable que mme lorsqu’un plan d’environnement s’applique sur le territoire d’une commune, il ressortisse presque toujours ˆ la responsabilitŽ de l’ƒtat.

- D’autre part, et dans ce cadre institutionnel, la difficultŽ d’apprŽhender d’un seul coup d’Ïil le panorama des compŽtences Žtroitement imbriquŽes est accentuŽe par la difficultŽ d’appliquer un “principe de subsidiaritŽ” dont le contenu et les limites juridiques ne sont pas encore bien fixŽes. La place de l’ƒtat n’est pas - et ne doit pas rester - seulement subsidiaire. S’il est vrai qu’une substitution aux communes est envisageable si ces dernires sont dŽfaillantes dans certains domaines, cela ne dessaisit pas l’ƒtat de continuer ˆ opposer aux communes des contraintes ˆ la fois lŽgislatives (L.A.U.,...) et rŽglementaires (D.T.A., directives paysagres, servitudes d’utilitŽ publique,...) : l’ƒtat franais reste souverain et le principe de subsidiaritŽ ˆ son Žgard ne peut jouer que dans une mesure limitŽe.

- Par ailleurs, une rŽpartition entre les quatre Žchelons que constituent l’ƒtat, la rŽgion, le dŽpartement et la commune aurait singulirement compliquŽ les moyens de contr™les d’une collectivitŽ sur une autre et les interactions entre ces moyens de contr™le.

- Enfin, il n’est pas possible ˆ une collectivitŽ locale d’exercer une tutelle sur une autre collectivitŽ locale. Cette raison nous semble toutefois la moins dŽterminante des trois. 
En effet, ce principe, pourtant posŽ comme un des axiomes de la dŽcentralisation, n’a de valeur que lŽgislative. Ce que l’article 2 de la loi du 7 janvier 1983 a ŽrigŽ en dogme, la loi peut tout ˆ fait y revenir ultŽrieurement. La lŽgislation abonde d’ailleurs de dispositions venant attŽnuer le principe, preuve s’il en est de sa relativitŽ.
Par ailleurs, et surtout, parce que les faits dŽmentent abondamment ce principe et parce qu’il est fort probable que l’Žmiettement communal conduise ˆ la rŽsurgence de cette forme de tutelle, peut-tre au profit du dŽpartement. Et ce n’est pas l’article 92 de la loi du 6 fŽvrier 1992 relative ˆ l’administration territoriale de la RŽpublique, tout aussi incantatoire, qui permettra de revenir sur cet Žtat de fait : le principe selon lequel “qui paye, dŽcide” ne pourra que trs exceptionnellement donner matire ˆ sanction juridictionnelle tant les imbrications des financements - et partant, les luttes d’influence d’une collectivitŽ sur une autre - sont lŽgions.

Comme le notait J-M.PONTIER, la notion d’affaires locales “est inutile en tant que critre de dŽtermination des compŽtences. Elle ne permet ni de dŽterminer le domaine de compŽtence des collectivitŽs locales, ni de dŽterminer la ligne de partage entre les compŽtences de l’ƒtat et des autres collectivitŽs publiques d’une part, entre ces collectivitŽs elles-mmes d’autre part”. La difficultŽ qu’il y aurait ˆ dŽlimiter ce qui relverait du local et ce qui relverait du “supra-local” n’a par consŽquent que peu d’incidence dans le cadre de notre problŽmatique; elle n’est pas un obstacle pour permettre ˆ des autoritŽs supra- ou intercommunales de se charger des questions de planification des sols en complŽment ou en substitution des communes ds lors que la place qui leur revient est justifiŽe par des considŽrations ˆ la fois juridico-administratives (notre organisation administrative) et fonctionnelles (l’effectivitŽ et, surtout, l’efficacitŽ, d’une planification qui prenne en compte les prŽoccupations de l’environnement).

Cette inutilitŽ reflte en tout cas parfaitement l’idŽe que le cadre communal est le cadre d’autres enjeux que ceux qui se voudraient spŽcifiquement et/ou exclusivement locales : il est en effet inadaptŽ ˆ la traduction d’une politique de planification des sols qui puisse faire sanctionner durablement non seulement une gestion correcte des questions d’urbanisme mais Žgalement les intŽrts de la protection de l’environnement. Mais, comme nous le verrons aussi, la volontŽ d’Žcarter toute tutelle d’une collectivitŽ locale sur une autre a logiquement abouti ˆ la rŽtention des compŽtences par l’ƒtat.

Pour toutes ces raisons, on comprend aisŽment que le principe de la libre administration des collectivitŽs locales ne soit ni gŽnŽral ni absolu. La lecture du rapport Guichard “Vivre ensemble” reste encore aujourd’hui instructive quant au r™le que devait conserver l’ƒtat et quant aux limites ˆ la rŽforme dŽcentralisatrice. Ses conclusions restent souvent pertinentes.

Chapitre 2
L’inadaptation du cadre communal ˆ une planification de l’urbanisme “environnementalisŽe”
L’inadaptation du cadre communal aux enjeux environnementaux est une constante, mais trop souvent oubliŽe par les autoritŽs locales tentŽes de maintenir leur politique d’affectation des sols ˆ l’intŽrieur de leurs frontires administratives.

Nous avons vu, mme ˆ l’intŽrieur de la commune, qu’il Žtait souvent nŽcessaire de s’affranchir du parcellaire foncier si l’on voulait prŽvoir un zonage Žcologique cohŽrent. Les textes et le juge administratif donnent en effet les moyens juridiques de dŽpasser ces limites dans des conditions qui peuvent tre adaptŽes ˆ la protection de l’environnement, ceci afin d’Žviter de consacrer des rgles contradictoires pour des espaces se trouvant ˆ cheval sur plusieurs communes.

Mais les dŽveloppements prŽcŽdents autour des conflits en matire de contr™le social de l’espace nous semblent tre Žgalement le rŽvŽlateur de ce que le cadre local, plus prŽcisŽment communal, est inadaptŽ pour la prise de dŽcisions en matire de planification spatiale. 
Cette idŽe n’est pas nouvelle : elle a notamment ŽtŽ dŽveloppŽe par le rapport Guichard “Vivre ensemble” qui prŽvoyait dŽjˆ une intercommunalisation de l’urbanisme. Mais il convient de ne pas pour autant tomber dans le pige d’un jacobinisme aujourd’hui un peu incongru. 
NŽanmoins, appliquŽe ˆ la croisŽe des chemins de l’environnement et de l’urbanisme, cette problŽmatique prend un tour nouveau dans le contexte de la dŽcentralisation. Elle montre que les principes qui ont prŽsidŽ ˆ la rŽforme dŽcentralisatrice doivent tre sŽrieusement tempŽrŽes : la planification des sols issue du Code de l’urbanisme s’accommode fort mal du cadre communal s’il n’existe pas de mŽcanismes correcteurs. Il n’est que jusqu’au contentieux abondant que font na”tre les L.A.U. pour montrer que des comportements politiques indiffŽrents sinon rŽfractaires ˆ l'intercommunalitŽ sont sanctionnŽs pour ne pas avoir respectŽ des normes dont l’objet est de faire prŽvaloir certains intŽrts supŽrieurs.
De plus, et pour corser le tout, l’Žchelle d’espace en matire d’environnement et celle en matire d’urbanisme apparaissent inconciliables : alors que la dŽcentralisation a fait de la commune l’Žchelon titulaire des compŽtences d’urbanisme de droit commun, l’entitŽ de base environnementale recoupe rarement l’entitŽ de base communale. Elle peut mme lui tre Žtrangre pour des raisons fonctionnelles : c’est le cas en matire de risques naturels o les pŽrimtres soumis ˆ un risque dŽpassent les unitŽs fonctionnelles traditionnellement usitŽes par le droit de l’urbanisme.

“L’environnement est liŽ ˆ des frontires naturelles, gŽographiques et culturelles, qui conduisent ˆ dŽpasser les limites administratives pour prendre en considŽration l’interdŽpendance Žtroite des territoires urbains, pŽriurbains et ruraux, des hommes qui les habitent, qui les grent, qui les mettent en valeur, des ressources exploitŽes, des milieux frŽquentŽs et des projets partagŽs. Aussi, les dŽmarches intercommunales seront-elles encouragŽes”. 
F.BILLAUDOT et M.BESSON-GUILLAUMOT exprimaient dŽjˆ cette idŽe dans leur manuel de droit de l’environnement. A.GIVAUDAN l’exprimait de faon remarquable : “un fait est certain : l’Žvolution des milieux physiques ne s’enferme pas dans les dŽcoupages de la gŽographie administrative et politique. La police de ces milieux implique inŽvitablement la coordination d’autoritŽs territoriales multiples, nationales, voire internationales (...). Ces milieux font partie du capital national et l’ƒtat est tout naturellement appelŽ ˆ s’arroger un droit de regard sur l’usage local qui peut en tre fait (...). La dŽlimitation des milieux biologiques et leur Žvolution n’est pas non plus rŽductible aux dŽcoupages administratifs et politiques (...). Dans ces domaines, encore, on pressent que l’ƒtat ne sera pas absent parce que ces milieux (biotopes), pour accrochŽs qu’ils soient ˆ la gŽographie locale, font partie de la cha”ne biologique rŽgionale, nationale et quelquefois internationale (migrateurs)”. L’idŽe n’en avait que plus de poids ˆ l’Žpoque (1976) qu’elle Žtait exposŽe dans un ouvrage traitant de la question communale au mme moment o O.GUICHARD produisait son fameux rapport “Vivre ensemble”. 

De 1976 ˆ 1994, les donnŽes du problme n’ont pas changŽ : ˆ mesure que la science Žcologique progresse et met en lumire des interactions entre les ŽlŽments de la biosphre jusqu’alors inconnus ou malaisŽes ˆ expliquer, la planification des sols est nŽcessairement forcŽe d’en tenir compte. Certes, l’idŽe d’une planification Žcologique n’est pas nouvelle. Mais, alors que l’on parle tant de dŽveloppement soutenable depuis le rapport Bruntland (1987) et depuis la ConfŽrence de Rio (1992), il revient aujourd’hui ˆ traduire ces prŽoccupations en acte. 
Il ne serait peut-tre pas inintŽressant de remettre au gožt du jour certains travaux des annŽes 1970. On doit ˆ l’amŽricain Mc HARG d’avoir b‰ti une approche analytique de la planification Žcologique. Ce concept a ŽtŽ introduit en France au dŽbut des annŽes 1970 par M.FALQUE. Ë cette approche analytique a succŽdŽ une approche systŽmique, dŽjˆ en vigueur dans le domaine de l’urbanisme. J.TRICART et J.KILIAN ont systŽmatisŽ cette nouvelle approche moins statique que la prŽcŽdente. C’est d’ailleurs autour de communautŽs d’intŽrts identifiŽs et intercommunaux que des instruments comme les S.M.V.M. ont ŽtŽ crŽŽs et permettraient de mieux faire ressortir la complexitŽ de ces interactions.

Une intercommunalitŽ de gestion qui porterait sur des services (dŽchets, eau,...) plus que sur une prospective planificatrice n’est donc pas suffisante pour faire Žmerger une prise de conscience en matire de distribution des affectations du sol sur l’espace : elle doit s’adjoindre une vŽritable intercommunalitŽ de projet qui implique une vision stratŽgique de l’avenir. La coopŽration intercommunale est pratiquŽe, d’habitude, pour favoriser le dŽveloppement. Et pourtant, nous dit J-M.BƒCET, “ce que nous pourrons appeler la coopŽration de protection nous para”t, aujourd’hui, indispensable”. 
Dans le domaine de l’amŽnagement et de l’urbanisme, cette intercommunalitŽ de projet n’est cependant pas la premire des prŽoccupations. C’est en ce sens que la loi du 6 fŽvrier 1992 relative ˆ l’administration territoriale de la RŽpublique a voulu y remŽdier en offrant la possibilitŽ aux communautŽs de communes et aux communautŽs de villes de traiter des questions d’environnement, ce que ne permettait pas le district, allant jusqu’ˆ prŽvoir une substitution de plein droit aux syndicats de communes ou aux districts prŽexistants dont le pŽrimtre est identique au sien. Comme le notait P.TRONCHON, le souci du lŽgislateur exprimait le fait que l’Žlaboration et la mise en Ïuvre des outils d’amŽnagement dŽcoulant des prŽcŽdentes lŽgislations ne pouvaient tre raisonnablement et efficacement envisagŽes que dans un cadre intercommunal.

“DŽcentraliser la planification urbaine, ce ne peut tre uniquement procŽder ˆ un nouveau partage des r™les, c’est aussi confŽrer aux documents d’urbanisme une nouvelle dimension” nous disait H-G.HUBRECHT. Cette nouvelle dimension doit prendre ses sources notamment dans l’intercommunalitŽ (ˆ tout le moins, dans la coopŽration intercommunale) mais elle doit faire Žgalement de l’environnement plus qu’un ornement en trompe-l’Ïil sur la faade de la maison.

“Si le retour ˆ un centralisme jacobin n’est donc pas envisageable, plusieurs questions demeurent posŽes, celles en particulier de l’encadrement de la norme communale (...) par des normes supŽrieures”. Dans ce contexte, on devine que l’ƒtat se soit rŽservŽ quelques facultŽs d’intervention y compris dans les communes non couvertes par un schŽma directeur. L’article L.123-3-2 peut ainsi constituer un moyen efficace pour rappeler ˆ l’ordre qu’une commune ne peut s’enfermer aveuglŽment ˆ l’intŽrieur de ses frontires administratives et cultiver son “prŽ carrŽ”. Cette disposition peut en effet “permettre de rŽtablir l’ordre chronologique le plus rationnel en matire d’Žlaboration de documents d’urbanisme”.

a

Le cadre communal est inadaptŽ ˆ une gestion rationnelle de l’urbanisme et ˆ une protection effective de l’environnement. C’est pourquoi la nŽcessitŽ de recourir ˆ des normes supŽrieures d’encadrement s’imposent puisque le climat ne semble pas tre ˆ un transfert des compŽtences d’urbanisme de droit commun des communes ˆ un Žchelon supŽrieur. 

p
Sous-titre 2
La soumission ˆ des normes ŽdictŽes par des autoritŽs non communales
Les normes supŽrieures auxquelles sont soumises les rgles locales d’urbanisme sont souvent dŽcriŽes. Elles prtent plus ˆ contestation de la part des autoritŽs locales titulaires des compŽtences d’urbanisme de droit commun (les communes) lorsque ces normes Žmanent de l'ƒtat que lorsqu’elles Žmanent des autres collectivitŽs territoriales non communales. 

Il est vrai que dans ce dernier cas, les dŽpartements et les rŽgions ne sont pas des “gneurs” vŽritables lorsqu’il s’agit de prendre en compte les normes qu’ils Ždictent (lorsqu’ils en Ždictent) car le Code de l'urbanisme et les lois de rŽpartition des compŽtences ne leur laissent que peu de place sur la scne de la planification des sols.

Les normes d’urbanisme ŽdictŽes par le dŽpartement, la rŽgion ou tout autre collectivitŽ dŽcentralisŽe (lorsque c’est le cas), ne sont pas - bien entendu - des normes Žtatiques. Mis ˆ par l’exercice des compŽtences en matire de schŽmas directeurs, le r™le de ces collectivitŽs dans la planification et la rŽglementation des sols reste accessoire (chapitre 1).

Cela ne nous permettra que de mieux souligner de faon plus nette le r™le prŽpondŽrant que l’ƒtat a conservŽ dans ce domaine malgrŽ la dŽcentralisation. C’est ce que tendent ˆ accrŽditer les apports lŽgislatifs rŽcents par la remise en cause d’une planification supracommunale d’origine dŽcentralisŽe et par la substitution par une planification d’origine Žtatique au travers d’instruments nouveaux : les directives territoriales d’amŽnagement (chapitre 2).

Chapitre 1
Le r™le subsidiaire des collectivitŽs supracommunales dŽcentralisŽes 
On sait que l’ƒtat intervient en substitution de la rgle d’urbanisme dŽcentralisŽe d’origine communale dans un cas typique : lorsqu’il Žlabore un plan de sauvegarde et de mise en valeur (P.S.M.V.). L’article R.313-4 al.1er du Code de l’urbanisme prŽvoit que l’acte administratif dŽlimitant le secteur sauvegardŽ vaut prescription de l’Žtablissement du P.S.M.V. et mise en rŽvision du P.O.S. Certes, pendant ce laps de temps, le P.O.S. reste seul applicable. Cependant, une fois approuvŽ, le P.S.M.V. se substitue purement et simplement au P.O.S., en application de l’article R.313-19. 
De mme, le P.A.Z. se substitue au P.O.S. en vertu de l’article L.123-6 du Code de l’urbanisme.

Mais un certain nombre de collectivitŽs locales autres que la commune ou l’ƒtat peuvent tre appelŽes ˆ venir jouer un r™le dans l’Ždiction de la rgle locale d'urbanisme. L’hypothse para”t rare a priori. Nous verrons qu’elle est moins rare qu’on ne le cro”t, au moins du point de vue des potentialitŽs qu’offrent le Code de l’urbanisme.

Ce r™le peut tre direct par l’Žtablissement d’une rgle locale d'urbanisme supracommunale au travers de P.O.S. intercommunaux par exemple. Mais cette rgle locale d’urbanisme ˆ vocation supracommunale ne se distingue pas de la rgle locale d’urbanisme purement communale : elle prŽsente strictement les mmes vices et limites que celle-lˆ.

Cependant, un tel r™le de “censeur supŽrieur” peut tre indirect par l’Ždiction de normes supracommunales s’imposant aux rgles locales d’urbanisme, contenues par exemple dans des schŽmas directeurs. Ces schŽmas sont nombreux et constituent un mode d’encadrement assez courant des rgles locales d’urbanisme : P.O.S. et P.A.Z., seulement, car les autres types de rgles locales ne leur sont pas soumises en application de l’article R.122-27. Cependant, mis ˆ part quelques cas, il est douteux que la relance des schŽmas directeurs, ˆ l’initiative des collectivitŽs locales, que l’on a cru dŽceler, vienne au secours de l’environnement (section 1)

Par ailleurs, mme si les lois de rŽpartition des compŽtences les ont laissŽes pour compte dans le domaine de la planification des sols, le dŽpartement et la rŽgion peuvent Žgalement chercher ˆ investir, dans le sens de la protection de l’environnement, le champ habituellement imparti ˆ la rŽglementation locale de droit commun (les communes) ou la rŽglementation locale Žtatique (section 2).

Section 1
La protection de l’environnement imposŽe par les schŽmas directeurs
Les schŽmas directeurs en sont l’exemple le plus connu de la planification intercommunale d’origine dŽcentralisŽe. Mme dans un contexte d’exacerbation des Žgo•smes locaux et malgrŽ leurs limites, ces instruments conservent un intŽrt et une utilitŽ Žvidente pour imposer la protection de l’environnement aux P.O.S. et aux P.A.Z..

La planification supracommunale des sols est un terme gŽnŽrique dŽsignant la production de normes d’urbanisme. Ces normes dŽsignent aussi bien les documents qui rglementent les usages des sols que ceux qui se bornent ˆ ne fixer que des orientations : c’est le cas des schŽmas directeurs d’amŽnagement et d’urbanisme (S.D.A.U.), aujourd’hui appelŽs tout simplement schŽmas directeurs. Une telle forme de planification intercommunale dŽcentralisŽe prŽsente des avantages.

• Lorsque les parties du territoire auxquelles ils s’appliquent ne sont pas couvertes par des L.A.U. sectorielles, le schŽma directeur permet de pallier la dŽficience en encadrement normatif. 
Il faut croire d’ailleurs que la proposition du Conseil d’ƒtat qui visait ˆ les supprimer ˆ terme n’ait pas trouvŽ d’Žcho favorable dans le droit puisque les schŽmas ont ŽtŽ maintenus. 

En outre, les schŽmas directeurs, quoique parfois obsoltes, sont durables et stables. Ils permettent ˆ l’ƒtat de justifier plus facilement des choix contraignants lors de l’Žlaboration ou de la rŽvision des P.O.S. ou des documents en tenant lieu. Le travail d’Žlus autour de la mme table peut tre aussi de nature ˆ ouvrir les esprits dans une Žmulation de groupe qui dŽpasse les frontires administratives et politiques trop ŽtriquŽes. L’environnement peut donc s’en trouvŽ avantagŽ.

Les schŽmas directeurs sont Žgalement de nature ˆ faire retrouver un peu de stabilitŽ ˆ la rŽglementation locale des sols dans un contexte o celle-ci confine ˆ la volatilitŽ dont nous avons vu les effets nŽfastes pour la protection de l’environnement qui, elle, a besoin de stabilitŽ dans l’intŽrt des gŽnŽrations futures. Ils constituent par consŽquent des instruments permettant de fonder des annulations des P.O.S. ou des P.A.Z. insuffisamment protecteurs de l’environnement.

Il faut ensuite relever que les S.D. peuvent s’imposer de faon Žgalement contraignante aux communes. On sait que, en 1977, la jurisprudence a donnŽ une rŽponse de principe dŽfinitive s’agissant de l’opposabilitŽ directe : “le permis de construire n’est pas au nombre des dŽcisions administratives dont la lŽgalitŽ doit s’apprŽcier par rŽfŽrence aux dispositions des schŽmas directeurs d’amŽnagement et d’urbanisme”. Mais il existe trois exceptions ˆ l’inopposabilitŽ directe des S.D. aux modes d’occupation du sol. Les schŽmas directeurs doivent alors tre assimilŽs ˆ de vŽritables rgles d’urbanisme substitutives aux P.O.S. ou aux P.A.Z..

- C’est le cas d’abord le cas des schŽmas directeurs ayant valeur de directive d’amŽnagement national approuvŽs par dŽcret. 
L’article R.111-15 du Code de l’urbanisme dispose en effet que “le permis de construire peut tre refusŽ ou n’tre accordŽ que sous rŽserve de prescriptions spŽciales lorsque, par leur importance, leur situation, et leur affectation, des constructions contrarieraient l’action d’amŽnagement du territoire et d’urbanisme telle qu’elle rŽsulte de directives d’amŽnagement national approuvŽes par dŽcret, et notamment des dispositions des schŽmas directeurs, intŽressant les agglomŽrations nouvelles, approuvŽs avant le 1er octobre 1983 ou, postŽrieurement ˆ cette date, dans les conditions prŽvues au b du deuxime alinŽa de l’article R.122-22”. Le Conseil d’ƒtat a fait une application relativement rŽcente de cet article. 

- La seconde hypothse est plus courante : c’est celle prŽvue ˆ l’article L.130-2 al.3 du Code de l’urbanisme : les autorisations de construire dans les espaces boisŽs classŽs doivent tre compatibles avec les schŽmas.

- Le troisime cas, rarement citŽ, est pourtant aujourd’hui encore plus courant. Dans les communes littorales (et ˆ la diffŽrence des communes de montagne ou, au contraire, les S.D. sont des facteurs d’urbanisation pour au moins une raison, comme nous allons le voir), l’existence des S.D. peut constituer une garantie pour imposer la protection de l’environnement aux rgles locales d’urbanisme. L’article L.146-4-II al.2 du Code de l’urbanisme dispose en effet que, dans les communes littorales, les deux critres prŽvus ˆ l’alinŽa 1er du mme article sont inapplicables si “l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schŽma directeur ou d’un schŽma d’amŽnagement rŽgional ou compatible avec celles d’un schŽma de mise en valeur de la mer”. Or, le juge a considŽrŽ que l’on devait assimiler ˆ l’urbanisation les prŽvisions affichŽes dans les rŽglementations locales des sols.
 Au passage, il s’agit d’ailleurs du seul cas prŽvu au Code de conformitŽ entre les utilisations du sol et un document supracommunal de planification des sols. Comme nous l’avons abondamment montrŽ, l’urbanisation s’entend aussi bien des zonages des documents de planification des sols, que des opŽrations d’urbanisme (Z.A.C.) ou encore des autorisations d’occupation et d’utilisation du sol, qui doivent les uns et les autres tre conformes au schŽma directeur. 

Enfin, et pour terminer sur les avantages de cette planification intercommunale ou du poids de la coopŽration dŽcentralisŽe ˆ cet Žchelon, la loi n¡92-125 du 6 fŽvrier 1992 relative ˆ l’administration territoriale de la RŽpublique permet aux communautŽs de villes et aux communautŽs de communes de prendre en charge l’environnement ˆ l’Žchelon intercommunal. On doit y voir tout ˆ la fois le signe qu’il convient de ne pas forcer la coopŽration et la volontŽ de faire de l’environnement un enjeux intercommunal clair mais consensuel.

• Cependant, cette intercommunalitŽ est sujette ˆ caution, ˆ plus d’un titre. Si le lŽgislateur ouvre constamment de manire incantatoire la possibilitŽ pour les communes de dŽlŽguer leurs compŽtences au profit d’Žtablissements publics de coopŽration intercommunale, “c’est sans illusion excessive” nous dit Y.JƒGOUZO, ˆ quoi ont doit ajouter que les compŽtences ˆ caractre plus politique telles que l’amŽnagement et l’urbanisme sont restŽes largement en dehors du champ de la coopŽration institutionnalisŽe.

 - D’une part, se pose la question de savoir si la relance d’une dŽmarche planificatrice et prospective ˆ l’Žchelon intercommunal est vŽritable ou si elle n’est pas seulement la rŽsultante d’un phŽnomne d’inversion du droit de l’urbanisme qui ferait des rgles locales d’urbanisme le dŽterminant de la forme que prendrait les orientations d’amŽnagement. Une fois approuvŽs en effet, les schŽmas directeurs rentrent souvent en Žtat d’inertie pour tre soit oubliŽs soit ressortis au grŽ des opportunitŽs ou des querelles locales. Ils sont plus l’expression des Žgo•smes locaux que d’une vŽritable dŽmarche prospective concertŽe ˆ l’Žchelle de l’ensemble des communes concernŽes. 
On fera d’ailleurs remarquer que ce n’est pas le caractre normateur des schŽmas directeurs ou des autres documents de mme type qui s’oppose ˆ une vŽritable dŽmarche intercommunale : les chartes intercommunales de dŽveloppement et d’amŽnagement (C.I.D.A.) se sont rŽvŽlŽes tre aussi de simples juxtapositions de projets communaux alors mme qu’elles ont une valeur juridique tangente ˆ zŽro.

- D’autre part, ce type de planification d’encadrement ne fixe que des orientations et s’impose de faon peu contraignante ˆ la rgle locale d’urbanisme d’origine purement communale. 
Lorsqu’elle en fixe, rien n’interdit au surplus d’abroger le schŽma directeur ou le schŽma de secteur car la prohibition de l’article L.123-4-1 du Code de l’urbanisme ne vaut pas pour les P.O.S.. Si une loi ne le prohibe pas, aucun principe gŽnŽral du droit n’interdit ˆ l’administration d’abroger un acte administratif rŽglementaire y compris pour des raisons d’opportunitŽ. En d’autres termes, et pour reprendre une expression connue, “il n’existe pas de droit acquis au maintien d’un acte administratif rŽglementaire” (sauf bien Žvidemment si la loi en dispose autrement). C’est ce que le Conseil d’ƒtat a jugŽ prŽcisŽment dans notre domaine : aucune disposition de la loi n’impose l’existence de schŽmas directeurs o que ce soit, mais aucune autre disposition n’interdit d’abroger ceux qui existent ds lors au surplus qu’ils ne sont pas crŽateurs de droits. Cette facultŽ d’abrogation ne relve pas de l’hypothse d’Žcole; elle est de nature ˆ produire des consŽquences prŽjudiciables ˆ l’environnement et ˆ la dŽmocratie participative puisque les formalitŽs d’abrogation sont, selon le Conseil d’ƒtat, moins contraignantes et bien plus expŽditives que dans le cas de l’Žlaboration initiale. 
On s’Žtonne que le lŽgislateur n’ait pas prŽvu ds l’origine une disposition identique ˆ l’article L.123-4-1 car le contexte actuel de fronde contre les schŽmas directeurs n’est pas ˆ la revalorisation de ces documents de planification des sols.
Par ailleurs, dans les communes de montagne, les S.D. constituent des facteurs d’urbanisation. L’article L.145-5 al.4 prŽvoit en effet que des hameaux nouveaux “intŽgrŽs ˆ l’environnement” en bordure des plans d’eau situŽs sur plusieurs communes ne peuvent tre crŽŽs que si la commune est couverte par un schŽma directeur.

- Mais, comme nous l’avons dŽjˆ notŽ sur l’incidente, les schŽmas directeurs ne sont pas mauvais en eux-mmes : leurs faiblesses tient moins ˆ des manques structurels qu’ˆ une procŽdure que les collectivitŽs locales ne sont pas ˆ mme de gŽrer convenablement. 
Tel est particulirement le cas de la possibilitŽ de retrait d’une commune, qualifiŽe de “stupŽfiante” par Y.JƒGOUZO et J-C.HƒLIN et d’inadmissible par F.BOUYSSOU. 
En revanche, le nouveau systme issu de la loi du 4 fŽvrier 1995 (art.L.111-1-1), qui fait des S.D. des Žcrans entre les lois d’amŽnagement et d’urbanisme (L.A.U.) et les P.O.S. ou les documents en tenant lieu, constitue un redoutable obstacle ˆ l’opposabilitŽ directe des L.A.U. ˆ ces derniers. Cette situation est prŽoccupante et affaiblit considŽrablement la possibilitŽ de contraindre un P.O.S. ˆ prendre en compte l’environnement, sans compter la distorsion en cascade qui existera entre les divers Žchelons de normes.
Les vellŽitŽs ˆ abroger les schŽmas directeurs seront-elles moins fortes dans ces conditions ? Cela tempŽrerait-il nos craintes de voir l’abrogation devenir monnaie courante ? Probablement pas, car abroger un schŽma serait en effet s’hypothŽquer un moyen de court-circuiter la rigueur de certaines dispositions des L.A.U. Mais rien n’est moins sžr par ailleurs que l’abrogation ne soit pas couplŽe ˆ l’effet d’Žcran des schŽmas car rien n’interdit en effet de n’abroger que partiellement un schŽma, notamment dans ses orientations qui constituent des obstacles, ds lors que ce dernier continuera ˆ contenir le minimum prŽvu ˆ l’article L.122-1 du Code de l’urbanisme : en la matire, l’expŽrience a montrŽ que la prŽcision du contenu des schŽmas pouvait varier dans des proportions drastiques.

- Enfin, l’obsolescence des schŽmas peut aussi se retourner contre l’environnement : des orientations d’amŽnagement ambitieuses qui n’ont plus de raison d’tre peuvent tre totalement dŽcalŽes par rapport aux lois d’amŽnagement et d’urbanisme avec lesquelles ils doivent tre compatibles (si, bien sžr, il n’existe pas de document ou de norme intercalaire entre celles-ci et ceux-lˆ). 
Or, de la mme faon que l’ƒtat use homŽopathiquement des procŽdures de mise en compatibilitŽ des articles L.123-7-1 et L.311-4, on ne peut pas dire que l’article L.122-1-4 du Code de l’urbanisme soit abondamment utilisŽ par les prŽfets.

On le voit bien, en dehors de toutes considŽrations tenant aux forces et aux faiblesses intrinsques aux schŽmas, ce n’est pas parce qu’existeraient de tels documents que l’encadrement des P.O.S. et des documents en tenant lieu serait mieux garantit pour protŽger l’environnement. Les textes permettent ˆ peu prs toutes les audaces tout en s’affranchissant des garanties procŽdurales et de fond minimum qui permettent une protection de l’environnement.

- Quant aux autres formes de coopŽration intercommunale, et malgrŽ les espoirs que les communautŽs de villes et de communes ont fait na”tre, les chiffres sont loin d’en avoir fait le droit commun. De plus, la loi du 6 fŽvrier 1992 n’a pas prŽvu un transfert satisfaisant de compŽtences en matire d’amŽnagement de l’espace. Les communautŽs de villes ne se voient quant ˆ elles transfŽrer que des compŽtences limitativement ŽnumŽrŽes, au nombre desquelles ne figurent pas les documents de planification des sols rŽglementaires. S’agissant des communautŽs de communes, l’Žtendue des compŽtences transfŽrŽes est laissŽe ˆ l’apprŽciation des communes membres quand bien mme l’amŽnagement de l’espace serait lˆ encore une compŽtence obligatoire. 

- D’autre part malgrŽ l’intŽrt des chartes intercommunales de dŽveloppement et d’amŽnagement (C.I.D.A.) pour les communes rurales, l’Žvolution lŽgislative et jurisprudentielle montre que ces documents ne revtent qu’un intŽrt marginal au moins sur le plan de leurs effets juridiques. 
S’ils peuvent tre le ferment d’une forme de regroupement et de coopŽration intercommunale plus solide, il ne reste plus que deux dispositions dans le Code de l’urbanisme confŽrant unec ertaine portŽe juridique aux chartes ˆ l’Žgard de documents de planification des sols du droit de l’urbanisme : l’article L.122-1-1 al.2 au moment de la dŽfinition du pŽrimtre des schŽmas directeurs; l’article L.142-1 al.1er qui prŽvoit que la politique du dŽpartement en matire d’espaces naturels sensibles doit tre compatible avec les orientations des schŽmas directeurs et des chartes intercommunales. 
En effet, la dernire phrase du dernier alinŽa de l’article L.123-1 qui prŽvoyait que les P.O.S. “prennent en considŽration les orientations dŽfinies par les chartes intercommunales” a ŽtŽ supprimŽe par l’article 8-IV de la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991. La mention des chartes intercommunales ˆ l’article R.123-17-5¡ relatif au rapport de prŽsentation des P.O.S. a d’autre part ŽtŽ supprimŽe par le dŽcret n¡92-966 du 10 septembre 1992. De plus, aucune disposition ne prŽvoit une quelconque articulation entre les C.I.D.A. et les M.A.R.G.U. dont sont dotŽes beaucoup de communes rurales. En dernier lieu, pour achever de montrer ˆ quel point les relations entre P.O.S. et C.I.D.A. Žtait considŽrŽes comme ŽpiphŽnomŽnales, le Conseil d’ƒtat a jugŽ que le moyen tirŽ de l’incompatibilitŽ entre une charte et la crŽation d’une Z.A.C. Žtait inopŽrant ˆ l’encontre d’un dŽlibŽration approuvant la rŽvision d’un P.O.S..

- Plus grave, il n’est pas exclu que le louable souci de favoriser la coopŽration intercommunale soit dŽtournŽ de son objectif principal ou, en tout cas, largement dŽpouillŽ d’une vŽritable dŽmarche de rationalisation des affectations du sol qui en fait l’intŽrt. 
En effet, la coopŽration incitŽe par l’ƒtat peut produire des effets en gŽnŽrant une coopŽration tout ˆ fait artificielle au prŽjudice de l’environnement. C’est particulirement le cas au regard du systme actuel de la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme tel qu’il a ŽtŽ rŽformŽ par la loi du 4 fŽvrier 1995 : en voulant simplifier le droit par la modification du systme de la hiŽrarchie des normes d’urbanisme, on arriverait ˆ cette contradiction que, par des mŽcanismes dont les consŽquences n’auraient pas ŽtŽ clairement ŽvaluŽes, une mesure lŽgislative destinŽe ˆ simplifier le droit fasse de l’Žchelon intercommunal un cheval de Troie au dŽtriment de l’environnement.

Section 2
Le r™le secondaire du dŽpartement et de la rŽgion en matire d’urbanisme
“Il n’y a pas de pouvoir dŽcentralisŽ pertinent du point de vue territorial et ˆ mme de planifier, c’est-ˆ-dire d’imposer des choix. Si l’on avait permis aux rŽgions ou aux dŽpartements ou ˆ une structure intercommunale solide, d’assumer une telle fonction, les choses seraient sans doute diffŽrentes”. 
Ces deux Žchelons sont-ils ˆ mme de prendre le relais dans une problŽmatique lancinante qui laisse l’ƒtat et les communes monopoliser les attentions ? Rien n’est moins sžr. 

Il reste en tout cas que ni le dŽpartement (¤1), ni la rŽgion (¤2) n’ont actuellement un r™le majeur en matire de planification des sols, loin s’en faut. Rien ne dit cependant qu’il s’agisse d’une tendance lourde et que, t™t ou tard, accompagnŽs des contr™les nŽcessaires, ces deux Žchelons n’investissent pas la scne qui nous occupe.

¤1 - L’intervention marginale du dŽpartement dans l’Ždiction de rgles locales d’urbanisme
Le dŽpartement est mal loti en matire d’urbanisme. Les seules compŽtences qui lui ont ŽtŽ traditionnellement reconnues relvent de la lŽgislation des “espaces naturels sensibles”, prŽvue aux articles L.142-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Notre but n’est pas de traiter de ce qui a ŽtŽ abondamment et bien traitŽ. 

Certes, le dŽpartement participe ˆ l’Žlaboration et aux rŽvisions des documents locaux de planification des sols, mais c’est sur le plan de l’Ždiction de vŽritables rgles locales d’urbanisme par le dŽpartement que nous ferons porter notre rŽflexion.

La seule possibilitŽ pour les dŽpartements d’intervenir en matire de rŽglementation des sols ressort des articles L.142-11, R.142-2 et R.142-3 du Code de l’urbanisme. Il s’agit d’une compŽtence de police spŽciale de rŽglementation des affectations et des usages des sols, attribuŽe en propre au prŽsident du conseil gŽnŽral. Cette facultŽ est assez inŽdite car il s’agit du seul cas o, en dehors de l’ƒtat, une autre collectivitŽ locale que la commune est expressŽment habilitŽe ˆ Ždicter des servitudes d’utilisation du sol. 

Certes, rien n’interdit non plus le prŽsident du conseil gŽnŽral d’user de ses pouvoirs de police de conservation du domaine public en application de l’article L.3221-4 du Code des collectivitŽs territoriales (ancien article 25 al.5 de la loi du 2 mars 1982) : des terrains acquis ˆ la suite d’une prŽemption dans un espace naturel sensible, puis affectŽs ˆ l’usage du public ou ˆ un service public et amŽnagŽs ˆ cette fin permettent en effet d’Ždicter une rŽglementation dans l’intŽrt du domaine public. Mais, il ne s’agit pas ˆ proprement parler d’une rŽglementation d’urbanisme qui aboutirait ˆ crŽer de vŽritables servitudes.

L’article L.142-11 constitue en dŽfinitive le seul moyen d’en Ždicter. Il dispose que “ˆ compter de la dŽcision du dŽpartement de percevoir la taxe dŽpartementale des espaces naturels sensibles, le prŽsident du conseil gŽnŽral peut, par arrtŽ pris sur proposition du conseil gŽnŽral, aprs dŽlibŽration des communes concernŽes et en l’absence de plan d’occupation des sols opposable, dŽterminer les bois, forts et parcs, qu’ils soient soumis ou non au rŽgime forestier, enclos ou non, attenants ou non ˆ des habitations, dont la prŽservation est nŽcessaire et auxquels est applicable le rŽgime des espaces boisŽs classŽs dŽfini par l’article L.130-1 et les textes pris pour son application.
Le mme arrtŽ ou un arrtŽ ultŽrieur pris dans les mmes formes peut Ždicter les mesures nŽcessaires ˆ la protection des sites et des paysages compris dans une zone de prŽemption dŽlimitŽe en application de l’aarticle L.142-3 et prŽvoit notamment l’interdiction de construire ou de dŽmolir, et celle d’exŽcuter certains travaux, constructions ou installations affectant l’utilisation du sol, ˆ l’exception des travaux visant ˆ l’amŽlioration des exploitations agricoles.
Les arrtŽs prŽvus aux alinŽas prŽcŽdents cessent d’tre applicables ds qu’un plan d’occupation des sols est rendu public ou approuvŽ sur le territoire considŽrŽ”.

Comme le notait la circulaire du 15 mars 1978, “l’Žtablissement de zones de protection doit aussi permettre d’Žviter des disparitŽs de protection parfois constatŽes entre territoires voisins prŽsentant le mme intŽrt, suivant qu’ils sont protŽgŽs ou non par des documents d’urbanisme”. On doit y voir le souci tout ˆ la fois de faire prŽvaloir une supracommunalitŽ de protection et une rŽglementation suffisamment prŽcise pour Žviter que certains vides juridiques puissent tre mis ˆ profit pour altŽrer l’environnement.

Doit-on voir dans cette disposition des capacitŽs d’intervention importantes du prŽsident du conseil gŽnŽral ? En rŽalitŽ, c’est loin d’tre le cas. 

• De nombreux ŽlŽments le montrent et des raisons non moins nombreuses l’expliquent.

- Des limites politiques

Il s’agit certes d’un pouvoir lui appartenant en propre et qu’il ne peut dŽlŽguer ˆ l’assemblŽe dŽlibŽrante : l’arrtŽ est pris sur proposition de cette dernire et le prŽsident peut donc a priori passer outre le contenu proposŽ par l’assemblŽe. Cependant, cette “proposition” fait nŽcessairement intervenir un vote du conseil gŽnŽral; de plus l’avis du conseil municipal auquel doit s’appliquer la rŽglementation est requis. On doit souligner que ces deux consultations prŽalables font intervenir des conseillers gŽnŽraux qui sont presque toujours maires, surtout d’ailleurs dans les communes rurales qui reprŽsentent celles o, prŽcisŽment, s’appliquent la facultŽ de rŽglementer dans les forts et les espaces boisŽs. Or, il n’est pas dans l’intŽrt des maires-conseillers gŽnŽraux de se prononcer favorablement sur une rŽglementation qui pourrait venir limiter leur pouvoir de dŽcision en matire d’urbanisme.

Pour cette raison, mme si cela est juridiquement possible, on imagine mal le prŽsident du conseil gŽnŽral Ždicter une telle rŽglementation concurrente aux M.A.R.G.U..

En rŽalitŽ, l’initiative de l’exercice du pouvoir sera la plupart du temps laissŽe ˆ l’apprŽciation de l’assemblŽe et fait intervenir un jeu d’influence et de rapports de force Žvident que le prŽsident du conseil gŽnŽral ne peut politiquement ignorer sauf ˆ s’exposer au discrŽdit de sa fonction par un dŽsaveu politique cinglant.

En revanche, la consultation de la commission dŽpartementale des sites, prŽvue ˆ l’alinŽa 1er de l’article R.142-2 ne semble tre un obstacle ni politique, ni juridique.

- Des limites tenant au champ d’application de la rŽglementation

Le champ d’application n’est pas aussi large qu’il y para”t car la rŽglementation n’est possible que dans les communes non dotŽes d’un P.O.S. opposable. 

De plus, les limites se manifestent encore dans deux sens.

D’une part, hors le cas des espaces boisŽs, elle ne peut tre ŽdictŽe qu’ˆ l’intŽrieur des zones de prŽemption dŽlimitŽes par l’assemblŽe dŽlibŽrante du conseil gŽnŽral. De surcro”t, il est encore de nombreux dŽpartements o leur superficie est peu importante.

D’autre part, la volontŽ de limiter le champ d’application est tout aussi remarquable s’agissant des espaces boisŽs. 
Certes, la rŽglementation peut s’appliquer mme ˆ l’extŽrieur des zones de prŽemption dŽlimitŽes ds lors que l’assemblŽe s’est bornŽe ˆ accepter le principe de la perception de la taxe dŽpartementale des espaces naturels sensibles (T.D.E.N.S.). Elle s’applique aussi ˆ des catŽgories d’espaces boisŽs faisant l’objet du rŽgime forestier, enclos ou non, attenants ˆ une habitation ou non. Mais cela n’est possible que dans les communes non dotŽes d’un P.O.S. opposable. Et encore doit-on faire la remarque suivante : le contenu de la rŽglementation est trs limitŽe, comme nous le montrons ci-aprs.

- Des limites tenant au contenu de la rŽglementation

Le prŽsident du conseil gŽnŽral n’a pas le choix du contenu en ce qui concerne les forts et les espaces boisŽs. Et l’on peut mme dire que nous ne sommes mme pas dans le cas d’un pouvoir de rŽglementation. En effet, il ne s’agit que d’une dŽlimitation des forts, parcs et espaces boisŽs, pŽrimtre auquel s’applique ispso facto la servitude d’espace boisŽ classŽ de l’article L.130-1. Le prŽsident du conseil gŽnŽral ne peut donc inventer un contenu ˆ une hypothŽtique rŽglementation : il doit s’en tenir ˆ la rŽglementation dŽjˆ prŽvue par le Code de l’urbanisme ˆ l’article L.130-1. De plus, l’autorisation de coupe et d’abattage d’arbre n’est pas dŽlivrŽe par lui mais par le prŽfet...curieux ressaisissement des prŽrogatives de l’ƒtat, renforcŽe au grŽ d’un simple pouvoir de dŽlimitation du prŽsident du conseil gŽnŽral.

Par ailleurs, la rŽglementation des objets autres que les espaces boisŽs n’est pas aussi libre qu’on pourrait le penser. Le juge administratif s’est prononcŽ ˆ plusieurs reprises sur la lŽgalitŽ des motifs justifiant la crŽation de pŽrimtres de prŽemption dans lesquels cette rŽglementation est autorisŽe. La jurisprudence relative ˆ ces pŽrimtres est transposable aux mesures rŽglementaires que le prŽsident du conseil gŽnŽral est habilitŽ ˆ y Ždicter. Or, ces motifs sont assez limitativement apprŽciŽs. La protection des vestiges archŽologiques ne peut ainsi ˆ elle seule justifier la dŽlimitation d’un pŽrimtre de prŽemption. En revanche, si ˆ ce motif est ajoutŽe celui de l’extension de la fort communale, la dŽlimitation au titre de l’article L.142-2 est lŽgale. En revanche, la protection de l’agriculture pour maintenir l’Žquilibre Žconomique n’est pas en elle-mme de nature ˆ justifier l’institution d’un pŽrimtre de prŽemption. 

On peut tirer plusieurs enseignements de cette dernire dŽcision : d’une part, le Conseil d’ƒtat fait application du critre de l’objectif principal qui a inspirŽ la crŽation du pŽrimtre; d’autre part, il rappelle les trois fonctions essentielles des espaces naturels sensibles : protection, gestion et ouverture au public; enfin, les terrains agricoles peuvent prŽsenter un intŽrt justifiant une protection au titre des espaces naturels sensibles. Pour autant, la solution donnŽe par le Conseil d’ƒtat n’est pas entirement satisfaisante comme l’a pertinemment relevŽ G.GHAYE. D’abord parce que le critre de l’objectif “principal” est un peu trop divinatoire; ensuite parce que le maintien de l’agriculture peut tre un moyen de protŽger provisoirement l’environnement devant les poussŽes de l’urbanisation.

- Des limites tenant ˆ la durŽe de la rŽglementation

Les arrtŽs du prŽsident du conseil gŽnŽral cessent de produire des effets ds qu’un P.O.S. est rendu public ou approuvŽ sur le territoire de la commune considŽrŽe. 
L’intention est claire : il s’agit d’une rŽglementation conservatoire quand bien mme “elle n’aurait pas ˆ tre limitŽe aux terrains boisŽs dont la conservation se trouverait compromise par la gestion de leur propriŽtaire ou pour toute autre cause”. Il n’est donc pas question de faire se c™toyer deux types de rŽglementation des sols, Žmanant de deux collectivitŽs locales diffŽrentes. Le P.O.S. est le document qui prŽvaut.

On ne peut donc pas dire que la libertŽ du prŽsident du conseil gŽnŽral est importante, qu’il s’agisse de raisons politiques ou juridiques. Mais les raisons juridiques sont en fait le reflet des enjeux politiques lors de la discussion de ces textes.

 • Lors de la discussion de la loi n¡85-729 du 18 juillet 1985 dŽcentralisant entre autre les compŽtences en matire d’espaces naturels sensibles, une mŽfiance voilŽe ˆ l’Žgard du dŽpartement Žtait dŽjˆ perceptible.

Par ailleurs, de faon symptomatique, la loi relative au renforcement de la protection de l’environnement du 2 fŽvrier 1995 n’est pas revenue sur le r™le rŽsiduel du dŽpartement en matire de rŽglementation des affectations et des usages du sol. MalgrŽ un rapport parlementaire du prŽsident du conseil gŽnŽral M.BARNIER extrmement ambitieux sur le r™le nouveau qu’il aurait convenu de reconna”tre aux dŽpartements en matire d’environnement, la loi dŽfendue par le ministre M.BARNIER n’a pas traduit ces propositions formulŽes quatre annŽes plus t™t. La seule innovation de la loi au bŽnŽfice du dŽpartement, tout ˆ fait relative et presque logique - sinon formelle -, a consistŽ ˆ transfŽrer du prŽfet au prŽsident du conseil gŽnŽral le pouvoir d’Ždicter une rŽglementation des sols en matire de bois, forts et parcs...transfert dont l’Žtendue et le contenu est tout ˆ fait relatif s’il en est, comme nous l’avons vu.

• Un dernier aspect montre, au surplus des facultŽs de rŽglementation politiquement et juridiquement affaiblies, que la facultŽ de rŽglementation concŽdŽe au prŽsident du conseil gŽnŽral est anecdotique. Les dŽpartements ne se sont pas illustrŽs par une politique trs satisfaisante et protectrice de l’environnement en matire d’espaces naturels sensibles, ˆ de rares exceptions prs, ni a fortiori en matire d’amŽnagement foncier rural. 

C’est ce que montre la remarquable Žtude de P.LE LOUARN ˆ ce sujet. Dans son article trs motivŽ et sans concession, P.LE LOUARN y montre que “la politique naturaliste du dŽpartement est un accessoire de l’amŽnagement”. Il ne suffit pas en effet de dŽlimiter des zones de prŽemption : encore faut-il acquŽrir des terrains, en contr™ler les affectations du sol par une rŽglementation des usages du sol en application de l’article L.142-11, utiliser le produit de la T.D.E.N.S. de faon transparente et dans l’intŽrt de l’environnement, bref, gŽrer ces terrains dans l’intŽrt de l’environnement conformŽment ˆ l’article L.142-10. Or, c’est loin d’tre le cas. 

Dans ces circonstances, on peut donc fortement douter que le prŽsident du conseil gŽnŽral soit plus “royaliste que le roi” en ayant l’audace de faire plus que le conseil gŽnŽral, au risque d’tre taxŽ d’anti-amŽnageur.

• En dŽfinitive, l’esprit du dispositif est clair : l’usage de ses compŽtences de police par le prŽsident du conseil gŽnŽral ne doit pas aboutir ˆ crŽer des enclaves dŽpartementales sur le territoire des communes dans lesquelles une rŽglementation concurrente des affectations du sol s’appliquerait : la dŽcentralisation des pouvoirs en matire de rŽglementation des affectations et des usages du sol demeure une compŽtence de droit commun appartenant ˆ la commune, compŽtence dans laquelle seul l’ƒtat est admis ˆ s’ingŽrer.
Un tribunal administratif a ainsi jugŽ qu’un dŽpartement ne pouvait s’arroger des compŽtences en matire d’urbanisme en dŽlimitant une zone de prŽemption sur la totalitŽ de son territoire rural. Un dŽpartement ne peut se substituer aux communes dŽfaillantes dans leurs compŽtences d’urbanisme. 
De plus, le Conseil d’ƒtat a estimŽ que cette rŽglementation ne pouvait tre assimilŽe ˆ un “document tenant lieu de P.O.S.” ˆ l’inverse des indices le laissant penser. En outre, le Conseil d’ƒtat a marquŽ trs nettement que la rŽglementation des usages du sol ne pouvait relever que d’un pouvoir de police spŽcifique du prŽsident du conseil gŽnŽral : la dŽlibŽration crŽant une zone de prŽemption au titre des espaces naturels sensibles ne crŽe pas de rgles d’urbanisme; selon le Conseil d’ƒtat, il s’agit d’une dŽcision non rŽglementaire non individuelle. 
De faon plus remarquable encore, la loi n¡95-101 du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement s’est montrŽe trs en retrait ˆ l’Žgard des collectivitŽs alors pourtant que le ministre de l’Environnement qui en a ŽtŽ l’initiateur, M.BARNIER, ne pouvait tre considŽrŽ comme hostile ˆ une certaine dŽcentralisation des compŽtences d’environnement en faveur du dŽpartement puisqu’il Žtait lui-mme un temps prŽsident d’un conseil gŽnŽral.

On retrouve lˆ le souci du lŽgislateur de 1983 d’empcher toute tutelle d’une collectivitŽ dŽcentralisŽe sur une autre et celle de la jurisprudence de faire scrupuleusement respecter les compŽtences imparties aux dŽpartements.

Nous pourrions mme aller plus loin dans notre constatation : dans des domaines marquŽs par la prŽsence de polices spŽciales, les pouvoirs de l’exŽcutif dŽpartemental ou de l’assemblŽe dŽlibŽrante sont tout aussi limitŽs. C’est le cas mme dans un des domaines qui constitue une des attributions privilŽgiŽes du dŽpartement : l’organisation des secours, notamment en matire de risques naturels et technologiques.
Le service dŽpartemental d’incendie et de secours (S.D.I.S.) est un d’Žtablissement public dŽpartemental ˆ statut propre depuis la loi n¡96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours.
La loi est ainsi bien plus une loi de rŽ-organisation des services d’incendie et de secours qu’un texte destinŽ ˆ bouleverser un certain nombre de principes et de rgles acquis par la loi-cadre n¡87-665 du 22 juillet 1987. Si cette dernire a ŽtŽ modifiŽe par la loi du 3 mai 1996 - et encore de faon ponctuelle -, c’est uniquement par souci de coordination. D’autre part, ˆ l’exception d’une disposition isolŽe, la loi du 3 mai 1996 ne concerne nullement les risques naturels ou technologiques de faon spŽcifique. Par ailleurs, le rŽgime dŽrogatoire de Paris, des dŽpartements de la petite couronne et de Marseille a ŽtŽ expressŽment maintenu et reste sous la responsabilitŽ de l’ƒtat. Surtout, toutes les compŽtences opŽrationnelles en matire de mise en Ïuvre et d’organisation des secours - autrement dit, les compŽtences de police administrative - ont ŽtŽ maintenues dans le giron de l’ƒtat (prŽfets des dŽpartements, prŽfets de rŽgion, prŽfets de zones de dŽfense, ministre de l’IntŽrieur).

Enfin, et malgrŽ les propositions du dŽputŽ BARNIER, le conseil gŽnŽral ne s’est jamais vu reconna”tre aucun pouvoir en matire de planification environnementale : les schŽmas dŽpartementaux nombreux et variŽs restent de la compŽtence du prŽfet.
Plusieurs ŽlŽments symptomatiques montrent au contraire le repli opŽrŽ en la matire. Dans sa proposition n¡71, l’inventaire dŽpartemental du patrimoine naturel faisait l’objet d’un document comportant des servitudes opposables aux tiers. De mme, dans sa proposition n¡72, le rapport attribuait au prŽsident du conseil gŽnŽral le pouvoir de prendre des mesures de protection spŽcifiques - en d’autres termes, d’Ždicter lˆ encore des servitudes d’utilisation des sols - pour protŽger la faune et la flore. Or nul projet ou proposition de texte n’a songŽ ˆ remettre ces propositions au gožt du jour. Au contraire d’ailleurs : la seule crŽation rŽcente d’une servitude environnementale d’utilisation des sols est celle de l’article 93 de la loi du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement...et elle a ŽtŽ confiŽe ˆ l’ƒtat.

*

Le bilan est clair : pour reprendre les termes de R.ROMI, le dŽpartement reste avant tout une “puissance financire”, avant de bŽnŽficier de vŽritables compŽtences propres en matire d’environnement, ˆ l’exception des itinŽraires de promenades et de randonnŽes ou des multiples compŽtences consultatives. Mais, une dernire question se pose cependant : “au nom de quoi, Žcrivait R.ROMI, peut-on imaginer que des conseillers gŽnŽraux soient plus enclins ˆ protŽger l’environnement que des Žlus communaux ?”...surtout lorsqu’ils sont les deux ˆ la fois rajouterions-nous.

C’est donc peut-tre sur sa puissance financire que le dŽpartement a les moyens les plus efficaces de faire entendre des choix d’environnement effectuŽs en marge des textes. mais, magrŽ tout, ce n’est pas parce que l’on a plus d’argent que l’on est plus enclin ˆ protŽger l’environnement. 

Il reste que toutes les observations prŽcŽdentes sont sans doute encore plus vraies s’agissant de la rŽgion.

¤2 - La rŽgion : une absence de pouvoir en matire de rŽglementation de l’urbanisme ?
Sur le plan du droit, et sauf exceptions, la rŽgion continue a tre tenue ˆ l’Žcart de la planification des sols et, plus gŽnŽralement, de l’environnement. On est en effet loin de leur avoir reconnu une place prŽŽminente, qu’il s’agisse des compŽtences en matire d’urbanisme que d’environnement d’ailleurs.

Elle dispose d’un pouvoir rŽsiduel, a priori neutre quant ˆ la prise en compte de l’environnement : un pouvoir d’initiative et d’Žlaboration en matire de parcs naturels rŽgionaux; des pouvoirs en matire de planification, ou de coopŽration interrŽgionale ou transfrontire - mais ce n’est pas spŽcifique ˆ l’environnement -; un certain nombre d’attributions consultatives, notamment en ce qui concerne le patrimoine architectural.

Des rŽgions ˆ statut particulier se sont vu par ailleurs confŽrer par les textes une compŽtence en matire d’environnement. C’est le cas de la collectivitŽ territoriale de Corse et des rŽgions d’outre-mer.

Enfin, les rŽgions limitrophes peuvent Žlaborer un schŽma interrŽgional du littoral dont les contrats de plan entre l’ƒtat et la rŽgion doivent tenir compte. Ce schŽma n’a aucune vocation ˆ s’imposer aux documents de planification des sols, qu’il s’agisse des documents Žtablis par l’ƒtat (S.M.V.M., S.D.R.I.F., D.T.A., directives paysagres, P.S.M.V.) que de ceux Žtablis par les collectivitŽs locales (S.A.C.T.C., S.A.R.O.M., S.D. et schŽmas de secteurs, P.O.S., P.A.Z., M.A.R.G.U.,...). Ils restent des documents de nature Žconomique ˆ vocation prospective.

En matire d’urbanisme, le constat n’est pas plus Žloquent : en dehors des cas o elles sont associŽes ˆ l’Žlaboration ou la rŽvision de normes d’urbanisme (S.D., S.M.V.M., P.O.S.,...), les rŽgions ne disposent mme plus, en propre, du pouvoir d’initiative en matire de prescriptions particulires. L’article L.111-1-1 modifiŽ par l’article 4 de la loi du 4 fŽvrier 1995 a remplacŽ ces dernires par les D.T.A.. Mais, comme le prŽcise son alinŽa 3, elles sont dŽsormais ŽlaborŽes sous la responsabilitŽ de l’ƒtat et ˆ son initiative. Comme pour les autres documents de planification des sols, les rŽgions ne sont plus qu’associŽes ˆ leur Žlaboration.

Les seules compŽtences vŽritables sont dŽsormais assez ciblŽes. Il en existe trois :

- L’Žlaboration (aujourd’hui, bien plus la rŽvision) du schŽma directeur de la rŽgion d’ële-de-France (S.D.R.I.F.) en vertu de l’article L.141-1 du Code de l’urbanisme. L’initiative appartient soit ˆ la rŽgion, soit ˆ l’ƒtat; la procŽdure est conduite par la rŽgion, ˆ laquelle l’ƒtat est associŽ. Mais le S.D.R.I.F. est en tout Žtat de cause approuvŽ par dŽcret en Conseil d’ƒtat.

- L’Žlaboration et la rŽvision du schŽma d’amŽnagement de la Corse (S.A.C.T.C.). Comme le S.D.R.I.F., la rŽgion Corse en a la ma”trise, dans les limites lˆ encore de l’association de l’ƒtat et des autres collectivitŽs locales, et dans les limites de son approbation par dŽcret en Conseil d’ƒtat. Sa lŽgalitŽ a ŽtŽ contestŽ mais, sur les moyens invoquŽs, aucun n’a ŽtŽ retenu.
En application de l’article 34bis de la loi n¡95-115 du 4 fŽvrier 1995 d’orientation pour l’amŽnagement et le dŽveloppement du territoire, le S.A.C.T.C. adoptŽ le 7 fŽvrier 1992 dispense de l’Žlaboration d’un schŽma rŽgional d’amŽnagement et de dŽveloppement du territoire.
Le S.A.C.T.C. vaut schŽma de mise en valeur de la mer (S.M.V.M.) dont les dispositions correspondantes sont regroupŽes dans un chapitre individualisŽ notamment en ce qui concerne les orientations fondamentales de la protection, de l’amŽnagement et de la protection du littoral.

Pour le S.A.R.T.C., il n’existe encore aucun contentieux, ˆ l’exception du contentieux en annulation du schŽma lui-mme. La remarque vaut aussi ˆ propos des S.A.R.O.M.. Mais nul doute que ces contentieux se profilent et qu’ils seront nombreux comme c’est le cas en ële-de-France. Il faut espŽrer que la jurisprudence sera aussi exigeante dans l’application de ces schŽmas qu’elle continue de l’tre ˆ propos du S.D.R.I.F..

Le S.A.C.T.C. a en outre les mmes effets que les D.T.A. en vertu de l’article L.111-1-1 (article L.144-5 al.1er du Code de l'urbanisme). Mais, il ressort de l’article 5-A-XII de la loi n¡95-115 du 4 fŽvrier 1995 qui modifie le 1¡ de l’article L.144-2 du Code de l'urbanisme que la rŽfŽrence incidente aux “prescriptions nationales et particulires d’amŽnagement prŽvues ˆ l’article L.111-1-1” ancien du Code, a ŽtŽ abrogŽe en raison d’une redondance avec la mention selon laquelle il devait respecter les “rgles gŽnŽrales d’amŽnagement et d’urbanisme ˆ caractre obligatoire prŽvues au livre 1er”. Ainsi, curieusement, alors qu’il a les mmes effets que les D.T.A., il doit respecter ces rgles prŽexistantes.

- L’Žlaboration et la rŽvision des S.A.R.O.M. (schŽmas d’amŽnagement rŽgional des rŽgions d’outre-mer).
On se retrouve ici dans le mme cas que la Corse, ˆ quelques exceptions prs cependant : Žlaboration et rŽvision par les rŽgions; association des autres collectivitŽs territoriales; approbation par dŽcret en Conseil d’ƒtat; mme effets que les D.T.A. et prŽsence d’un chapitre individualisŽ ayant valeur de S.M.V.M. .
Tous ces schŽmas s’imposent donc aux documents de planification des sols de valeur infŽrieur par un lien de compatibilitŽ, ˆ condition que ne s’intercalent pas entre eux et ces derniers un autre document. Il s’agit de l’application logique de l’article L.111-1-1. 
Les S.A.R.O.M. comprennent un chapitre individualisŽ ayant valeur de S.M.V.M. (L. n¡84-747, 2 aožt 1984, art. 13 ancien; actuellement : art.L.4433-15 C.coll.territ.). Ces documents prŽsentent donc le mme type de prescriptions dans ce chapitre individualisŽ. L'urbanisation devra par consŽquent tre compatible avec la partie du S.A.R.O.M. ayant valeur de S.M.V.M. et conforme avec l'autre partie n'ayant pas cette valeur. Ce traitement diffŽrenciŽ est fort curieux dans la mesure o les S.A.R.O.M. (dans leur entier), comme les S.M.V.M., ont valeur de D.T.A. en application de l'article L.111-1-1 du Code de l'urbanisme.

Mais, pour autant, tous ces documents qui peuvent amener les rŽgions ˆ tre les initiateurs ou les autoritŽs d’approbation de certains documents de planification supracommunale sont-ils directement opposables aux modes d’occupation et d’utilisation du sol au point qu’il faille considŽrer que certaines de leurs dispositions constituent de vŽritables rgles d’urbanisme ?
Cette question peut para”tre doublement saugrenue : d’une part, parce que nul auteur n’a, ˆ ce jour, considŽrŽ que les rŽgions avaient un quelconque pouvoir en matire de rŽglementation des sols; d’autre part, parce que les documents de planification supracommunale de ce type sont en principe inopposables directement aux modes d’occupation et d’utilisation du sol.
Elle n’est cependant pas dŽplacŽe. Dans l’affirmative, nous aurions des cas assez uniques de documents de planification supracommunal produisant de vŽritables rgles d’urbanisme ˆ l’Ždiction desquelles les rŽgions pourraient avoir un r™le important sinon prŽpondŽrant. Il s’agirait de la seconde “exception” aprs la possibilitŽ pour le prŽsident du conseil gŽnŽral des dŽpartements d’Ždicter des rgles d’utilisation du sol. 

Nous allons voir en effet qu’il n’Žtait pas exclu que les S.M.V.M. Ždictent de vŽritables rgles d’urbanisme, autrement dit des rgles directement opposables aux modes d’occupation et d’utilisation du sol. Or, tant le S.A.C.T.C. que les S.A.R.O.M. comprennent un chapitre individualisŽ ayant valeur de S.M.V.M.. Par transitivitŽ, il n’est donc pas exclu que, s’agissant au moins des sujŽtions et des mesures de protection contenues dans ces chapitres individualisŽs, nous soyons en prŽsence de rgles directement opposables. Mais, lˆ encore, tout dŽpend de la prŽcision du contenu des dispositions contenues dans ces chapitres; il ne nous a malheureusement pas ŽtŽ donnŽ la possibilitŽ de consulter le S.A.C.T.C. ni les S.A.R.O.M. approuvŽs.

Pour les S.A.R.O.M., cette possibilitŽ d’Ždicter de vŽritables rgles n’est pas une rŽvolution dans les communes littorales de plein droit, : l’urbanisation dans les espaces proches du rivage doit tre conforme ˆ ses dispositions, qu’elles se trouvent d’ailleurs dans le chapitre individualisŽ ou dans les autres parties du schŽma (art.L.146-4-II al.2).
En revanche, la constatation est beaucoup plus intŽressante au-delˆ de la “proximitŽ” du rivage ainsi que dans les communes qui ne sont considŽrŽes comme “littorales de plein droit” puisque, dans ces cas, l’article L.146-4-II n’est pas applicable. Il s’agit de celles qui sont visŽes ˆ l’article 2-deuxime tiret de la loi du 3 janvier 1986. 

Avec les pouvoirs du prŽsident du conseil gŽnŽral de l’article L.142-11, nous serions donc en prŽsence du second cas de rŽglementation locale des sols ŽdictŽe par une collectivitŽ dŽcentralisŽe et, chose remarquable, par un document de planification supracommunale. Cela tempŽrerait l’idŽe que, dans l’absolu, les rŽgions ne bŽnŽficieraient d’aucune compŽtence pour Ždicter de vŽritables rgles d’urbanisme qui seraient opposables aux modes d’occupation et d’utilisation du sol.

Cependant, la possibilitŽ de rŽglementer l’usage des sols ne bŽnŽficie actuellement qu’aux rŽgions d’outre-mer et ˆ la rŽgion de Corse. Sortis des deux cas prŽcŽdents - l’un exprs (article L.146-4-II), l’autre implicite (article L.4433-15 du Code des collectivitŽs territoriales - les S.A.R.O.M. - et article L.144-2 du Code de l'urbanisme) -, il ressort qu’aucune rŽgion “de droit commun” ne dispose de la possibilitŽ d’Žlaborer “son” schŽma d’amŽnagement, intŽgrŽ au systme normatif du droit de l’urbanisme. Seules la rŽgion ële-de-France, la rŽgion Corse et les rŽgions d’outre-mer bŽnŽficient d’un traitement particulier. 

Une proposition de loi a bien ŽtŽ dŽposŽe en 1988 pour y remŽdier : il y Žtait prŽconisŽ de permettre aux rŽgions d’Žlaborer un schŽma d’amŽnagement rŽgional. De mme, leur Žtait confŽrŽ certaines attributions, voisines de celles de l’ƒtat : les rŽgions pouvaient procŽder ˆ l’approbation ou la modification d’office d’un schŽma directeur dans des “secteurs d’intŽrt rŽgional” dŽlimitŽs par dŽlibŽration du conseil rŽgional; l’ƒtat Žtait par ailleurs tenu d’engager, dans les deux mois, une procŽdure de modification ou de rŽvision forcŽe des P.O.S. (art.L.123-7-1) s’il Žtait saisi d’une demande en ce sens de la rŽgion. De telles dispositions aboutissaient ˆ remettre directement en cause le principe de la prohibition des tutelles d’une collectivitŽ locale sur une autre mais, dans la mesure o cette facultŽ trouvait sa source dans un texte de mme valeur, rien ne s’y opposait juridiquement. En revanche, elle aboutissait ˆ faire du reprŽsentant de l’ƒtat un subordonnŽ de la rŽgion : l’inconstitutionnalitŽ d’une telle disposition n’aurait probablement pas manquŽe d’tre soulevŽe, d’autant plus que les motifs de crŽation des secteurs d’intŽrt rŽgional n’Žtait pas fixŽs par la loi. 
Cependant, la proposition de loi n’a jamais trouvŽ un Žcho suffisant auprs du Gouvernement pour tre mise ˆ l’ordre du jour des discussions parlementaires.

Pourtant, la rŽgion semble tre un Žchelon adaptŽ ˆ la planification de l’environnement. C’est ce que montre dŽjˆ la possibilitŽ d’instituer ˆ cet Žchelon des schŽmas des eaux (S.A.G.E.), des schŽmas des carrires ou des schŽmas des dŽchets. Les faits dŽmontrent en tout cas combien la rŽgion est tentŽe d’investir la scne de l’environnement : non seulement par sa capacitŽ financire, mais Žgalement par sa capacitŽ ˆ se mŽnager, dans l’embrasure des textes, quelque possibilitŽ d’action. Les budgets de fonctionnement reprŽsentent un tiers des budgets d’investissement, alors que la proportion est inverse en ce qui concerne le dŽpartement.

Certes, ce n’est pas sans une volontŽ certaine que la rŽgion tente de s’Žriger en un Žchelon privilŽgiŽ de traitement des problmes d’environnement dans le cadre de compŽtences mal dŽfinies dans ce domaine.
Est-ce transposable en matire d’urbanisme ? Peut-on appliquer un principe de subsidiaritŽ ? La rŽponse doit tre nŽgative. 
En effet, les compŽtences en matire d’environnement ne sont pas dŽterminables a priori en raison mme du caractre ambigu et protŽiforme du concept d’environnement. En dehors des compŽtences expressŽment attribuŽes ˆ telle ou telle collectivitŽ territoriale, rien n’interdit donc les rŽgions de ne pas Ïuvrer dans le domaine de l’environnement. Or, en matire d’urbanisme et de planification des sols, mme si tout n’est pas rŽsolu, c’est plus tranchŽ : on sait ˆ qui appartient la compŽtence de principe en matire d’urbanisme (aux communes) et ˆ qui appartiennent les compŽtences de contr™le et les compŽtences subsidiaires d’Ždiction des rgles locales d’urbanisme (ˆ l’ƒtat). Trs accessoirement au dŽpartement et aux rŽgions ˆ statut particulier. On sait donc qui fait quoi, avec une relative prŽcision.

a

Les modes de rŽgulation supracommunaux aux mains des collectivitŽs locales elles-mmes sont en dŽfinitive anecdotiques. 

Les espoirs qu’ont pu susciter les rŽformes qui se sont succŽdŽes, notamment depuis la dŽcentralisation, se soldent en dŽfinitive par un Žchec que d’aucuns espŽraient ne pas voir survenir. 

Le choix de la prohibition de la tutelle d’une collectivitŽ locale sur une autre (article 3 de la loi du 7 janvier 1983) n’est pas sans inconvŽnient car “il empche toute rŽflexion sur une des voies possibles de l’encadrement juridique de la dŽcentralisation : celle qui aurait permis de confier aux rŽgions, voire aux dŽpartements, un certain nombre de responsabilitŽs en matire d’adaptation des normes nationales, voire l’Žlaboration de normes spŽcifiques”. 

En rŽalitŽ, ce principe n’est pas insurmontable parce qu’il a seulement valeur lŽgislative et parce qu’il n’est pas inscrit dans la Constitution. Le lŽgislateur peut fort bien dŽcider de franchir le pas. La difficultŽ est bien plus d’ordre politique : comment revenir de sit™t sur des compŽtences que les communes ont dŽsormais intŽgrŽs et alors que les rŽgions ne bŽnŽficient sans doute pas de la mme lŽgitimitŽ que les communes au vu de l’anciennetŽ de ces dernires ?

S’il n’est pas sžr que la rŽgion appara”t comme le “seul niveau de dŽcision efficace et rationnel”, il n’est pourtant pas iconoclaste d’envisager qu’elle ait, un jour, des attributions beaucoup plus ŽtoffŽes en matire d’urbanisme : pourquoi ne pas leur attribuer des compŽtences de droit commun en matire de planification “d’urbanisme” en laissant au maire le soin de dŽlivrer les autorisations d’urbanisme sur ce fondement ? La dissociation du double pouvoir communal qui consiste ˆ Ždicter la rgle d’urbanisme et d’accorder les autorisations permettrait trs probablement d’Žloigner les risques de pression et de complaisance ˆ l’Žgard des pŽtitionnaires, ce que ne permettrait pas encore tout ˆ fait, ˆ notre sens, un transfert au dŽpartement.

De plus, l’Žchelon rŽgional pourrait tre un moyen de faire se rŽconcilier la planification Žconomique stratŽgique, les planifications de l’urbanisme et les planifications de l’environnement ˆ une Žchelle d’enjeux plus pertinente. Alors que la planification de l’environnement s’affirme de plus en plus au niveau rŽgional (eau, dŽchets,...), le transfert de la compŽtence en matire de rŽglementation du sol serait certainement plus bŽnŽfique qu’aujourd’hui.

Enfin, une telle redistribution des compŽtences aurait le mŽrite de faire co•ncider la planification des sols du Code de l’urbanisme avec l’Žchelon de droit commun (actuel) de l’administration de l’environnement et de permettre ainsi une revalorisation des D.I.R.E.N.. Ë cette occasion, la modification du dŽcret du 4 novembre 1991 serait parfaitement envisageable dans le sens de compŽtences renforcŽes en matire d’urbanisme. Elle permettrait d’ailleurs de coordonner la planification des sols issue du Code de l’urbanisme avec la planification rŽgionale ou interrŽgionale de l’eau : on sait combien les deux domaines sont liŽs. 

Certes, rien n’exclut que les directions rŽgionales de l’ƒquipement (D.R.E.) ne se saisissent pas de cette chance; on a en effet tout lieu de croire qu’elles reproduiraient le modle pratiquŽ par les D.D.E. Mais il est presque certain que la reprŽsentation des intŽrts de l’environnement serait au moins aussi bien assurŽe ˆ l’Žchelon rŽgional qu’elle ne l’est actuellement par une administration dŽpartementale de l’environnement quasi inexistante, comme nous l’avons vu.

Cela suppose que des mŽcanismes de correction et de contr™le existent : ce qui est valable ˆ propos de la commune l’est aussi pour toutes les autres collectivitŽs dŽcentralisŽes supracommunales. Mais on ne voit pas pourquoi l’imagination ferait plus dŽfaut ˆ l’Žgard des rŽgions qu’ˆ l’Žgard des communes.

Les compŽtences rŽgionales (dans une moindre mesure celles dŽpartementales) demeurent donc encore assez rŽsiduelles, ce qui est d’autant plus dommage que, ˆ notre sens, un tel transfert n’aurait lieu qu’au prix d’une complication limitŽe du droit de l’urbanisme. 

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En attendant, les compŽtences actuelles de la rŽgion et du dŽpartement ne sont rien ˆ c™tŽ du r™le dŽterminant que l’ƒtat continue ˆ jouer en matire de planification des sols. C’est particulirement vrai par la mise en Ïuvre d’une planification des sols issue du Code de l’urbanisme spŽcifiquement environnementale comme par exemple les P.S.M.V.. Mais a l’est encore plus par l’affirmation de son r™le de gardien des grands Žquilibres nationaux parmi lesquels figure la protection de l’environnement.

Comme l’a fait remarquer F.PRIET, l’espace sur lequel doivent s’exercer les futures compŽtences locales constitue un tout indivisible dont la gestion ne saurait se laisser enfermer dans les limites administratives des diffŽrentes collectivitŽs publiques. Les libertŽs locales doivent tre encadrŽes pour que la fragmentation du pouvoir ainsi provoquŽe ne conduise par ˆ une sorte d’Žclatement du territoire. La dŽcentralisation n’aboutirait alors qu’ˆ un g‰chis aussi grave qu’irrŽmŽdiable. C’est pour Žviter ce “g‰chis” que l’ƒtat doit conserver un r™le majeur dans l’orientation des choix locaux de planification des sols. Et ce ne sont pas les instruments qui manquent pour ce faire.

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Chapitre 2
La soumission aux normes Žtatiques d’urbanisme
MalgrŽ la dŽcentralisation, l’ƒtat a conservŽ des pouvoirs importants en matire d’urbanisme au point que l’on a souvent parlŽ de dŽcentralisation retenue dans notre domaine. Plus remarquable encore, l’ƒtat a vite rŽaffirmŽ le r™le Žminent qu’il estime devoir assumer en matire de protection de l’environnement. C’est le cas depuis la mise en Ïuvre de politiques nationales, sectorielles aussi bien dans l’espace que dans son objet (section 1).

Cependant, la subordination des rgles locales d’urbanisme est loin de s’opŽrer pacifiquement. On note depuis quelques annŽes une contestation de plus en plus dure contre le retour voilŽ de l’ƒtat sur la scne de la planification des sols, ˆ quoi s’ajoute des reproches relatifs aux limites intrinsques de certains des instruments normateurs mis en Ïuvre par l’ƒtat (section 2).

Section 1
La consŽcration de politiques nationales en faveur d’une meilleure prise en compte de l’environnement.
L’Ždiction par l’ƒtat de rgles d’urbanisme ou de servitudes extŽrieures au droit de l’urbanisme peut rŽsulter de “coups de cÏur” conjoncturels. Mais elles peuvent aussi trouver leur source dans l’avnement progressif de politiques nationales. Ces politiques ne peuvent que relativiser l’idŽe qu’il puisse exister un intŽrt exclusivement local justifiant que l’on puisse parler d’affaires locales. L’imbrication des intŽrts nationaux et locaux est particulirement avŽrŽe en matire d’environnement et d’urbanisme et montre ˆ quel point la libertŽ des collectivitŽs locales ne peut tre que le nŽgatif de ce que l’ƒtat entend conserver.

Ces politiques nationales peuvent s’exprimer au travers de l’Ždiction de rgles d’urbanisme. Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme constituent un support idŽal pour affirmer le r™le que l’ƒtat entend jouer. Mais c’est Žgalement le cas des schŽmas supracommunaux d’initiative et d’approbation Žtatique (S.D.R.I.F., S.M.V.M.) ainsi que des P.I.G. et des D.T.A. : “L’Ždiction par la loi de rgles de portŽe nationale est vite apparue ˆ l’ƒtat comme le seul moyen d’imposer aux collectivitŽs locales ses impŽratifs en matire de politique d’amŽnagement”. Mais l’on pourrait formuler la mme remarque ˆ propos des normes de portŽe locales quand bien mme elles seraient supracommunales.

Les lois relatives au littoral, ˆ la montagne, ˆ l’urbanisme au voisinage des aŽrodromes le montrent. Elles ne sont que le produit plus achevŽ des textes prŽcŽdents ayant une valeur juridique moindre dans l’Žchelle normative. Le processus se retrouve ˆ l’identique, d’une loi d’amŽnagement et d’urbanisme ˆ l’autre : ces lois couronnent un processus ascendant faisant de prŽoccupations ˆ l’origine affirmŽes discrtement ou sur le ton de la recommandation de vŽritables contraintes ˆ l’Žgard la rgle locale d’urbanisme. De la note de service ˆ vocation interne, on passe progressivement ˆ la circulaire puis ˆ la directive d’amŽnagement nationale. Ces dernires se voient par la suite confŽrer par le lŽgislateur - premire arrivŽe sur la scne parlementaire - une valeur de prescription d’amŽnagement et d’urbanisme. Et ces prescriptions ne sont plus seulement opposables aux autorisations de construire mais Žgalement aux documents locaux de planification. Enfin, aprs moult consultations et discussions, ces prŽoccupations “sectorielles” sont consacrŽes sous forme de loi d'amŽnagement et d'urbanisme.
Il n’est que jusqu’ˆ la politique d’amŽnagement du territoire, rŽcemment couronnŽe par sa loi “d’orientation” du 4 fŽvrier 1995 aprs une vaste consultation nationale, pour parfaire l’idŽe que loin d’tre mortes, les politiques nationales peuvent tre le vecteur idoine de contraintes nouvelles sur les politiques “locales”.

Mais, le droit de l’urbanisme est Žgalement investi par une multitude de textes ayant un objectif encore plus gŽnŽral que le seul droit de l’urbanisme. Cette colonisation peut tre directe : le bruit (en dehors des aŽrodromes) et la protection des paysages constituent de bons exemples de politiques intŽgrŽes, calquŽes sur le modle classique traditionnel en France, celui de l’intŽgration. On ne peut Žgalement faire l’impasse sur la politique en matire de prŽvention des risques naturels et technologiques, couronnŽe par la loi n¡87-565 du 22 juillet 1987 relative ˆ l'organisation de la sŽcuritŽ civile, ˆ la protection de la fort contre l'incendie et ˆ la prŽvention des risques majeurs.
 Le processus peut tre aussi indirect : c’est ce que nous verrons dans le titre suivant lorsque nous traiterons du r™le fondamental des servitudes d’utilitŽ publique dans le droit de l’urbanisme.

En rŽalitŽ, doit-on s’attacher ˆ distinguer selon que ces politiques donnent lieu ˆ l’Ždiction de rgles d’urbanisme ou ˆ l’Ždiction de servitudes d’utilitŽ publique ?...car l’important est avant tout de rŽaliser les objectifs prŽvus. La signification du choix opŽrŽ par l’ƒtat semble significatif. Se pose en effet une question importante : pourquoi l’ƒtat choisit-il, pour mettre en Ïuvre les politiques de protection, tant™t le support de la rgle d’urbanisme, tant™t celui de la servitude d’utilitŽ publique, voire celui de rgles ne prŽsentant ni les caractŽristiques des rgles d’urbanisme, ni celles des servitudes d'utilitŽ publique ? On pourrait y ajouter la facultŽ de choisir Žgalement la voie des projets d’intŽrt gŽnŽral (P.I.G.).

On pourrait Žgalement se poser la question de savoir pourquoi, dans certains cas, l’ƒtat recourt conjointement aux deux procŽdŽs, voire ˆ tous les procŽdŽs ˆ la fois, ce qui aboutit ˆ alourdir considŽrablement les contraintes sur les rgles locales d’urbanisme et, partant, ˆ crŽer une suspicion de recentralisation sournoise. Un des exemples manifeste de ce cumul tient dans la politique de prŽvention des risques naturels et technologiques et dans la politique de protection du patrimoine architectural.

- En matire de risques naturels et technologiques, on voit se c™toyer des normes de nature juridique diffŽrente : d’un c™tŽ des rgles d’urbanisme (article L.123-1 tel que modifiŽ par la loi du 22 juillet 1987, article L.421-8 du Code de l’urbanisme,...); de l’autre, des servitudes d’utilitŽ publique aussi nombreuses que variŽes : plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (articles 40-1 et suivants de la loi du 22 juillet 1987), zone de rŽtention des crues du Rhin (articles 10 ˆ 14 de la loi du 31 dŽcembre 1991), rŽglementation particulire pour la Loire et ses affluents (Code du domaine public fluvial), servitudes de protection contre les installations industrielles (articles 7-1 et suivants de la loi du 19 juillet 1976),...La consŽcration de prŽoccupations dans des documents extŽrieurs au droit de la planification des sols est sans doute le signe de la vitalitŽ du droit de l’environnement et des ambitions du lŽgislateur. Mais, comme l’a montrŽ R.ROMI, il montre au moins l’ambigu•tŽ de ces documents hybrides ˆ cheval sur deux branches du droit sanctionnant des intŽrts qui ne sont pas toujours concordants.

- En matire de protection du patrimoine architectural, la constatation est identique : d’un c™tŽ on trouve un document Žtatique spŽcifique, ŽlaborŽ en application de dispositions se trouvant dans le Code de l’urbanisme : le plan de sauvegarde et de mise en valeur, des prescriptions initiŽes par l’ƒtat et s’imposant ˆ la rgle locale d’urbanisme dŽcentralisŽes (article L.123-1,...); de l’autre, des documents parallles constitutifs de servitudes d’utilitŽ publique : Z.P.P.A.U.P., anciennes zones de protection de la loi du 2 mai 1930 non encore remplacŽes par une Z.P.P.A.U.P.,...

Comment comprendre que le choix de l’ƒtat puisse tre portŽ soit sur l’Ždiction de rgles locales d’urbanisme, soit sur la crŽation de servitudes d’utilitŽ publique, soit mme sur les deux ˆ la fois ?

On peut y trouver un ŽlŽment de rŽponse dans la volontŽ plus ou moins forte de l’ƒtat ˆ affirmer les politiques nationales ˆ l’Žgard des rgles d’urbanisme dŽcentralisŽes : en fonction de la prioritŽ qu’il s’assigne, l’ƒtat multipliera ou restreindra les modes de traduction de ses politiques. Tout dŽpend en dŽfinitive de l’acceptabilitŽ des dŽcideurs locaux dans le domaine concernŽ : une politique forte aux objectifs parfaitement dŽfinis et largement admis impliquera le recours ˆ plusieurs types de contraintes de nature juridique diffŽrente; en revanche, dans le cas de politiques plus conflictuelles, le recours alternatif et/ou plus modŽrŽ ˆ ces diffŽrents instruments semble prŽfŽrŽ.

On trouve un cas typique en ce qui concerne la politique des risques naturels et technologiques, o l’ƒtat prend en Žtau les rgles locales d’urbanisme entre des principes gŽnŽraux introduits dans le Code de l’urbanisme et l’institution de servitudes d’utilitŽ publique que la rgles locales d’urbanisme doit respecter. Cette politique prend appui ˆ la fois sur la police administrative gŽnŽrale et sur de nombreuses polices spŽciales donnant lieu ˆ l’institution de servitudes : celle de l’urbanisme, celle des installations classŽes, celle de la conservation du domaine public fluvial, celle quasi autonome des P.P.R.,...Mais, surtout, le droit offre dans ce domaine des instruments trs voisins : l’article L.421-8 du Code de l’urbanisme a les mmes objectifs que la servitude de l’article 7-1 de la loi du 19 juillet 1976). 
On se demande parfois quel est l’intŽrt de multiplier les instruments si ce n’est pour tre sžr que l’on compensera les lacunes juridiques de l’un par les avantages de l’autre...notamment par le fait qu’une servitude d'utilitŽ publique n’ait pas ŽtŽ annexŽe au P.O.S., la rendant inopposable aux autorisations d’occupation du sol, ou le fait que les rgles locales d’urbanisme sera sanctionnŽe seulement en cas d’erreur manifeste d’apprŽciation alors que l’existence d’une servitude d'utilitŽ publique impliquera un contr™le normal.

D’autres interrogations se prŽsentent Žgalement: les exigences formelles de prŽsentation des rgles locales d’origine Žtatiques (P.S.M.V., Z.P.P.A.U.P.,...) sont bien moins pesantes que celles qui s’appliquent aux rgles d’urbanisme. Alors qu’une prŽsentation type est imposŽe ˆ ces dernires par les articles R.123-21 in fine et A.123-2 du Code de l’urbanisme, ce n’est nullement le cas des rgles locales Žtatiques, ni de celles dŽfinies conjointement avec les communes en application de l’article L.111-1-3 - les modalitŽs d’application du rglement national d’urbanisme (M.A.R.G.U.) - : seuls des ouvrages de doctrine administrative y pourvoient parfois et encore ne fixent-ils qu’accessoirement des indications concernant les lŽgendes et les reprŽsentations symboliques qu’il convient de suivre dans la prŽsentation formelle des documents Žtatiques. On a bel et bien l’impression que la libertŽ de formalisation joue ici comme un instrument d’affirmation des “choix du Prince”.

Cette dernire remarque nous amne ainsi ˆ nous demander si, prŽcisŽment, le r™le qu’entend jouer l’ƒtat en matire de rŽgulation des usages locaux des sols est exercŽe par lui de manire irrŽprochable, notamment au vu de la qualitŽ et de la portŽe juridiques des normes qu’il Ždicte.

Section 2
La contestation des normes gŽnŽrales Žtatiques imposant la protection de l’environnement 
Les ambitions de protection de l’environnement par l’ƒtat au travers de politiques nationales sectorielles sont difficilement contestables : le besoin de protŽger des espaces contre l’urbanisation accŽlŽrŽe n’est plus ˆ dŽmontrer. 

L’ƒtat recourt ˆ plusieurs instruments de prŽdilection pour traduire ces politiques nationales en rgles d’urbanisme : ce sont d’abord les lois d’amŽnagement et d’urbanisme (L.A.U.) visŽes ˆ l’article L.111-1-1 du Code de l’urbanisme. Mais les L.A.U. sont souvent la cible de critiques acerbes parce qu’elles font plus qu’“inciter” ˆ protŽger l’environnement : elles dŽfinissent des rgles vŽritablement contraignantes pour imposer cette protection (¤1).

Mais la critique porte aussi ˆ l’encontre de certaines normes Žtatiques supracommunales qui constituent des documents de planification des sols : c’est le cas du schŽma directeur de la rŽgion d’ële-de-France (S.D.R.I.F.) et des S.M.V.M. (¤2).

Ces deux problŽmatiques relativisent d’autant l’idŽe d’une “autonomie” communale qui relve plus du mythe que de la rŽalitŽ.

¤1 - Des L.A.U. protectrices jugŽes trop pesantes sur la rŽglementation locale de l’urbanisme
Derrire la critique aujourd’hui secondaire de la consistance juridique du concept de “loi d’amŽnagement et d’urbanisme”, un autre type de contestation beaucoup plus agressif existe. Offrant une apparence de juridicitŽ elle masque tout simplement une contestation du r™le politique que l’ƒtat entend continuer ˆ jouer en matire d’urbanisme et d’environnement ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale des sols des communes. 
Pourquoi en effet cette contestation ne porte-t-elle que sur certains instruments juridiques de l’ƒtat - les L.A.U. - et non sur d’autres ? Et pourquoi cette contestation ne porte-t-elle, dans la famille restreinte de ces L.A.U., que sur certaines d’entre-elles ? En rŽalitŽ, il appara”t que c’est moins le droit lui-mme que le systme de pensŽe et d’organisation du territoire qui a forgŽ les armes du dŽbats. Dans un climat conflictuel entre l’ƒtat et des collectivitŽs locales (essentiellement les communes) de plus en plus conscientes de leurs pouvoirs sur l’utilisation du sol, l’expŽrimentation des L.A.U. sur le terrain devait nŽcessairement entra”ner des revendications ˆ la baisse ˆ l’Žgard des contraintes Žtatiques.

La critique des LA.U. jugŽes trop contraignantes nous amnera d’abord ˆ fixer les termes du dŽbats (A) ce qui permettra d’en arriver ˆ son contenu (B).

A.- Les termes du dŽbat
D’articles de doctrine en articles de doctrine, de rŽponses ministŽrielles en rŽponses ministŽrielles, de colloques en colloques, les lois d’amŽnagement et d’urbanisme sont en tout cas de plus en plus au cÏur d’‰pres dŽbats. Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme, seulement, car les D.T.A. (ou les directives paysagres), autres normes Žtatiques supracommunales, sont quant ˆ elles largement en dehors : ˆ ce jour, aucune de ces directives n’a ŽtŽ ŽlaborŽe. Et nous verrons ˆ leur propos que leur lŽgitimitŽ n’a pas ŽtŽ critiquŽe par les parlementaires se rŽclamant du principe de libertŽ d’administration des collectivitŽs locales devant l’ƒtat affirmant ses choix politiques au travers de nouveaux instruments de planification de l’espace.

Dans le mme sens, les documents de planification supracommunale aux mains de l’ƒtat (D.T.A., S.M.V.M., S.A.R.O.M.,...) donnent lieu ˆ peu de critique. Si cela s’explique certainement en partie par le fait qu’il n’en existe que trs peu, cela n’empcherait pas, sur le plan thŽorique, de voir surgir des contestations sur l’existence mme de ces instruments juridiques dans le paysage juridique. On peut sans doute trouver un dŽbut de rŽponse dans le fait qu’ils font intervenir les collectivitŽs locales dans leur Žlaboration. Ainsi, l’ƒtat (comme les textes) donnent l’illusion d’une Žlaboration concertŽe de la norme. Cette remarque permet d’amener la problŽmatique suivante : la contestation ne porte que sur les contraintes qui diminuent la marge d’intervention des collectivitŽs locales sur l’espace, spŽcialement lorsqu’il est question de protŽger l’environnement donc de brider certaines formes de dŽveloppement Žconomique.

Ainsi le dŽbat qui concerne les L.A.U. semble tre moins un dŽbat juridique qu’un dŽbat sur la place que les L.A.U. peuvent (doivent) avoir en matire de prise en compte de l’environnement dans le droit de l’urbanisme. Les ap™tres du droit se font en effet le plus souvent les porte-paroles d’intŽrts catŽgoriels : ici, les amŽnageurs, lˆ, les administrations centrales, les Žlus locaux ou les associations de protection de l’environnement. Il ne reste plus que la presse pour achever le tableau; on sait ˆ quel point elle se montre prolixe lorsqu’il s’agit de traiter de la problŽmatique telle que celle relative ˆ certaines portions assez “chaudes” du territoire.

Nous connaissons les quatre L.A.U actuellement codifiŽes au Code de l’urbanisme et expressŽment qualifiŽes comme tel : la loi-montagne, la loi-littoral, la loi-aŽrodromes et l’article L.121-10 du Code de l’urbanisme. La cinquime est toujours peu abondamment citŽe mais n’en constitue pas moins une : il s’agit des dispositions de la loi-amŽnagement du 18 juillet 1985 relatives aux servitudes des anciennes fortifications de Paris, instituŽes par la loi du 19 octobre 1919 telle que modifiŽe par la loi du 10 avril 1930 et la loi n¡53-80 du 7 fŽvrier 1953.

Nombreuses ont ŽtŽ les initiatives parlementaires qui ont cherchŽ ˆ assouplir les lois d'amŽnagement et d'urbanisme sources de conflit au niveau local. Ainsi, la mme annŽe, en 1990, tant la loi-littoral que la loi-montagne ont fait l’objet d’attaques rŽpŽtŽes par des amendements parlementaires cherchant ˆ introduire des cavaliers lŽgislatifs : la loi-montagne ˆ l’occasion de la discussion du projet de loi “relative ˆ la rŽvision gŽnŽrale des Žvaluations des immeubles retenus pour la dŽtermination des bases des imp™ts directs locaux”. Quelques mois plus tard, la loi-littoral ˆ l’occasion de la discussion d’un projet de loi portant diverses dispositions en matire de pche et de cultures marines. 

Ces tentatives ne sont pas demeurŽes vaines. 

En effet, la loi-littoral a fait l’objet de trois assouplissements, l’un par la voie rŽglementaire, les deux autres par la voie lŽgislative, afin d’instituer des exceptions, d’une part ˆ l’article R.146-2 (et non plus l’article L.146-6 comme dans l’amendement prŽcŽdemment citŽ), d’autre part ˆ l’article L.146-8, enfin ˆ l’article L.156-2 du Code de l’urbanisme.

La loi-montagne n’a pas ŽtŽ ŽpargnŽe non plus. Aprs la tentative avortŽe et dŽcrite prŽcŽdemment, un avant-dernier alinŽa fut ajoutŽ, lˆ encore par la loi-Bosson, ˆ l’article L.145-5 du Code de l’urbanisme. Cet alinŽa rend ainsi caduque la dŽcision du Conseil d’ƒtat “SEPANSO” et permet “ˆ titre exceptionnel” en bordure des plans d’eau artificiels existant ˆ la date de la loi du 6 fŽvrier 1994, la rŽalisation des “opŽrations d’urbanisme” d’une surface de 30000 m2 de S.H.O.N., aprs accord des ministres de l’ƒquipement et de l’Environnement et aprs avis de la commission dŽpartementale des sites. 
Un autre assouplissement a Žgalement ŽtŽ introduit ˆ l’article L.145-3-I afin de permettre la rŽalisation de certains travaux dans les pŽrimtres rŽservŽs ˆ la protection des terres agricoles.
Dernier “assouplissement” en date : la loi de “renforcement” de la protection de l’environnement du 4 fŽvrier 1995 dont l’article 5-A-XV introduit notamment l’extension limitŽe de certaines constructions ou installations existantes dans l’article L.145-3-III dont le seul aspect positif rŽside peut-tre dans le fait que, dorŽnavant, la rŽalisation des hameaux est soumise ˆ la procŽdure prŽvue par cet article quel que soit leur surface hors Ïuvre nette.
C’est mme sous couvert de motifs d’environnement que ces exceptions furent dŽfendues ˆ l’occasion de la discussion de ce qui allait devenir la loi du 9 fŽvrier 1994 “portant diverses dispositions en matire d’urbanisme et de construction”.

Avec de nombreux autres auteurs, il faut espŽrer que ces coups de canifs rŽpŽtŽs ne viennent ˆ terme modifier sensiblement l’Žconomie originelle des L.A.U..

Mais il nous faut tre prŽcis car on peut difficilement soutenir que les L.A.U. constituent dans leur ensemble des obstacles aux politiques locales d’amŽnagement de l’espace : encore faut-il distinguer parmi ces L.A.U; et, plus encore ˆ l’intŽrieur, entre celles qui ont une vocation gŽnŽrale et celles qui ont une vocation sectorielle. 
Bien peu en effet sont ceux qui songent ˆ critiquer la loi-aŽrodromes qui n’a jusqu’ˆ prŽsent pas soulevŽ de grosses difficultŽs contentieuses comme le montre une jurisprudence quantitativement maigre et mme tangente ˆ zŽro en ce qui concerne sa sanction ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme.

Ainsi, dans la catŽgorie des L.A.U. sectorielles, seulement deux lois exacerbent vŽritablement les passions : la loi-littoral et la loi-montagne. Mais encore doit-on hiŽrarchiser entre ces deux dernires : malgrŽ des dispositions sensiblement identiques aussi bien du point de vue de leur contrainte, que de leur aspect formel et matŽriel, la loi-montagne ne donne pas lieu ˆ un contentieux aussi abondant que les dispositions de la loi-littoral qu’un conseiller d’ƒtat a mme qualifiŽ de “trs mauvais texte”. Le “thermomtre contentieux” est en effet rŽvŽlateur de la quantitŽ d’Žnergie investie dans une demande sociale consistant ˆ requŽrir l’application de la loi ou, au contraire, ˆ s’en affranchir. Or, de ce point de vue, le contentieux de la loi-montagne est notablement rŽduit par rapport ˆ celui de la loi-littoral. 

Il est possible de trouver un ŽlŽment de rŽponse ˆ ce dŽsŽquilibre. 

Les loi-littoral et loi-montagne sont des lois qui tendent ˆ instituer un Žquilibre entre des rationalitŽs divergentes sur des portions ciblŽes du territoire, tout en fixant des rgles et des principes et des rgles directement transposables dans les documents locaux de planification des sols et, partant, directement contraignantes ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale des sols : d’un c™tŽ, l’amŽnagement et la mise en valeur ˆ des fins Žconomiques, de l’autre, la protection de l’environnement. Et, avec W.COULET, on peut se demander si, malgrŽ les tentatives de conciliation lŽgislatives, l’antagonisme du dŽveloppement Žconomique et social et de la protection de l’environnement ne constitue pas une fatalitŽ.
Ë l’inverse, la loi-aŽrodromes, les communes sont Žtroitement associŽes ˆ l’Žlaboration des plans d’exposition au bruit des aŽrodromes (P.E.B.A.) et sont bien reprŽsentŽes dans la commission consultative d’environnement; en outre, la grande majoritŽ des aŽrodromes Žtaient dŽjˆ dotŽs d’un P.E.B.A. avant le vote de la loi du 11 juillet 1985 ce qui a permis d’organiser une transition douce entre la directive du 22 novembre 1977 et la loi du 11 juillet 1985; enfin et surtout, la nuisance “bruit” fait l’unanimitŽ contre elle : la lutte prŽsente une lŽgitimitŽ trs forte, contrairement ˆ la nŽcessitŽ de protŽger certains espaces montagnards ou littoraux pour des raisons apparemment plus subjectives, tirŽes de la prŽservation d’un patrimoine pour les gŽnŽrations futures.

Ces explications ne valent pas, bien entendu, pour les deux premires lois citŽes (littoral et montagne) : elles fixent des rgles et des principes suffisamment prŽcis pour tre transcrits dans les P.O.S. ou les P.A.Z. sans autre forme de procs. Plus particulirement encore, la loi-littoral n¡86-2 du 3 janvier 1986 relative ˆ l’amŽnagement, la protection et la mise en valeur du littoral a concentrŽ toutes les critiques d’une certaine forme de contestation sociale visant indistinctement l’ƒtat, les freins ˆ la dŽcentralisation, les associations de protection de l’environnement, le droit d’ester en justice,...On s’en compte en dŽfinitive au vu de l’abondante production doctrinale et jurisprudentielle, que c’est bien la fonction des L.A.U. qui est dŽcriŽe : celle d’imposer la protection de l’environnement aux autoritŽs locales.

B.- Le contenu du dŽbat : la “lŽgitimitŽ” des L.A.U.
Il ressort d’une Žtude approfondie des dispositions des loi-montagne et loi-littoral que quatre sŽries de critiques s’Žlvent contre les L.A.U.. Elles sont constantes d’une loi ˆ l’autre et pourraient tre transposŽes ˆ la loi-aŽrodromes :

- des lois qui seraient trop “prescriptives”, laissant un pouvoir d’apprŽciation trop important ˆ ceux dont la tache est d’en contr™ler et d’en sanctionner la transgression;

- des lois qui seraient difficiles ˆ comprendre, parfois absurdes, souvent “illisibles”, tant le lŽgislateur aurait usŽ de formules sibyllines, absconses ou imprŽcises;

- des lois qui institueraient un gouvernement des juges;

- des lois qui porteraient atteinte ˆ une dŽcentralisation “immanente” et dŽfinitive par un retour en force de l’ƒtat dans la politique de gestion et d’utilisation des sols.

Il nous semble que ces objections prŽcŽdentes sont excessives. Notre but n’est pas de proposer ou de suggŽrer des orientations dans tel ou tel sens pour “rŽviser”, “prŽciser” ou “rŽformer” la loi littoral, ˆ la diffŽrence de certains auteurs auxquels nous ferons rŽfŽrence plus loin. Il est au contraire plus utile de s’attacher ˆ dissŽquer le dŽbat et ˆ modŽrer un ton ˆ notre avis injustement rŽquisitoire qui cache une formidable rŽsistance ˆ la protection de l’environnement imposŽe d’en-haut. 

C’est ce que nous ferons en dŽveloppant les trois points suivants :

- ces lois mŽnagent un Žquilibre entre principes gŽnŽraux et rgles strictement entendues, rŽdigŽs de faon suffisamment souple ou claire pour s’adapter ˆ toutes les situations communales (1¡);

- elles mŽnagent un Žquilibre sur un autre plan : entre les intŽrts de la protection de l’environnement et ceux du dŽveloppement local (2¡);

- elles rŽaffirment le r™le fondamental de l’ƒtat comme rŽgulateur des politiques publiques dans les zones sensibles de notre territoire (3¡).

1¡- Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme : des lois tout ˆ la fois “prescriptives” et gŽnŽrales
• Les lois d'amŽnagement et d'urbanisme ont vocation ˆ s’appliquer de faon gŽnŽrale et impersonnelle ˆ une multitude de situations trs diffŽrentes. Le recours ˆ des principes gŽnŽraux ou ˆ des rgles gŽnŽrales est par consŽquent destinŽ ˆ permettre une meilleure adaptation du droit aux faits, le cas ŽchŽant par l’entremise du juge administratif, arbitre final. Il est vrai que l’article L.121-10, qui a valeur de loi d'amŽnagement et d'urbanisme, est peu “prescriptif”, en ce sens qu’il n’impose pas de rgles trs prŽcises aux autoritŽs locales. Mais, c’est ˆ notre sens loin d’tre le cas de la majoritŽ des dispositions des lois d'amŽnagement et d'urbanisme sectorielles, mis ˆ part quelques dispositions un peu obscures de nature souvent recommandatoires, pour reprendre les mots de F.PRIET, sur lesquelles nous reviendrons. 

Avec F.PRIET, nous pensons qu’il est en effet douteux que ce type de lŽgislation puisse tre formulŽe de manire sensiblement diffŽrente. Selon lui, “une premire raison, tirŽe de la nature mme de l’urbanisme, s’y oppose. II appara”t en effet difficile d’enfermer la gestion de l’occupation de l’espace dans des rgles rigides qui puissent tenir compte de l’extrme diversitŽ des milieux gŽographiques et humains ou des Žvolutions Žconomiques (...). Cette raison est renforcŽe par une seconde, liŽe ˆ la dŽcentralisation elle-mme. Le lŽgislateur prŽfre laisser aux acteurs locaux le soin de faire le meilleur usage possible de cette lŽgislation, et en confier la sanction au juge administratif lorsque la procŽdure du dŽfŽrŽ prŽfectoral est applicable”. 
Or, cette diversitŽ territoriale a ŽtŽ rappelŽe par le Conseil constitutionnel ˆ l’occasion de son contr™le sur la loi “amŽnagement du territoire”. Elle ne constitue nullement une violation du principe gŽnŽral du droit ˆ valeur constitutionnel de l’ŽgalitŽ ni au principe de l’indivisibilitŽ de la RŽpublique.

Modifier la loi en en supprimant la gŽnŽralitŽ des principes et rgles de fond contribuerait ˆ rigidifier un dispositif juridique qui, en matire d’amŽnagement, ne peut s’accommoder d’une prŽcision rŽductrice. 
On l’a vu nettement dans un tout autre domaine, celui des interventions Žconomiques des collectivitŽs locales o le lŽgislateur, mu par le dŽsir de codifier et modifier des pratiques antŽrieures ˆ la dŽcentralisation, a ŽtŽ lui-mme gŽnŽrateur d’une insŽcuritŽ juridique, de blocages Žconomiques et d’une jurisprudence parasite. Certains auteurs, qui appellent de leur vÏux une rŽforme de la loi-littoral, reconnaissent d’ailleurs ces risques : “inŽvitablement, ce texte correcteur ne pourra que produire ˆ son tour des effets imprŽvus et certainement tout aussi pervers car la difficultŽ substantielle du problme rŽsulte de celle que rencontrera tout texte de portŽe gŽnŽrale ˆ prendre en compte la diversitŽ physique et surtout Žconomique du littoral, concept dont on sait combien il est difficile d’en dŽfinir le contenu”. 

• En tout Žtat de cause, des dispositions prŽcises n’enlveront pas plus de pouvoir d’apprŽciation aux autoritŽs locales, ˆ l’ƒtat ni, en bout de course, au juge administratif. La jurisprudence fournie sur la notion d’“espace urbanisŽ” (art.L.146-4-III ou L.145-5 al.1er) montre s’il en est que ce n’est pas parce que l’on a une fois pour toutes fixŽ une interdiction de construire dans une bande prŽcisŽment limitŽe ˆ 100 mtres sur le littoral ou de 300 mtres en montagne que l’on rŽsout les difficultŽs en un tournemain. Nous verrons plus loin ˆ quoi ces difficultŽs sont bien plus imputables.

De mme encore ˆ propos des espaces proches du rivage (art.L.146-4-II) : prŽciser par une nouvelle loi que l’on devrait par exemple les considŽrer comme ceux qui prŽsentent une covisibilitŽ avec la mer et un aspect marin n’enlvera pas sa difficultŽ ˆ telle ou telle affaire lorsqu’il faudra trancher. Se prendre en revanche ˆ les considŽrer arbitrairement comme ceux situŽs jusqu’ˆ 500 mtres du rivage reviendrait ˆ introduire une rigiditŽ excessive ˆ la loi alors que la diversitŽ gŽographique, Žcologique, Žconomique des communes littorales invite au contraire ˆ faire preuve de pragmatisme et de rŽalisme. Comme nous l’avons dŽjˆ notŽ, cette prise en compte de la diversitŽ n’a pas ŽtŽ considŽrŽe par le Conseil constitutionnel comme contraire au principe d’ŽgalitŽ ni ˆ celui d’indivisibilitŽ de la RŽpublique. 

L’article L.147-5 issu de la loi relative ˆ l’urbanisme au voisinage des aŽrodromes constitue un autre exemple du moyen terme qui a pu tre trouvŽ : malgrŽ certaines imprŽcisions (point 1¡, 3me tiret), cette disposition est ˆ la fois suffisamment prŽcise et gŽnŽrale pour permettre de respecter les objectifs de protection contre le bruit des aŽronefs.

De telles dispositions, qui sont parfois gŽnŽrales mais qui ne tŽmoignent pas pour autant de faiblesses rŽdactionnelles - elles ont ŽtŽ voulues -, “ne sont pas nouvelles dans notre droit mais, dans le contexte particulier de la dŽcentralisation, elles constituent autant d’incitations ˆ mieux adapter la dŽcision au contexte local, laissant place ˆ l’initiative et au bon sens des nouveaux dŽcideurs. Ë ceux-ci de jouer intelligemment cette carte sous le contr™le du juge administratif” nous disaient J-C.HŽlin et R.Hostiou. Elles sont de ce fait loin de brider systŽmatiquement les interventions des collectivitŽs locales en matire de planification des sols.

• Nous pensons au contraire que ce sont moins les rgles en elles-mmes qui posent aujourd’hui problme que les dŽrogations et les exceptions dont sont assorties ces rgles. Nous verrons au fil de notre paragraphe que ces exceptions constituent une vŽritable gangrne juridique.

Les articles de la loi-montagne ou de la loi-littoral regorgent de ce type de dispositions dont l’interprŽtation est loin d’tre toujours commode, ce que nombre d’auteurs ont fait remarquer ds aprs le vote de la loi. C’est particulirement vrai pour les articles L.145-5, L.146-4-III et L.156-2 qui, sans les exceptions, permettraient un contr™le normal particulirement clair et efficace.

Plus grave, ne pouvant arriver ˆ ses fins en une seule fois, le lŽgislateur a cherchŽ ˆ affaiblir la portŽe des dispositions protectrices des lois, au risque d’affecter l’Žquilibre de l’ensemble. Nous avons vu ce qu’il a ŽtŽ des tentatives couronnŽes de succs ˆ l’encontre de la loi-montagne et de la loi-littoral o de nouvelles exceptions ont ŽtŽ introduites ˆ l’article L.145-5 (nouvel alinŽa 5) et ˆ l’article L.146-8 (nouvel alinŽa 2). 
Mais, la remarque vaut mme si l’on fait abstraction de ces modifications rŽpŽtŽes car certaines exceptions originelles ont ŽtŽ rŽdigŽes de faon menaante pour dŽsamorcer la force des principes quand, d’ailleurs, elles ne recourent pas ˆ des standards ou ˆ des notions extrmement floues. C’est le cas notamment de l’article L.145-5 al.1, 2, 3 et 4. Une telle rŽdaction n’est pas dŽnuŽe de sous-entendus : en introduisant des notions floues ou imprŽcises dans les exceptions, on cherche ˆ permettre aux autoritŽs locales de s’affranchir des principes de protection que doivent prendre en compte la rŽglementation locale d’urbanisme au moment de la dŽlivrance des autorisations d’urbaniser. 
 
De la mme manire, la nŽcessitŽ d’obtenir l’accord du prŽfet pour l’urbanisation des espaces proches du rivage ou l’accord du ou des ministres compŽtents est de nature ˆ fragiliser considŽrablement les autres dispositifs protecteurs contenus dans ces L.A.U. car elle porte l’application de la L.A.U. dans la sphre des arbitrages politiques, donc dans celles de l’incertitude.

C’est en fait en voulant assouplir des principes et des rgles relativement clairs que l’on obscurcit le droit, a fortiori en composant ces exceptions ˆ base de notions floues ou imprŽcises. L’insŽcuritŽ juridique tient plus aux possibilitŽs de moins en moins exceptionnelles d’amŽnagement qu’aux interdictions et aux limitations ˆ construire elles-mmes qui ont dŽsormais trouvŽ leur rythme de croisire par l’entremise du juge administratif.

*

On ne peut donc valider l’idŽe selon laquelle “tout texte qui ouvre le champ du pouvoir d’apprŽciation, dans le sens du refus ou de l’octroi des dŽcisions de faire, est mauvais”. Et, comme l’Žcrivait A.HOLLEAUX de faon imagŽe ˆ propos de la nŽcessaire interprŽtation des textes de loi gŽnŽraux, “l’obligation o se trouvent les juristes de ne considŽrer que le texte sec ou linŽaire rŽduit leur examen ˆ un travail de botaniste sur des feuilles mortes”. 

“PrŽcision juridique et accs facile ˆ la rgle concourent au mme objectif de dŽmocratisation du droit; en revanche, ces deux impŽratifs sont difficiles ˆ concilier lors de la rŽdaction des textes”.

2¡- Forces et faiblesses rŽdactionnelles : des lois nŽanmoins ŽquilibrŽes
Nombre d’Žlus locaux (qui sont Žgalement et souvent parlementaires) rŽclament la modification, la “rŽforme”, sinon l’abrogation pure et simple de la loi-littoral, comme la doctrine juridique s’en fait parfois l’Žcho. Peu nombreux sont en revanche ceux qui paraissent dŽsireux de s’en tenir ˆ la loi voire d’accentuer les protections. Encore moins nombreuses sont les communes qui, semble-t-il, ont demandŽ ˆ voir les articles L.146-1 et suivants du Code de l’urbanisme s’appliquer sur leur territoire.
De nombreuses critiques sont en effet formulŽes ˆ l’encontre des lois d'amŽnagement et d'urbanisme : lois “subjectives”, “mal rŽdigŽes”, “ambigu‘s”, “complexes”, “difficiles ˆ comprendre” et ferait s’opposer des “rationalitŽs difficilement conciliables”.

Les problmes d’interprŽtation se sont certes rŽvŽlŽs nombreux, au point de donner l’impression de gŽnŽrer une insŽcuritŽ juridique comme certains parlementaires ont pu l’exprimer ˆ plusieurs reprises. Mais force est de constater que, dix annŽes d’application jurisprudentielle de la loi-littoral et de la loi-montagne ont contribuŽ ˆ supprimer beaucoup de zones d’ombres.

Parmi les dispositions des lois d'amŽnagement et d'urbanisme sur lesquelles les critiques ont ŽtŽ les plus vives et les plus nombreuses, nous relverons les exemples suivants, sans prŽtendre ˆ l’exhaustivitŽ. La contestation est essentiellement explicable parce que les L.A.U. opposent ici de vŽritables contraintes ou parce que les notions a priori souples ont ŽtŽ interprŽtŽes par le juge dans un sens jugŽ trop restrictif des libertŽs locales.

• La notion d’“espaces proches du rivage” (article L.146-4-II) continue de faon surprenante ˆ alimenter la critique. La jurisprudence, dŽsormais trs abondante, est venue combler la quasi totalitŽ des zones d’ombre inhŽrentes ˆ tout texte gŽnŽraliste comme la loi-littoral. On s’Žtonne de voir encore frŽquemment dŽvelopper des arguments, au contentieux, tirŽs de ce qu’un projet d’amŽnagement ne serait pas situŽ dans un tel espace parce qu’il se trouverait ˆ 400 mtres du rivage et qu’il serait sŽparŽ de ce dernier, sans tre covisible avec lui, par un bois ou un groupe d’habitations. Ce type de contentieux parasite constitue le lot commun des juridictions. Ce sont les cas qui peuvent poser problme, dans l’esprit de certains, qui sont les plus rares. Or, ce sont ceux lˆ qui dŽclenchent des “tirs groupŽs”. 

• De mme, la notion de “hameau” fait moins l’unanimitŽ contre elle du point de vue juridique que du point de vue politique : le contr™le de la notion de hameau est un contr™le normal qui ne prte ˆ aucune difficultŽ majeure. Le contr™le de l’obligation du classement des espaces boisŽs littoraux en application de l’article L.146-6 dernier alinŽa, est Žgalement un contr™le normal.

• Et ce ne sont pas - pour l’instant - les articles L.145-6 ou L.146-7 relatifs ˆ la crŽation des routes qui dŽclenchent autant de passions : on le comprend au regard du nombre et de l’ampleur des exceptions qu’il contiennent, exceptions qui permettent ˆ peu prs de construire n’importe quelle route sur le littoral ou en montagne. Quant ˆ l’article L.145-5, qui constitue la disposition fondamentale permettant a priori de protŽger les rives des plans d’eau naturels ou artificiels, la rgle d’interdiction liminairement posŽe est anŽantie par une multitude d’exceptions. Ces exceptions s’ajoutent au fil du temps ˆ mesure que l’on constate que, finalement, les rgles votŽes initialement au Parlement sont des freins au dŽveloppement Žconomique.

• Quant ˆ l’article L.145-3-III al.2 ou l’article L.146-2 (capacitŽ d’urbanisation) et malgrŽ , et malgrŽ la gŽnŽralitŽ de leur contenu, bien peu sont ceux qui contestent le fait que seules les erreurs manifestes d’apprŽciation sont sanctionnŽes au regard de la formalitŽ gŽnŽrale du principe. La notion d’intŽgration ˆ l’environnement des hameaux nouveaux (art.L.146-4-I) prŽsente les mmes caractres, un peu flou, mais implique nŽcessairement un contr™le restreint. On s’Žtonne que certains auteurs puissent trouver des vices nombreux ˆ ce genre de disposition alors que, depuis prs de quarante ans, le rglement national d’urbanisme comporte une disposition, l’article R.111-21, contre lequel il ne s’est jamais ŽlevŽ de rŽcrimination.

• L’article L.146-6 et, a fortiori, l’article L.145-3-II constituent le stade ultime de la contrainte sur les rŽglementations locales des sols. Il s’agit des dispositions qui suscitent les plus fortes oppositions des communes. On le comprend fort bien : elles constituent probablement les dispositions les plus contraignantes qui existent dans le droit de la planification des sols, car, mis ˆ part quelques exceptions relativement anodines dans les communes littorales, les communes et leurs groupements n’ont pas le choix : elles doivent prŽvoir une inconstructribilitŽ totale dans leurs P.A.Z. ou dans leur P.O.S. C’est Žgalement le cas en ce qui concerne les ensembles boisŽs existants les plus significatifs : mme s’il demeure une certaine latitude d’apprŽciation quant ˆ savoir ce qui est “le plus significatif”, les communes sont tenues de les classer en espace boisŽ en application de l’article L.130-1 du Code de l’urbanisme.
La situation est d’autant plus mal vŽcue que les espaces considŽrŽs comme remarquables sont dŽlimitŽs par l’ƒtat. Certes, cette dŽlimitation a lieu de faon quasi nŽgociŽe avec les Žlus locaux; certes, elle constitue souvent un profil bas par rapport aux nŽcessitŽs de protŽger des espaces vraiment remarquables. Mais il n’en demeure pas moins qu’une commune qui passerait volontairement outre la dŽlimitation prŽfectorale a toutes les chances de voir son P.O.S. ou son P.A.Z. dŽfŽrŽ devant le juge administratif et annulŽ.
 
*

MalgrŽ quelques imperfections, le contexte jurisprudentiel actuel n’est donc plus ˆ la “cacophonie juridique” que certains avaient prŽjugŽ ˆ tort - si tant est qu’il y ait jamais eu cacophonie...-. Il n’est bien entendu plus possible aujourd’hui d’allŽguer un manque d’information et de connaissance en la matire pour s’affranchir du principe selon lequel “nul n’est censŽ ignorer la loi” . Tout au contraire, le jurisprudence tend a tre de plus en plus homogne, des juges du premier degrŽ au Conseil d’ƒtat. Le r™le d’encadrement attribuŽ aux lois d'amŽnagement et d'urbanisme est devenu indispensable pour harmoniser une multitude de politiques locales d’amŽnagement trop souvent irrespectueuses de l’environnement.

En revanche, s’il convient de critiquer parfois le contenu des lois d'amŽnagement et d'urbanisme, encore doit-on le faire en soulignant que ce n’est pas dans le sens des privations d’amŽnagement qu’elles montrent des lacunes, mais bien dans le sens de l’insuffisance de protection de l’environnement. C’est ce que nous avons montrŽ notamment au travers de la multiplication des exceptions qui contribuent ˆ obscurcir le droit, mais Žgalement au travers de l’utilisation de principes et de rgles rŽdigŽes parfois de faon trop gŽnŽrale induisant par consŽquent un contr™le “trop” restreint. Il faut sans doute y voir une des caractŽristiques de textes qui cherchent vainement ˆ instaurer un perpŽtuel Žquilibre entre l’amŽnagement et la protection de l’environnement. C’est peut-tre l’un des dŽfauts essentiels des lois d'amŽnagement et d'urbanisme, qui en altrent la qualitŽ. 
La critique peut aussi s’adresser ˆ l’ƒtat qui fait montre d’un courage plus que relatif pour obtenir la sanction contentieuse, par voie de dŽfŽrŽ, des dispositions parfaitement claires des lois d'amŽnagement et d'urbanisme. 

Mais, plus fondamentalement, les critiques tirŽes de la mauvaise rŽdaction du texte, du pouvoir d’apprŽciation trop important laissŽes aux dŽcideurs ou encore celles d’une prŽtendue cacophonie juridictionnelle imputable ˆ ce “dŽsordre” textuel paraissent plus souvent l’alibi ˆ une critique politique que juridique de la loi : derrire des rŽcriminations portant sur une rŽdaction jugŽe prŽtendument trop floue ou trop qualitative des dispositions des L.A.U., c’est l’intensitŽ de la contrainte sur la rŽglementation locale des sols que l’on cherche ˆ remettre en cause.

C’est ce que tend Žgalement ˆ montrer la virulence croissante des attaques contre le juge administratif, plus souvent considŽrŽ comme le “juge de la protection de l’environnement” que comme le “juge du dŽveloppement” : au terme de cette critique, le juge administratif appliquerait en effet de faon trop contraignante les dispositions des L.A.U. sur les rglementations locales des sols. 

3¡- Environnement, urbanisme et grandes missions de l’Etat : le r™le indispensable des L.A.U.
Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme constituent des ŽlŽments de politiques nationales dont l’ƒtat est le garant. Loin de nous, cependant, l’idŽe que l’ƒtat serait moins responsable que les communes des erreurs passŽes au prŽjudice de l’environnement : c’est avant la dŽcentralisation que nombre de routes c™tires ou de stations de montagne ont ŽtŽ rŽalisŽes au mŽpris de la protection de l’environnement. 

Mais il est cependant clair que l’ƒtat constitue le seul Žchelon opŽrationnel pour garantir la prise en compte de certains intŽrts supŽrieurs aux communes : il n’y a lˆ que le prolongement d’un modle dŽfini ds les lois du 7 janvier 1983 et du 18 juillet 1985 (a). 

On en vient donc nŽcessairement ˆ relativiser l’idŽe qu’il existerait une dŽcentralisation immanente qui ferait de la libre administration des collectivitŽs locales une rgle absolue (b). 

Mais ces revendications ultra-dŽcentralisatrices, qui cherchent ˆ dŽvaloriser le r™le qu’il incombe ˆ l’ƒtat de tenir au travers des L.A.U., ne pourront ˆ notre sens devenir moins menaantes que si des garanties constitutionnelles en faveur de la protection de l’environnement permettent d’en contrebalancer l’effet nŽfaste (c).

a.- La prŽvalence du r™le de l’ƒtat pour une meilleure gestion des sols dans l’intŽrt de l’environnement
Un certain nombre de dispositions issues des textes de dŽcentralisation et de rŽpartition des compŽtences l’ont rappelŽ de faon opportune : l’ƒtat doit exercer pleinement toutes ses responsabilitŽs. Les parlementaires eux-mmes l’on affirmŽ lors du vote de la loi sur la rŽpartition des compŽtences du 7 janvier 1983 ˆ propos du littoral (mais c’est valable pour toute portion du territoire appelant une politique de protection spŽcifique) : “la prŽservation de l’espace maritime et c™tier est une exigence nationale, pour ne pas dire un problme de civilisation. La rapiditŽ avec laquelle les c™tes franaises se dŽtŽriorent sous l’effet d’une urbanisation sauvage, pratiquement incontr™lŽe, les effets de la pollution sur la flore et la faune maritime crŽent ˆ l’ƒtat une responsabilitŽ nationale ˆ laquelle il ne peut se soustraire”.

Au mme titre que la loi-montagne, la loi-littoral n’est pas contestable ni dans sa lŽgitimitŽ, ni dans son utilitŽ nous disait par ailleurs A.GIVAUDAN, et “la dŽcentralisation commande qu’il y ait des interdits supŽrieurs aux gestions tribales de l’espace, qu’il soit littoral ou non. Elle commande que ces intŽrts dŽcoulent de la loi. Elle n’empche pas que ces interdits soient ŽnoncŽs de faon claire, certaine, objective, comprŽhensible”.

Si “vouloir tout planifier au niveau national est irrŽaliste”, l’ƒtat demeure en effet seul en mesure d’arbitrer entre intŽrt public national de protection et intŽrt collectif d’un amŽnagement local. Mme dans des pays fŽdŽralistes comme l’Allemagne, la planification “urbaine” est de la compŽtence du Bund tandis que les ƒtats fŽdŽrŽs ont en charge la rŽglementation de la construction. 
En France, le lŽgislateur de 1983 a cru bon de concentrer aux mains des communes les deux ˆ la fois. Cependant, cela reste en tout cas une “concentration exceptionnelle de compŽtences”. Comme le note de faon lucide Y.JƒGOUZO, cette impression de libertŽ locale dans une dŽcentralisation en devenir “a ŽtŽ compliquŽe par le fait que, dans les premires annŽes de la dŽcentralisation, l’ƒtat - du fait d’une curieuse inhibition de ses services- a sous-utilisŽ ses possibilitŽs d’intervention et laissŽ croire aux communes que l’urbanisme Žtait de leur compŽtence exclusive. Il n’est ds lors pas Žtonnant que le fait qu’il rŽinvestisse depuis quelques annŽes ce domaine donne la sensation d’un “retour de l’ƒtat” et d’un recul de la dŽcentralisation”.

En 1985, F.MODERNE faisait dŽjˆ remarquer avec clairvoyance qu’il convenait de “prendre la mesure des difficultŽs qui attendent une dŽcentralisation authentique en matire d’amŽnagement, de protection et de mise en valeur du littoral”. L’auteur ajoutait que si le r™le des collectivitŽs locales ne peut que se renforcer, dans la logique d’une politique officiellement dŽcentralisatrice, les obstacles sont tels qu’il serait vain d’imaginer que telle ou telle collectivitŽ locale ayant une faade littorale pourrait obtenir la ma”trise totale de son action sur cette partie de son territoire. Et de terminer :“il faut s’attendre plut™t ˆ des pratiques de concertation, ˆ des partages subtils de compŽtences, ˆ des dosages de responsabilitŽ, bref ˆ une dŽcentralisation globalement limitŽe et sous surveillance (...). Les collectivitŽs locales littorales sont trs mal armŽes pour assurer la prŽservation de cet environnement particulirement fragile. Seule une action de l’ƒtat peut soutenir un effort de cette ampleur”. Par ailleurs, l’unitŽ physique de la mer littorale conduit inŽvitablement ˆ ce que l’ƒtat garantisse la cohŽrence d’une lŽgislation et d’une rŽglementation la concernant, notamment gr‰ce au rŽgime de la domanialitŽ publique maritime, pour des raisons Žconomiques (Žchanges internationaux) ou encore de dŽfense nationale. Ce n’est qu’accessoirement que les rŽglementations locales peuvent intervenir en cette matire. D’ailleurs l’ƒtat n’a-t-il pas conservŽ la ma”trise de certains ports dans la deuxime loi de rŽpartition des compŽtences du 22 juillet 1983 ?.
Comme l’Žcrivait R.ROMI ˆ propos des lois d’amŽnagement et d’urbanisme en gŽnŽral, “cette constance dans la retenue en matire de dŽcentralisation para”t donc bien tre une caractŽristique majeure de l’administration de l’environnement : mme la commune, qui s’est vu reconna”tre un grand nombre de prŽrogatives par les lois de dŽcentralisation, fait - non sans quelques raisons, on l’a vu - l’objet d’une mŽfiance certaine. L’apparition d’un “dŽcoupage diffŽrentiel du territoire”, avec l’Ždiction de la “loi Montagne” puis la loi Littoral” n’a pas, au contraire, ŽtŽ la manifestation d’un rel‰chement de cette mŽfiance”.

A ce titre, ce ne sont pas les collectivitŽs locales qui, les premires, ont lancŽ une politique du littoral ou de la montagne, qu’il s’agisse respectivement des premires missions d’amŽnagement (Aquitaine, Espace mŽditerranŽen, Corse, Fos, Languedoc-Roussillon) ou d’une premire globalisation de la politique en ce domaine. L’ƒtat en a ŽtŽ le ma”tre d’Ïuvre. Mme si cette antŽrioritŽ ne suffit pas ˆ faire de la montagne, du littoral ou du bruit autour des aŽrodromes une compŽtence appartenant “naturellement” ˆ l’ƒtat, toujours est-il que ce dernier ne peut s’en dŽsintŽresser malgrŽ la dŽcentralisation.

Cette idŽe d’une sphre minimum d’intervention n’est pas une idŽe nouvelle. Elle avait dŽjˆ ŽtŽ exposŽe bien avant la dŽcentralisation. Pourtant, avec une foi inŽbranlable, l’idŽe d’une dŽcentralisation “immanente” qui rŽserverait aux collectivitŽs locales une sphre de compŽtence dans laquelle l’ƒtat ne devrait pas s’immiscer continue, ˆ tort, ˆ porter ses fruits. 

b.- Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme et l’atteinte ˆ une dŽcentralisation “immanente”
Contrairement ˆ certains auteurs, on ne peut vŽritablement reprocher aux lois d'amŽnagement et d'urbanisme d’tre attentatoires ˆ une dŽcentralisation qui serait un mode d’organisation “naturel” de l’ƒtat, ceci pour deux raisons :

- parce que les textes de dŽcentralisation n’ont jamais entendu dŽcharger l’ƒtat de ses responsabilitŽs en matire d’environnement;

- parce que la dŽcentralisation est le produit de lois, non de la Constitution, et que ce qu’une loi dŽcentralisatrice peut faire, une autre loi peut venir ultŽrieurement en limiter la portŽe. La dŽcentralisation est avant tout un mode d’organisation amŽliorŽ de l’ƒtat dont l’ƒtat est le premier bŽnŽficiaire.

Le motif tirŽ de l’atteinte ˆ la dŽcentralisation, d’ordre gŽnŽral, constitue une des principales rŽcriminations contre les lois d'amŽnagement et d'urbanisme. Mais, contrairement au sens commun qui voudrait faire de chacune des collectivitŽs locales un “ƒtat dans l’ƒtat”, il convient de ne pas confondre dŽcentralisation et autonomie locale : la libre administration des collectivitŽs locales n’est toujours pas le libre gouvernement local. Et depuis longtemps, la jurisprudence administrative a d’ailleurs condamnŽ certains Žcarts “autonomistes” des autoritŽs locales cherchant ˆ s’arroger des pouvoirs de rŽglementation de l’urbanisme en dehors des textes.

Les textes dŽcentralisateurs ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de remettre en cause l’indivisibilitŽ de la RŽpublique. La dŽcentralisation est avant tout une rŽforme de l’ƒtat, qui continue ˆ faire des collectivitŽs locales de simples institutions administratives dont le statut est entirement dŽfini par l’ƒtat. Si le principe de libre administration des collectivitŽs locales a valeur constitutionnelle, il s’agit d’une “libertŽ de second rang” pour reprendre les mots de M.BOURJOL. Elle peut en effet tre tempŽrŽe par le principe ˆ valeur constitutionnel de “solidaritŽ nationale” dans lequel doit trouver ˆ se manifester le r™le de guide qui incombe ˆ l’ƒtat.
C’est en ce sens que des modifications portŽes aux L.A.U. seraient nŽcessairement jugŽe inconstitutionnelle si elles amenaient ˆ dŽpossŽder l’ƒtat de ses pouvoirs de contr™le. L’alinŽa 3 de l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 garantit en fait le r™le du reprŽsentant de l’ƒtat dans le dŽpartement sur l’activitŽ des collectivitŽs locales. 
Ce rappel est nŽcessaire dans un contexte de revendications pour une hypothŽtique “autonomie locale” que la Constitution du 4 octobre 1958 ne consacre pas.

C’est pourquoi d’ailleurs le Code de l’urbanisme a consacrŽ dans son article L.110 cette idŽe majeure que “le territoire est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivitŽ publique en est le garant et le gestionnaire dans le cadre de ses compŽtences. Afin d’amŽnager le cadre de vie (...), de gŽrer le sol de faon Žconome, d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages (...), les collectivitŽs publiques harmonisent, dans le respect rŽciproque de leur autonomie, leurs prŽvisions et leurs dŽcisions d’utilisation de l’espace”. De plus, l’article 1er de la loi du 7 janvier 1983 dispose en outre que les communes, les dŽpartements et les rŽgions “concourent avec l’ƒtat ˆ l’administration et ˆ l’amŽnagement du territoire, au dŽveloppement Žconomique, social, culturel, scientifique, ainsi qu’ˆ la protection de l’environnement et l’amŽlioration du cadre de vie”.
Ce dispositif a ŽtŽ rappelŽ par le Conseil d’ƒtat dans son rapport sur l’urbanisme, soulignant, dans une formulation assez curieuse d’ailleurs, que, en matire d’environnement ou de politiques sectorielles (littoral, montagne, risques,...), “la compŽtence de l’ƒtat avait ŽtŽ rŽtablie pour faire face ˆ certaines situations particulires pour lesquelles le gouvernement et le lŽgislateur ont craint que les autoritŽs dŽcentralisŽes n’aient pas la capacitŽ d’imposer, dans l’intŽrt gŽnŽral, les mesures nŽcessaires”. CompŽtence rŽtablie ou compŽtence maintenue dans certains domaines d’intervention “naturels” de l’ƒtat, comme l’on voudra, on doit y voir la marque d’une volontŽ consistant ˆ rŽaffirmer les principes rŽgissant des compŽtences partagŽes en matire de planification des sols.

Ces deux dispositions majeures n’ont pas ŽtŽ remises en cause par la loi n¡95-115 du 4 fŽvrier 1995 d’orientation pour l’amŽnagement et le dŽveloppement du territoire. Tout au contraire puisque, selon son article 1er, “la politique d’amŽnagement et de dŽveloppement du territoire concourt ˆ l’unitŽ et ˆ la solidaritŽ nationale”. De plus, les directives territoriales d’amŽnagement constituent pour l’ƒtat un moyen d’affirmer encore plus clairement le r™le qu’il entend jouer en matire de planification supracommunale des sols.

Pour toutes ces raison, il n’y a pas de sacrilge ˆ voir l’ƒtat affirmer certaines nŽcessitŽs ˆ l’Žgard de l’action des collectivitŽs locales : la prise en compte de la protection de l’environnement dans les documents de planification des sols entre parfaitement dans cette logique. Parler, comme certains auteurs, d’une “recentralisation technique peu compatible avec l’esprit du “lŽgislateur-dŽcentralisateur” de 1986 (sic)” tŽmoigne d’une approche juridiquement erronŽe de la question et prŽsuppose une mŽconnaissance du fonctionnement et de l’organisation administrative de nos institutions telle qu’elle rŽsulte logiquement de la Constitution.

Dans un contexte mythique selon lequel la dŽcentralisation rimerait avec une autonomie vŽritable des collectivitŽs locales, toute tentative de l’ƒtat visant ˆ affirmer son r™le d’autoritŽ supŽrieure ayant vocation ˆ prendre en charge les grands Žquilibres de la nation (comme c’est le cas en premier lieu ˆ propos de la protection de l’environnement) est vŽcue comme une atteinte intolŽrable ˆ une autonomie locale non moins mythique. C’est pourquoi l’avenir des lois d’amŽnagement et d’urbanisme est loin d’tre garanti et leur pŽrennitŽ reste problŽmatique, particulirement dans leurs dispositions qui visent ˆ s’opposer aux politiques locales : cela reste le cas de la protection de l’environnement.
Mais l’on aurait ˆ notre sens tort de croire que la soumission aux normes Žtatiques signifierait systŽmatiquement que la protection de l’environnement est garantie : tout dŽpend lˆ encore de la prŽcision de la norme de rŽfŽrence et, surtout, du fait qu’elle est ou non vraiment tournŽe vers la protection de l’environnement.

Cependant, le principe de la libre administration des collectivitŽs locales a valeur constitutionnelle. Ce n’est malheureusement pas le cas d’un Žventuel principe consacrant un droit ˆ l’environnement ou, ˆ tout le moins, un droit ˆ ne pas voir se dŽvelopper des lois “environnementicides”. Ce n’est qu’au prix de cette consŽcration constitutionnelle que l’on pourra justifier tout ˆ la fois l’action de l’ƒtat dans ce domaine et la nŽcessitŽ de faire cŽder - parfois - les “nŽcessitŽs” du dŽveloppement Žconomique littoral devant celles, de plus en plus impŽrieuses, de la protection de l’environnement.

c.- La recherche de nŽcessaires garanties constitutionnelles aux politiques publiques de l’environnement
Certes, le lŽgislateur pourrait, ˆ l’avenir, assouplir la loi. Le Conseil constitutionnel a jugŽ en effet que le lŽgislateur ne peut se lier pour l’avenir; ce qu’il peut faire un jour, le lŽgislateur peut le dŽfaire un autre jour. 

Mais ce serait oublier la mission fondamentale de l’ƒtat qui consiste :

- ˆ promouvoir une protection effective et efficace de l’environnement et, en particulier, du littoral et de la montagne;

- ˆ garantir le mode de fonctionnement de ses institutions administratives que sont les collectivitŽs locales sans que ces dernires puissent prŽtendre ˆ une fŽdŽralisation de leurs structures administratives.

Dans ce contexte, le nÏud du problme serait donc celui de savoir si un quelconque principe ˆ valeur constitutionnelle pourrait venir limiter ces assouplissements lŽgislatifs et, partant, affecter la portŽe de la mission de l’ƒtat. 

Or, la Constitution du 4 octobre 1958 ne consacre pas expressŽment un principe constitutionnel du “droit ˆ l’environnement” ou “ˆ un environnement prŽservŽ”. Quant au Conseil constitutionnel, il n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur cette question. Enfin, le juge du Conflit a dŽniŽ le caractre de libertŽ fondamentale ˆ un Žventuel droit ˆ l’environnement. 
En dŽpit de cela, il ne fait aucun doute qu’un tel principe pourrait tre rattachŽ ˆ un objectif de valeur constitutionnelle puisqu’il peut tre rattachŽ aux nŽcessitŽs de sauvegarder l’ordre public.
Jusqu’ˆ prŽsent, seule la loi a affirmŽ un certain nombre de principes gŽnŽraux. Les articles L.200-1 et L.200-2 consacrent le “principe de prŽcaution”, le “principe de l’action prŽventive et de correction ˆ la source”, le “principe pollueur-payeur” et le “principe de participation”. Si de telles dŽclarations d’intention sont satisfaisantes sur le plan symbolique et de la morale, elles laissent sur sa faim du point de vue juridique. Seule une constitutionnalisation permettrait de consacrer un vŽritable ordre public Žcologique s’imposant au lŽgislateur. 

De son c™tŽ, le droit communautaire avait antŽrieurement intŽgrŽ ces principes dans sa stratŽgie. Mais on sait que le Conseil constitutionnel ne se reconna”t pas compŽtent pour contr™ler la constitutionnalitŽ des lois ˆ leur lumire car “une loi contraire ˆ un traitŽ n’est pas pour autant contraire ˆ la Constitution”.

Il reste donc au juge “ordinaire” de contr™ler la lŽgalitŽ des mesures prises en application de lois environnementicides. Mais, malgrŽ de tels contr™les, ce n’est pas pour autant que ces lois nŽfastes seraient rayŽes de l’ordonnancement juridique; elles existeraient toujours. Resterait donc au lŽgislateur de tirer la leon de cette contradiction avec les TraitŽs C.E.E en modifiant ˆ nouveau cette loi.

Cette “tendance lourde du droit de l’environnement perceptible dans le travail lŽgislatif des cinq dernires annŽes” qui se manifeste par une incantation ˆ des principes gŽnŽraux a-t-elle des chances de trouver un jour sa voie dans la Constitution elle-mme ?
La France est d’autant plus en dŽcalage par rapport ˆ notre temps que d’autres pays - y compris nombre de pays europŽens - on consacrŽ le droit ˆ l’environnement depuis longtemps dans leur Constitution. L’Espagne (art.45 al.1 de la Constitution d’octobre 1978), le PŽrou (art.123 de la Constitution du 12 juillet 1979), le Portugal (art.66 de la Constitution du 16 aožt 1977); la Turquie (art. 56 de la Constitution de 1982), l’Allemagne (amendement constitutionnel du 27 octobre 1994 introduisant un article 20 ˆ la Loi constitutionnelle), l’Italie (art.9, 32 et 41 de la Constitution de 1948), la Grce (art.24 ¤ 1 de la Constitution de 1975), le BrŽsil (dix-huit articles dans la Constitution du 5 octobre 1988), etc.

Or, le r™le de l’ƒtat en matire de protection de l’environnement doit rester essentiel si l’on ne veut pas voir les parties sensibles du territoire dŽmembrŽes au profit d’une accumulation incohŽrente de plusieurs milliers de politiques locales. Il s’agit en effet d’un de ces domaines-clŽ dans lequel doit trouver ˆ se manifester le principe de solidaritŽ nationale et d’une certaine ŽgalitŽ entre les collectivitŽs locales d’un mme Žchelon territorial : “Les autoritŽs supŽrieures de l’ƒtat ont en charge de rŽpartir les r™les entre les diffŽrents acteurs publics et privŽs, et de veiller ˆ dŽfinir comment la responsabilitŽ d’urbanisme doit prendre en compte d’autres intŽrts : de l’Žcologie ˆ l’amŽnagement du territoire, de la protection de la fort mŽditerranŽenne aux statuts juridiques de la propriŽtŽ, les interrelations sont multiples”.
En revanche, penser que l’on peut rŽsoudre la difficultŽ du niveau pertinent d’intervention en matire d’environnement par application d’un hypothŽtique principe de subsidiaritŽ relve de la gageure dans une organisation territoriale o l’ƒtat reste souverain et tant que l’environnement constituera un “bien commun” que les Žchelons locaux ne seront pas ˆ mme d’apprŽcier dans toute son Žtendue. Tant l’ƒtat que les communes, pour une raison ou pour une autre, allŽgueront que leur niveau d’apprŽhension de la rŽalitŽ environnementale constitue ce niveau pertinent et nous ne serons pas avancŽs pour autant. Nous nous retrouvons confrontŽs aux mmes difficultŽs que celles qui mettent un barrage ˆ une dŽfinition satisfaisante de la notion d’affaires locales dans le domaine de l’urbanisme et de l’environnement.

C’est d’ailleurs pour cette raison que, malgrŽ la dŽcentralisation, on constate une rŽticence naturelle de l’ƒtat ˆ dŽcentraliser les compŽtences dans ce domaine. Il ne s’agit pas d’une recentralisation car l’ƒtat Žtait dŽjˆ titulaire de ces compŽtences avant la dŽcentralisation, mais tout simplement d’une garantie fondamentale contre les dŽbordements locaux.

La Constitution grecque (art.24 ¤ 1), italienne (art.9, 32 et 41), hollandaise (art.21) ainsi que la Constitution allemande (constitution pourtant fŽdŽrale stricte), consacrent ce r™le Žminent de l’ƒtat en matire d’environnement. Avec J.VERSCHUURREN, on peut penser qu’une telle consŽcration constitutionnelle “pourrait orienter l’interprŽtation des lois, servir de lŽgitimation constitutionnelle pour une lŽgislation qui limiterait les droits fondamentaux pour des raisons environnementales, empcher des lois rŽtrogrades qui affecteraient l’acquis environnemental ou mme servir de base pour la crŽation judiciaire d’un droit subjectif dans des cas particuliers”. 
Il est fort probable que, t™t ou tard, ˆ l’occasion de l’examen de lois environnementicides - comme cela pourrait tre le cas de celles cherchant ˆ affaiblir la protection du littoral ou de la montagne -, le Conseil constitutionnel franais devra se pencher sur la valeur constitutionnelle ou non d’un tel principe.

En dŽfinitive, le dŽbat sur la rŽforme des lois d'amŽnagement et d'urbanisme ne porte pas selon nous sur autre chose que ce double conflit :

- un conflit idŽologique et matŽriel de rationalitŽs amŽnagement et dŽveloppement versus la protection de l’environnement; 

- un conflit organique et de lŽgitimitŽ dŽmocratique, entre le maintien - sinon l’extension - d’un r™le important de l’ƒtat dans certains domaines-clŽ versus des collectivitŽs locales revendiquant cette hypothŽtique autonomie que la Constitution leur dŽnie.

C’est en ce sens que la reconnaissance d’un droit constitutionnellement reconnu ˆ un environnement prŽservŽ serait un premier pas dans cette socialisation des atteintes ˆ l’ordre public Žcologique.

Pour toutes les raisons que nous avons dŽveloppŽes prŽcŽdemment, il est selon nous impŽrieux de tempŽrer des discours - nombreux - qui, derrire des semblants de vŽritŽ, affirment que les L.A.U. sont objectivement complexes, objectivement mal rŽdigŽes, objectivement difficiles ˆ comprendre ou objectivement perverses parce qu’elles donneraient au juge le pouvoir de s’exprimer un peu trop sur la question. O.PIRON relevait que “le droit objectif n’est bien souvent que la transposition de la subjectivitŽ [de son auteur]. Pourquoi lui donner une valeur absolue par rapport ˆ la subjectivitŽ de celui qui se trouve confrontŽ, dans l’application, ˆ des cas concrets”?
La principale difficultŽ des lois d'amŽnagement et d'urbanisme est moins d’ordre juridique que politique : les lois d'amŽnagement et d'urbanisme ne posent que peu de problmes juridiques vŽritables (en tout Žtat de cause, les juges sont lˆ pour dŽbrouiller l’Žcheveau et reconnaissons qu’ils le font de faon globalement satisfaisante). Ë partir de lˆ, le droit du littoral ou de la montagne n’est plus qu’un alibi. Ë tout prendre, nous disait R.ROMI, “la seule garantie vraiment efficace contre un projet dŽvastateur vient de ce que quelle que soit la procŽdure (adoption primitive, rŽvision, modification), les lois d’amŽnagement et d’urbanisme doivent Žvidemment tre respectŽes. L’ƒtat demeure le garant - et la dernire garantie - du respect de l’environnement, en liaison avec le juge. On le voit ici trs nettement : la dŽcentralisation et l’administration de l’environnement entretiennent - si l’on peut dire - des rapports conflictuels...”.

Or, comme l’Žcrivait il y a quelques annŽes A.GIVAUDAN, “ceux qui rŽclament un droit plus simple exigent en rŽalitŽ la suppression d’une norme qui entrave leur activitŽ”. Cette constatation n’a semble-t-il jamais trouvŽ mieux ˆ s’appliquer qu’ˆ propos des L.A.U. qui posent de vŽritables contraintes ˆ l’Žgard des rŽglementations locales des sols. Nous pensons qu’il est tout ˆ fait possible de faire l’Žconomie de nouveaux dŽbats parlementaires qui risquent bien vite de dŽraper au dŽtriment de ce qui reste de la fragile originalitŽ de la montagne ou du littoral franais. Le droit de l’urbanisme a besoin de stabilitŽ juridique; cette stabilitŽ est source de sŽcuritŽ juridique.

Les lois d'amŽnagement et d'urbanisme constituent le pilier de la hiŽrarchie des normes en matire d’urbanisme. Elles sont beaucoup plus protectrices de l’environnement que prŽjudiciables. Et, mme dans leurs dispositions qui prtent ˆ interprŽtation et ˆ discussion, elles ont le mŽrite d’exister pour imposer des contraintes fortes aux rŽglementations locales de sols.

*

Qu’elles portent contre les dispositions des L.A.U. elles-mmes ou contre le juge qui s’en est fait le mentor, les explications sont toujours les mmes : les L.A.U. constituent des moyens redoutables pour rŽtablir un ordre public de protection que la rŽglementation locale de l’urbanisme n’a pas pour vocation premire d’instaurer, tout simplement parce que les rŽgulations internes ˆ cette rŽglementation locale, par la libertŽ qu’elles confrent, fonctionnenent mal ou sont tout simplement inexistantes.

Le constat sera le mme, mais en un peu plus nuancŽ, s’agissant des documents supracommunaux de planification des sols qui restent encore aux mains de l’ƒtat.

¤2 - L’encadrement par des documents de planification supracommunaux ŽlaborŽs par l’ƒtat
Il est une autre forme de planification supracommunale avec laquelle il faut compter : c’est celle qui est ŽlaborŽe par l’ƒtat et non plus par les collectivitŽs locales. 

Ces instruments de planification des sols ŽlaborŽs par l’ƒtat sont-ils pour autant plus aptes ˆ prendre le relais des insuffisances de la planification intercommunale dŽcentralisŽe ? On peut seulement faire valoir que ces instruments constituent dans leur principe des normes supŽrieures dont l’utilitŽ est incontestable ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme pour leur imposer la protection de l’environnement. Mais leur nombre est tel que leur r™le reste assez limitŽ en terme de superficie couverte.

En valeur aboslue, ces documents sont loin d’tre aussi nombreux que les schŽmas directeurs. Les documents de planification supracommunale ŽlaborŽs par l’ƒtat sont bien moins nombreux que ceux qui le sont par les autoritŽs dŽcentralisŽes. Si l’on n’en compte que deux types, leur portŽe juridique est supŽrieure car ils ont valeur de D.T.A. : il s’agit du schŽma directeur de la rŽgion d’ële-de-France (S.D.R.I.F., art.L.141-1 s.) et des schŽmas de mise en valeur de la mer (S.M.V.M., art.57 de la loi n¡83-8 du 7 janvier 1983) (A).

Nous examinerons les D.T.A. proprement dites dans un second temps car ces isntruments ne sont pas forcŽment neutres pour l’environnement (B).

Mais, comme pour les documents supracommunaux dŽcentralisŽs, ŽlaborŽs par ou gŽrŽs par des E.P.C.I., on peut se demander si l’ƒtat ne fait pas montre d’autant de mauvaise volontŽ ˆ Žlaborer des documents qui ressortissent ˆ sa compŽtence.

A.- Le S.D.R.I.F. et les S.M.V.M.
La question prŽcŽdente mŽrite en effet d’tre d’abord posŽe ˆ propos des S.M.V.M.. La rŽponse sera plus prospective s’agissant des D.T.A. puisque l’instrument est encore trop jeune (un peu moins de deux annŽes, depuis que la loi du 4 fŽvrier 1995 dite “d’amŽnagement du territoire” les a instituŽs). Quant au S.D.R.I.F., la dernire rŽvision montre peut-tre une transmutation du r™le de ce document comme contrainte supŽrieure s’affirmant sur les politiques locales des communes d’ële-de-France.

• S’agissant du S.D.R.I.F. en effet, il est clair que depuis qu’il existe, il continue ˆ rendre de grands services ˆ l’environnement. Le nombre de P.O.S. ou de P.A.Z. annulŽs pour incompatibilitŽ avec le S.D.R.I.F. est impressionnant, malgrŽ un rapport de compatibilitŽ par nature assez l‰che. 

Un certain nombres d’auteurs affirment que le contr™le juridictionnel Žtait de plus en plus approfondi en matire de schŽmas directeur et, particulirement, ˆ propos du S.D.R.I.F.. Cet avis semble tre bien le reflet de la rŽalitŽ. Tant mieux, dirions-nous, si cela peut constituer une garantie que les intŽrts supŽrieurs soient mieux pris en compte dans la rgle locale d’urbanisme.

Mais c’est peut-tre pour cette raison que la rŽvision du S.D.R.I.F. a ŽtŽ conduite de telle manire que les orientations nouvelles ont ŽtŽ transcrites graphiquement de manire souvent beaucoup plus gŽnŽrale et ˆ plus grands traits qu’auparavant. Le rapport de compatibilitŽ s’en trouve alors sensiblement affectŽ car l’usage plus ou moins bienveillant du standard de compatibilitŽ est directement liŽ ˆ la prŽcision du contenu de la norme de rŽfŽrence. Or, il semblait justement que le juge administratif se rapproche insensiblement d’un rapport de conformitŽ en raison tout ˆ la fois de la grande prŽcision de l’ “ancien” S.D.R.I.F. et des nŽcessitŽs de sanctionner la politique Žtatique visant ˆ mieux rŽpartir les hommes et les activitŽs en ële-de-France.

Derrire la rŽvision du S.D.R.I.F., publiŽe le 28 avril 1994, se cache peut-tre une forme de dŽrŽgulation dont la protection de l’environnement pourrait faire les frais par un abaissement qualitatif du standard de compatibilitŽ.

• Une rŽponse relativement plus nette pourra tre formulŽe ˆ l’Žgard des S.M.V.M. Il est clair en effet que s’agissant de ces instruments aujourd’hui relativement anciens, l’ƒtat fait montre d’autant de mauvaise volontŽ que les collectivitŽs locales ˆ Žlaborer de nouveaux documents supracommuaux : sur les sept S.M.V.M. officiellement annoncŽs et ˆ l’Žtude, seul le S.M.V.M. de l’Žtang de Thau a ŽtŽ approuvŽ. 

Depuis dix annŽes que le dŽcret d’application des S.M.V.M. est paru et douze annŽes que cet instrument existe, on aurait pu s’attendre ˆ plus d’engouement. Il semblerait que seule la doctrine et les administrations d’ƒtat se sont vraiment enthousiasmŽes ˆ son propos, et encore faut-il nuancer le propos. 
Les S.M.V.M. sont donc loin de faire recette pour des raisons qui, d’ailleurs, tiennent moins ˆ leur rŽgime juridique qu’aux enjeux politiques locaux qui tournent autour de l’amŽnagement et de la protection des espaces littoraux terrestres et marins.

Pourtant, ils pourraient constituer des instruments fort intŽressants pour imposer la protection de l’environnement aux rŽglementations locales des sols, en tout premier lieu en raison de leur opposabilitŽ.

En effet, on peut s’interroger sur leur opposabilitŽ directe aux modes d’occupation et d’utilisation du sol, ce qui en ferait un substitut ˆ la rŽglementation locale des sols de droit commun qui ressortent des P.O.S. ou des P.A.Z. notamment.

Il existe au moins une hypothse o la chose est certaine : les S.M.V.M. sont directement opposables aux autorisations d’occupation et d’utilisation du sol au moins dans un cas qui est celui prŽvu ˆ l’article L.146-4-II al.2 du Code de l’urbanisme. Dans la mesure o les S.M.V.M. s’appliqueront dans les communes littorales visŽes ˆ l’article 2 de la loi du 3 janvier 1986 et ˆ l’article L.146-1 du Code de l’urbanisme, l’opposabilitŽ directe aux modes d’occupation et d’utilisation du sol sera frŽquente. En outre, ils sont directement opposables pour la crŽation des ports de pche ou de plaisance.

Mais une autre hypothse, qui ne ressort par de l’article 57 de la loi du 7 janvier 1983, mŽrite attention. C’est celle d’une opposabilitŽ Žgalement directe lorsque le S.M.V.M. aura fixŽ de vŽritables sujŽtions et des mesures de protection extrmement prŽcises pour reprendre les termes de cette disposition. De plus, les S.M.V.M. ont les mmes effets que les D.T.A. depuis la modification apportŽe ˆ l’article 57 al.5 par la loi- amŽnagement du territoire du 4 fŽvrier 1995 (art.5-C). Or, les D.T.A., lorsqu’elles prŽcisent les modalitŽs d’application des articles L.146-1 et suivants du Code de l’urbanisme (littoral) s’appliquent aux personnes et aux opŽrations qui y sont mentionnŽes : il para”t difficile de ne pas considŽrer que les S.M.V.M. ne prŽcisent pas les modalitŽs d’application de la loi-littoral. Enfin, il ressort de la lecture du premier S.M.V.M. approuvŽ, celui de l’Žtang de Thau et des communes avoisinantes, que ce schŽma s’inscrit parfaitement dans une logique d’opposabilitŽ directe : non seulement ˆ la rŽglementation locale des sols, mais Žgalement aux modes d’occupation et d’utilisation des sols.
Nous nous sommes expliquŽs sur cette question fort dŽlicate dans un article de doctrine. Si notre hypothse s’avŽrait fondŽe, il s’agirait d’une exception supplŽmentaire au principe de l’inopposabilitŽ directe des documents supracommunaux de planification aux modes d’occupation et d’utilisation du sol.

Mais il ne faut cependant pas cŽder ˆ un optimisme forcenŽ.

Tout d’abord, les S.M.V.M. restent malgrŽ tout  des documents nŽgociŽs entre l’ƒtat et les collectivitŽs locales, mme si l’approbation en revient en dŽfinitive ˆ celui-ci. Les intŽrts locaux des communes doivent en effet tre pris en compte dans la balance : pour l’ƒtat, l’acceptabilitŽ des options dŽfinies “conjointement” (prŽcisons que nous ne prenons pas ce terme au sens de l’Žlaboration conjointe comme on l’entendait avant la dŽcentralisation pour les P.O.S.) conditionne directement son efficacitŽ une fois passŽ le cap de l’approbation. Il faut seulement souhaiter que l’ƒtat ne cde pas trop de terrain aux collectivitŽs locales pour qui il est plus important d’obtenir “une place” dans le schŽma plut™t que de voir peser sur elles des contraintes Žtatiques fixŽes unilatŽralement.

D’autre part, les S.M.V.M. ont entre autre pour effet d’attribuer automatiquement aux communes et aux dŽpartements les compŽtences respectivement en matire de crŽation de ports de plaisance et de port de pche. En effet, les S.M.V.M. ont une incidence aussi bien du point de vue des rgles de compŽtence que du point de vue de l’application du droit substantiel : l’article 6 al.1er et 3 de la loi n¡83-663 du 22 juillet 1983 (deuxime loi de rŽpartition des comŽptences) prŽvoit que ces ports sont crŽŽs, amŽnagŽs et exploitŽs “dans le respect des dispositions prŽvues par le Code des ports maritimes et des prescriptions des schŽmas de mise en valeur de la mer”. L’alinŽa 4 du mme article dispose que “en l’absence de schŽmas de mise en valeur de la mer, les dŽcisions de crŽation et d’extension de port sont prises par le reprŽsentant de l’ƒtat dans le dŽpartement sur proposition de la collectivitŽ territoriale intŽressŽe et aprs avis du ou des conseils rŽgionaux concernŽs”. 
Si l’ƒtat n’a pas fait montre jusqu’ˆ prŽsent - c’est le moins que l’on puisse dire - d’un zle ˆ rŽfrŽner les ambitions portuaires des communes littorales, il ne faut pas espŽrer que ces dernires protgent plus que lui leurs c™tes une fois investies des compŽtences dans ce domaine : la rŽforme dŽcentralisatrice dans le domaine de l’urbanisme le montre parfaitement, comme nous l’avons vu dans notre premire partie. 

Enfin, on s’Žtonnera de ce que l’urbanisation dans les espaces proches du rivage (art.L.146-4-II al.2) ne soient que compatible avec les dispsitions des S.M.V.M. alors qu’elle doit tre conforme avec celle des S.D. ou des S.A.R.O.M.. Ce traitement de dŽfaveur ˆ l’Žgard des S.M.V.M. para”t assez inexplicable.

B.- Les directives territoriales d’amŽnagement (D.T.A.) : l’environnement sur la mineure ?
L’avenir des D.T.A. de la loi-amŽnagement du territoire du 4 fŽvrier 1995 ne sera peut-tre pas plus brillant que celui des anciennes prescriptions d’amŽnagement et d’urbanisme de l’ancien article L.111-1-1 ou des prescriptions de massif de l’article L.145-7 du Code de l’urbanisme : tout est affaire de volontŽ Žtatique pour poser des rgles et des principes d’amŽnagement qui ne soient pas des normes creuses.

NŽes de la loi-paysage du 8 janvier 1993 et de la rŽforme opŽrŽe par la loi du 4 fŽvrier 1995, les D.T.A. ont une place particulire dans la hiŽrarchie du droit de l’urbanisme et, notamment, vis ˆ vis des lois d'amŽnagement et d'urbanisme. Ë ce titre, certains problmes juridiques se posent et pourraient peut-tre tempŽrer l’intŽrt des D.T.A. pour protŽger l’environnement.

Comme le faisait remarquer Y.JƒGOUZO, “on peut avoir l‘impression que les difficultŽs des schŽmas directeurs servent de justification ˆ la crŽation d’un nouvel outil, la directive territoriale, qui relve de l’initiative de l’ƒtat”. Mais l’on peut aussi craindre que les D.T.A. soient Žgalement des instruments de subversion des L.A.U. qu’elles sont censŽes “prŽciser”.

Certes, la question demeure de savoir si l’ƒtat aura la volontŽ de se saisir des D.T.A. pour affirmer certains intŽrts supŽrieurs. On ne peut pas dire en effet qu’il ait beaucoup usŽ de la facultŽ laissŽe par l’article L.111-1-1 ancien et par l’article L.145-7 du Code de l’urbanisme permettant d’Žlaborer des prescriptions particulires ˆ certaines parties du territoire : aucune de ces prescriptions n’a ŽtŽ ŽlaborŽ. Une rŽponse ministŽrielle fait toutefois Žtat de cinq sites expŽrimentaux d’Žtude pour des D.T.A., mais nous n’en sommes ici qu’au stade du “projet de projet”.

• Les D.T.A. existent pour “prŽciser” les lois d'amŽnagement et d'urbanisme. On doit en infŽrer que les directives territoriales d'amŽnagement devront respecter les lois d’amŽnagement d’urbanisme. Du moins celles dont l’orientation urbanistique sera l’ambition principale sinon exclusive (car les D.T.A. peuvent avoir un tout autre objet, plus “amŽnagement du territoire”). En effet, si le Conseil d’ƒtat relve que les D.T.A. peuvent comporter des “adaptations” ˆ des particularitŽs gŽographiques locales, il ajoute immŽdiatement qu’elles ne peuvent dŽterminer des orientations et des objectifs qui conduiraient ˆ “mŽconna”tre les dispositions de ces dernires”. Cela semble clairement signifier qu’elles ne peuvent en affecter ni la lettre ni l’esprit. 

Au regard des termes souvent prŽcis des L.A.U., on ne voit pas comment une D.T.A. pourra disposer d’une marge de manÏuvre importante sauf ˆ se mettre dans l’illŽgalitŽ. Comment en effet peut-on “prŽciser” une rgle aussi prŽcise que celle visŽe ˆ l’article L.146-4-III al.1er ou ˆ l’article L.146-6 in fine, ou encore ces autres rgles contenues aux articles R.146-1, R.146-2 du Code de l'urbanisme, R.145-1 et suivants ou encore R.147-1 et suivants ? C’est encore plus vrai s’agissant des rgles de procŽdures prŽvues par les lois elles-mmes ou par leurs textes d’application. D’autre part, comment justifier aujourd’hui des “prŽcisions” de certaines dispositions des L.A.U. qui ont donnŽ lieu ˆ une production jurisprudentielle importante, suffisamment fournie pour ne pas avoir justement ˆ en prŽciser les termes ?

Outre la dŽcision du Conseil constitutionnel, un autre argument vient militer dans le sens d’un pouvoir d’apprŽciation limitŽ dont devrait disposer le pouvoir rŽglementaire, car le terme “prŽciser” n’est pas anodin dans le langage parlementaire. 
Un amendement avait en effet originellement ŽtŽ adoptŽ devant l’AssemblŽe nationale, en premire lecture. L’amendement prŽvoyait que “les directives peuvent comporter, en outre, pour les territoires concernŽs, des dispositions prŽvoyant des adaptations mineures aux lois d’amŽnagement et d’urbanisme [l’italique est de nous]”. Cet amendement a ŽtŽ supprimŽ devant le SŽnat. Comme le prŽcisait le rapporteur devant le SŽnat “il n’a pas semblŽ souhaitable (...) que des actes pris dans le cadre de l’exercice du pouvoir rŽglementaire dit autonome soient habilitŽs ˆ comporter des dispositions prŽvoyant des adaptations mineures ˆ des lois votŽes par le Parlement (...). Aussi est-il proposŽ de remplacer la disposition en question par la simple indication que les directives territoriales peuvent prŽciser les modalitŽs d’application des lois d’amŽnagement et d’urbanisme”. 
Nul doute qu’un tel amendement aurait ŽtŽ jugŽ inconstitutionnel s’il avait ŽtŽ maintenu. La rŽdaction actuelle a permis de pallier une sanction juridictionnelle quasi certaine et, par la mme occasion, de prŽserver les dispositions protectrices de l’environnement contenues dans les L.A.U..

• Une autre interrogation demeure et est ˆ mettre lˆ encore au “passif” des D.T.A. : celle de savoir dans quelle mesure ces directives territoriales d'amŽnagement, approuvŽes par dŽcrets en Conseil d’ƒtat, pourraient avoir une force juridique supŽrieure ˆ des dŽcrets en Conseil d’ƒtat gŽnŽralistes, n’ayant nullement pour ambition de revtir ce label ou mme ˆ des dŽcrets d’applications de L.A.U..

C’est ce qui a pu faire dire aux parlementaires auteurs de la saisine du Conseil constitutionnel que, “ˆ l’inconstitutionnalitŽ affichŽe [corrigŽe en seconde lecture] s’est substituŽ un flou tout aussi dangereux pour la sŽcuritŽ juridique : nul ne peut savoir avec certitude quelle norme l’emportera, d’une directive territoriale d’amŽnagement ou d’un dŽcret (Žgalement pris en Conseil d’ƒtat) d’application d’une loi d’amŽnagement et d’urbanisme”.
On trouve un exemple de la problŽmatique qui se posera t™t ou tard ˆ l’article L.145-7 du Code de l’urbanisme. Cette disposition offre la possibilitŽ de recourir ˆ des directives territoriales d'amŽnagement pour chacun des massifs de montagne dŽfinis ˆ l’article 5 de la loi du 9 janvier 1985 et dans certains cas : il s’agit d’une disposition d’exception par rapport ˆ l’article L.111-1-1 qui permet, dans son 1¡, de recourir aux D.T.A. non plus pour prŽciser mais pour adapter les rgles aux Žtudes d’impact et aux enqute publiques. 
L’article L.111-1-1 n’a certes pas une valeur juridique supŽrieure ˆ l’article L.145-7 et ne s’impose donc pas ˆ ce dernier qui, comme toute disposition lŽgislative, peut fixer des rgles diffŽrentes. Cependant, par adaptation, il n’est selon nous pas possible de prŽvoir rŽglementairement des dispositions qui assoupliraient des textes de loi sans porter atteinte au principe de la sŽparation des pouvoirs. Ainsi, une D.T.A. qui lŽgifŽrerait dans le domaine de la loi pour en modifier la teneur dŽpasserait ˆ notre sens les prŽvisions de l’article L.145-7 et mŽconna”trait l’article 34 de la Constitution. 
A l’inverse, s’il s’agissait de produire des normes tendant ˆ modifier des dispositions ayant valeur rŽglementaire - les seuils d’Žtude d’impact ou d’enqute publique par exemple -, il n’y aurait aucun obstacle ˆ cela. Cependant, qu’il s’agisse d’une D.T.A. ou d’un dŽcret ne visant pas ˆ approuver une D.T.A., ils sont tous les deux pris par le Premier ministre aprs avis du Conseil d’ƒtat. Or, alors que la modification du dŽcret du 10 octobre 1977 ou du 23 avril 1985 par un dŽcret pris en dehors de l’article L.145-7 ne nŽcessite nullement l’association des collectivitŽs locales concernŽes, un dŽcret approuvant une D.T.A. sur le fondement de cet article la nŽcessite...On est donc amenŽ ˆ se demander ce qui pourrait bien pousser l’ƒtat ˆ s’engager dans l’Ždiction de D.T.A. alors qu’il peut arriver aux mmes fins sans mettre en Ïuvre la procŽdure d’association...Les raisons sont ici ˆ notre sens bien plus politiques que juridiques et visent ˆ donner l’illusion que l’ƒtat respecte les intŽrts locaux. On peut par consŽquent se demander si l’article L.145-7 revt quelque intŽrt. 
Mais, ce qui est vrai pour l’article L.145-7 l’est tout autant pour toutes les D.T.A. prises en application de l’article L.111-1-1 al.2 et ayant vocation ˆ s’inscrire dans la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme : on peut en effet se demander ce qui pousserait plus gŽnŽralement le Gouvernement ˆ choisir le support d’une D.T.A. plut™t que celui d’un simple dŽcret en Conseil d’ƒtat car, dans ce dernier cas, il fait l’Žconomie d’une association avec les collectivitŽs locales concernŽes. 

D’aucuns trouveront ainsi que les D.T.A. peuvent constituer de redoutables instruments de recentralisation Žchappant ˆ la dŽcision des collectivitŽs locales. En rŽalitŽ, on doit tempŽrer cette idŽe ds lors que rien n’interdit au Gouvernement de recourir aux dŽcrets en Conseil d’ƒtat “simple” pour prŽvoir de nouvelles dispositions venant prŽciser les L.A.U. 
En tout Žtat de cause, et au-delˆ des diverses problŽmatiques juridiques qu’induisent les D.T.A., on se prend toutefois ˆ se demander pourquoi des parlementaires-Žlus locaux auraient une nouvelle fois votŽ une de ces lois qui porte atteinte ˆ la dŽcentralisation, si ce n’Žtait prŽcisŽment pour reconna”tre, une nouvelle fois, le r™le fondamental de l’ƒtat comme garant de valeurs qui dŽpassent l’Žchelon local, comme celles de l’environnement.

• Par ailleurs, pour compliquer le cas des D.T.A. et pour compliquer un peu plus la problŽmatique touchant ˆ la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme passŽes au crible de l’environnement, une dernire difficultŽ se pose. 

Le dernier alinŽa de l’article L.111-1-1 prŽvoit que “les dispositions des directives territoriales d’amŽnagement qui prŽcisent les modalitŽs d’application des articles L.145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L.146-1 et suivants sur les zones littorales s’appliquent aux personnes et opŽrations qui y seront mentionnŽes”.

Par application des principes de l’article L.111-1-1 du Code de l’urbanisme tel qu’il rŽsulte de l’article 4 de la loi du 4 fŽvrier 1995, on pourrait croire que, comme pour les rgles locales d’urbanisme, l’opposabilitŽ des L.A.U. est suspendue lorsqu’il existe des D.T.A.. En application du dernier alinŽa de l’article L.111-1-1 en effet, les directives territoriales d'amŽnagement ne suspendraient automatiquement les effets directs des articles prŽcitŽs de la loi-littoral que dans la mesure de l’opposabilitŽ qu’elles auront prŽcisŽe, tant ˆ l’Žgard des opŽrations que des personnes. 

En rŽalitŽ, contrairement ˆ ce qui existe ˆ l’Žgard des documents de planification des sols “infŽrieurs” (S.D., P.O.S.,...), il ne rŽsulte d’aucune disposition, pas mme de l’article L.111-1-1, que les D.T.A. font Žcran entre les utilisations du sols faisant l’objet d’autorisation ou de dŽclarations et les L.A.U.. La modification de l’article L.146-1 a toujours ŽtŽ considŽrŽe, au cours des dŽbats parlementaires, comme une “disposition de coordination”. Et, ˆ dŽfaut de prŽciser expressŽment que les D.T.A. font ici vŽritablement Žcran (ˆ la diffŽrence de l’article L.111-1-1 qui est trs explicite en ce qui concerne l’opposabilitŽ aux normes d’urbanisme infŽrieures), on doit considŽrer que les dispositions du Code ayant valeur de L.A.U. sont directement opposables aux autorisations et dŽclarations d’utilisation du sol nonobstant l’existence d’une D.T.A..

Nous serions ainsi en prŽsence d’une double opposabilitŽ en ce qui concerne l’opposabilitŽ aux utilisations du sol : une opposabilitŽ directe des L.A.U.; une opposabilitŽ directe des D.T.A. se cumulant avec la prŽcŽdente. 
Les conflits Žventuels entre ces normes de valeurs juridiques diverses pourraient tre parfaitement rŽsolus : 
- si les rgles sont plus sŽvres dans les D.T.A., elles s’appliqueront en plus de celles des L.A.U.;
- si la rgle est moins sŽvre - ce qui est lŽgalement impossible en ce qui concerne l’objet ou la teneur des rgles -, elles ne pourront bien entendu s’appliquer sauf si elles portent sur le champ de l’opposabilitŽ elle-mme (personnes et activitŽs concernŽes). La facultŽ laissŽe aux D.T.A. de pouvoir prŽciser les L.A.U. ne pourrait donc porter sur des dispositions diffŽrentes de la L.A.U. qu’en ce qui concerne l’Žtendue de l’opposabilitŽ elle-mme.

Il reste que la coexistence du dernier alinŽa de l’article L.111-1-1 et des articles L.145-1 et suivants et L.146-1 et suivants complique les choses et ne permet pas d’apporter une rŽponse dŽfinitive ˆ la question. On se demande en tout Žtat de cause quelle est l’utilitŽ vŽritable du dernier alinŽa de l’article L.111-1-1 dont on aurait pu se passer.

• Mais se pose deux dernires questions quant au champ d’application des D.T.A. : 

- D’une part, comme nous l’avons fait remarquer, on peut se demander pourquoi une D.T.A. ne peut prŽciser la L.A.U. relative ˆ l’urbanisme au voisinage des aŽrodromes. 
Les dŽbats parlementaires sont muets ˆ ce sujet; et nous serons beaucoup moins catŽgorique que H.PƒRINET-MARQUET dont l’explication ne nous semble pas convaincante. Sans doute doit-on y voir une marque supplŽmentaire de la dŽfiance que nourrit le lŽgislateur ˆ l’Žgard des lois littoral et montagne, considŽrŽes comme “scŽlŽrates” en matire de possibilitŽ d’amŽnagement, tandis que celle sur l’urbanisme au voisinage des aŽrodromes jouit d’une lŽgitimitŽ plus grande.

- D’autre part, la question de savoir dans quelle mesure, malgrŽ l’existence d’une loi le permettant (l’article L.111-1-1), un acte rŽglementaire (une D.T.A.) peut moduler l’opposabilitŽ de ses dispositions comme bon lui semblerait. Le problme de la constitutionnalitŽ du dernier alinŽa de l’article L.111-1-1 - qui n’a pas ŽtŽ soulevŽe devant le Conseil constitutionnel - demeure. En effet, le Conseil constitutionnel a dŽjˆ eu l’occasion de prŽciser que le lŽgislateur ne doit “pas abandonner au pouvoir rŽglementaire le champ d’application de la rgle que la loi pose”. Or, dŽfinir les propres conditions de son opposabilitŽ revient ˆ altŽrer discrŽtionnairement la portŽe de cet acte.

*

“Avait-on besoin des directives territoriales d’amŽnagement ?” s’est demandŽ fort justement C.VIGOUROUX. 

En raison des difficultŽs nombreuses et variŽes que contient le nouveau systme, il n’est pas sžr que le nombre de D.T.A. ayant une fonction de planification des sols soit important : le Gouvernement prŽfŽrera peut-tre renoncer ˆ aller au devant de problmes dŽlicats avec les documents de planification des sols des Žlus locaux plut™t que se lancer ˆ bride abattue dans une folle croisade pour l’affirmation des intŽrts suprmes de l’ƒtat. Il est au contraire probable qu’il soit prŽfŽrŽ pour dŽfinir des “orientations fondamentales” n’ayant pas trait ˆ l’urbanisme et la planification des sols mais ˆ l’“amŽnagement du territoire” : le terrain est moins lourdement chargŽ de sous-entendus.

Toutes ces incertitudes et difficultŽs se poseront t™t ou tard ˆ propos de la hiŽrarchie des normes et de la place respective des D.T.A. par rapport aux L.A.U.. Et, en raison des trop grandes difficultŽs juridiques qui entourent l’utilisation des D.T.A., il est douteux qu’il puisse s’agir d’instruments performants pour protŽger l’environnement ou au-dessus de tous soupons quant ˆ leur neutralitŽ ˆ l’Žgard de l’environnement. Il nous semble qu’il faille leur prŽfŽrer les directives paysagres de la loi-paysage du 8 janvier 1993, malgrŽ certains de leurs dŽfauts. Mais le choix est ici entirement aux mains du Politique : l’ƒtat devra montrer qu’il est capable de transcender certains blocages pour affirmer certains intŽrts supŽrieurs.

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Ce n’est donc pas parce qu’un consensus formel autour de l’environnement existerait, tant au sein des administrations de l’ƒtat qu’au sein des collectivitŽs locales, que ce consensus se traduit forcŽment dans un choix Žnergique de compŽtences et de contenu garantissant une protection effective de l’environnement. Ce n’est pas parce que de nombreux instruments existent dans la besace de l’ƒtat que celui-ci en usera forcŽment, et en usera efficacement pour imposer la protection de l’environnement aux rgles locales d’urbanisme.
Parce que la protection de l’environnement cožte souvent plus qu’elle ne rapporte ˆ premire vue et ˆ court terme, franchir le stade des louables dŽclarations et engagements pour les traduire en actes reste problŽmatique : c’est le cas des S.M.V.M. et des D.T.A.. Il ne suffit pas de se prendre ˆ rver que l’environnement se portera mieux en crŽant des structures compŽtentes (communautŽs de villes, communautŽs de communes, structure de relais plus classique, documents spŽcifiques,...) ds lors que ces aspirations ne sont pas transmutŽes en de vŽritables contraintes d’amŽnagement portŽes au crŽneau par une volontŽ Žtatique affirmŽe.

De plus, la soumission des rgles locales d’urbanisme aux normes supracommunales d’urbanisme serait intŽressante pour la protection de l’environnement si ces normes n’Žtaient pas parfois elles-mmes porteuses d’imperfections. 
C’est le cas notamment lorsqu’on les replace dans le systme de la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme. MalgrŽ une volontŽ rŽitŽrŽe de simplification du droit par la modification de l’article L.111-1-1 par la loi du 4 fŽvrier 1995, sa complexitŽ reste d’actualitŽ. La nŽcessitŽ d’un degrŽ ŽlevŽ de sŽcuritŽ juridique (concept subjectif : ˆ qui rapporte-t-elle en dŽfinitive ?) qui a motivŽ un certain nombre de textes demeure perverse car elle tend ˆ verrouiller sinon ˆ supprimer des modes de rŽgulation favorables ˆ l’environnement qui remplissent tant bien que mal leur office de soupapes de sŽcuritŽ. Si l’on gagne en simplicitŽ et en sŽcuritŽ, on perd en efficacitŽ pour l’environnement. Nous verrons que la conclusion est sensiblement identique ˆ propos du principe de l’indŽpendance des lŽgislations : principe conceptuellement gnant, certes, y porter atteinte en procŽdant notamment ˆ une intŽgration ex abrupto des lŽgislations extŽrieures ˆ l’urbanisme dans le droit de l’urbanisme risque d’tre trs nuisible ˆ la protection de l’environnement. Or, la complexitŽ constitue l’un des premiers reproches que l’on invoque en dŽfaveur d’une protection de l’environnement qui peut selon nous difficilement s’accommoder d’une dŽrŽglementation ni d’une simplification excessive.

Par ailleurs, en ce qui concerne les autres collectivitŽs locales (dŽpartements, rŽgions), la rŽpartition actuelle des compŽtences issue des lois de 1983 empchaient que ces dernires investissent vraiment le domaine de l’urbanisme et de la gestion de l’espace. Mais si elles disposaient des compŽtences nŽcessaires, serait-ce pour autant qu’elles montreraient plus de zle que les communes ˆ protŽger l’environnement ?

Cependant, et malgrŽ leurs dŽfauts, les instruments de rŽgulation issus du Code de l’urbanisme aux mains de l’ƒtat (notamment par la voie des L.A.U.) sont de nature ˆ encadrer de faon satisfaisante la rŽglementation d’urbanisme d’origine dŽcentralisŽe. Et, tant qu’un vŽritable saut qualitatif n’aura pas ŽtŽ effectuŽ par les autoritŽs locales pour transcender les Žgo•smes locaux, le r™le de l’ƒtat ne pourra que se justifier. Cette PŽrenitŽ des normes supŽrieures est une garantie, comme l’a fort bien notŽ J-C.NƒMERY dans sa thse, car l’Žchelle de temps nŽcessaire ˆ la conception de la planification des sols n’est pas la mme que celle, beaucoup plus courte et beaucoup plus conjoncturelle des mandats locaux. 
Si, ˆ l’inverse, toutes les virtualitŽs de protection offertes par le Code de l’urbanisme Žtaient mises ˆ profit par les collectivitŽs dŽcentralisŽes, la rŽgulation Žtatique n’aurait plus de raison d’tre : ce que nous avons constatŽ dans notre premire partie ˆ propos de la rŽglementation des sols d’origine dŽcentralisŽe semble malheureusement transposable aux modes de rŽgulation des sols d’origine intercommunale.

La prŽsence d’autoritŽs supŽrieures (et, partant, de normes supŽrieures) ˆ celles ayant en charge l’urbanisme au niveau local est indispensable, c'est particulirement le cas du r™le d'avenir que la CommunautŽ europŽenne pourrait tre appelŽe ˆ jouer dans le domaine de la planification des sols. De mme, la place de l’ƒtat dans le droit de l’urbanisme doit rester prŽpondŽrante dans la rŽgulation des modes d’affectation des sols par les autoritŽs locales, mme si des amŽliorations s’imposent. Pourtant, comme nous l’avons vu, rien ne prouve qu’existe une incompatibilitŽ structurelle entre dŽcentralisation et planification intercommunale : l’ƒtat fait autant montre de mauvaise volontŽ que les collectivitŽs locales ˆ Žlaborer des documents de planification des sols suppracommunaux. 

Enfin, la place que le juge occupe aujourd’hui en matire de contr™le des affectations et des utilisations du sol est difficilement contestable, malgrŽ les limites d’un contr™le peu satisfaisant dans le cadre du contentieux de l’excs de pouvoir et malgrŽ des instruments juridictionnels renouvelŽs dont les requŽrants tardent ˆ bŽnŽficier. 

Toutes ces critiques appellent-elles un renouvellement du droit de l’urbanisme tant du point de vue pratique que thŽorique ? Ce renouvellement peut-il trouver sa source dans l’institution de lŽgislations parallles et, notamment, de servitudes d’utilitŽ publique ? Et si oui, ne serait-ce pas au contraire le dŽbut de la dŽsintŽgration de ce droit, alors que tout donnait ˆ croire qu’il devait s’imposer comme une discipline fŽdŽrative - sinon colonisatrice - des diverses lŽgislations touchant ˆ la planification des sols et ˆ l’affectation de l’espace ?
Aussi, afin de pouvoir rŽpondre ˆ ces interrogations qui nous semblent conditionner l’avenir des rapports entre le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement, il nous reste ˆ Žtudier cet autre mode de rŽgulation : il s'agit des lŽgislations extŽrieures au Code de l'urbanisme qui s’appliquent au mme territoire.

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Titre 2
La protection de l’environnement imposŽe par les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement
IntŽgrer les prŽoccupations d'environnement dans les rgles locales d'urbanisme afin de tempŽrer les effets nŽgatifs de cette dernire (libertŽ excessive dans le choix des contenants et du contenu; protection de l’environnement sur le mode de la simple facultŽ) constitue un vŽritable dŽfi pour le droit de l'urbanisme et, particulirement, pour les rgles locales d'urbanisme. Ce dŽfi s'explique par le fait que les rationalitŽs qui gouvernent chacune de ces deux sphres sont a priori radicalement opposŽes : 

- d'un c™tŽ, on trouve les rgles locales d'urbanisme qui s'insrent dans un droit dont les finalitŽs sont avant tout des finalitŽs "amŽnageuses" ˆ l'Žgard desquelles la protection de l'environnement n'appara”t qu'en nŽgatif, comme une sorte de sous-produit de l’action d’amŽnagement; 

- de l'autre, on trouve des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement, Žtrangres au droit de l'urbanisme (nous dirons ici au Code de l'urbanisme pour ne pas y avoir ŽtŽ codifiŽes), dont les finalitŽs sont spŽcialement de protŽger l'environnement : l'“urbanisation” vient au contraire ici en nŽgatif de la protection qui reste leur finalitŽ premire sinon exclusive.

Cette agrŽgation progressive est bien rŽelle et continue ˆ constituer une difficultŽ majeure, sans doute plus pour le droit de l'urbanisme que pour le droit de l’environnement. Mais elle constitue un enjeu fondamental pour les annŽes ˆ venir (sous-titre 1). 

Puis nous examinerons le phŽnomne sous l’angle des interactions juridiques entre les lŽgislations spŽcifiques et les rgles locales d’urbanisme (sous-titre 2).

Sous-titre 1
Les rgles locales d’urbanisme au dŽfi des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement
L'intŽgration dans le droit de l'urbanisme des prŽoccupations d'environnement s'est manifestŽe ici au travers d’un processus de rapprochement progressif des lŽgislations spŽcifiques de l'environnement. Par “lŽgislations” nous entendrons gŽnŽriquement les textes qui sont l’Ïuvre d’un lŽgislateur, autrement dit d’une autoritŽ normatrice. Ce lŽgislateur peut tre national mais il peut tre aussi communautaire (des CommunautŽs europŽennes), europŽen (dans le cadre du Conseil de l’Europe) voire mme international.

Ce processus s’est exercŽ et s’exerce encore au travers de deux mouvances :
 
- une mouvance internationalisante, au travers du droit international et, surtout, du droit europŽen qui tend de plus en plus ˆ gagner sa lŽgitimitŽ au sein du droit de l’urbanisme (chapitre 1);

- une mouvance propre au droit interne franais que le droit positif a consacrŽe progressivement devant la prŽgnance des faits et les revendications montantes de la sociŽtŽ civile en matire d’environnement (chapitre 2).

Chapitre 1
Les rgles locales d’urbanisme entre droit communautaire et droit international
“Les collectivitŽs locales devraient davantage s’impliquer vis-ˆ-vis du droit international” commenait un auteur, faisant remarquer que l’on a trop souvent tendance ˆ croire que seul l’ƒtat est juridiquement et politiquement responsable de la mise en Ïuvre du droit international de l’environnement, et qu’il n’appartient pas aux collectivitŽs locales de se soucier de l’effectivitŽ de ce droit si ce n’est par l’intermŽdiaire de textes nationaux qui l’intgre en droit franais. Comme a pu le dire E.MORIN, “l’ƒtat-Nation est trop grand pour bien traiter les problmes locaux (...). Mais il est trop petit pour les problmes mondiaux, qu’ils soient Žcologiques ou Žconomiques (...)”. Pour autant, l’existence d’autoritŽs supranationales ne doit pas contribuer ˆ distendre le lien entre la sociŽtŽ civile et les instances dŽcideuses. C’est un des risques de l’internationalisation des politiques d’environnement.

Le lŽgislateur franais tout comme les autoritŽs locales qui produisent du “droit dŽrivŽ de l’urbanisme” pourront-ils indŽfiniment rŽsister aux assauts rŽpŽtŽs de normes qui dŽpassent nos frontires ? 

On peut en douter : le principe de la supŽrioritŽ de la souverainetŽ du droit sur la souverainetŽ parlementaire et Ždilitaire des ƒtats membres s’est installŽ au cÏur du pouvoir des CommunautŽs. Et les jurisprudences “Nicolo” et “Alitalia” du Conseil d’ƒtat montrent ˆ quel point les juridictions les plus rŽticentes sont prtes ˆ confŽrer au droit “supranational” - communautaire ou, plus gŽnŽralement, “europŽen - une portŽe qui lui avait jusqu’alors ŽtŽ dŽniŽe. L’influence du droit international comme du droit communautaire sont de nature ˆ induire ˆ l’avenir des changements peut-tre plus radicaux que ce qu’on apportŽs des normes nationales comme nos lois d’amŽnagement et d’urbanisme. Aujourd’hui, le dŽficit d’encadrement juridique du droit de la protection de l’environnement est en train d’tre comblŽ sous l’effet conjuguŽ de la jurisprudence et des textes europŽens.

“En privilŽgiant le traitŽ par rapport ˆ la loi nationale, Žcrivait C.VIGOUROUX, on dŽclenche un mŽcanisme d’intŽgration au droit international et pas seulement au droit communautaire”. L’Žpoque de la suprŽmatie inconditionnelle du droit interne est dŽsormais rŽvolue comme l’a exprimŽ le commissaire du gouvernement Frydmann dans ses conclusions sur l’affaire “Nicolo”. 

Mais encore faut-il que la norme de rŽfŽrence contienne des dispositions qui soient suffisamment contraignantes. 

Nous verrons ainsi comment le droit communautaire peut s’immiscer dans le droit local de l’urbanisme et, au premier titre, dans les rgles locales d’urbanisme (section 1). 

Mais, en dehors du droit communautaire, le droit international apporte lui aussi sa pierre ˆ l’Ždifice qui est en train d’tre ŽdifiŽ. En particulier, il convient de se demander si et comment la Convention europŽenne des droits de l’homme et d’autres textes internationaux peuvent avoir des incidences sur les normes nationales d’urbanisme et les normes locales (section 2).

Section 1
Le droit communautaire de l’environnement au seuil de la rŽglementation locale de l’urbanisme 
En affirmant que le territoire franais Žtait le patrimoine commun de la nation, le lŽgislateur de 1983 se situait volontairement dans une perspective supra-locale. Mais, aujourd’hui, il semble bien que cette perspective doive tre dŽpassŽe au profit d’une vision encore plus gŽnŽrale et plus “intŽgrŽe” de l’environnement dans les politiques locales.

La “communautarisation” de l’amŽnagement du territoire et de l’environnement entra”nera-t-elle celle de l’urbanisme et de la planification des sols ? Il n’est en effet pas un domaine qui ne soit pas touchŽ par la lŽgislation communautaire. Pourtant, ˆ l’inverse du droit de l’environnement, le droit de l’urbanisme semble rŽsister aux incursions des normes communautaires.  Le droit communautaire est peut tre encore plus touffu et instable que notre droit interne de l’urbanisme et de l’environnement. Les normes communautaires sont de plus en plus prŽcises et investissent, comme nous le verrons, des domaines que l’on croyait jusqu’alors rŽservŽ ˆ l’ƒtat ou aux autoritŽs locales en vertu d’un hypothŽtique principe de subsidiaritŽ. L’importance quantitative et qualitative du droit communautaire de l’environnement est mesurable ˆ une double point de vue : en lui-mme et par rapport ˆ son intŽgration dans le droit franais de l’urbanisme et de l’environnement. 

C’est donc ˆ deux titres que nous nous interrogerons : d’une part, nous nous demanderons dans quelle mesure le droit communautaire peut gŽnŽrer de vŽritables rgles d’urbanisme. Notre optique Žtant l’environnement et la rgle locale d’urbanisme, il est en effet indispensable d’examiner la source et les formes de l’intŽgration par le haut (¤1). D’autre part, nous nous interrogerons sur la portŽe juridique d’un certain nombre de textes communautaires ˆ l’Žgard de la rgle locale d’urbanisme qui, sans dŽfinir forcŽment des servitudes d’urbanisme, sont susceptibles d’amener les autoritŽs locales ˆ inflŽchir leurs partis d’urbanisme (¤2).

¤1 - L’Ždiction de rgles d’urbanisme par le droit communautaire : l’accentuation des contraintes d’environnement
L’intŽgration d’un droit communautaire de l’urbanisme sera d’autant plus forte et symboliquement chargŽe que les institutions europŽennes risquent de multiplier les atteintes ˆ ce qui peut appara”tre dans ce domaine comme une souverainetŽ toute puissante des ƒtats membres.

A la fin de sa thse, B.DROBENKO s’interrogeait sur la portŽe de la notion de servitude d’urbanisme dans le cadre de la perspective europŽenne, mais sans donner de rŽponse. Selon lui, rien ne peut exclure que les considŽrations d’environnement (rŽfŽrence faire ˆ l’art.130 R du traitŽ C.E.E.) conduisent ˆ des directives europŽennes ayant pour consŽquence d’instituer des servitudes d’urbanisme. De mme J-B.AUBY fait valoir que le droit communautaire, par les protections qu’il incitera ˆ crŽer ou renforcer, ne peut que contribuer ˆ la production de servitudes d’urbanisme”.

Il convient d’examiner ces affirmations de plus prs.

Avant l’Acte unique europŽen, la CommunautŽ lŽgifŽrait sur la base des articles 2, 100 et 235 du traitŽ C.E.E. qui ne prŽvoyaient pas explicitement la protection de l’environnement. Mais elle avait nŽanmoins rappelŽ que la protection de l’environnement constituait un des objectifs essentiels de la CommunautŽ.
La base “constitutionnelle” du droit communautaire de l’environnement se trouve, depuis l’Acte unique, dans les articles 100 A et 130 R ˆ 130 T du traitŽ C.E.E., ce qui n’empche pas des difficultŽs tenant au choix de la bonne base lŽgale. Les principes gŽnŽraux que l’on y trouve avaient en fait dŽjˆ ŽtŽ explicitŽs par les programmes d’action successifs pour l’environnement de 1973, 1977, 1982 et 1987. Le troisime programme de 1982 est intŽressant : il prŽvoit que “lorsqu’il s’agira de protŽger des espces vŽgŽtales et animales menacŽes de disparition et d’assurer la pŽrennitŽ d’exosystmes rares, la Commission donnera ˆ la conservation de la nature prioritŽ sur les intŽrts commerciaux”. Voici une dŽclaration qui, si elle Žtait effectivement consacrŽe par des textes normateurs prŽcis, pourrait modifier un certain nombre de politiques locales qui font leur lit de la prŽservation des espaces Žcologiquement remarquables. Figurent au centre de la cible les documents de planification des sols.

L’article 100A a trait ˆ l’harmonisation des rgles pour l’instauration du marchŽ unique europŽen. Les articles 130 R ˆ T se rapportent expressŽment ˆ l’action de la CommunautŽ en matire d’environnement. Depuis l’Acte unique et le TraitŽ de Maastricht, une directive peut-elle nŽanmoins Ždicter de vŽritables servitudes d’urbanisme qui s’imposeraient de fait ˆ la rgle locale d’urbanisme en raison de leur valeur juridique supŽrieure ? Pourrait-elle par exemple prescrire que toute construction ou installation ˆ des fins touristiques ou industrielles serait interdite dans les zones dŽsignŽes par les autoritŽs nationales comme prŽsentant un intŽrt national, communautaire ou international ?
Nous avions, rappelons-le, dŽfini les servitudes d’urbanisme de la faon suivante : “toutes normes de droit substantiel prises en application du Code de l’urbanisme, Žmanant du lŽgislateur ou du pouvoir rŽglementaire, ayant pour objectif de fonctionnaliser l’espace de faon gŽnŽrale en lui attribuant des affectations particulires, et opposables ˆ toutes personnes publiques ou privŽes ainsi qu’aux modes individuels ou collectifs d’occupation et d’utilisation du sol”. Il s’agissait donc d’une dŽfinition trs “franco-franaise”, faisant abstraction de toute possibilitŽ d’Ždiction de telles rgles en dehors des autoritŽs locales ou nationales franaises et trouvant une justification par rapport ˆ une autre notion, comme nous allons le voir : celle des servitudes d’utilitŽ publique.

L’intrusion de “servitudes administratives” d’origine europŽenne aurait de quoi modifier quelque peu notre schŽma. Dans l’hypothse o le droit communautaire serait habilitŽ ˆ en Ždicter, il est clair que notre dŽfinition serait trop restrictive. Mais le droit communautaire contient-il des potentialitŽs permettant d’imposer des rgles d’utilisation du sol aux autoritŽs nationales et locales des ƒtats membres ?

Dans l’une ou l’autre des hypothses que sont les articles 100 A et 130 R, aucune disposition ne semble a priori interdire que le lŽgislateur europŽen n’Ždicte pas un jour ou l’autre des obligations qui doivent tre directement prises en compte par les autoritŽs locales dans leurs politiques de planification des sols. De faon plus nette encore, l’article 130 S-2 du TraitŽ, tel qu’il rŽsulte des accords de Maastricht, vise “les mesures concernant l’amŽnagement du territoire, l’affectation des sols [l’italique est de nous]”: il para”t dŽsormais clair que le droit communautaire possde toutes les virtualitŽs pour investir les droits nationaux de la planification et du contr™le de l’utilisation des sols. Mieux, l’environnement pourrait permettre de conduire ˆ une harmonisation europŽenne des politiques de planification des sols.

Cela poserait cependant une difficultŽ notable au regard d’un hypothŽtique “principe de subsidiaritŽ”. Sans entrer dans le dŽtail, constatons seulement ˆ ce sujet que le dŽbat, ˆ nouveau ˆ l’ordre du jour depuis cinq ou six ans, est particulirement confus alors qu’il s’agit pourtant d’un enjeu majeur, notamment dans le domaine de l’environnement et particulirement pour notre problŽmatique. Quelques Žclaircissements s’imposent donc.

Comme l’a posŽ C.MILLON-DELSOL, la question essentielle ˆ laquelle doit s’efforcer de rŽpondre la rŽflexion sur cette idŽe avant tout politique est celle de savoir dans quelle mesure il est possible de concilier - voire mme harmoniser - l’exigence lŽgitime d’autonomie avec la nŽcessitŽ de l’autoritŽ ou des autoritŽs politiques. 

Ce “principe” prŽsente deux aspects : un aspect nŽgatif o l’AutoritŽ ne doit pas empcher les personnes ou les groupes sociaux de conduire leurs actions propres; un aspect positif o cette AutoritŽ a pour mission d’inciter, de soutenir, et en dernier lieu, de supplŽer ceux-ci. Avec l’intŽgration europŽenne, l’idŽe de subsidiaritŽ a regagnŽ de l’intŽrt aux yeux de beaucoup, qui estiment que les instances europŽennes ne doivent pas investir tous les domaines de la vie sociale, culturelle et politique au dŽtriment des ƒtats membres et de leurs Žchelons territoriaux. PrŽserver sa souverainetŽ - donc ses pouvoirs -, tel est l’enjeu de la subsidiaritŽ. 

L’article 3 B du TraitŽ C.E.E. formalise cette idŽe : “dans les domaines qui ne relvent pas de sa compŽtence exclusive, la CommunautŽ n’intervient, conformŽment au principe de subsidiaritŽ, que si et dans la mesure o les objectifs de l’action envisagŽe ne peuvent tre rŽalisŽs de manire suffisante par les ƒtats membres et peuvent donc, en raison de la dimension ou des effets de l’action envisagŽe, tre mieux rŽalisŽs au niveau communautaire”. 
Plus proche de l’objet de notre recherche, l’article 130 R-4 du TraitŽ pose que “la CommunautŽ agit en matire d’environnement dans la mesure o les objectifs visŽs au paragraphe 1 peuvent tre mieux rŽalisŽs au niveau communautaire qu’au niveau des ƒtats membres pris isolŽment. Sans prŽjudice de certaines mesures ayant un caractre communautaire, les ƒtats membres assurent le financement et l’exŽcution des autres mesures”.

Avec C.MILLON-DELSOL, nous serons d’accord pour dire que le critre de l’insuffisance demeure la seule justification de l’intervention de la CommunautŽ; le critre de la plus grande efficacitŽ de l’Žchelon supŽrieur Žtant le corollaire de l’insuffisance de l’Žchelon infŽrieur.

Le domaine de l’environnement implique par nature une coopŽration toujours plus Žtroite ˆ mesure que l’on se rend compte des interrelations toujours plus nombreuses et Žtroites. 
Il est clair que, dans ce domaine, l’idŽe de “bien commun” ou, plus typŽ encore, de “patrimoine commun”, ne peut qu’amener ˆ dŽpasser les frontires et ˆ gŽnŽrer une ingŽrence croissante des autoritŽs communautaires. D’autant plus d’ailleurs que les ƒtats membres eux-mmes se montrent trs souvent incapables de pourvoir ˆ la protection de ce patrimoine commun : soit par carences volontaires, soit par carences subies (dŽfaut d’instruments financiers, politiques et juridiques, instabilitŽ gouvernementale,...). Or la dŽfaillance est prŽcisŽment une des exceptions ˆ la mise en Ïuvre de la subsidiaritŽ, tandis que l’efficacitŽ de l’intŽgration europŽenne, elle, justifie encore plus les interventions des instances communautaires. Mais, mme lorsque l’ƒtat membre ou ses institutions administratives ne sont pas dŽfaillants, la demande en intervention europŽenne est parfois trs forte : dans ces hypothses, le “principe” de subsidiaritŽ n’a qu’ˆ bien se tenir car il s’efface comme par enchantement pour rŽappara”tre au grŽ du mŽcontentement ambiant. 
De mme, le fait que certains ƒtats membres ne puissent assumer l’entire responsabilitŽ de leur politique parce qu’elle dŽborde les frontires de cet ƒtat justifie pleinement la mise ˆ l’Žcart du principe de subsidiaritŽ. Or, encore une fois, dans le domaine de l’environnement, l’idŽe de protection du patrimoine commun - qui ne s’accommode ni des frontires administratives ni des frontires politiques -, impose l’intervention des instances communautaires.
L’intŽgration europŽenne passe aujourd’hui par l’intŽgration de l’environnement dans toutes les politiques sectorielles comme le rappelle l’article 130 R-2 du TraitŽ C.E.E. La protection de l’environnement et le “dŽveloppement durable” tel que l’a exposŽ le rapport Bruntland en 1987, est une des conditions de l’intŽgration europŽenne. L’on ne s’Žtonnera donc pas que les textes communautaires soient de plus en plus prescriptifs et de plus en plus contraignants lorsque les ƒtats membres montrent leur mauvaise volontŽ ˆ poursuivre dans le sens de cette intŽgration.

Aprs une analyse approfondie de la mise en place progressive de politiques et rgles dans des domaines particuliers (fort, protection de l’air, dŽchets, protection du milieu marin) P.KROMAREK, dont le lecteur nous pardonnera la longue citation, a relevŽ de faon trs pertinente une sorte de constante dans le cheminement conduisant ˆ l’Ždiction de normes communautaires de plus en plus contraignantes : “ [il] semble aller de l’ŽnoncŽ de principes et objectifs gŽnŽraux de protection, gŽnŽralement dans un programme, une rŽsolution ou une recommandation, donc ˆ texte ˆ portŽe non contraignante, ˆ la formulation de quelques rgles imposant des plans et programmes d’assainissement ou de rŽduction progressive des pollutions et des nuisances, ainsi que des mesures et analyses. Puis on passe au stade de la rŽglementation des activitŽs avec des interdictions ou des obligations d’autorisations complŽmentaires, pour enfin aboutir ˆ la formulation de valeurs et standards communautaires : c’est dŽsormais ˆ l’intŽrieur de ces normes que s’exercent les compŽtences des administrations nationales”. Elle poursuit en affirmant que “le passage progressif ˆ des rŽglementations plus prŽcises et plus contraignantes, limitant la marge de manÏuvre des ƒtats est dans la logique d’harmonisation du droit communautaire (...). Ë cet Žgard une constatation s’impose : le droit communautaire de l’environnement se veut de plus en plus axŽ ˆ la fois sur la prŽvention et sur des approches globales de protection des milieux (...). La dŽsignation de zones ˆ protŽger plus spŽcialement constitue Žgalement un ŽlŽment de prŽvention”.

Cette vision nous para”t rŽaliste. Elle semble bien tre confirmŽe par l’Žtude de l’Žvolution des travaux appliquŽs ˆ la planification des sols. 

Un premier rapport Žcrit en 1971 traita des activitŽs de la C.E.E. dans les domaines de l’habitation, de la construction et de la planification relatives ˆ l’environnement. Il s’agit ˆ notre connaissance de la premire synthse dans ce domaine.

La mme annŽe, un document fut ŽlaborŽ par le rapporteur de la ConfŽrence europŽenne des Pouvoirs locaux, portant sur le r™le des pouvoirs locaux en matire de sauvegarde de la nature en Europe. Il donna lieu ˆ une “dŽclaration europŽenne en matire de conservation de la nature ˆ l’intention des autoritŽs locales”. En 1972, le Conseil de l’Europe adopta un “charte europŽenne des sols”. L’O.C.D.E. adopta Žgalement des recommandations lors de la deuxime rŽunion du ComitŽ de l’Environnement les 7 et 8 mai 1979 ˆ Paris. Le 20 mai 1983 fut mme votŽe, ˆ Torremolinos, une Charte europŽenne de l’amŽnagement du territoire. Enfin, les 11 et 12 octobre 1990, la sixime confŽrence ministŽrielle europŽenne de l’environnement tenue ˆ Bruxelles fut l’occasion d’adopter une rŽsolution relative ˆ la protection des sols.

Enfin, trois documents nous semblent augurer nettement un saut qualitatif vers l’intrusion du droit communautaire dans le droit de la planification des sols des ƒtats membres sous la forme de vŽritables rgles que les autoritŽs locales devraient prendre en compte dans leurs plans : d’une part, le “Livre vert sur l’environnement urbain” de 1990; d’autre part, un document intitulŽ “Europe 2000”; enfin, le cinquime programme d’action communautaire pour l’environnement (1993-1998).

- La Commission des communautŽs a ŽlaborŽ en 1990 un “Livre vert sur l’environnement urbain” “destinŽ ˆ ouvrir le dŽbat et ˆ susciter la rŽflexion en vue d’identifier d’Žventuelles lignes d’action”, dŽjˆ ŽbauchŽes dans le quatrime programme d’action communautaire pour l’environnement (1987-1992). La Commission s’inscrit directement dans la perspective ouverte par l’article 130 R du TraitŽ : “la plupart des politiques communautaires ont un impact direct ou indirect sur les zones urbaines. L’article 130 R du TraitŽ, tel qu’il a ŽtŽ modifiŽ par l’Acte unique, prŽvoit une action communautaire visant ˆ la protection de l’environnement, qui doit inclure les zones urbaines [tous les italiques sont de nous]”.. 
Dans la section traitant des “principes directeurs de l’amŽlioration de l’environnement urbaine” (pp.34 s.), la Commission expose que, dans ce domaine, “une action communautaire se justifie par : a) les consŽquences internationales de la pollution provenant des zones urbaines (...); b) la communautŽ des problmes d’environnement urbain, qui plaide en faveur de la recherche de solutions concertŽes entre les ƒtats membres; c) la reconnaissance de la dimension europŽenne du patrimoine historique et culturel de nos villes et citŽs; d) la nŽcessitŽ de prendre en compte les consŽquences environnementales potentielles, notamment pour le zones urbaines, des politiques communautaires dans tous les secteurs”. 
Nous avons ici, comme nous l’exposions prŽcŽdemment, la justification parfaite des limites au principe de subsidiaritŽ. 
Dans les domaines d’action proposŽs ˆ l’action de la CommunautŽ (p.40) le parti-pris en ce sens est encore plus net : “la politique de zonage strict des dernires dŽcennies, qui a entra”nŽ la sŽparation des affectations des sols et la croissance concomitante de gigantesques banlieues rŽsidentielles, s’est traduite ˆ son tour par une intensification du trafic pendulaire qui se trouve au cÏur de bon nombre de problmes d’environnement”. 
Nous pourrions multiplier les exemples extraits de ces pages mais il nous est impossible de terminer sans cette dernire allusion parfaitement claire (pp.42 et 55): “la Commission doit dŽfinir, en collaboration avec les ƒtats membres et les autoritŽs locales, des orientations [qui] viseront ˆ modifier la pratique urbanistique et fourniront un complŽment important ˆ la directive envisagŽe sur l’Žvaluation des incidences sur l’environnement des politiques, projets et programmes d’amŽnagement”. On se demande comment il peut tre possible de modifier la pratique urbanistique sans imposer des objectifs contraignants.

- Le rapport “Europe 2000” traite spŽcifiquement des problmes d’amŽnagement du territoire. Selon lui, “il est clair que le r™le jouŽ par la CommunautŽ dans le dŽveloppement spatial ne doit pas remplacer les responsabilitŽs nationales, rŽgionales ou locales mais qu’elle peut offrir un cadre supplŽmentaire de politique ˆ un niveau communautaire ou, dans une certaine mesure, ˆ un niveau europŽen plus large, afin de faciliter la cohŽrence entre les diffŽrentes politiques sectorielles de la coopŽration interrŽgionale”. 
On retrouve la mme idŽe renforcŽe dans le rapport postŽrieur “Europe 2000 +”. Le lien entre les fonds structurels (aides financires) et la planification spatiale est nettement consommŽ. Le rapport relve qu’“une bonne partie de la lŽgislation communautaire a des effets sur l’amŽnagement du territoire. Celle qui porte sur l’environnement a une importance particulire (...). Des lŽgislations relatives ˆ l’environnement ont des effets directs sur l’amŽnagement du territoire comme la directive habitats, oiseaux et Seveso”. Pour la premire fois d’ailleurs est rŽalisŽ un bilan comparŽ des diverses lŽgislations des ƒtats membres en matire de planification des usages des sols.

- Le cinquime programme communautaire en matire d’environnement (1993), enfin, intitule une de ses sections “planification sectorielle et amŽnagement du territoire”. On peut affirmer qu’il s’agit d’une “premire”.
 La formulation des objectifs dans ce programme est particulirement nette. Il y est Žcrit que “ce type de planification intŽgrŽe constituera un ŽlŽment particulirement important dans l’avancŽe vers la cohŽsion Žconomique et sociale de la communautŽ. La rŽalisation des diffŽrents Žquilibres adaptŽs aux diffŽrentes zones, conditions et niveaux de population suppose un niveau avancŽ de planification et de coordination dans les ƒtats membres. La mise en place d’un cadre suffisamment vaste pour englober la planification le dŽveloppement et la protection de l’environnement impose l’application du principe de subsidiaritŽ, de telle manire que les dŽcisions puissent tre prises au niveau qui convient le mieux (...). Dans l’optique de la recherche d’un dŽveloppement soutenable, il semble logique, sinon nŽcessaire, de soumettre toutes les politiques, tous les plans et tous les programmes entrant en ligne de compte ˆ une Žvaluation de leurs consŽquences sur l’environnement (...). Enfin, eu Žgard aux conclusions du sommet de Maastricht, selon lesquelles ils doivent veiller ˆ l’intŽgration des politiques, la Commission et les ƒtats membres devront, au sommet de Maastricht, prendre pleinement en considŽration l’incidence sur l’environnement et le principe de dŽveloppement durable et respectueux de l’environnement dans la formulation et l’application des mesures”.

Plusieurs enseignements peuvent tre tirŽs de ce programme d’action. Tout d’abord, c’est paradoxalement au nom du “principe” de subsidiaritŽ que le programme revendique le droit de parler de la planification sectorielle qui concerne directement les Žchelons locaux. D’autre part, le dŽveloppement durable et l’intŽgration europŽenne (“la cohŽsion Žconomique et sociale dans la CommunautŽ”), s’inscrivant clairement dans la perspective des accords de Maastricht. 

Le TraitŽ C.E.E. confre dŽsormais une base juridique sžre aux textes en matire d’environnement tout en laissant une marge d’apprŽciation importante aux autoritŽs communautaires. Le principe de subsidiaritŽ risque de s’effacer devant les carences des ƒtats membres ou l’impossibilitŽ d’apprŽhender la rŽalitŽ Žcologique ˆ l’intŽrieure de ses frontires : cette rŽalitŽ est par nature transfrontire. Dans la perspective d’une intŽgration europŽenne toujours plus poussŽe, l’apparition de “servitude administrative” d’origine communautaire n’est donc pas du tout impossible ˆ dŽfaut d’tre probable. Elle nous semble mme inŽluctable. C’est ce que montre Žgalement l’Žtude des quelques textes qui pourraient bien (ˆ ce stade du raisonnement le conditionnel est d’usage) avoir une incidence incontestable sur la rgle locale d’urbanisme.

¤2 - La portŽe juridique des textes communautaires ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme
Si, dans le domaine de la planification et l’usage des sols, les textes communautaires sont encore trs peu nombreux et, de ce fait, ne menacent pas encore de front les rgles locales d’urbanisme (A), certains d’entre eux pourraient ˆ l’avenir ne pas tre anodins, surtout ˆ la lumire de la jurisprudence qui les concerne de la Cour de Justice des CommunautŽs europŽenne (B).

A.- Des textes de droit communautaires encore peu nombreux
Les articles et les publications sur le droit communautaire de l’environnement ne se comptent plus. Pourtant, ˆ notre connaissance, aucun auteur n’a encore entrepris la t‰che de mesurer avec prŽcision l’impact des textes internationaux et communautaires spŽcifiquement sur le droit franais de la planification des sols. 

La doctrine Žtrangre. Un auteur britannique a intitulŽ un article de faon audacieuse “Droit communautaire de la planification des sols”. Il montre que nos voisins d’outre-Manche semblent dŽjˆ avoir franchi le pas alors pourtant que la Grande-Bretagne est le pays qui invoque probablement le plus la spŽcificitŽ nationale et le principe de subsidiaritŽ. 
M.REDMANN voit dans la directive “impact” du 27 juin 1985 la premire incursion du droit communautaire dans le droit de la planification des sols des ƒtats membres mais nous ne sommes pas de cet avis. 
D’une part, on peut parler de traitement diffŽrenciŽ fort critiquable entre ces documents et les projets d’amŽnagement proprement dits. 
En effet, cette directive n’est pas applicable aux documents de planification des sols car elle entend par projet la rŽalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages ainsi que d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinŽes ˆ l’exploitation des ressources naturelles. La directive est exclusivement tournŽe vers des activitŽs humaines qui produisent des effets mesurables sur le milieu naturel. Ë l’inverse, les rgles locales d’urbanisme ne sont que des potentialitŽs d’amŽnagement. Elles ne sont ni des travaux, ni des installations, ni des interventions dans le milieu naturel et sont par consŽquent exclues du champ d’application du texte. Mais le Livre Vert sur l’environnement urbain prŽsentŽ par la Commission des communautŽs en 1990 avait relevŽ cette lacune (p.36) : “on envisage actuellement la possibilitŽ d’amplifier cette lŽgislation de faon ˆ imposer Žgalement cette Žtude d’impact (sic) aux politiques, aux plans et aux programmes”. Si le droit positif n’a pas encore consacrŽ cette Žvolution nŽcessaire, force est de constater qu’elle est dans l’air du temps. 
D’autre part, mme si le lŽgislateur et les juridictions britanniques voulaient bien interprŽter la directive de 1985 dans le sens de son opposabilitŽ ˆ la lŽgislation sur les plans d’urbanisme britanniques (les “development plans”) et aux plans eux-mmes, il ne s’agirait pas plus du premier texte. Comme nous allons le voir, le premier texte est la directive n¡79/409 du 2 avril 1979 relative ˆ la conservation des oiseaux sauvages.

La doctrine franaise. H.JACQUOT, J.MORAND-DEVILLER, G.GONZALEZ et C.VIGOUROUX - pour ne citer qu’eux - ont notŽ l’importance croissante du droit communautaire sur le droit de l’urbanisme. Une trs intŽressante menŽe en 1996 porte d’ailleurs spŽcialement sur la question; son auteur, G.LISSANDRO, a pu montrer le poids croissant du droit communautaire en matire de protection de l’environnement.
D’autres auteurs, comme J-B.AUBY et H.PƒRINET-MARQUET, continuent ˆ affirmer que le droit communautaire n’interfre par directement avec celui de l’urbanisme qui, en sa qualitŽ de police administrative, devrait demeurer d’Žlaboration et d’application nationale. Telle est d’ailleurs la position affirmŽe par la Commission. Au vu des documents prŽsentŽs prŽcŽdemment, cela para”t bien tre le cas. Mais nous ne serons pas aussi catŽgoriques.

Mais c’est plus souvent sur le mode de la prŽsomption ou de la supposition que de l’analyse que s’affirment les convictions. 

En effet, aucun auteur n’a ˆ notre connaissance, dans une approche de droit interne franais, analysŽ en profondeur le rapprochement des directives europŽennes et de la planification locale des sols de l’urbanisme. Pour cela, il faut aller chercher en dehors de notre droit national. Nous nous appliquerons donc ˆ dŽpasser le stade de ces prŽsomptions. En France, une seule contribution rejoint celle de M.REDMAN en Grande-Bretagne et montre les premiers linŽaments d’une communautarisation du droit des sols. Mais ces deux contributions ne nous satisfont pas pour autant.

En l’empruntant ˆ P.KROMAREK, nous faisions remarquer qu’il est notable que ce soit au travers de programmes d’action et de textes non contraignants que s’enclenchent des Žvolutions vers une normativitŽ plus grande, comme ce fut d’ailleurs le cas dans notre droit interne en ce qui concerne les lois d’amŽnagement et d’urbanisme. Trs peu de directives ont pour but la protection des espaces dans leur dimension Žcologique ou paysagre ou dans leur fonction d’“habitat” pour la faune ou la flore sauvages. Cette prŽoccupation relve plus des programmes d’action. Or, c’est par leur vocation ˆ s’appliquer ˆ des espaces prŽsentant des caractŽristiques particulires que les textes europŽens peuvent le plus s’immiscer dans les politiques locales de planification des sols. En revanche, il existe un certain nombre de directives qui ont pour objet la protection d’un ŽlŽment de ces Žcosystmes (eau, air, sol,...) mais ce n’est ˆ vrai dire que de faon indirecte que les autoritŽs administratives des ƒtats membres doivent prendre en compte l’environnement.
 
Plusieurs directives peuvent ainsi directement concerner les rgles locales d’urbanisme en France. Le mouvement para”t donc d’ores et dŽjˆ enclenchŽ.

B.- Les directives pouvant avoir une incidence directe ou indirecte sur les rgles locales d’urbanisme
Certaines directives peuvent avoir des incidences sur les rgles locales d’urbanisme, mais dans des conditions qu’il n’est pas possible de mesurer avec la prŽcision d’une loi d’amŽnagement et d’urbanisme : nous les qualifierons de directives aux effets “indirects”, avec la prŽcaution de rigueur qui s’impose dans l’usage juridiquement connotŽ de ce terme (1¡). Cependant, deux directives ont (ou auront) des effets incontestables sur la rgle locale d’urbanisme (2¡).

1¡- Les directives aux effets indirects
Elles sont au nombre de sept :

- la directive relative ˆ la pollution atmosphŽrique en provenance des installations industrielles du 28 juin 1984 (a);

- La directive relative ˆ la limitation des Žmissions de certains polluants dans l’atmosphre en provenance des grandes installations de combustion, en date du 24 novembre 1988 (b);

- les cinq directives dans le domaine de la protection de l’eau (c).

a.- La directive n¡84/360 du 28 juin 1984 relative ˆ la pollution atmosphŽrique en provenance des installations industrielles
L’article 5 de la directive prŽvoit que “les ƒtats membres peuvent : - dŽterminer les zones particulirement polluŽes pour lesquelles des valeurs limites d’Žmission plus sŽvres que celles mentionnŽes ˆ l’article 4 peuvent tre fixŽes;
- dŽterminer des zones ˆ protŽger spŽcialement pour lesquelles des valeurs limites de qualitŽ de l’air et d’Žmission plus sŽvres que celles mentionnŽes ˆ l’article 4 peuvent tre fixŽes;
- dŽcider qu’ˆ l’intŽrieur des zones mentionnŽes ci-avant, des installations de catŽgories dŽterminŽes figurant ˆ l’annexe I ne peuvent tre construites [l’italique est de nous] ou exploitŽes que si des conditions particulires sont respectŽes”.

La dŽlimitation de zones n’est pas nouvelle : la loi n¡61-842 du 2 aožt 1961 relative ˆ la lutte contre les pollutions atmosphŽriques et les odeurs et le dŽcret n¡74-415 du 13 mai 1974 prŽvoient l’institution de “zones de protection spŽciale” ou des “zones sensibles” dans lesquelles une rŽglementation des Žmissions polluantes est prŽvue. La nŽcessitŽ de respecter des valeurs limites de pollution implique que les documents de planification des sols limitent les installations polluantes elles-mmes : malgrŽ l’Žvolution des techniques anti-pollution, le meilleur moyen de limiter la pollution est parfois de ne pas permettre ces installations du tout.

Mais ce qui est nouveau, en revanche, est le dernier tiret de l’article 5 de la directive : la rŽfŽrence ˆ l’interdiction de construire ou ˆ l’autorisation de construire sous rŽserve de prescriptions spŽciales va au-delˆ de la simple rŽglementation des activitŽs telles que l’apprŽhendent les lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme : c’est l’implantation elle-mme qui est visŽe, telle qu’un P.O.S. la conoit. Certes, la dŽlimitation des zones n’est qu’une facultŽ pour les ƒtats membres, mais l’allusion ˆ l’acte de construire n’est plus du domaine de l’hypothse d’Žcole. Pourtant, dans son article de fond sur la question, C.HUGLO ne nous dit rien sur les consŽquences de la directive sur la rgle locale d’urbanisme.

b.- La directive du 24 novembre 1988 relative ˆ la limitation des Žmissions de certains polluants dans l’atmosphre en provenance des grandes installations de combustion
Cette directive n’est pas moins claire. Dans son article 4-1 elle pose que “les ƒtats membres prennent des dispositions appropriŽes pour que toute autorisation de construire ou, ˆ dŽfaut d’une telle procŽdure, toute autorisation d’exploitation d’une installation nouvelle comporte des conditions relatives au respect des valeurs limites d’Žmission fixŽes aux annexes III ˆ VII pour le dioxyde de soufre, les oxydes d’azote et les poussires (...)”.

Une autorisation de construire ne peut, en droit franais Ždicter des prescriptions qui reposeraient sur des motifs Žtrangers ˆ la lŽgislation de l’urbanisme, de la mme faon qu’un P.O.S. ne peut prŽvoir des normes d’Žmissions polluantes ˆ ne pas dŽpasser : dans ces cas, l’autorisation et le P.O.S. seraient annulŽs pour erreur de droit. Mais l’accumulation d’installations de combustion peut lˆ encore justifier qu’un P.O.S. interdise purement et simplement la rŽalisation d’installations nouvelles parce que les seuils de pollution, tels qu’ils rŽsultent des normes de la directive, sont dŽpassŽes.

c.- Les cinq directives en matire de protection de l’eau
Dans ce domaine plus encore que dans les autres, les normes communautaires sont importantes. 

La directive n¡75/440 C.E.E. du 16 juin 1975 fixe des normes de qualitŽ des eaux superficielles destinŽes ˆ la consommation humaine (annexe II : “valeurs guide” et “valeurs impŽratives”). Procdent de mme la directive n¡76/160 C.E.E. du 8 dŽcembre 1975 ˆ propos des eaux de baignade, la directive n¡78/659 C.E.E. du 18 juillet 1978 ˆ propos des eaux douces ayant besoin d’tre protŽgŽes ou amŽliorŽes pour tre aptes ˆ la vie des poissons, la directive n¡80/778 du 15 juillet 1980 relative ˆ la qualitŽ des eaux destinŽes ˆ la consommation humaine et plus encore la directive n¡91/271 du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines rŽsiduaires.

La quantitŽ d’urbanisation conditionne directement le flux polluant rejetŽ dans le milieux rŽcepteur. Les normes de qualitŽ des eaux ne peuvent donc tre respectŽes que par une rationalisation des occupations du sol, notamment dans les agglomŽrations urbaines : “on ne ma”trise bien la pollution qu’en ma”trisant bien l’urbanisation” pourrait-on dire. Or la ma”trise de l’urbanisation passe obligatoirement par une rŽglementation des sols. Nous avons vu lˆ encore que les rgles locales d’urbanisme pouvaient trouver dans la protection de l’eau un motif ˆ rŽglementation et que les P.O.S. contiennent une annexe sanitaire en application de l’article R.123-4-3¡ du Code de l’urbanisme. Il est clair que le respect de normes de qualitŽ des eaux dans l’intŽrt du poisson, des milieux rŽcepteurs ou de la santŽ humaine n’est pas possible si le milieu rŽcepteur, dŽjˆ ˆ la limite de sa capacitŽ d’encaissement, continue ˆ recevoir les rejets des agglomŽrations urbaines, qu’il y ait d’ailleurs installations d’Žpuration ou non. La quantification de la charge de pollution induite par une agglomŽration n’est plus du domaine de l’impossible, non plus que la capacitŽ rŽsiduelle d’absorption de ce flux par le milieu rŽcepteur. Le respect des normes pourra donc tre impossible dans certaines hypothses impliquant nŽcessairement la remise en cause d’un schŽma d’occupation du territoire exclusivement tournŽ vers l’extension des zones construites, constructibles ou destinŽes aux activitŽs indutrielles. 

A fortiori en sera-t-il ainsi ˆ l’expiration des dŽlais de transposition des directives. Tel est le cas de la directive du 21 mai 1991. Elle prŽvoit en particulier dans son article 3 que toutes les agglomŽrations doivent tre ŽquipŽes de systme de collecte et de traitement des eaux urbaines rŽsiduaires avec comme date limite :
- le 31 dŽcembre 2000 pour celles dont l’Žquivalent-habitant est supŽrieur ˆ 15000;
- le 31 dŽcembre 2005 pour celles dont l’Žquivalent-habitant est compris entre 2000 et 15000.
- le 31 dŽcembre 1998 pour les agglomŽrations situŽes en “zone sensible” et dont l’Žquivalent-habitant est supŽrieure ˆ 10000.
S’il apparaissait que des agglomŽrations n’Žtaient pas ŽquipŽes des installations adŽquates pour respecter les paramtres de pollution ˆ l’expiration de ces dŽlais, ou si elles l’Žtaient mais dans des conditions les amenant ˆ dŽpasser les valeurs limites, l’avenir du dŽveloppement urbain s’en trouvera directement affectŽ. En d’autres termes, les P.O.S. ne pourraient pas prŽvoir de nouvelles zones constructibles et de nouvelles autorisations de construire ne pourraient tre dŽlivrŽes tant que les installations d’Žpuration nŽcessaires n’auraient pas ŽtŽ construites ou mise en conformitŽ avec les normes limites, Žtant entendu que, dans certains cas, les milieux rŽcepteurs dŽjˆ trop malmenŽs ne pourront accepter quelque rejet que ce soit, mme en provenance de stations d’Žpuration. 
Les derniers chiffres disponibles montrent que ce scŽnario pourrait bien ne pas tre une hypothse d’Žcole.

Ainsi que l’Žcrivait J-B.AUBY, si les incidences du droit communautaire s’Žtendent aussi largement, c’est le plus souvent non par attribution expresse, par contact direct, mais par toutes sortes de phŽnomnes indirects, de phŽnomnes induits, disons d’effets d’irradiation”. S’agissant des directives examinŽes prŽcŽdemment, cette remarque est tout ˆ fait pertinente.

Toutefois, trois directives nous semblent faire plus qu’irradier : elles produisent ou sont appelŽes ˆ produire des effets incontestables sur la rŽglementation locale de l’urbanisme, et cela mme directement. De surcro”t, ŽclairŽes par la jurisprudence de la Cour de Justice des CommunautŽs europŽennes, l’une d’entre-elles (la “directive-oiseaux” du 2 avril 1979) a gŽnŽrŽ un vŽritable rŽgime juridique de certains espaces d’intŽrt communautaire dŽsignŽs par les autoritŽs nationales. 
Il convient de prŽciser dans quelles mesure certaines des dispositions de toutes ces directives peuvent affecter les rgles locales d’urbanisme dŽfinies par les autoritŽs locales franaises. 

2¡- Les directives aux effets incontestables sur les rgles locales d’urbanisme
Ces directives sont au nombre de trois : la directive “oiseaux” du 2 avril 1979 (a), la directive “habitats” du 21 mai 1992 (b) et la directive “Seveso” du 24 juin 1982 (c). 

a.- La directive n¡79/409 du 2 avril 1979 dite “directive-oiseaux”
L’article 4 de la directive oiseaux dispose que :

“1.- les espces mentionnŽes ˆ l’annexe I doivent faire l’objet de mesures de conservation spŽciale concernant leur habitat afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution (...). Les ƒtats membres classent notamment en zone de protection spŽciale [Z.P.S.] les territoires les plus appropriŽs en nombre et en superficie ˆ la conservation de ces dernires dans la zone gŽographique maritime et terrestre d’application de la prŽsente directive. 

2.- Les ƒtats membres prennent des mesures similaires ˆ l’Žgard des espces migratrice non visŽes ˆ l’annexe I dont la venue est rŽgulire (...). 

4.- Les ƒtats membres prennent les mesures nŽcessaires pour Žviter dans les zones de protection visŽes aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la dŽtŽrioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu Žgard aux objectifs du prŽsent article. En dehors de ces zones de protection, les ƒtats membres s’efforcent Žgalement d’Žviter la pollution ou la dŽtŽrioration des habitats [l’italique est de nous]”.

AppelŽe ˆ statuer sur des recours en manquements contre l’Italie et l’Allemagne, la Cour de Justice des CommunautŽs europŽennes a commencŽ ˆ forger le rŽgime juridique de la protection de ces zones.

• La dŽsignation des Z.P.S.

Les ƒtats membres devaient avoir procŽdŽ ˆ l’Žtablissement de la liste des Z.P.S. deux ans aprs la notification de la directive (c’est-ˆ-dire avant le mois d’avril 1981). Aucune disposition ne prŽcise le processus de dŽsignation des Z.P.S., les ƒtats membres Žtant entirement libres de mettre en Ïuvre les moyens appropriŽs. Mais il est clair que ce n’est pas cette lacune, au demeurant peu prŽjudiciable s’agissant d’une directive, qui a entra”nŽ ce retard trs important : les nŽgociations interminables entre l’Žchelon central (le ministre de l’Environnement et le ministre des Affaires ƒtrangres), les instances politiques (le cabinet de l’Environnement et celui du quai d’Orsay), les Žchelons dŽconcentrŽs (les prŽfets des rŽgions et des dŽpartements), les professions (agriculteurs, chasseurs, pcheurs d’eau douce et de mer,...), les Žlus locaux (communes, dŽpartements, rŽgions) ont ŽtŽ des facteurs dŽterminants dans ce que l’on peut appeler la mauvaise volontŽ de l’administration franaise ˆ intŽgrer la directive-oiseaux ˆ l’ordre juridique national.

Aujourd’hui, au mois de dŽcembre 1996, 104 “Zones de protection spŽciale” ont ŽtŽ dŽsignŽes. Nous ne partageons cependant pas l’avis d’un commissaire du gouvernement dans une affaire rŽcente qui a dŽniŽ toute valeur juridique aux “Zones d’IntŽrt Communautaire pour les Oiseaux” (Z.I.C.O.) qui sont des Z.P.S. dans leur phase prŽparatoire. Parce que le dŽlai de transposition de la directive a expirŽ depuis 15 ans maintenant, ces Z.I.C.O. constituaient - et constituent encore pour celles qui n’ont pas ŽtŽ ŽrigŽes formellement en Z.P.S.- les Zones de Protection SpŽciale visŽes par la directive. La dŽsignation des Z.P.S. constituait l’une des modalitŽs de la transposition de la directive. Ë l’expiration du dŽlai, il faut tenir pour suffisante, en substitution, la qualification de “Z.I.C.O.”
Selon ce commissaire du gouvernement, “en l’absence de transposition de la directive et de dŽlimitation des Z.P.S., les Z.I.C.O. sont comme les Z.N.I.E.F.F. dŽpourvues de tout effet juridique (mme si) elles constituent elles aussi une source d’information sur les sites remarquables du pays en matire d’avifaune”. 
D’une part, le fait que les Z.P.S. s’appellent des Z.I.C.O. n’a aucune incidence sur leur valeur juridique au sens de la directive sauf ˆ cŽder ˆ un excs de formalisme qu’il n’Žtait certainement pas dans les intentions de la directive de consacrer; d’autre part et en tout Žtat de cause, est parfaitement valable une invocabilitŽ de substitution de la directive fondŽe tout ˆ la fois sur l’existence de ces Z.I.C.O. et des principes dŽgagŽs par la Cour de justice des CommunautŽs europŽennes ˆ propos de cette directive comme nous allons le voir trs bient™t.

Mais, de faon assez extraordinaire, aucune des Z.P.S. ni des Z.I.C.O. n’a ˆ ce jour fait l’objet d’une publication officielle si bien que les dŽcideurs locaux (au premier titre desquels les Žlus) et mme nationaux (S.N.C.F., E.D.F.,...) sont loin d’en avoir toujours connaissance de l’existence. C’est ˆ l’occasion de conflits avec des associations de protection de l’environnement qu’elles sont portŽes ˆ l’attention du public et des dŽcideurs, lorsque les associations de protection en connaissent d’ailleurs elles-mmes cette existence.

Cette faon de faire n’est pas acceptable. Elle fragilise le droit communautaire en le refoulant dans les sphres conflictuelles; elle dŽcrŽdibilise l’administration franaise de l’environnement; elle induit une incomprŽhension de la part de dŽcideurs qui remettent en cause - parfois ˆ raison - le caractre confidentiel et technocratique du droit communautaire; elle contribue ˆ marginaliser des sites d’importance communautaire dans lesquels, pourtant, existe aujourd’hui un vŽritable rŽgime juridique de protection. Bref, l’absence de publicitŽ est gŽnŽratrice d’une illŽgitimitŽ ambiante qui ne grandit pas le droit communautaire dŽjˆ largement dŽcriŽ; Il faut espŽrer que les inventaires rŽgionaux ou dŽpartementaux du patrimoine naturel instituŽs par la loi du 2 fŽvrier 1995 de renforcement de la protection de l’environnement permettront de porter ces Z.P.S. ˆ la connaissance tout ˆ la fois des dŽcideurs locaux, des administrations d’ƒtat et des usagers de la nature.

• Le rŽgime de protection des Z.P.S.

Plusieurs dŽcisions de la Cour de Justice des CommunautŽs europŽennes ont ŽtŽ rendues ˆ propos de la directive oiseaux. Mais deux s’en dŽtachent nettement. Elles posent des principes trs importants, premires pierres d’un vŽritable rŽgime juridique de protection des Z.P.S..

- Dans un arrt du 28 fŽvrier 1991 “Commission des CommunautŽs europŽennes c./R.F.A.”, la Commission a posŽ un principe important.

Les ƒtats membres n’ont pas la mme marge de manÏuvre pour dŽsigner des Z.P.S. que pour en modifier ou en rŽduire la superficie. Dans le cas contraire “les ƒtats membres pourraient unilatŽralement se soustraire aux obligations que l’article 4 ¤4 de la directive leur impose” (¤ 20). En consŽquence, “il en rŽsulte que la facultŽ des ƒtats membres de rŽduire la surface d’une zone de protection spŽciale ne peut tre justifiŽe que par des raisons exceptionnelles” (¤ 21). Selon la Cour (¤ 22), “ces raisons doivent correspondre ˆ un intŽrt gŽnŽral supŽrieur ˆ celui auquel rŽpond l’objectif Žcologique visŽ par la directive. Dans ce contexte, les intŽrts ŽnoncŽs ˆ l’article 2 de la directive, ˆ savoir les exigences Žconomiques et rŽcrŽationnelles, ne sauraient entrer en ligne de compte. En effet(...), cette disposition ne constitue pas une dŽrogation autonome au rŽgime de protection Žtabli par la directive”.
Autant dire qu’une fois dŽsignŽ, il est pratiquement impossible d’y revenir : un projet de ligne de T.G.V. ou de centrale nuclŽaire dans une Z.P.S. devrait normalement tre dŽplacŽ ailleurs.

- Dans un arrt du 2 aožt 1993 “Commission des CommunautŽs europŽennes c./Espagne”, la Cour de justice des CommunautŽs europŽenne a une nouvelle fois condamnŽ un ƒtat membre en manquement ˆ la directive. 

Il ressort de l’examen de cet arrt que :
- ˆ l’expiration du dŽlai de transposition fixŽ par l’article 18 de la directive, les ƒtats membres Žtaient tenus de prendre immŽdiatement les mesures de protection nŽcessaires en dŽsignant des zones de protection spŽciale et en y mettant en Ïuvre une gestion Žcologique (¤ 9 ˆ 12);
- cette obligation de gestion Žcologique constitue non une obligation de rŽsultat mais une obligation de moyens : “les obligations ˆ la charge des ƒtats membres dŽcoulant des articles 3 et 4 de la directive existent ds avant qu’une diminution du nombre d’oiseaux ait ŽtŽ constatŽe ou qu’un risque de disparition d’une espce protŽgŽe se soit concrŽtisŽe” (¤13 ˆ 15);
- les obligations de l’article 4 ont un caractre impŽratif : “les ƒtats membres ne sont pas habilitŽs par consŽquent ˆ invoquer ˆ leur grŽ des raisons de dŽrogation tirŽes de la prise en compte d’autres intŽrts [que ceux Žcologiques]”, seul un intŽrt gŽnŽral supŽrieur ˆ celui auquel rŽpond l’objectif Žcologique de l’article 2 la directive pouvant tre invoquŽ. Ainsi, “des exigences Žconomiques ou rŽcrŽationnelles ne sauraient entrer en ligne de compte” (¤16 ˆ 19; confirmation de l’arrt prŽcŽdemment citŽ du 28 fŽvrier 1991);
- les obligations de gestion Žcologiques prŽvues ˆ l’article 4¤4 de la directive sont opposables aux ƒtats membres mme pour des sites n’ayant pas encore fait l’objet d’une dŽsignation comme Zone de protection spŽciale. Dans le cas inverse, “les objectifs de protection formulŽs par la directive, tels qu’ils se trouvent explicitŽs au 9me considŽrant de la directive, ne pourraient tre atteints si les ƒtats membres devaient respecter les obligations qui dŽcoulent de l’article 4¤4 de la directive dans les seuls cas o une Zone de protection spŽciale a ŽtŽ prŽalablement Žtablie” (¤20 ˆ 23);
- si les ƒtats membres ont une “certaine” marge d’apprŽciation dans le choix des sites ˆ retenir, ils n’ont pas de pouvoir discrŽtionnaire en ce qui concerne la fixation des limites des Z.P.S. retenues. Ces limites doivent en effet tre Žtablies sur la base des seuls critres Žcologiques et ornithologiques, qui sont objectifs, au nombre desquels, d’une part, la prŽsence d’oiseaux ŽnumŽrŽs par l’annexe I de la directive (art.4¤1 de la directive), d’autre part, la qualification d’un habitat comme zone humide (art.4¤2 de la directive) (¤24 ˆ 27). Il n’est donc pas nŽcessaire que ces sites aient une “importance unique ou trs particulire pour les oiseaux”, ˆ l’inverse de ce que l’avocat gŽnŽral avait retenu : Žtablir qu’un nombre important d’oiseaux visŽs par l’annexe I de la directive est suffisant pour Žtablir la nŽcessitŽ d’une dŽsignation.
Ainsi, le classement en rŽserve naturelle du site concernŽ par l’arrt fut-il jugŽ insuffisant tant du point de vue de sa superficie que des mesures de protection et de gestion qui y sont prŽvues, quasiment absentes (¤28 ˆ 31). Il est donc insuffisant de dŽsigner une Z.P.S. pour remplir les obligations de l’article 4 de la directive :  il faut aussi y prŽvoir des mesures de protection effectives. La directive a en effet vocation ˆ obliger les ƒtats membres ˆ Žtablir un rŽgime complet de protection. La Cour examine au surplus cas par cas les diffŽrents motifs du manquement tirŽs de l’existence de diverses atteintes.
Sur tous ces points, le contr™le de la Cour pourrait tre qualifiŽ de contr™le “normal” au sens de la jurisprudence administrative franaise. Sur ce point, la Cour va plus loin que dans l’arrt du 28 fŽvrier 1991 mais s’inscrit dans une tendance de plus en plus prŽcise;
- le contr™le de l’effectivitŽ des mesures de protection des Z.P.S. est mis en Ïuvre quand bien mme des projets destructeurs initialement prŽvus dans la zone auraient ŽtŽ abandonnŽs ˆ la date ˆ laquelle la Cour statue (¤38 ˆ 41).
Comme l’a fait remarquer le commentateur de l’arrt, une telle dŽcision a fourni ˆ tous ceux qui sont concernŽs par la conservation des milieux naturels une arme redoutable dans leur lutte pour la sauvegarde des habitats contre les autoritŽs publiques nationales”.

- Dans un arrt du 11 juillet 1996 encore plus remarquable,  la Cour a rappelŽ expressŽment les principes dŽfinis dans l’arrt du 2 aožt 1993 “Commission c./Espagne”. Elle prŽcise que la directive prŽvoit un rŽgime de protection renforcŽ des espces d’oiseaux sauvages migratrices visŽes ˆ l’annexe I, rŽgime “qui trouve sa justification dans le fait qu’il s’agit des espces les plus menacŽes et des espces constituant un patrimoine commun de la CommunautŽ”. 
Mais elle est encore plus restrictive dans son interprŽtation de la directive du 2 avril 1979. 
Il nous faut absolument rapporter le considŽrant-clŽ de cet arrt car il est d’une importance capitale : “sans mme qu’il soit nŽcessaire de prendre position sur la pertinence Žventuelle des raisons d’intŽrt gŽnŽral supŽrieur aux fins du classement d’une Z.P.S. [l’italique est de nous] il y a lieu de rŽpondre ˆ la premire partie de la seconde question que l’article 4, ¤1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit tre interprŽtŽ en ce sens qu’un ƒtat membre ne peut pas, lors du choix et de la dŽlimitation des Z.P.S., tenir compte d’exigences Žconomiques au titre d’un intŽrt gŽnŽral supŽrieur ˆ celui auquel rŽpond l’objectif Žcologique visŽ par la directive”. 
Autrement dit, des raisons Žconomiques, quelle que soit leur importance ou leur lŽgitimitŽ, ne peuvent venir justifier des dŽlimitations de Z.P.S. qui ne seraient que les “nŽgatifs” des projets d’amŽnagement. Nous nous situons ici dans une configuration juridique sensiblement identique ˆ celle qui prŽvaut dans le cadre d’un contr™le normal des mesures de classement (sites classŽs, rŽserves naturelles, parcs nationaux,...), mais ˆ un degrŽ peut-tre encore plus rigoureux car les autres intŽrts protŽgŽs (les intŽrts Žconomiques) sont purement et simplement exclus.

- Enfin, la Cour va tre prochainement appelŽe ˆ se prononcer encore sur deux affaires : la Commission veut faire constater que les Pays-Bas n’avaient pas procŽdŽ de manire suffisante au classement en Z.P.S.; d’autre part, l’avocat gŽnŽral a prononcŽ des conclusions sur renvoi prŽjudiciel portant sur l’interprŽtation de l’article 4 : selon lui, si un ƒtat peut tenir compte d’un intŽrt gŽnŽral supŽrieur ˆ l’intŽrt gŽnŽral consistant en la protection assurŽe par la directive, des exigences Žconomiques ne constituent pas un tel intŽrt gŽnŽral supŽrieur.

Ces principes peuvent-ils s’imposer ˆ l’ƒtat franais et ˆ ses institutions dŽcentralisŽes, telles que les communes ? En d’autres termes, une commune qui prŽvoirait un projet d’urbanisation important en pleine zone de protection spŽciale pourrait-elle voir sanctionner son P.O.S. ou son P.A.Z. au regard des objectifs de protection exprimŽs par l’article 4¤4 de la directive ? Le dŽlai ˆ l’issu duquel les ƒtats membres devaient dŽsigner les Z.P.S. (en fait, les Z.I.C.O.) a ŽtŽ dŽpassŽ. Il serait donc logique que toutes les consŽquences attachŽes ˆ cette dŽsignation soient produites.

Pour la Cour de Justice, il ne fait pas de doute que sa jurisprudence doive tre respectŽe par les juridictions nationales, cela depuis quelque temps dŽjˆ. De nombreux arrts du Conseil d’ƒtat montrent que le Conseil d’ƒtat se rŽfre souvent aux arrts rendus par la Cour de Justice des CommunautŽs europŽennes aussi bien en interprŽtation qu’en apprŽciation de la validitŽ. 
Mais l’autoritŽ des dŽcisions de la Cour de justice ne semble pas tre absolue pour le juge administratif franais. Elle continue ˆ poser problme et est source de divergences au sein de la doctrine et au sein mme de notre Haute juridiction. Comme l’a fait remarquer le commissaire du gouvernement Denoix de Saint-Marc, il est de la compŽtence exclusive des juridictions administratives franaises de tirer les enseignements ˆ partir des ŽlŽments juridiques dŽterminŽes par la Cour de Justice. Et, ds lors que la Cour fixe des obligations ˆ destination du juge national ou, a fortiori, qu’elle statue en tout ou partie sur le fond sur renvoi prŽjudiciel dŽpassant ainsi l’habilitation qu’elle tient de l’article 177 du TraitŽ C.E.E, la portŽe de ses arrts ˆ l’Žgard du juge national est relativisŽe par celui-ci puisque la Cour dŽpasse l’habilitation donnŽe par le TraitŽ. En rŽalitŽ, le problme semble bien moins juridique que politique puisqu’il s’agit de savoir jusqu’o notre juge national entend admettre que l’ordre juridique communautaire puisse tre supŽrieur ˆ l’ordre juridique national qui repose sur la Constitution.

S’agissant des deux arrts de la Cour de Justice de 1991 et 1993, il n’y a cependant pas de raison juridique majeure pour que les principes fondamentaux dŽgagŽs par la Cour de Justice dans ces arrts ne soient pas repris par le juge administratif dans des dŽcisions ˆ venir qui seraient appelŽes ˆ statuer sur la lŽgalitŽ de P.O.S. ou de toutes autres rgles locales d’urbanisme ˆ l’Žgard des zones de protection spŽciale.

C’est d’ailleurs dans cette direction que le Tribunal administratif de Nantes a jugŽ, semble-t-il pour la premire fois dans notre droit. Le tribunal avait ŽtŽ saisi d’un recours contre la rŽvision d’un P.O.S. d’une commune se trouvant dans l’emprise du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire. Le P.O.S. classait en zone NAgp un site d’importance majeur (en l’espce la Z.I.C.O. de l’estuaire de la Loire et la Z.N.I.E.F.F. du mme nom) pour la nidification et la migration d’espces d’oiseaux visŽes ˆ l’annexe I de la directive. Le tribunal annula en consŽquence pour erreur manifeste d’apprŽciation en l’absence de prise en compte du caractre remarquable du biotope par le P.O.S..

Ce jugement est remarquable ˆ bien des titres : d’une part, il n’use pas de l’Žconomie de moyen, estimant le P.O.S. illŽgal non seulement pour insuffisance du rapport de prŽsentation mais Žgalement pour erreur manifeste d’apprŽciation. D’autre part, et incidemment, il relve qu’une partie du biotope classŽ en NAi dont le zonage n’avait pas ŽtŽ attaquŽ - car antŽrieur ˆ la rŽvision soumis ˆ sa censure - Žtait illŽgal pour la mme raison. Enfin, il fait prŽvaloir un zonage communautaire sur un zonage instituŽ par un document local de planification, estimant implicitement mais nŽcessairement que l’extension du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire ne constituait pas un intŽrt public supŽrieur autorisant les autoritŽs locales franaises ˆ dŽclasser ou ˆ rŽduire le pŽrimtre de la Z.I.C.O.

Cependant, en appel, le Conseil d’ƒtat s’est simplement bornŽ ˆ annuler pour insuffisance de rapport de prŽsentation. Il reste donc aujourd’hui ˆ attendre la confirmation de cette jurisprudence particulirement bienvenue qui, si elle Žtait entŽrinŽe par le Conseil d’ƒtat, devrait permettre une sanction particulirement cuisante ˆ l’absence de prise en compte de l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme.

b.- La directive n¡92/43 du 21 mai 1992 dite “directive-habitats”
Il faut d’emblŽe prŽciser que, contrairement ˆ la directive-oiseaux du 2 avril 1979, la directive-habitats n¡92/43 du 21 mai 1992 est en vigueur depuis sa notification aux ƒtats membres en date du 5 juin 1992. Mais, pour la dŽsignation des Zones SpŽciales de Conservation (Z.S.C.), elle leur laisse un dŽlai de transposition qui n’a pas encore expirŽ.

Ce qui fait l’originalitŽ de cette directive, comme la directive-oiseaux (dont elle recoupe les prŽoccupations), est triple : il s’agit d’une directive portant sur les milieux et les biotopes, c’est-ˆ-dire dans leur identitŽ et leur spŽcificitŽ Žcologique. Elle ne scinde donc pas le milieu naturel en le dissŽquant dans ses diffŽrentes composantes (eau, air, sol,...). D’autre part, elle crŽe comme sa consÏur ˆ la fois un rŽseau de sites d’importance communautaire et un rŽgime de protection spŽcifique des zones ainsi dŽsignŽes. Enfin, elle fixe de longues listes d’habitats et d’espces animales et vŽgŽtales pour lesquels des Z.S.C. devront tre dŽsignŽs, en distinguant bien les habitats et les espces “prioritaires” pour lesquelles des mesures strictes de protection devront tre dŽfinies.
Mais ce qui l’en distingue est remarquable ˆ un double titre : d’une part, elle est plus prŽcise dans les obligations imposŽes aux ƒtats membres et ˆ leurs autoritŽs locales de planification des sols. D’autre part, la procŽdure de dŽsignation est beaucoup plus codifiŽe : les autoritŽs europŽennes n’ont pas voulu que se rŽitrent les atermoiements insupportables des ƒtats membres dans la dŽsignation des Z.P.S., freinant ˆ l’envi le processus de dŽsignation. Enfin et surtout, elle vise les habitats dans une optique non de protection spŽcifique d’“espces donnŽes mais dans celle de la prŽservation de la biodiversitŽ. 

C’est pourquoi il n’est pas osŽ de prŽtendre que la directive habitats constitue, avec la directive oiseaux, l’un des deux textes communautaires majeurs que les autoritŽs locales se doivent de respecter afin de ne pas affronter certaines dŽconvenues.

• La dŽsignation des Z.S.C.

Le processus de dŽsignation de ces zones est Žminemment politique au sein des ƒtats membres. Il est le terrain d’enjeux d’amŽnagement que les groupes de pression socio-professionnels ont bien senti (agriculteurs, pcheurs, chasseurs, carriers,...). 

Le Gouvernement franais n’a pas entendu se mettre ˆ dos ces acteurs. Assez t™t, dans une instruction du 21 janvier 1993, le ministre de l’Environnement (ˆ l’Žpoque M.BARNIER) insistait sur la concertation qui devait prŽsider la dŽsignation. Le dŽcret n¡95-631 du 5 mai 1995 officialise la procŽdure de concertation inventŽe par le Gouvernement franais. Le Gouvernement souhaitait en effet que les zones dŽsignŽes en France soient acceptŽes le mieux possible par les personnes qui en subiraient les effets et, plut™t que de jouer le jeu d’un dŽsignation unilatŽrale, c’est l’acceptation douce qui est prŽfŽrŽe. Aucune disposition de la directive n’impose une telle concertation aux ƒtats membres; mais, s’agissant d’une directive qui laisse ceux-ci libres des moyens ˆ mettre en Ïuvre pour atteindre les objectifs qui y sont exprimŽs, rien ne l’interdit non plus. Cela ne sera peut-tre ni la garantie d’une meilleure acceptabilitŽ, ni la garantie de la qualitŽ des dŽsignations. 
Toujours est-il que le ministre de l’Environnement a entendu calmer le jeu : c’est la voie contractuelle qui est privilŽgiŽe, aussi bien dans la dŽsignation des zones que dans l’Ždiction des mesures de gestion dont parle l’article 6 de la directive. On peut s’interroger sur la validitŽ d’une telle “concertation” ˆ tous les stades du processus. D’une part, s’agissant de la dŽsignation des sites, les seuls critres valables qui fondent la dŽsignation sont les critres scientifiques, prŽvus ˆ l’annexe III de la directive, rappelŽs et expliquŽs par l’instruction du 21 janvier 1992. On ne voit pas bien comment d’autres critres pourraient entrer en ligne de compte sans affecter les intentions du lŽgislateur communautaire. D’autre part, la voie contractuelle s’avŽrera nŽcessairement inadaptŽe au regard des objectifs parfaitement clairs de non dŽtŽrioration des Z.S.C..

Selon l’article 4 de la directive, la dŽsignation des Z.S.C. se dŽcompose en trois phases :

- 5 juin 1995 : annŽe buttoir pour l’Žtablissement d’une liste des sites que l’ƒtat membre entend dŽsigner et transmission ˆ la Commission des CommunautŽs. C’est ˆ cette phase que s’appliquait l’instruction du 21 janvier 1993;
- 5 juin 1998 : annŽe butoir de l’Žtablissement par la Commission, en accord avec les ƒtats membres, du projet de liste des sites d’importance communautaire. La liste dŽfinitive est arrtŽe par la Commission en application de la procŽdure assez compliquŽe de l’article 21;
- 5 juin 2004 : les ƒtats membres doivent avoir dŽsignŽ comme Z.S.C. Les sites d’importance communautaire figurant sur la liste, en Žtablissant les prioritŽs en fonction de l’importance des sites pour leur maintien ou leur rŽtablissement.

Le rŽseau de sites ainsi constituŽ prend le nom de “RŽseau Natura 2000”, “rŽseau Žcologique europŽen cohŽrent de zones spŽciales de conservation” (art.3-1 de la directive). Aujourd’hui, 1623 sites ont ŽtŽ retenus en France. ils couvrent une superficie de 8 millions d’hectares, soit environ 15% du territoire franais. Dans sa sŽance du 11 mars 1996, le Conseil National de Protection de la Nature a proposŽ de ne retenir que les sites qualifiŽs de “remarquables” et de “trs intŽressants” : cela ne fera que renforcer la nŽcessitŽ de leur protection sans concessions ˆ l’Žgard des autres intŽrts publics en jeu.

Il se passera donc normalement 12 annŽes avant que l’on considre que les sites dŽsignŽs produisent tous leurs effets sur les politiques de planification des sols (au sens large) des ƒtats membres. Mais il est douteux que, en France au moins, le dŽlai soit respectŽ : la date butoir de la phase numŽro 1 a ŽtŽ dŽpassŽe, la liste Žtablie par la France n’ayant pas encore ŽtŽ transmise ˆ la Commission ˆ la fin de l’annŽe 1996. Les nŽgociations - puisque telle est la rŽalitŽ - avec les professions ont gŽnŽrŽ un retard qui se reproduira trs certainement dans les phases ultŽrieures. Elle prendront d’ailleurs d’autant plus de retard que le processus de dŽsignation en France fut unilatŽralement gelŽ par le Gouvernement au cours de l’ŽtŽ 1996 sous la pression de certains intŽrts catŽgoriels (les chasseurs, les forestiers et les agriculteurs notamment), puis repris au dŽbut de 1997. Cette faon de faire en dire long sur la volontŽ de l’ƒtat franais de respecter l’ordre juridique communautaire. 

Comme pour la directive oiseaux, cela n’empchera pas les sites dŽjˆ dŽsignŽs de produire tous leurs effets. ConformŽment d’ailleurs ˆ la jurisprudence de la Cour de Justice des CommunautŽs, un ƒtat membre ne peut arguer de ce que les dŽlais seraient insuffisants ou que des contingences particulires auraient empchŽ la dŽsignation dŽfinitive, en temps et en heure, des zones portant le label de “Zones SpŽciales de Conservation”. C’est ce qui prŽvaut ˆ propos de la directive oiseaux o les “Zones de Protection SpŽciale” ne sont que des “Zones d’IntŽrt Communautaire pour les Oiseaux” (Z.I.C.O.), autrement dit des Z.P.S. dans leur phase prŽparatoire.

• Le rŽgime de protection des Z.S.C.

C’est incontestablement l’article 6 de la directive qui prŽsente le plus grand intŽrt. Il est trs dŽtaillŽ. Pour la premire fois dans un texte communautaire, les plans d’amŽnagement sont expressŽment visŽs dans les dispositions normatives et pas seulement dans le prŽambule.

- les mesures de conservation impliquent que des plans de gestion et des mesures rŽglementaires, administratives ou contractuelles soient Žtablis spŽcifiquement ou “intŽgrŽs dans d’autres plans d’amŽnagement” (¤1);
- les ƒtats membres doivent prendre les mesures appropriŽes pour Žviter, dans les Z.S.C., la dŽtŽrioration des habitats naturels et des habitats d’espces ainsi que les perturbations touchant les espces sur lesquelles les zones ont ŽtŽ dŽsignŽes, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif (¤2). On retrouve ici, ˆ peu de choses prs, la formulation de l’article 4¤4 de la directive oiseaux;
- tout plan ou projet non directement liŽ ou nŽcessaire ˆ la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manire significative individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, doit faire l’objet d’une Žvaluation appropriŽe de ses incidences sur le site eu Žgard aux objectifs de conservation de ce dernier. Compte tenu des conclusions de l’Žvaluation des incidences, les autoritŽs nationales compŽtentes ne peuvent donner leur accord ˆ ces plans ou projets qu’aprs s’tre assurŽes qu’ils ne porteront pas atteinte ˆ l’intŽgritŽ du site concernŽ. La consultation du public est conseillŽe (¤3);
- si, en dŽpit des conclusions nŽgatives de l’Žvaluation, et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou un projet doit nŽanmoins tre rŽalisŽ pour des raison impŽratives d’intŽrt public majeur, l’ƒtat membre doit prendre toutes les mesures compensatoires nŽcessaires pour assurer la cohŽrence globale du rŽseau Natura 2000. Lorsque les plans ou projets concernent un habitat communautaire prioritaire ou une espce prioritaire au niveau communautaire, “seules peuvent tre invoquŽes des considŽrations liŽes ˆ la santŽ de l’homme et ˆ la sŽcuritŽ publique ou ˆ des consŽquences bŽnŽfiques primordiales pour l’environnement ou, aprs avis de la commission, ˆ d’autres raisons impŽratives d’intŽrt public majeur” (¤4).

Les incidences sur les documents de planifications des sols locaux ou nationaux sont Žvidents : la dŽtŽrioration et les perturbations sont exclues sauf intŽrt public majeur. Un P.O.S. qui classerait tout ou partie d’une Z.S.C. en zone constructible ou amŽnageable (emplacement rŽservŽ pour des routes, des lignes de T.G.V.,...) a donc toutes les chances d’tre illŽgal. Et, interprŽtŽs ˆ la lumire d’une jurisprudence de la Cour de Justice qui ne tardera pas ˆ pousser sur le terreau de celle relative ˆ la directive-oiseaux, les principes ŽnoncŽs ˆ l’article 6 prendront tous leurs effets. Ce sera d’autant plus vrai ˆ propos des habitats et des espces “prioritaires” pour lesquels un systme strict de protection est obligatoire pour les ƒtats membres.

c.- La directive n¡96/82/CE du 9 dŽcembre 1996 concernant la ma”trise des dangers liŽs aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses
La directive Seveso du 24 juin 1982, telle qu’elle a ŽtŽ modifiŽe par les directives n¡87/207 C.E.E. du 19 mars 1987 et n¡88/610 du 24 novembre 1988 a eu des incidences directes sur la rŽglementation locale des sols en France. 

Actuellement, cette directive ne comporte aucune disposition s’imposant aux documents de planification des sols et organisant la ma”trise de l’urbanisation autour des installations dangereuses. Mais la loi de sŽcuritŽ civile du 22 juillet 1987 s’en est directement inspirŽe pour obliger les rgles locales d’urbanisme ˆ prendre en compte les risques technologiques en modifiant les articles L.110, L.121-10 et L.123-1 du Code de l’urbanisme.

Cependant, l’avenir augure des contraintes bien plus importantes sur les documents locaux de planification des sols. 

La directive n¡96/82 du 9 dŽcembre 1996 concernant la ma”trise des dangers liŽs aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses a ŽtŽ qualifiŽ de “fondamentale” par la Commission des CommunautŽs. Elle prŽvoit l’abrogation de la directive “Seveso” 24 mois aprs son entrŽe en vigueur (art.23). 

La directive se propose notamment d’organiser la ma”trise de l’urbanisation au voisinage des Žtablissements contenant des substances dangereuses dont la nature et la quantitŽ sont rŽpertoriŽes dans ses annexes.  Cette directive fait suite ˆ une rŽsolution du Conseil des CommunautŽs du 16 octobre 1989 relative aux orientations en matire de prŽvention des risques techniques et naturels. La rŽsolution invite la Commission ˆ Žtudier les modalitŽs d’incorporation dans la directive Seveso des dispositions sur les plans d’occupation des sols (au sens gŽnŽrique du terme).

Les considŽrants liminaires de la directive sont Ždifiants : il y est prŽcisŽ que la directive Seveso n¡82/501 n’est qu’une Žtape dans le processus d’harmonisation des lŽgislations dans ce domaine. Y est Žgalement exposŽ que l’analyse des accidents majeurs dŽclarŽs dans la CommunautŽ indique que la plupart rŽsultent de failles dans la gestion ou dans l’organisation, et qu’il convient donc de fixer au niveau communautaire des exigences essentielles concernant les systmes de gestion qui doivent permettre de ma”triser les dangers liŽs aux accidents majeurs. Enfin, le Conseil fait valoir que, afin de mieux protŽger les centres habitŽs et les zones naturelles particulirement intŽressantes ou sensibles des dangers liŽs aux accidents majeurs, il est nŽcessaire que les politiques d’affectation ou d’utilisation du sol tiennent compte de la nŽcessitŽ de maintenir une distance suffisante entre ces zones et les Žtablissements prŽsentant de tels dangerse. Il est remarquable que la directive du Conseil soit beaucoup plus prŽcise que la proposition du Conseil qui ne visait que les politiques d’amŽnagement du territoire.

L’article 12 de la directive est particulirement important. Des objectifs sont imposŽs aux ƒtats membres mais mnera nŽcessairement, s’il n’est pas modifiŽ sur ces points, ˆ inflŽchir considŽrablement les rgles locales d’urbanisme :

¤1 : les ƒtats membres doivent veiller ˆ ce que les objectifs de prŽvention d’accidents majeurs et la limitation des consŽquences de tels accidents soient pris en compte dans leurs politiques d’afectation ou d’utilisation des sols. Ils doivent poursuivre ces objectif par un contr™le :
- de l’implantation des nouveaux Žtablissements;
- des modifications des Žtablissements existants;
- des nouveaux amŽnagements rŽalisŽs autour des Žtablissements existants. Lˆ encore, la directive est plus contraignante .

Les ƒtats membres doivent veiller Žgalement ˆ ce qu’il soit tenu compte, dans leur politique d’affectation et d’utilisation du sol et dans leurs modalitŽs de mise en Ïuvre, de la nŽcessitŽ, ˆ long terme, de maintenir des distances appropriŽes entre les Žtablissements gŽnŽrateurs de risques et les zones d’habitation, les zones frŽquentŽes par le public et les zones prŽsentant un intŽrt naturel particulier ou ayant un caractre particulirement sensible. Les Žtablissements existants doivent faire l’objet de mesures complŽmentaires de prŽvention afin de ne pas accro”tre les risques pour les personnes.

¤2 : les ƒtats membres veillent ˆ ce que toutes les autoritŽs compŽtentes et tous les services habilitŽs ˆprendre des dŽcisions dans le domaine de l’affectation et de l’utilisation des sols Žtablissenet des procŽdures de consultation pour faciliter la mise en Ïuvre des objectifs de la directive. Ces procŽdures sont conues pour que, au moment de prendre les dŽcisions, un avis technique sur les risques liŽs ˆ l’Žtablissement soit disponible, sur la base d’une Žtude de cas spŽcifique ou sur la base de critres gŽnŽraux.

Deux remarques s’imposent.

• d’une part, la protection n’est pas seulement organisŽe pour l’homme : elle l’est aussi dans l’intŽrt des zones prŽsentant un intŽrt Žcologique ou paysager en plus de l’intŽrt de leur faune ou de leur flore. On retrouve ici les prŽoccupations affichŽes dans la directive-habitats du 21 mai 1992 qui vise ˆ protŽger la biodiversitŽ avant de protŽger les espces elles-mmes;

• d’autre part, et pour la premire fois dans un texte communautaire, les dŽcisions relatives ˆ l’affectation ou ˆ l’utilisation des sols doivent expressŽment organiser un systme de prŽvention des risques industriels.

Ë n’en pas douter, les incidences en droit franais vont tre trs sensibles : au 31 dŽcembre 1995, 1149 Žtablissements dangereux Žtaient inventoriŽs, dont 383 relevant de la directive Seveso. 400 porters-ˆ-connaissance avaient ŽtŽ rŽalisŽs pour informer les communes des risques prŽsentŽs par certaines de ces installations et 74 arrtŽs portant projet d’intŽrt gŽnŽral avaient ŽtŽ pris. Mais, les annexes du projet de directive sont encore plus compltes que celles de la directive Seveso. Le nombre d’Žtablissements considŽrŽs comme dangereux va donc nŽcessairement augmenter.

La mise en Ïuvre de la directive n’impliquera pas nŽcessairement que le droit statutaire de l’urbanisme en France soit modifiŽ car il offre dŽjˆ toutes les possibilitŽs pour crŽer ces marges d’isolement. En revanche, cela obligera les autoritŽs locales ˆ mettre en Ïuvre les instruments juridiques existants en droit franais pour atteindre les objectifs de la directive : 
- pour l’ƒtat, les objectifs de la directive seront traduits au travers de P.I.G., de servitudes d’urbanisme prises en application de l’article L.421-8, de servitudes d’utilitŽ publique crŽŽes en application de l’article 7-1 de la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classŽes. Mais le prŽfet pourra affirmer son autoritŽ en imposant des mises en compatibilitŽ des P.O.S. gr‰ce ˆ l’article L.123-7-1 ou en s’opposant au caractre exŽcutoire de ces P.O.S.;
- pour les communes, le P.O.S. constituera bien entendu l’instrument idoine. En application de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, il devra prŽvoir expressŽment dans ses documents graphiques des zones inconstructibles ou des zones dont la construction sera trs fermement et limitativement rŽglementŽe.
En cas d’inaction ou de carence, la responsabilitŽ de l’ƒtat et/ou des communes pourra tre engagŽe et les refus d’agir illŽgaux pourront tre annulŽs.

a

La communautarisation du droit franais de l’urbanisme - local ou national - nous para”t engagŽe. Au regard de la dŽfaillance des ƒtat membres en matire d’environnement, comme la France, et de la nŽcessitŽ de pourvoir en consŽquence ˆ une plus grande efficacitŽ dans la perspective de l’intŽgration europŽenne, rien n’interdit juridiquement aujourd’hui le droit communautaire de gŽnŽrer des normes d’urbanisme, de la mme faon qu’il impose des normes de salubritŽ des eaux ou fixe des listes de produits chimiques interdits ˆ la vente. Un certain nombre de textes que nous avons ŽtudiŽs tendent ˆ accrŽditer l’idŽe que le champ d’application des directives dans le domaine de l’usage et de la planification des sols reste encore ˆ dŽcouvrir. Et, avec M.REDMAN, “ˆ l’avenir, on peut facilement envisager qu’il puisse y avoir une lŽgislation communautaire sur la protection des monuments et sites urbains d’importance communautaire” dans le prolongement du Livre Vert sur l’environnement urbain.
Mais le contenu mme de la notion de directive au sens de l’article 189 du TraitŽ (les directives ne lient qu’ˆ raison des rŽsultats ˆ atteindre laissant libres les ƒtats membres de mettre en Ïuvre les moyens adaptŽs) pourrait tre affectŽ par cette Žvolution et contribuer ˆ une assimilation progressive aux rglements communautaires. Cette Žvolution est notable en ce qui concerne le passage de la directive-oiseaux du 2 avril 1979 ˆ la directive-habitats du 21 mai 1992.
Dans cette hypothse, la Cour de Justice pourrait tre bient™t appelŽe ˆ se prononcer sur le respect de l’article 189 du traitŽ C.E.E..

Cette Žvolution nous amne ˆ formuler trois remarques :

- d’une part, elle met en lumire un paradoxe qui ne peut tre rŽsolu par le juriste : l’idŽe d’une meilleure protection du patrimoine naturel peut se montrer trs exigeante par rapport ˆ ce que certains ƒtats membres peuvent se permettre. Le “niveau ŽlevŽ de protection” dont parle l’article 130 R-2 peut en consŽquence induire un nombre accru d’insuffisances et de carences de la part des ƒtats membres et, du coup, par la nŽcessitŽ de pallier ces carences, la souverainetŽ de ceux-ci peu s’en trouver trs diminuŽe. En revanche, limiter les atteintes ˆ la souverainetŽ - au sens ou l’entendent les ƒtats membres -, c’est confŽrer ˆ l’idŽe de patrimoine commun, un contenu qui n’est pas en accord avec l’idŽe d’efficacitŽ et de niveau ŽlevŽ de protection; cela peut mme conduire ˆ la condamnation de l’idŽe de bien commun qui deviendrait un concept vague et “tolŽrant”. Ce serait une atteinte aux fondements de l’intŽgration europŽenne. Ainsi, une accumulation de directives fixant des exigences de plus en plus ŽlevŽes et des contraintes de plus en plus prŽcises dans le domaine de l’usage des sols Žquivaudrait ˆ l’autodestruction du systme europŽen imaginŽ en 1957;

- d’autre part, l’Ïuvre du lŽgislateur communautaire devra tre prudente et solidement ŽtayŽe : rien n’interdit en effet de remettre en cause devant la Cour de Justice, des textes communautaires qui seraient irrŽguliers au regard du “principe” de subsidiaritŽ. De mme, il n’est pas exclu que l’on s’oriente vers un recadrage du contenu des directives. Dans cette hypothse, le r™le de la Cour de Justice sera ˆ n’en pas douter fondamental pour trancher, par application d’un principe de proportionnalitŽ des moyens aux buts, d’Žpineux conflits de compŽtences entre Žchelon supŽrieur et Žchelon infŽrieur;

- enfin, comme l’a fait remarquer C.HUGLO, on a trop tendance ˆ considŽrer qu’il n’appartient pas aux collectivitŽs locales de se soucier de l’effectivitŽ du droit communautaire de l’environnement autrement qu’indirectement, c’est-ˆ-dire par l’intermŽdiaire de texte nationaux de transposition. Tout montre au contraire que, au moins en ce qui concerne les deux dernires directives que nous avons analysŽes, les autoritŽs locales sont directement sous le feu du lŽgislateur europŽen. Cette exposition est certaine mme si le droit communautaire Ždicte de faon tout ˆ fait exceptionnelle de vŽritables rgles d’urbanisme. 

Si l’on ne peut encore parler d’un vŽritable droit communautaire de la planification des sols ou de l’urbanisme comme on peut parler d’un droit communautaire des pollutions et des nuisances, nous pensons que les conditions seront de plus en plus rŽunies ˆ mesure que l’on avancera dans la construction europŽenne. C’est Žgalement ce qui ressort de l’analyse du droit international de l’environnement, mais sous des formes un peu diffŽrentes.

Section 2
Le droit international de l’environnement au seuil de la rŽglementation locale de l’urbanisme
Pour beaucoup d’auteurs, le droit international n’est pas encore une rŽalitŽ des droits internes de l’urbanisme et de l’environnement des ƒtats-parties : jugŽ trop mou, trop peu prescriptif, plus incantatoire que normatif, peuplŽ de recommandations plus que de normes directement applicables dans les lŽgislations spŽcifiques de chaque ƒtat, il appara”t encore bien dŽlaissŽ. Les requŽrants eux-mmes n’ont pas encore pris l’habitude de saisir le juge de moyens tirŽs de la violation des textes internationaux. C’est pourquoi la jurisprudence est encore rare. 
Quant ˆ la doctrine, elle focalise bien plus son attention sur le droit communautaire, il est vrai beaucoup plus impŽratif. Ë une exception prs sans doute : la Convention europŽenne des droits de l’homme et, plus particulirement, l’article 1er de son premier protocole du 4 novembre 1950. On doit ce regain d’intŽrt pour ce texte ˆ l’Ïuvre combinŽe de la Cour europŽenne des droits de l’homme et ˆ la jurisprudence rŽnovŽe de nos juridictions nationales : l’ƒtat de droit dŽpasse aujourd’hui la CommunautŽ europŽenne pour s’Žtendre ˆ l’Europe de la Convention des droits de l’homme (¤1).

Les autres textes internationaux plus spŽcifiquement tournŽs vers la protection de l’environnement qui peuvent avoir une incidence sur le droit local des sol en France sont rares. De plus, ils Ždictent encore assez peu de contraintes vŽritables qui puissent modifier les choix des autoritŽs locales dans leurs documents de planification des sols (¤2). Mais ils existent. Il appartiendra aux juridictions franaises de confŽrer aux quelques principes contenus dans ces textes conventionnels une portŽe juridique vŽritable afin que ces derniers ne restent pas des professions de foi tout juste bonnes ˆ rassurer l’opinion publique.

¤1 - La Convention europŽenne des droits de l’homme, l’environnement et les rgles locales d’urbanisme
La Convention europŽenne des droits de l’homme est-elle de nature ˆ venir remettre en cause plus fondamentalement le droit de l’urbanisme dans les possibilitŽs qu’il offre de rŽglementer l’usage des sols dans l’intŽrt gŽnŽral au prŽjudice de la propriŽtŽ privŽe ? Il pourrait tre ici question d’un recul de la protection de l’environnement si la Cour europŽenne des droits de l’homme dŽveloppait des positions trop protectrices des droits individuels et, notamment, de la propriŽtŽ privŽe. Mais, d’un autre c™tŽ, ces solutions pourraient tre de nature ˆ faire avancer le droit dans le sens d’une meilleure protection de l’environnement. 

Comme le notait C.VIGOUROUX, les moyens tirŽs de la violation de la Convention europŽenne des droits de l’homme ˆ l’occasion de recours contre des dŽcisions d’urbanisme ou se rapportant ˆ l’amŽnagement de l’espace Žtaient rarissimes il y a encore quelques annŽes. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas. L’article 25 de la Convention permet en effet non seulement aux ƒtats-parties de saisir la Commission europŽenne des droits de l’homme mais Žgalement toute personne morale ou physique dont les droits seraient lŽsŽs. Le contentieux qui se noue autour de la Convention est en train d’exploser. Les travaux universitaires de fond et les articles de doctrine Žtudiant les incidences de la Convention sur le droit administratif franais se multiplient depuis les toutes dernires annŽes.
L’apport de la jurisprudence de la Cour est d’autant plus remarquable que ses arrts s’imposent aux ƒtats en vertu de l’article 53 de la Convention. Les ƒtats doivent donc faire cesser les violations constatŽes, notamment par la mise ˆ l’Žcart de la loi interne incompatible avec la Convention.

Dans deux articles denses et fort intŽressants, M.DƒJEANT-PONS et C.LEPAGE ont montrŽ les incidences de la Convention europŽenne des droits de l’homme en matire d’environnement. Mais nous serons encore plus prŽcis car il nous incombe de savoir dans quelle mesure la jurisprudence des organes de la Convention - la Commission, le ComitŽ des ministres et la Cour - peuvent avoir des incidences sur une rgle locale d’urbanisme “environnementalisŽe”.

• L’article 8 ¤1 de la Convention proclame que “toute personne a droit au respect de sa vie privŽe et familiale, de son domicile et de sa correspondance”. C’est sur le fondement de cet article que la Cour a condamnŽ plusieurs ƒtats en raison des atteintes engendrŽes par des pollutions et des nuisances. L’article 50 prŽvoit Žgalement que “si la dŽcision de la cour dŽclare qu’une dŽcision prise ou une mesure ordonnŽe par une autoritŽ judiciaire ou toute autre autoritŽ d’une partie contractante se trouve entirement ou partiellement en opposition avec des obligations dŽcoulant de la prŽsente convention, et si le droit interne de ladite partie ne permet qu’imparfaitement d’effacer les consŽquences de cette dŽcision ou de cette mesure, la dŽcision de la cour accorde, s’il y a lieu, ˆ la partie lŽsŽe, une satisfaction Žquitable”.
Une premire dŽcision prise en application de l’article 50 a condamnŽ un ƒtat ˆ raison du prŽjudice moral subi par une sociŽtŽ qui n’a pu mettre ˆ profit une autorisation d’exploiter une gravire. En 1993, La Cour a condamnŽ l’ƒtat irlandais ˆ indemniser une sociŽtŽ privŽe dont le certificat d’urbanisme positif avait ŽtŽ retirŽ. 
L’intŽrt de ces dŽcisions n’est pas mineur s’agissant de la protection des droits acquis. 
En effet, les rgles locales d’urbanisme peuvent exceptionnellement remettre en cause des situations de droit acquis. Parmi les cas de figure positifs que le juge administratif franais estime lŽgaux, on trouve les limitations apportŽes par la rŽglementation des sols ˆ l’exploitation des carrires. Par application de l’article L.160-5 du Code de l’urbanisme, de telles servitudes ne peuvent donner lieu ˆ indemnisation, mme pour prŽjudice moral. On peut donc se demander si l’atteinte ˆ des droits acquis reconnus par le juge franais ne serait pas sanctionnŽe par la Cour europŽenne des droits de l’homme. Peut-tre a-t-on ici une premire limitation ˆ la toute puissance de la rgle locale d’urbanisme. Cette limitation n’intervient pas dans un sens favorable ˆ la remise en cause de situations gŽnŽratrices de nuisances : elle est avant tout protectrice des droits acquis.

• L’article 1er du premier Protocole additionnel  dispose quant ˆ lui que : “toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut tre privŽ de sa propriŽtŽ que pour cause d’utilitŽ publique et dans les conditions prŽvues par la loi et les principes gŽnŽraux du droit international.
Les dispositions prŽcŽdentes ne portent pas atteinte au droit que possdent les ƒtats de mettre en vigueur des lois qu’ils jugent nŽcessaires pour rŽglementer l’usage des biens conformŽment ˆ l’intŽrt gŽnŽral ou pour assurer le paiement des imp™ts ou d’autres contributions ou amendes”.

Assez t™t, la Cour europŽenne des droits de l’homme s’est prononcŽe sur ce qu’il fallait entendre par la protection des “biens”. Dans un arrt ”Marckx”, elle a prŽcisŽ qu’il fallait comprendre par lˆ qu’il s’agissait du droit de propriŽtŽ. Son interprŽtation de la notion de “bien” est par ailleurs trs extensive : il peut s’agir des biens corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, etc et ces biens peuvent mme ne pas encore exister, se trouvant ˆ l’Žtat de virtualitŽs.
Mais il fallut attendre 1982 pour que la Cour pose la premire pierre vŽritable d’un rŽgime juridique des atteintes ˆ la propriŽtŽ privŽe et aux usages qui peuvent en tre faits. Dans son arrt “Sporrong et Lšnnroth c./Sude”, adoptŽ en sŽance plŽnire, la Cour a posŽ les principes de la compatibilitŽ des rgles d’urbanisme et d’un permis d’exproprier au regard de la Convention. 
Elle a distinguŽ trois normes dans l’article 1er du Protocole : une norme gŽnŽrale - le principe du respect du droit de propriŽtŽ sous certaines conditions -; deux normes particulires : la privation de propriŽtŽ et la rŽglementation de ses usages.

Ces trois normes comportent trois types diffŽrents de limitation ˆ la propriŽtŽ privŽe :
- la privation du droit de propriŽtŽ (¤1 , deuxime phrase);
- les limitations au droit de propriŽtŽ par la rŽglementation des usages (¤2);
- les atteintes affectant la substance de ce droit (¤1, premire phrase). 

Seules les deux dernires hypothses nous intŽressent dans le cadre de notre recherche puisque les servitudes administratives, au titre desquelles figurent les servitudes d’urbanisme, ne constituent pas une privation de propriŽtŽ mais des limitations au droit de propriŽtŽ ou une atteinte ˆ sa substance. La jurisprudence est nŽanmoins beaucoup moins abondante dans ces deux hypothses.

- Les deux premiers types ne posent pas de problme. En revanche, se posent des difficultŽs d’ordre conceptuel s’agissant des atteintes affectant la substance du droit de propriŽtŽ. Pourtant, la Cour a rappelŽ qu’il ne s’agissait ni d’une privation du droit de propriŽtŽ, ni d’une rŽglementation ˆ l’usage de ce droit. C’est par exemple l’hypothse d’un remembrement agricole emportant transfert provisoire de terres, comme dans l’arrt “Poiss” prŽcitŽ ou dans l’arrt “Wiesinger” dans lequel elle se montre moins exigeante pour sanctionner l’atteinte au droit de propriŽtŽ. 
Plus surprenant, dans un important arrt, la Cour estime que l’on peut se trouver Žgalement dans cette troisime hypothse du fait d’une interdiction de construire. On pouvait au contraire penser qu’il s’agissait d’un cas de rŽglementation des usages. L’affaire Žtait la suivante : il s’agissait d’une impossibilitŽ de disposer d’un terrain qui avait fait l’objet d’une convention de lotissement. Mais le terrain avait ŽtŽ frappŽ postŽrieurement et partiellement d’une servitude d’inconstructibilitŽ ŽdictŽe par un P.O.S. qui fut par la suite annulŽ. La Cour a estimŽ en consŽquence qu’il n’y avait pas eu atteinte ˆ la substance du droit de propriŽtŽ car non seulement l’annulation avait permis de revenir ˆ la situation antŽrieure autorisant la construction, mais l’inconstructibilitŽ n’Žtait que provisoire et partielle.
Cette affaire rappelle beaucoup celles jugŽes par le Conseil d’ƒtat en application de l’article L.160-5 du Code de l’urbanisme et pour lesquelles il est bien question de l’effet de servitudes d’urbanisme, autrement dit de limitations ˆ l’usage du droit de propriŽtŽ, donc de l’atteinte ˆ une substance du droit de propriŽtŽ (i.e. du droit de construire). Si la Cour devait suivre la Commission, nous aurions une diffŽrence de concept entre la Cour et le Conseil d’ƒtat. Mais cela ne porterait pas vraiment ˆ consŽquence du point de vue de la sanction proprement dite. 
Pour certains auteurs comme J-Y.NAUDET et L.SERMET ou J-F.FLAUSS, le critre est davantage celui de l’intensitŽ des atteintes au droit de propriŽtŽ. 
Il va sans dire que le “critre” de l’intensitŽ peut difficilement en tre un et qu’une telle imprŽcision ne permet pas de bien saisir le contenu de cette troisime catŽgorie que semble d’ailleurs affectionner bien plus la Commission que la Cour : on se demande quel pourrait tre le critre de distinction. Mais, en dŽfinitive, un certain nombre d’auteurs, comme ce fut le cas Žgalement des juges minoritaires dans l’affaire “Sporrong et Lšnnroth” n’approuvent pas l’existence de cette troisime catŽgorie, estimant que seulement les deux premires se justifiaient. C’est Žgalement l’opinion du Conseil constitutionnel franais ou du Conseil d’ƒtat belge. Nous nous rangeons ˆ la quasi unanimitŽ de la doctrine et de la jurisprudence : tout cela para”t un peu artificiel et l’on se demande comment la rŽglementation des usages du droit de propriŽtŽ peut tre autre chose qu’une atteinte ˆ la substance de ce droit ou comment l’atteinte ˆ la substance pourrait ne pas rentrer par essence dans l’une ou l’autre des deux autres catŽgories fondamentales. 
Si elle a jugŽ du contraire ˆ une voix prs, la Cour n’avait pas besoin de dŽfinir une troisime catŽgorie si elle voulait Žtendre son contr™le sur les mesures attentatoires au droit de propriŽtŽ : il lui suffisait simplement de confŽrer une acception extensive ˆ la notion de rglement des usages.

Toujours est-il que la solution donnŽe par la Cour ˆ l’affaire Sporrong est intŽressante : la Cour juge que l’effet combinŽ d’un permis d’exproprier (d’une durŽe de 23 ans pour M.Sporrong et de 8 ans pour M.Lšnnroth) et d’interdictions de construire (respectivement 25 ans et 12 ans) constitue une violation des droits individuels garantis par la Convention. Nous soulignons le fait que les deux formes d’atteintes ˆ la propriŽtŽ se cumulaient. 

- La seconde hypothse, la rŽglementation des usages du droit de propriŽtŽ, nous retiendra Žgalement. La question est en effet de savoir dans quelles mesure les principes dŽgagŽs par la Cour peuvent avoir une incidence sur la libertŽ de rŽglementer l’usage des sols dans une optique de protection de l’environnement. 

Dans une dŽcision du 11 mars 1985 “Muriel Herrick c./Royaume-Uni”, la Commission a admis pour la premire fois la lŽgitimitŽ de la protection du paysage en jugeant que “des contr™les d’amŽnagement sont nŽcessaires et souhaitables pour prŽserver les zones o la nature est d’une beautŽ exceptionnelle et ce au double bŽnŽfice des habitants et visiteurs de Jersey”. L’arrt “Allan Jacobsson c./Sude” du 25 octobre 1989, des dŽcisions ultŽrieures de la Commission et une rŽsolution du ComitŽ des ministres vont exactement dans le mme sens : des interdictions prolongŽes de construire constituent certes une ingŽrence dans le droit de propriŽtŽ garantie par l’article 1er ¤2 du protocole n¡1, mais cette ingŽrence est tout ˆ la fois lŽgitime et proportionnŽe au regard du but poursuivi, ˆ savoir l’amŽnagement urbain. On a ici la preuve que les contr™les instituŽs en matire de planification des sols et d’autorisation de construire constituent un but lŽgitime autorisant des atteintes au droit de propriŽtŽ.

De la mme manire, la Commission a jugŽ dans une dŽcision “N.. c./Autriche” du 18 juillet 1986 que ne portait pas atteinte au droit de propriŽtŽ le refus de transformer un terrain agricole en terrain industriel au motif que cette restriction avait pour origine une loi ayant pour but la protection du paysage et la structure du peuplement. Elle a Žgalement justifiŽ l’interdiction d’utiliser une propriŽtŽ dans une zone rŽsidentielle pour y permettre l’implantation d’une entreprise de rŽparation de vŽhicule gŽnŽratrice de nuisances.

Dans une dŽcision non publiŽe du 12 dŽcembre 1988 “S.A.Smili c./Belgique”, la Commission a estimŽ acceptable l’atteinte au droit de propriŽtŽ tenant ˆ l’interdiction fixŽe par un plan de secteur de construire d’un terrain situŽ sur une dune, quand bien mme aucune indemnisation de cette servitude d’urbanisme ne serait prŽvue. 

Enfin, dans l’arrt “Pine Valley Developments Ltd. et autres c./Irlande” du 29 novembre 1991, la Cour a admis la conventionnalitŽ des restrictions apportŽes ˆ l’usage d’un bien sans compensation financire, et ce dans le but de protŽger une “ceinture verte” inconstructible.

*

• Dans les trois hypothses de l’atteinte au droit propriŽtŽ (art.1er du Protocole n¡1), comme dans celle de la violation de l’article 8 concernant la protection de la vie privŽe, la Cour procde au mme contr™le, en trois temps. Elle rŽsout d’abord la question de la lŽgalitŽ (par exemple, s’agissant de l’article 1er du Protocole n¡1, est-on en prŽsence d’un bien ? De quel type ? Dans lequel des trois cas de l’article 1er se situe-t-on ?,...). D’autre part, elle recherche si la mesure Žtait lŽgitime, autrement dit si elle Žtait inspirŽe par un intŽrt gŽnŽral. Enfin, elle se pose la question de savoir si un juste Žquilibre a ŽtŽ maintenu entre les exigences de l’intŽrt gŽnŽral et les impŽratifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. InaugurŽ dans l’arrt “Sporrong et Lšnnroth”, la Cour rŽitre ce type de contr™le dans de nombreux arrts ultŽrieurs. LŽgalitŽ, lŽgitimitŽ du but (ou encore “intŽrt gŽnŽral”) et proportionnalitŽ de la mesure en fonction de ce but, tels sont donc les deux critres utilisŽs par la Cour. 

Elle reconna”t que le but de protection de l’environnement est une justification valable ˆ la rŽglementation des usages des sols en prŽcisant qu’elle “n’ignore pas que la sociŽtŽ d’aujourd’hui se soucie sans cesse davantage de prŽserver l’environnement”. C’est ce que la Cour de justice des CommunautŽs europŽennes a Žgalement reconnu ds 1985.
De mme, elle reconna”t que la nŽcessitŽ d’un contr™le des usages du sol s’impose ˆ la propriŽtŽ privŽe. 

Mais elle tient compte de faon constante de la marge d’apprŽciation dont disposent les ƒtats, notion Žminemment souple. Cette marge de manÏuvre est variable selon la norme dont la violation est dŽnoncŽe, mais elle est particulirement large s’agissant de la rŽglementation des usages : ces atteintes sont sanctionnŽes de faon exceptionnelle en cas de privation de propriŽtŽ (art.1er al.1er, deuxime phrase), mais elle ne l’ont ˆ ce jour jamais ŽtŽ s’agissant de la rŽglementation des usages ou de l’atteinte ˆ la substance de la propriŽtŽ car, dans cette hypothse, il faut que la disproportion entre la mesure dŽcriŽe et le but poursuivi soit vraiment trs importante, aussi bien dans sa durŽe que dans sa portŽe sur le droit de propriŽtŽ : “en contr™lant cette exigence, la Cour reconna”t ˆ l’ƒtat une grande marge d’apprŽciation tant pour choisir les modalitŽs de mise en Ïuvre que pour juger si leurs consŽquences se trouvent lŽgitimŽes dans l’intŽrt gŽnŽral par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause”. 

C’est pour cette raison, tirŽe de la faible intensitŽ du contr™le possible en application de l’article 1er al.2 que la Cour a mis ˆ jour, dans son arrt “Sporrong et Lšnnroth c./Sude”, la troisime catŽgorie de norme de l’article 1er : l’atteinte ˆ la substance du droit de propriŽtŽ. Une telle base conventionnelle lui permettait au contraire d’accentuer l’intensitŽ de son contr™le.

Pour la rŽglementation des usages (art.1er al.2), on se rapproche donc du contr™le de l’utilitŽ publique par notre juge administratif, prŽsumant un bilan a priori favorable ˆ l’atteinte au droit de propriŽtŽ. S’agissant de la privation de propriŽtŽ (art.1er al.1er), on se rapproche du contr™le des mesures de police administrative car l’atteinte est plus grave et dŽfinitive.

• S’agissant ˆ prŽsent de la mise en cause d’un droit “civil” au sens de sa jurisprudence (art.6¤1 de la Convention), la Cour a prŽcisŽ dans un arrt du 22 novembre 1995 “Bryan c./Royaume-Uni” qu’elle devait limiter son contr™le d’une dŽcision administrative tendant ˆ assurer le respect d’un document de planification des sols ˆ l’erreur de droit, excluant donc tout contr™le des faits. 
En consŽquence le contr™le pratiquŽ par le juge administratif dans le contentieux de l’annulation en matire d’urbanisme ou dans les contentieux voisins rŽpond aux impŽratifs de l’article 6¤1 de la Convention posant la nŽcessitŽ d’un procs Žquitable ou d’un recours effectif (art.13 de la Convention). Comme l’a notŽ J-F.FLAUSS, cette considŽration permet de couvrir la volontŽ de la Cour d’aligner les exigences europŽennes en matire de contr™le juridictionnel du pouvoir discrŽtionnaire de l’administration sur les standards nationaux. 
Cette dŽcision est importante pour notre matire. Elle montre que les dispositions de la Convention ont une portŽe limitŽe dans notre domaine, les juges de Strasbourg se refusant ˆ interfŽrer dans leur contr™le juridictionnel avec celui mis en Ïuvre par les juridictions nationales. 

• Mais il faut terminer sur ce point important qui para”t Žvident mais ne l’est pas toujours aux yeux de certains auteurs : il ressort de deux dŽcisions de la Commission qu’un requŽrant ne peut invoquer une violation de l’article 1er du premier Protocole que s’il est effectivement propriŽtaire de ce bien. Autrement dit, nul ne peut se prŽvaloir de cette disposition pour protŽger l’environnement de faon abstraite : un droit subjectif tirŽ du droit de propriŽtŽ doit avoir ŽtŽ lŽsŽ. Cela signifie qu’une association de protection de l’environnement ou les particuliers ne peuvent se servir de la Commission, du ComitŽ ou de la Cour europŽenne des droits de l’homme comme d’un ultime degrŽ de juridiction qui se prononcerait sur leur recours en excs de pouvoir contre des rgles locales d’urbanisme, ou plus gŽnŽralement des dŽcisions, attentatoires ˆ l’environnement. 

*

La protection de l’environnement et la rationalisation des usages du sol peuvent ainsi fonder des atteintes jugŽes acceptables au droit de propriŽtŽ. En revanche, le droit ˆ l’environnement - non reconnu par la Convention et sa jurisprudence -, ne permet qu’une protection limitŽe aux nuisances graves ayant un retentissement sur la vie privŽe (art.8 de la Convention) ou la propriŽtŽ (art.1er du protocole). 
Avec M.DƒJEANT-PONS, on sera donc d’accord pour dire que les requŽrants ont eu beaucoup plus de devoirs que de droits. Il est par ailleurs trs probable que la jurisprudence des organes de la Convention se durcisse : les seuls constats de violation restent aujourd’hui celui de l’arrt “Sporrong et Lšnnroth c./Sude” de 1982, “Poiss c./Autriche” de 1987, “Phocas c./France” de 1993 et “Pressos Compania Naviera S.A. c./Belgique”. Mais encore s’agit-il d’atteintes trs graves au droit de propriŽtŽ. Aucun de ces quatre cas ne porte sur la rŽglementation des usages.
Par ailleurs, dans l’arrt du 12 dŽcembre 1988 “S.A.Smili c./Belgique”, nous avons en matire de rŽglementation des usages, comme pour l’atteinte ˆ la substance du droit de propriŽtŽ de l’article 1er ¤1 premire phrase - le deuxime type de norme -, un important ŽlŽment de rŽponse concernant le principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme tant dŽcriŽ. En effet, certains auteurs ont fait valoir que le principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme Žtait contraire ˆ la Convention. Cependant, comme l’a rappelŽ la Commission, l’indemnisation ne peut en aucun cas constituer un droit comme le reconna”t expressŽment la Cour. Mais rien n’empche cependant que, au grŽ des cas d’espce, ne soit pas reconnue l’existence d’une atteinte gŽnŽratrice d’un prŽjudice susceptible de donner lieu ˆ indemnisation. 
C’est ce que la Cour a pu juger ˆ propos de l’atteinte ˆ un droit acquis du fait de la survenance d’une loi protŽgeant l’environnement : dans son arrt “Fredin” du 18 fŽvrier 1991, elle a estimŽ que le retrait d’une autorisation de gravire n’Žtait pas constitutif d’une violation du droit de propriŽtŽ, mais elle a indemnisŽ pour prŽjudice moral. Ce n’est donc selon nous qu’ˆ la marge que le principe de non indemnisation pourrait tre affectŽ.

Pour M.DƒJEANT-PONS, une Žvolution dans le sens d’un Žlargissement de la notion de victime est nŽcessaire, permettant ainsi une protection de l’environnement de faon abstraite, dŽtachŽe de la simple protection d’intŽrt patrimoniaux personnels. Une telle Žvolution para”t en effet inŽluctable au regard des nŽcessitŽs de plus en plus fortes de protŽger l’environnement. Mais une telle Žvolution devra aussi se traduire par un ajustement des outils contentieux et des procŽdures instituŽs par la Convention. L’Žlaboration d’un nouveau protocole additionnel ˆ la Convention, spŽcifiquement consacrŽ ˆ l’environnement, permettrait de garantir encore mieux ˆ l’Žchelon europŽen les politiques publiques en matire d’environnement, de la mme faon que l’Acte unique europŽen a, dans son titre VII et les accords de Maastricht dans leur titre XVI on ajoutŽ au traitŽ C.E.E. des dispositions particulires pour l’environnement.

A ce jour donc, la Convention europŽenne des droits de l’homme ŽclairŽe par la jurisprudence de ses organes - Commission, ComitŽ et Cour europŽenne des droits de l’homme - n’est pas une menace sŽrieuse pour une rgle locale d’urbanisme qui chercherait ˆ prŽserver l’environnement ni pour le principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme qui, s’il Žtait renversŽ, pourrait avoir des consŽquences extrmement graves sur les initiatives des autoritŽs locales pour Ždicter des limitations de construire dans le but de protŽger l’environnement. 
Au contraire mme, puisque la protection de l’environnement et la rationalisation des usages des sols constituent des motifs tout ˆ fait lŽgitimes permettant de porter atteinte de faon assez importante au droit de propriŽtŽ. Les ƒtats contractants continueront donc ˆ jouir d’une marge d’apprŽciation trs importante leur permettant, dans l’intŽrt de ces deux objectifs fondamentaux, de rŽglementer les usages des sols.

¤2 - Les autres textes internationaux, l’environnement et les rgles locales d’urbanisme
Les autres textes internationaux qui peuvent avoir une incidence sur la rgle locale d’urbanisme ou, plus gŽnŽralement, sur les documents locaux de planification des sols sont assez peu nombreux. C.HUGLO a fait remarquer que mis ˆ part quelques exceptions, “le droit international touche trs peu le droit du sol qui est rŽservŽ aux ƒtats comme un privilge de souverainetŽ”. Il n’en demeure pas moins que leur portŽe n’est pas nulle, loin s’en faut.

Ces textes sont au nombre de six. Cinq textes dont les effets sont facilement mesurables; un dernier texte dont on peut extraire certaines contraintes dŽrivŽes :

- la convention de Ramsar du 2 fŽvrier 1971 relative aux zones humides d’importance internationale particulirement comme habitats des oiseaux d’eau (A);
- la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative ˆ la conservation de la vie sauvage en Europe (B);
- la convention de Grenade du 3 octobre 1985 pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe (C);
- la convention de Malte du 16 octobre 1992 pour la protection du patrimoine archŽologique (D);
- la convention de Bonn du 6 dŽcembre 1982 concernant l’amŽnagement du Rhin entre Strasbourg-Kehl et Lautebourg-Neuburgweier (E).
- la Convention UNESCO du 16 novembre 1972 pour la protection du patrimoine mondial (F).

En revanche, la Convention europŽenne de Delphes du 23 juin 1985 sur les infractions visant des biens culturels n’a mme pas ŽtŽ ratifiŽe par la France.

Mais, plus encore que dans les matires que nous avons prŽcŽdemment ŽtudiŽes, la doctrine semble se dŽsintŽresser - sauf rares exceptions - aux effets de ces textes dans le droit interne. Sans doute est-ce parce qu’il faut en scruter attentivement le contenu pour y trouver de vŽritables obligations susceptibles d’avoir des incidences directes sur la planification locale des sols.

Il reste que la jurisprudence rŽcente du Conseil d’ƒtat, que nous avons dŽjˆ citŽ, semble considŽrablement tempŽrer les apports de deux de ces conventions : celle de Ramsar du 2 fŽvrier 1971 et celle de Berne du 19 septembre 1979. Ainsi, les particuliers ne peuvent invoquer la violation de leurs stipulations qui “crŽent seulement des obligations entre ƒtats sans ouvrir de droits aux intŽressŽs” : Cette formulation tendrait ˆ accrŽditer l’idŽe que les dispositions de ces deux conventions sont insuffisamment contraignantes.
Mais il faut rŽserver cette hypothse au cas o seuls des actes non rŽglementaires sont en cause comme c’Žtait le cas en l’espce (une D.U.P.).

A.- La Convention de Ramsar du 2 fŽvrier 1971 relative aux zones humides d’importance internationale particulirement comme habitats des oiseaux d’eau 
La convention de Ramsar du 2 fŽvrier 1971 a ŽtŽ intŽgrŽe en droit interne franais en mme temps que l’a ŽtŽ le protocole de Paris du 3 dŽcembre 1982 qui l’amende. Le protocole de Regina du 28 mai 1987 amendant les articles 6 et 7 de la Convention n’a Žgalement ŽtŽ que rŽcemment introduit en droit interne franais. Mais son objet ne nous intŽresse pas directement puisqu’il ne porte que sur l’organisation et le vote au sein de la ConfŽrence des parties.

La Convention de Ramsar est intŽressante car elle procde, comme pour la directive oiseaux du 2 avril 1979, par dŽsignation de zones humides. Ë l’intŽrieur de ces zones existe Žgalement un rŽgime de protection. Mais seules les zones humides sont concernŽes comme l’indique le titre de la Convention. 

Avant la loi du 3 janvier 1992 sur l’eau, il s’agissait du seul texte donnant une dŽfinition de la “zone humide” : “Žtendues de marais, de fagnes, de tourbires ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, o l’eau est stagnante ou courante, douce, saum‰tre ou salŽe, y compris des Žtendues d’eau marine dont la profondeur ˆ marŽe basse n’excde pas six mtres”. 

Cependant, les termes de la convention sont bien moins contraignants que la directive oiseaux ou que la Convention de Berne comme nous le verrons. On retrouve ici le ton des textes conventionnels internationaux qui cherchent moins ˆ obliger vŽritablement qu’ˆ crŽer une Žmulation commune dans le sens de la coopŽration.

• Les ƒtats contractants doivent dŽsigner des zones humides d’importance internationale au point de vue Žcologique, botanique, zoologique, limnologique ou hydrologique (art.2-2). Elles doivent tre dŽcrites de faon prŽcise et reportŽes sur une carte. Elles peuvent inclure des rives ou des c™tes adjacentes et des ”les ou Žtendues d’eau marine d’une profondeur supŽrieure ˆ six mtres ˆ marŽe basse (art.2-1).
Actuellement, il n’existe que 14 zones d’importance internationale dŽsignŽes en France : Žtangs de la Champagne humide; Žtangs de la Petite Wo‘vre (Meurthe-et-Moselle, Meuse); marais du Cotentin et du bassin des Veys (Manche); Golfe du Morbihan (Morbihan); Brenne (Indre); rives du lac LŽman (Haute-Savoie); Žtang de Biguglia (Haute-Corse); Grand Cul-de-Sac Marin (Guadeloupe), Basse Mana et marais de Kaw (Guyane), Baie du Mont-Saint-Michel (Manche/Ille-et-Vilaine), Grande Brire, Lac de Grand-Lieu, basses vallŽes angevines, marais salants de GuŽrande et du Ms (Loire-Atlantique), Petite Camargue fluvio-lacustre (Gard/Bouches-du-Rhone). 

On reste songeur devant le fait que le dŽlai d’intŽgration de cette convention en droit interne ait ŽtŽ aussi long. La France avait en effet refusŽ de ratifier la convention au motif qu’elle ne pouvait admettre que seule la version anglaise fasse foi. C’est le protocole de Paris de 1982 qui a admis comme authentiques les quatre version officielles, dont la version franaise. Une telle mauvaise volontŽ des autoritŽs franaises est patente.
Par ailleurs, la dŽsignation des zones a tardŽ aprs l’intŽgration en droit interne. Lˆ encore, la raison est simple : comme pour la directive oiseaux, les consultations ont ŽtŽ bien trop inspirŽes par un souci de consensus. Les nombreuses catŽgories de professionnels et de groupements d’usagers de la nature concernŽs ont ŽtŽ consultŽs par les prŽfets de dŽpartement. La pesanteur de la machine administrative n’est pas Žtrangre non plus ˆ ce retard inadmissible : les dŽsignations ont impliquŽ l’administration de l’agriculture, de la mer et des affaires Žtrangres, nŽcessitant des allers et retours incessants.

D’autre part, on s’Žtonnera que d’autres sites d’importance internationale ne figurent pas encore sur la liste : la baie de Somme, la baie de l’Aiguillon et la baie de Bourgneuf sont aussi des sites d’importance majeure pour l’avifaune aquatique migratrice.

• Le rŽgime juridique de ces zones semble assez peu contraignant. Au moment des consultations organisŽes par elle auprs des autres administrations centrales (Agriculture et Mer), l’administration de l’Environnement vŽhiculait d’ailleurs l’idŽe que la Convention n’entra”nait aucune contrainte juridique. Cette manire de voir est sans doute explicable par le fait qu’il convenait de ne pas alarmer les personnes dŽfendant des intŽrts catŽgoriels qui allaient se trouver dans les zones dŽsignŽes. Le processus actuel de dŽsignation des Zones SpŽciales de Conservation (Z.S.C.) de la directive habitats rŽpond d’ailleurs ˆ cette mme logique de la dŽvalorisation volontaire pour mieux passer le cap des consultations. 

Une telle conception est selon nous partiellement vraie. 

Si les obligations contenues dans la Convention paraissent en effet assez “molles” et si le report sur des cartes au 1/100000me peut rendre difficile une lecture prŽcise des limites des zones, la Convention n’est pas vide de portŽe juridique en droit interne franais.

L’article 3-1 prŽcise en effet que “les Parties contractantes Žlaborent et appliquent leurs plans d’amŽnagement de faon ˆ favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la liste, et autant que possible, l’utilisation rationnelle des zones humides de leur territoire”. Selon la recommandation n¡1-5 des parties contractantes ˆ Cagliari (1989), on doit entendre par lˆ le “maintien des caractŽristiques Žcologiques des zones humides”. Le protocole de Regina des 27 mai-5 juin 1987 prŽcise que cela “consiste en une utilisation durable au bŽnŽfice de l’humanitŽ, d’une manire qui soit compatible avec le maintien des propriŽtŽs naturelles de l’Žcosystme”. Quant ˆ l’“utilisation durable”, il s’agit de “l’utilisation par l’homme d’une zone humide de manire que les gŽnŽrations prŽsentes en tirent le maximum d’avantages durables, tout en maintenant sa capacitŽ de satisfaire les besoins et les aspirations des gŽnŽrations futures”.

L’article 4-1 pose que “chaque Partie contractante favorise la conservation des zones humides et des oiseaux d’eau en crŽant des rŽserves naturelles dans les zones humides, que celles-ci soient ou non inscrites sur la Liste, et pourvoit de faon adŽquate ˆ leur surveillance”. L’article 4-2 prŽvoit que seule des “raisons pressantes d’intŽrt national” peuvent justifier le retrait ou la rŽduction d’une zone humide inscrite sur la Liste. Il poursuit en prŽcisant que, dans ce cas, la Partie contractante “devrait compenser autant que possible toute perte de ressources en zones humides et, en particulier, elle devrait crŽer de nouvelles rŽserves naturelles”. Enfin, en vertu de l’article 4-4, les Parties contractantes s’efforcent, par leur gestion, d’accro”tre les populations d’oiseaux sur les zones humides appropriŽes”.

On reconna”tra cependant que les termes de la Convention ne sont pas toujours heureux. 

Pourquoi en effet poser une obligation de crŽer des rŽserves naturelles en prŽcisant par la suite que c’est aussi valable pour les zones ne figurant pas sur la liste ? Une telle prŽcision dŽvalorise compltement l’obligation contenue dans la premire partie et qui aurait pu conserver une valeur obligatoire certaine appliquŽe aux seules zones dŽsignŽes.
Pourquoi utiliser un conditionnel (“devrait”...) et user immodŽrŽment de formules tout aussi dŽvalorisantes qu’Žquivoques (“autant que possible”, “s’efforcent de”...) lorsque l’impŽratif permettrait au contraire de faire valoir une conception univoque de la protection ?
Tous ces dŽtours gŽnŽrateurs d’incertitude juridique, tout ce droit “mou” dont le droit international est si familier - et qui est le reflet des nŽgociations elles-mmes acquises lors de la conclusion de ce genre de convention internationale - ne contribuent pas ˆ l’intelligibilitŽ du droit et ˆ accentuer sa portŽe juridique. 

La seule qui soit ˆ notre sens contraignante est celle de l’article 3-1 concernant les plans d’amŽnagement. 
Mais s’il s’agit de la seule obligation des ƒtats, C.DE KLEMM se demande nŽanmoins si elle est suffisante pour assurer une protection de tels espaces. Cette obligation concerne au premier chef les documents de planification des sols qui, comme nous le verrons bient™t, peuvent d’ailleurs s’appliquer au domaine public maritime. Certes, on peut se demander ce qu’il faut entendre pas “plan d’amŽnagement”. Mais aller jusqu’ˆ exclure de cette catŽgorie les documents de planification des sols nous para”t excessif. “Favoriser la conservation des zones humides” (art.3-1), c’est exprimer autrement - mais non moins clairement ˆ notre sens - une interdiction de diminuer la valeur Žcologique ou ornithologique de celles-ci : comme dans les sites classŽs de la loi du 2 mai 1930, des travaux qui seraient contraires ˆ la vocation de protection des “sites Ramsar” seraient constitutifs d’un dŽclassement de fait; ce dŽclassement de fait serait en consŽquence illŽgal ds lors qu’il ne rŽpondrait pas ˆ des raisons pressantes d’intŽrt national. Tel serait le cas de la rŽalisation d’un port de pche ou de plaisance (maritime ou fluvial) ou de zones touristiques prŽvues dans un P.A.Z. ou un P.O.S., et mme dans un S.M.V.M.. Comme nous l’avons d’ailleurs dŽjˆ fait remarquer, les exclusions prŽvues aux articles L.145-8 et L.146-8 du Code de l’urbanisme pourraient ne pas jouer en Žtant neutralisŽes par des obligations issues d’une telle convention internationale et interprŽtŽes ˆ leur juste valeur par le juge administratif. 
En dŽfinitive, c’est au juge administratif qu’il reviendra, comme pour les lois d’amŽnagement et d’urbanisme, de dŽfinir des principes jurisprudentiels de protection, et incontestablement plus encore ici qu’ˆ propos de toute autre norme. Les “obligations” de la Convention, mme Žquivoques, prennent d’autant plus d’importance qu’elles s’appliquent ˆ un nombre extrmement limitŽ de zones dŽsignŽes. Mme si ces zones reprŽsentent des superficies importantes, leur raretŽ quantitative et qualitative - donc leur caractre exceptionnel - ne peut que conduire ˆ une interprŽtation stricte des obligations contenues dans la Convention.

Or, il semble au contraire que le Conseil d’ƒtat dŽnie ˆ la Convention de Ramsar une portŽe juridique importante en droit interne franais, au moins ˆ l’Žgard des actes non rŽglementaires.

B.- La Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative ˆ la conservation de la vie sauvage en Europe
La Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative ˆ la conservation de la vie sauvage en Europe a ŽtŽ intŽgrŽe dans l’ordre juridique interne par le dŽcret n¡90-756 du 22 aožt 1990 et amendŽe le 3 dŽcembre 1993 et le 25 novembre 1996. On s’Žtonnera de ce qu’il aura fallu attendre 11 annŽes pour que cette importante convention entre en vigueur en droit franais. Mais c’est peut-tre justement parce qu’elle prŽvoit des obligations qui dŽpassent les simples “bonnes paroles” que les autoritŽs franaises ont tardŽ.

Comme la directive oiseaux et la convention de Ramsar du 2 fŽvrier 1971, la convention de Berne dŽpasse largement le cadre de la protection des seules espces animales ou vŽgŽtales : il ressort de l’article 1-1 que la protection de leur habitat est directement concernŽe et doit faire l’objet de mesures de protections particulires. 

Certes, elle dispose que “chaque partie contractante s’engage, dans sa politique d’amŽnagement et de dŽveloppement et dans ses mesures de lutte contre la pollution, ˆ prendre en considŽration la conservation de la flore et de la faune sauvage” (art.3-2). On retrouve lˆ sensiblement le mme type de “droit mou” contenu dans la convention de Ramsar et dans beaucoup d’autres conventions internationales en matire d’environnement. Mais les articles 4 et 5 vont plus loin. Si l’article 4¤4 prŽvoit une obligation de coordination des efforts en matire de protection des habitats - cela n’a rien d’original -, les autres dispositions instituent un vŽritable rŽgime juridique de la protection des espaces o se trouvent les espces visŽes aux annexes de la Convention :

- des mesures lŽgislatives et rŽglementaires appropriŽes doivent tre prises pour protŽger les habitats des espces se trouvant aux annexes I (flore) et II (faune) (art.4¤1);
- les besoins de la conservation des zones protŽgŽes en vertu du paragraphe prŽcŽdent doivent tre pris en compte afin de rŽduire le plus possible toute dŽtŽrioration de telles zones (art.4¤2);
- une protection particulire doit tre instituŽe pour les zones o se trouvent des espces migratrices figurant ˆ l’annexe II et III dans la mesure o ces zones se situent sur les voies migratoires, constituent des aires d’hivernage, de rassemblement, d’alimentation, de reproduction de mue (art.4¤3);
- des mesures lŽgislatives ou rŽglementaires doivent tre prises pour interdire la dŽtŽrioration ou la destruction intentionnelle des sites de reproduction ou des aires de repos des espces visŽes aux annexes, ou leur perturbation intentionnelle (art.5-a et b).

Selon R.ROMI, cette convention est plus complte que la directive oiseaux du 2 avril 1979. Il est vrai qu’on y retrouve des dispositions formulŽes de manire presque identique. La convention de Berne formule expressŽment des interdictions de dŽtŽrioration, de destruction intentionnelle des habitats et de perturbation des espces. Mais, ˆ la diffŽrence de la directive oiseaux, la convention de Berne n’oblige pas les ƒtats contractants ˆ dŽsigner des “zones de protection spŽciale” (Z.P.S.). Les obligations des articles 4 et 5 sont donc applicables en tout Žtat de cause ds lors qu’un habitat contient des espces animales ou vŽgŽtales figurant dans l’une ou l’autre des annexes. On retrouve ici le systme juridique du Code rural, instituŽ par l’article L.211-1-3¡ faisant de l’altŽration ou la destruction des biotopes recŽlant des espces protŽgŽes un dŽlit.

En rŽalitŽ, il ne faut pas s’arrter aux apparences strictes des articles 4 et 5 car ils sont assortis de dŽrogations importantes. Les motifs de dŽrogation ˆ ces obligations sont ŽnumŽrŽes ˆ l’article 9, et ˆ condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dŽrogation ne nuise pas ˆ la survie de la population concernŽe. Ce sont les suivants :

- l’intŽrt de la protection de la flore et de la faune;
- la prŽvention de dommages importants aux cultures, au bŽtail, aux forts, aux pcheries, aux eaux et aux autres formes de propriŽtŽ;
- l’intŽrt de la santŽ et de la sŽcuritŽ publique, de la sŽcuritŽ aŽrienne ou d’autre intŽrts publics prioritaires;
- la recherche et l’Žducation, le repeuplement ou rŽintroduction pour l’Žlevage;
- la prise ou dŽtention ou toute autre exploitation judicieuse de certains animaux ou plantes sauvages en petites quantitŽs et dans des conditions strictement contr™lŽes. 

La directive oiseaux, elle, ne prŽvoit pas de dŽrogation concernant les Z.P.S. La jurisprudence de la Cour de Justice des CommunautŽs europŽennes a montrŽ ˆ quel point de telles zones Žtaient fermement protŽgŽes.

NŽanmoins, on retiendra cet avantage majeur sur la directive : les obligations, quoique diminuŽes par les dŽrogations, sont applicables en tout lieu et en tout temps. C’est sur le fondement de ces obligations qu’une recours contentieux a ŽtŽ intentŽ devant le Tribunal administratif de Nice en annulation d’un refus d’abroger les diffŽrents actes d’une Z.A.C. de 1200 hectares situŽes dans le site remarquable de la Plaine des Maures (Var).

C.- La convention de Grenade du 3 octobre 1985 pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe
La Convention de Grenade pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe du 3 octobre 1986 a ŽtŽ intŽgrŽe dans l’ordre juridique franais par le dŽcret n¡88-206 du 29 fŽvrier 1988. Elle s’applique paralllement ˆ la Convention europŽenne pour la protection du patrimoine archŽologique signŽe ˆ Londres le 6 mai 1969 et ˆ la Convention pour la protection du patrimoine mondial adoptŽe lors de la 17me confŽrence gŽnŽrale de l’UNESCO le 16 novembre 1972. 

Par “patrimoine architectural”, la Convention vise non seulement les monuments et les ensembles architecturaux, mais Žgalement les sites, “Ïuvres combinŽes de l’homme et de la nature, partiellement construits et constituant des espaces suffisamment caractŽristiques et homognes pour faire l’objet d’une dŽlimitation topographique, remarquables par leur intŽrt historique, archŽologique, artistique, scientifique, social ou technique” (art.1er-3).

Parmi les multiples obligations ŽnoncŽes par cette convention et qui, en droit interne franais, ne semblent pas nŽcessiter des modifications, on relvera que l’article 10-1 prŽvoit que “chaque partie s’engage ˆ adopter des politiques de conservation intŽgrŽe qui : 1.- placent la protection du patrimoine architectural parmi les objectifs essentiels de l’amŽnagement du territoire et de l’urbanisme et qui assurent la prise en compte de cet impŽratif aux divers stades de l’Žlaboration des plans d’amŽnagement et des procŽdures d’autorisation de travaux”.

Si une telle rgle pose un principe qu’il est difficile de considŽrer comme une norme prŽcise, en revanche, ce principe vaut presque “loi d’amŽnagement et d’urbanisme” car les articles L.110 et L.121-10 du Code de l’urbanisme laissent encore pour compte le patrimoine architectural.

D.- La convention de Malte du 16 octobre 1992 pour la protection du patrimoine archŽologique
La convention de Malte du 16 janvier 1992 pour la protection du patrimoine archŽologique a ŽtŽ intŽgrŽe en droit interne franais par le dŽcret n¡95-1039 du 18 septembre 1995. Elle a ŽtŽ signŽe dans le cadre du Conseil de l’Europe. Sauf exception prŽvue par son article 14-3, elle remplace la Convention europŽenne pour la protection du patrimoine archŽologique signŽe ˆ Londres le 6 mai 1969.

 Dans son prŽambule, elle affirme qu’“il y a lieu d’instituer, lˆ ou elles n’existent pas encore, les procŽdures de contr™le administratif et scientifique qui s’imposent, et qu’il y a lieu d’intŽgrer les prŽoccupations de sauvegarde archŽologique dans les politiques d’amŽnagement urbain et rural, et de dŽveloppement culturel”. 

Dans son article 1-2, elle dŽfinit le patrimoine archŽologique comme “tous les vestiges, biens et autres traces de l’existence de l’humanitŽ dans le passŽ”.

Plusieurs obligations ressortent de la lecture de la Convention. Elles seront ŽnumŽrŽes par rapport ˆ ce qu’elles ont de novateur en droit interne franais :

- chaque Partie s’engage ˆ mettre en Ïuvre un rŽgime juridique de protection du patrimoine prŽvoyant la constitution de zones de rŽserve archŽologique, mme sans vestiges apparents en surface ou sous les eaux, pour la conservation de tŽmoignages matŽriels ˆ Žtudier par les gŽnŽrations futures (art.2-ii);

- chaque partie s’engage ˆ rechercher la conciliation et l’articulation des besoins respectifs de l’archŽologie et de l’amŽnagement en veillant ˆ ce que des archŽologues participent aux politiques de planification visant ˆ Žtablir des stratŽgies ŽquilibrŽes de protection, de conservation et de mise en valeur des sites prŽsentant un intŽrt archŽologique, participent au dŽroulement dans leurs diverses phases des programmes d’amŽnagement ainsi qu’ˆ la modification des plans d’amŽnagement susceptibles d’altŽrer le patrimoine archŽologique (art.5-i et 5-ii).

Selon V.NƒGRI, un certain nombre de mesures de cette convention constituent des ŽlŽments totalement inŽdits par rapport ˆ la version initiale de la convention europŽenne pour la protection du patrimoine archŽologique du 6 mai 1969 (Convention de Londres). S’agissant des deux obligations que nous venons de citer, on peut dire qu’elles sont effectivement inŽdites ˆ l’Žgard du droit interne franais. Le rapport explicatif de la convention insiste d’ailleurs formellement sur ce qu’il s’agit d’“ŽlŽments essentiels de planification, parce qu’ils permettent de prendre en compte le patrimoine archŽologique au stade mme de la formulation des projets”.

• S’agissant de la premire de ces obligations, V.NƒGRI a fait valoir que, en 1984, une tentative de rŽglementation consistant ˆ la dŽlimitation de “Zones d’IntŽrt ArchŽologique Majeur” (Z.I.A.M.) avait avortŽ. Ë l’intŽrieur de ces zones, la sauvegarde du patrimoine enfoui devait constituer une prioritŽ. Selon lui, la description des causes de l’Žchec de cette tentative souligne l’ambigu•tŽ de ce type de planification archŽologique. 
L’institution d’une planification parallle au droit de l’urbanisme et ayant pour objectif exclusif la protection du patrimoine archŽologique n’aurait pas ŽtŽ insurmontable dans le paysage juridique franais. 
L’alternative Žtait simple dans la mesure o notre droit ne laisse pas de place ˆ d’autres possibilitŽs : soit crŽer une nouvelle servitude d’utilitŽ publique (au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme), soit intŽgrer ces zones aux documents de planification des sols de l’urbanisme donnant naissance ˆ des servitudes d’urbanisme : l’article L.123-1-7¡ du Code de l’urbanisme permet de dŽlimiter des portions du territoire communal pour leur valeur historique. En revanche, c’est moins dans la forme juridique qu’auraient pu prendre de telles zones que le motif retenu par l’article 2-ii qui est original : c’est par application du principe de prŽcaution que de telles zones “ˆ risque archŽologique” doivent tre dŽlimitŽes : il ne faut pas hypothŽquer les chances donnŽes aux gŽnŽrations futures de dŽcouvrir des vestiges archŽologiques et de les fouiller dans les meilleures conditions possibles. Nous aurions peut-tre ici l’occasion de juridictionnaliser ce principe dans le droit de l’urbanisme comme cela semble dŽjˆ avoir ŽtŽ le cas ˆ propos d’une servitude d’utilitŽ publique. 
Cependant, comme le note J-F.POLI, d’aprs le rapport explicatif de la Convention, la mise en place d’une rŽserve archŽologique ne signifie pas que tout usage du sol soit interdit. “Normalement, prŽcise l’auteur, elle signifie que les opŽrations Žprouvantes pour le sol sont interdites ou soumises ˆ l’aval des autoritŽs compŽtentes”. Il y a lieu en effet de distinguer entre “usage” du sol et “occupation” du sol, au sens du Code de l’urbanisme. L’usage (par exemple une activitŽ agricole) n’implique pas l’occupation (constructions). Dans ce dernier cas, et avec J-F.POLI, seules des limitations drastiques au droit de construire devant aller jusqu’au gel des terres ou l’interdiction de construire sont de nature ˆ prŽserver ces rŽserves archŽologiques pour donner toute sa force au principe de prŽcaution. Sur ce point, la loi du 27 septembre 1941 modifiŽe portant rŽglementation des fouilles archŽologiques devrait tre amŽnagŽe, en tenant compte des principes dŽgagŽs par le Conseil constitutionnel dans sa dŽcision du 13 dŽcembre 1985; d’autant plus d’ailleurs que la rŽserve archŽologique peut concerner des vestiges qui ne sont pas apparents.

• Concernant la seconde de ces obligations, l’effet dans le droit interne est sans doute plus facilement mesurable dans la mesure o est instituŽe une conditions de procŽdure ˆ l’Žlaboration des documents de planification locaux des sols. En l’Žtat du droit de l’urbanisme (art.L.123-3 al.3 et art.L.311-4 al.2), aucune disposition du Code n’oblige expressŽment ˆ ce que des “archŽologues” figurent parmi les services de l’ƒtat associŽs (art.R.123-4 et R.311-10-4), ni ˆ titre de personnes consultŽes dans le cadre de l’article R.123-8 al.2. Certes, la pratique des groupes de travail montre que le service dŽpartemental de l’architecture compte souvent parmi les services de l’ƒtat associŽs. Mais il est notable que la direction rŽgionale des affaires culturelles, la D.R.A.C., ne le sont que rarement. La circulaire n¡87-84 du 12 octobre 1987 indique bien que le directeur des antiquitŽs est impliquŽ dans le cadre de l’Žlaboration du P.O.S. ou des projets d’intŽrt gŽnŽral (P.I.G.) et qu’il peut figurer comme “service de l’ƒtat associŽ”.
C’est en fait essentiellement dans le cadre de l’article 1er du dŽcret n¡86-192 du 5 fŽvrier 1986 que les services de la D.R.A.C. sont appelŽs ˆ intervenir : mais l’intervention de la D.R.A.C. ne vaut que pour la prise en compte au moment de la dŽlivrance des autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol, non pour la prise en compte au moment de la dŽfinition des rgles locales d’urbanisme. 

Il semble bien que, sur ce point, la lŽgislation franaise doive tre rendue compatible avec la Convention de Malte car une circulaire ne peut y suffire. Et, au regard des termes de l’article 5-b de la Convention, la D.R.A.C. ne pourra prendre part au processus que par l’association et non la simple consultation. Encore faut-il qu’existe sur la commune concernŽe au moins une prŽsomption de vestiges archŽologiques. 

Ë dŽfaut, un groupe de travail d’un P.O.S. qui ne comporterait pas de reprŽsentant de la direction des antiquitŽs des D.R.A.C. aurait donc toutes les chances d’tre illŽgal. Le droit de la planification des sols comporte dŽjˆ ce genre de disposition, ˆ propos de la profession agricole, dans un texte partiellement codifiŽ. On ne voit ce qui s’opposerait ˆ ce que le Code de l’urbanisme fasse Žtat de la nŽcessitŽ de la prŽsence de la D.R.A.C parmi les services associŽs de l’ƒtat.

E.- La convention de Bonn du 6 dŽcembre 1982 concernant l’amŽnagement du Rhin entre Strasbourg-Kehl et Lautebourg-Neuburgweier
Par dŽcret n¡84-284 du 12 avril 1984, le Gouvernement a intŽgrŽ en droit interne franais la Convention de Bonn du 6 dŽcembre 1982 concernant l’amŽnagement du Rhin entre Strasbourg-Kehl et Lautebourg-Neuburgweier. Contrairement aux autres conventions, il s’agit d’une convention bilatŽrale entre la France et l’Allemagne.

Les termes de la Convention sont particulirement stricts et prŽcis. Des mesures dŽtaillŽes concernant l’“amŽlioration du systme de protection contre les crues en rive franaise” sont prŽvues ˆ l’article 6. L’article 7 concerne quant ˆ lui des “mesures de rŽtention des crues” tout aussi dŽtaillŽes, rŽparties dans quinze paragraphes. Elles portent sur la construction et la gestion de barrages existants ainsi que sur le mŽnagement de superficies suffisantes de polders, le tout dans des dŽlais et pour des sommes dŽterminŽs.

Les effets de la Convention du 6 dŽcembre 1982 sont incontestablement de nature ˆ s’imposer aux documents de planification des sols, mme si cela n’a lieu que parce que le droit interne a ŽtŽ adaptŽ aux exigences supranationales. Il n’en demeure pas moins que c’est ce texte international qui a ŽtŽ le dŽclencheur. Comme tel, sa portŽe juridique ˆ l’Žgard des rgles locales est indŽniable. Nous sommes ici dans le cas o le lŽgislateur, d’abord, le pouvoir rŽglementaire ensuite, ont d’eux-mmes procŽdŽ ˆ la modification du droit franais. 

La Convention du 6 dŽcembre 1992 a ŽtŽ rendue matŽriellement effective en droit franais par la loi n¡91-1385 du 31 dŽcembre 1991 portant dispositions diverses en matire de transport. Le dŽcret n¡92-1364 du 23 dŽcembre 1992 a ensuite dŽfini les modalitŽs d’application des articles 10 ˆ 16 de cette loi rassemblŽs dans son chapitre III entirement consacrŽ aux servitudes d’inondation prŽvues par l’article 7 de la Convention.

Le constat est particulirement net : des zones dites “zones de rŽtention des crues” (Z.R.C.) peuvent tre crŽŽes par l’ƒtat. Il s’agit de servitudes d’utilitŽ publique que doivent par consŽquent respecter les P.O.S. ainsi que, comme nous le verrons , tous les autres documents en tenant lieu. Cette obligation de conformitŽ prend tout son sens au regard de certaines rgles d’utilisation du sol applicables dans ces zones, parmi lesquelles figurent les deux suivantes :
- interdiction de tout acte de nature ˆ nuire au bon fonctionnement, ˆ l’entretien et ˆ la conservation des ouvrages;
- dŽclaration prŽalable obligatoire avant tous travaux et ouvrages susceptibles de faire obstacle ˆ l’Žcoulement des eaux, l’administration ayant la facultŽ de s’y opposer dans un dŽlai de trois mois.

Dans la mesure o il s’agit de zones o existent des risques naturels d’inondation parfaitement connus et Žtablis, il est Žvident que les documents locaux de planification des sols doivent, en amont, empcher l’extension ou la crŽation de nouvelles zones urbanisables ou amŽnageables. 
D’une part, pour prŽserver les finances publiques (et l’on sait que cela peut tre un “motif d’urbanisme”) : la servitude de Z.R.C. donne en effet droit ˆ une indemnisation comme en matire d’expropriation; or, crŽer de nouvelles zones ou en Žtendre d’anciennes dans les Z.R.C. est Žtendre le droit ˆ indemnisation alors pourtant que la prŽvention est de rgle en la matire. 
D’autre part, les articles L.110, L.121-10 et L.123-1 du Code de l’urbanisme font de la prise en compte des risques naturels et technologiques une obligation dans les documents de planification des sols. S’il s’agit en principe d’un contr™le de l’erreur manifeste, l’illŽgalitŽ est de plus en plus objectivement condamnŽe : le contr™le de l’erreur manifeste semble faire de plus en plus place ˆ un contr™le normal malgrŽ la rŽaffirmation du standard de l’erreur manifeste dans la jurisprudence la plus rŽcente.

Nous avons ici l’exemple parfait d’un texte international gŽnŽrateur de dispositions normatives internes parfaitement opposables aux rgles locales d’urbanisme, et ce dans un souci de protection de l’environnement et de la sŽcuritŽ publique.

F.- La Convention UNESCO du 16 novembre 1972 pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel
Cette convention a ŽtŽ intŽgrŽe en droit interne franais par le dŽcret n¡76-160 du 10 fŽvrier 1976. Elle crŽŽe auprs de l’UNESCO un “ComitŽ intergouvernemental de la protection du patrimoine mondial culturel et naturel” (art.8). Chaque ƒtat soumet au ComitŽ, “dans toute la mesure du possible”, un inventaire des biens du patrimoine culturel et naturel susceptible d’tre inscrit sur la “Liste du patrimoine mondial” (art.11-2) ou sur la “Liste du patrimoine mondial en pŽril” (art.11-4). Les critres d’incoporation ˆ la liste sont dŽcidŽs par le ComitŽ (art.11-5) : il doit s’agir de biens ayant une “valeur universelle exceptionnelle” dont la situation doit tre cartographiŽe et l’intŽrt spŽcial dŽcrit.

L’article 5 pose un certain nombre d’“obligations”. Les guillemets s’imposent prŽcisŽment car elles valent semble-t-il aussi bien comme principe gŽnŽral devant guider les actions d’amŽnagement de l’ƒtat que comme rgles applicables ˆ l’intŽrieur des zones dŽsignŽes comme “patrimoine de l’humanitŽ” en application de l’article 11. L’article 5-a prŽvoit que les “ƒtats parties s’efforceront dans la mesure du possible : a- d’adopter une politique gŽnŽrale visant (...) ˆ intŽgrer la protection de ce patrimoine dans les programmes de planification gŽnŽrale; (...) d-de prendre les mesures juridiques, scientifiques, techniques, administratives et financires adŽquates pour l’identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la rŽanimation de ce patrimoine”.

On peut penser que le fait de dŽsigner des espaces exceptionnels du point de vue de leur richesse culturelle ou naturelle implique, au sens de la convention, que des mesures d’application strictes soient prises par l’ƒtat partie. C’est ainsi par exemple que, aprs l’incorporation des ”les de l’Iroise (Finistre) sur la Liste du patrimoine mondial, le Gouvernement a classŽ la plus grande partie de leur superficie en rŽserve naturelle.

On peut aussi penser que l’incorporation ˆ la Liste implique nŽcessairement que des mesures de protection stricte soient prises au regard du caractre exceptionnel de la zone au point de vue mondial. Ë dŽfaut, il serait toujours possible d’invoquer la mŽconnaissance de cette obligation ˆ l’encontre de dŽcisions qui porteraient atteinte aux espaces considŽrŽs...sous rŽserve bien entendu que le juge administratif ou judiciaire interprtent avec bienveillance les dispositions combinŽs des articles 5 et 11 de la convention.

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Il n’est plus possible aujourd’hui de considŽrer les apports normatifs supranationaux comme nŽgligeables. Tout au contraire : on assiste ˆ une vŽritable “internalisation” de ces normes au sein du droit de l’urbanisme et, plus particulirement des rŽglementations locales des sols. La prise de conscience environnementale ˆ l’Žchelle planŽtaire (qu’il s’agisse de la plante entire ou de certaines de ses rŽgions comme l’Europe) a gŽnŽrŽ un droit qui semble de plus en plus prescriptif. La construction europŽenne le montre sans aucune ambigu•tŽ : le droit communautaire s’affirme de plus en plus comme un vŽritable droit de la planification des sols mme cherchant ˆ inflŽchir les politiques rŽgionales ou locales des sols. 

Le r™le de nos juridictions a ŽtŽ dŽcisif pour permettre une meilleure intŽgration de l’environnement dans les rŽglementations locales de l’urbanisme. Elles ont adoptŽ des positions de plus en plus uniformes dans la reconnaissance d’une supranationalitŽ normative (mme si, elle n’est pas formellement et expressŽment reconnue comme telle). Ainsi combinŽs avec un droit supranational de l’environnement de plus en plus fourni, prescriptif et dŽtaillŽ, les principes dŽgagŽs par la jurisprudence permettraient enfin de faire produire ˆ certains textes internationaux et communautaires toutes leurs virtualitŽs protectrices pour l’environnement. 

Mais l’Žvolution est loin d’tre achevŽe. Il faut s’attendre, ˆ mesure que l’environnement continuera ˆ tre dŽgradŽ par des activitŽs humaines irrespectueuses - sinon franchement suicidaires -, ˆ ce que les contraintes s’accentuent : par application du principe de subsidiaritŽ, la carence des Žchelons infŽrieurs ˆ agir pour mieux protŽger l’environnement justifie pleinement l’intervention de l’Žchelon supŽrieur pour protŽger le “bien commun”.

Paralllement ˆ cette mouvance internationalisante, le droit interne franais a, de son c™tŽ, contribuŽ ˆ une affirmation des prŽoccupations d’environnement au travers d’un corpus juridique de plus en plus hypertrophiŽ regroupant une multitude de lŽgislations spŽcifiques ayant vocation ˆ protŽger l’environnement.

Chapitre 2
Les rgles locales d’urbanisme au pŽril des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement ?
Concomitamment ˆ une prise en compte croissante et sans doute irrŽpressible du droit de l’urbanisme par le droit international, le droit interne franais a affirmŽ progressivement l’existence d’un corpus juridique extŽrieur au Code de l’urbanisme. Il s’agit de toutes les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement qui ont vu leur nombre et leur diversitŽ exploser depuis les annŽes soixante-dix. 

Comme l’a notŽ P.SUBRA DE BIEUSSE, pour tenter de faire face aux problmes souvent angoissants de l’urbanisation, de l’amŽnagement du territoire, de la prŽservation d’un environnement de plus en plus menacŽ, on recourt sans cesse davantage aux servitudes administratives. Loin d’appara”tre comme une institution anachronique et poussiŽreuse, celles-ci rŽvlent une importance transcendŽe par l’Žvolution du r™le de la puissance publique. 

Le droit n’est donc pas restŽ indiffŽrent aux revendications et aux aspirations sociales de plus en plus vives des citoyens : il a institutionnalisŽ le rapprochement entre les deux sphres d’influence. Il ne pouvait en effet rester indiffŽrent ˆ la dŽgradation du cadre de vie et de l’environnement .

Un rapprochement Žtait indispensable, nous le verrons. Il n'Žtait en tout cas plus possible que ces deux sphres d'influence (rgles locales d'urbanisme et lŽgislations spŽcifiques de l’environnement) continuent ˆ vivre leur vie juridique chacune de leur c™tŽ, sŽcuritŽ juridique, transparence du droit et meilleure sanction de l'environnement obligeant. En revanche, l’Ïuvre de rapprochement entre la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme et les normes un peu hybrides que sont les directives paysagres n’est pas trs concluante (section 1).

Mais le droit s’est contentŽ d’agrŽger peu ˆ peu ces lŽgislations au droit de l’urbanisme sans tre guidŽ par une volontŽ de porter une vue d’ensemble sur la question : cette agrŽgation s’est rŽalisŽe de faon dŽsordonnŽe, au coup par coup, pour rŽpondre aux besoins du moment ou aux caprices du Politique. 
Quant ˆ la doctrine, elle est restŽe (et continue de l’tre...) indiffŽrente sinon incrŽdule ˆ l’Žgard de ce phŽnomne. Est-ce par nŽgligence ? Par facilitŽ ˆ l’Žgard d’un domaine qui n’a que peu fait l’objet d’une approche juridique de synthse et de fond ?
Ce manque (voire ce manquement) de systŽmatisation devra appeler de notre part une entreprise de clarification et de construction juridique. Cette entreprise est indispensable si l’on veut entrevoir toutes les ressources juridiques (et politiques) qui existent entre les rgles locales d’urbanisme et les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement, au premier titre desquelles les servitudes d’utilitŽ publique (section 2).

Section 1
Le rapprochement des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement et des rgles locales d’urbanisme
“Les contraintes imposŽes dans un but d’intŽrt gŽnŽral ˆ la propriŽtŽ privŽe, sans qu’il y ait pour autant expropriation, se sont considŽrablement dŽveloppŽes depuis le sicle dernier. Mais le phŽnomne a donnŽ lieu ˆ des solutions hŽtŽrognes. N’est-il pas significatif d’ailleurs, nous disait P.SABLIéRES, que le vocabulaire hŽsite encore sur leur appellation ? Faut-il parler de servitudes lŽgales, de servitudes administratives, de contraintes administratives au droit de propriŽtŽ, de servitudes de droit public ?”. Et cet auteur de rajouter : “cette hŽsitation n’est que le reflet de l’absence de toute thŽorie gŽnŽrale applicable ˆ ces servitudes qui se sont ajoutŽes au grŽ des circonstances (...)”.

Les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement propres au droit interne franais ont peu ˆ peu inventŽ les moyens d’une meilleure sanction des intŽrts de la protection de l’environnement dans la sociŽtŽ civile. Comme le fait remarquer R.ROMI, “il existe une tendance du lŽgislateur, naturelle et logique en matire d’environnement, ˆ instaurer des obligations de planification qui fournissent tout ˆ la fois des principes de gestion et des outils de rŽfŽrence contentieuse”. Or, en matire d’environnement, l’interdŽpendance des fonds et la complŽmentaritŽ des terrains est un ŽlŽment essentiel du droit de l’environnement, dans la mesure o les nŽcessitŽs de l’Žcologie sont telles qu’elles exigent un Žquilibre et une interaction permanentes entre tous les facteurs qui concourent au fonctionnement des Žcosystmes.

Ce mouvement d’affirmation des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement par rapport ˆ celle de l’urbanisme est remarquable depuis les annŽes 1970. D’une “logique de pŽrimtres” propres aux premires lŽgislations environnementales (loi de 1913 et loi de 1930 en particulier), on est passŽ ˆ une “logique de contenu” : les rgles vŽhiculŽes par ces lŽgislations faites pour s’appliquer au cas par cas aux actes de construire et d’amŽnager - ˆ l’instar des rgles locales d’urbanisme - revtent dŽsormais plus d’importance que l’application abrupte et souvent aveugle d’un simple pŽrimtre de protection. CouplŽe ˆ l’idŽe de “planification” exportŽe du droit de l’urbanisme, nous sommes en possession des ingrŽdients suffisants pour voir surgir de nouvelles problŽmatiques et, par suite, de nouveaux champs de recherche.

Dans ce contexte, se dŽtache ainsi un concept-clŽ qui est l’expression topique d’un rapprochement - souvent douloureux en droit et en fait - entre ces lŽgislations et le droit de l’urbanisme : le concept de servitude d'utilitŽ publique. 

La consŽcration juridique de ce rapprochement s'insre dans un contexte particulier et original : celui de la montŽe en puissance des prŽoccupations d'environnement ˆ l'Žgard des rgles locales d'urbanisme (¤1)

Toutefois, le mouvement amorcŽ depuis les annŽes 1970 ne ralentit pas. On assiste ˆ l’Žmergence d’une vŽritable planification de l’environnement au travers d’instruments spŽcifiques issus d’une lŽgislation devenue plŽthorique (¤2).

¤1 - La montŽe en puissance des prŽoccupations d'environnement ˆ l'Žgard des rgles locales d'urbanisme
Cette montŽe en puissance est parfaitement mesurable du point de vue fonctionnel. Elle correspond en fait ˆ l’affirmation du poids grandissant de l’administration de l’Environnement. Le droit de l'urbanisme et les lŽgislations parallles de l’environnement vivaient encore en relative harmonie, sans que ni l'une ni les autres ne cherchent ˆ s'Žriger en discipline monopolistique d'intervention sur l'espace. Cette Žvolution, encore timide, fut relayŽe ou accompagnŽe (sans que l'on puisse dire o est la cause et o est l'effet) par une affirmation de l'administration de l'environnement au sein de l'appareil d'ƒtat : l’accŽlŽration du processus de planification de l’environnement ˆ l’initiative de l’administration centrale de l’Environnement n’est que le reflet du poids plus ou moins important que cette administration possde au grŽ des gouvernements qui se succdent. A.GIVAUDAN soulignait dŽjˆ en 1976, c’est-ˆ-dire cinq annŽes aprs la crŽation du ministre de l’Environnement, la propension de cette administration nouvelle ˆ “crŽer son propre droit sans se soucier de celui qui existe”, phŽnomne se rŽvŽlant, selon l’auteur, comme l’une des sept causes de complexitŽ du droit de l’urbanisme.

Les premiers manuels de droit de l’urbanisme offrent un panorama historique intŽressant de l’Žvolution conjointe puis parallle des lŽgislations de l’urbanisme et de celles qui lui sont dŽsormais extŽrieures. Ces manuels confondaient souvent les diverses polices spŽciales relatives ˆ l’espace pour les regrouper dans une sorte de police gŽnŽrique relative ˆ l’utilisation du sol, une police “gŽnŽrale” de l’urbanisme. Ainsi par exemple, la loi du 31 dŽcembre sur les monuments historiques ou celle du 2 mai 1930 Žtaient-elles rangŽes dans la catŽgorie des rgles d’urbanisme. 

Cette taxinomie de la rgle d’urbanisme aujourd’hui totalement inadaptŽe se comprenait au moins pour deux raisons : d’une part, il n'existait pas de codification du droit de l'urbanisme permettant de conna”tre le champ d'application d'un droit de l'urbanisme en devenir. D’autre part, ces nombreuses lŽgislations parallles intervenaient aussi sur l'occupation et l'utilisation de l'espace et, particulirement, sur l'acte de construire et d’amŽnager, rendant difficile la distinction entre les deux types d’intervention. 
En revanche, ˆ partir des annŽes soixante, on assiste dans les manuels ˆ une distinction fonctionnelle de plus en plus marquŽe. Pour autant, et de faon trs rŽvŽlatrice, les auteurs sont encore trs discrets sur la question. Peut-tre cela s’explique-t-il par la relative raretŽ de documents de planification des sols producteurs de rgles d’urbanisme.

La premire rŽfŽrence aux lŽgislations parallles ˆ celle de l’urbanisme remonte ˆ cette Žpoque. La doctrine administrative fait rŽfŽrence pour la premire fois aux servitudes d’utilitŽ publique dans une circulaire de 1964 relative ˆ la taxe de rŽgularisation des valeurs foncires. 
Le ministre de la Construction prŽcisait que “par sujŽtions de droit public, il faut entendre, en matire d’application de la taxe de rŽgularisation des valeurs foncires, les limitations au droit de construire rŽsultant des diverses servitudes d’utilitŽ publique ainsi que des rŽserves Žtablies au profit des services publics (...)”. Par ailleurs, lors de la prŽparation du IVme plan, la Commission du b‰timent et des travaux publics et la Commission de l’habitation estimaient qu’il Žtait nŽcessaire d’organiser une publicitŽ des servitudes d’utilitŽ publique. Ces servitudes se rapportaient dŽjˆ aux limitations administratives portŽes au droit de propriŽtŽ. Enfin, dans une note interne non publiŽe de juin 1967, le ministre de l’ƒquipement faisait cas de “servitudes” spŽciales se distinguant des servitudes d'urbanisme.

Certes, le droit de l’environnement n’avait pas attendu de voir na”tre un ministre attitrŽ pour para”tre : la lŽgislation sur les Žtablissements dangereux, incommodes et insalubres remonte ˆ 1810 et a ŽtŽ rŽnovŽe en 1917; les lŽgislations sur la protection des sites et des monuments datent de la premire moitiŽ du XIXme sicle (l’inventaire Žtabli par Prosper MƒRIMƒE) puis Žgalement rŽnovŽes en 1906, 1913, 1930 et 1967; de mme, la lŽgislation sur les parcs nationaux (1960) et celle sur l’air (1961) est antŽrieure ˆ la crŽation d’un ministre ˆ part entire. Nous pourrions multiplier les exemples.

 NŽanmoins, ce n’est qu’au dŽbut des annŽes 1970 que le ministre de l’ƒquipement impulsa vŽritablement une nouvelle dynamique. Une dŽmarche d’identification des servitudes affectant l’utilisation du sol ainsi que du concept de servitude d’utilitŽ publique fut entreprise ce qui n’avait jusque lˆ jamais ŽtŽ tentŽe. Il s’agissait en effet de se situer sur la lancŽe des innovations de la loi d’orientation foncire du 30 dŽcembre 1967 qui attribuait, pour la premire fois du point de vue juridique en tout cas, des ambitions vŽritablement universalistes au droit de l’urbanisme. Tel Žtait plus particulirement le cas s’agissant d’Žriger le P.O.S. en document synthŽtique de gestion des sols. 
Il ne s’agissait pas pour autant d’une dŽmarche fondamentale. Elle visait simplement ˆ informer les services extŽrieures de l’ƒtat - ceux de l’ƒquipement - des lŽgislations parallles. Les servitudes Žtaient dŽjˆ qualifiŽes de servitudes d’utilitŽ publique. Cette dŽmarche avait au moins le mŽrite de rŽpertorier presque toutes les servitudes d'utilitŽ publique dont le nombre Žtait dŽjˆ impressionnant. Le ministre de l’Environnement, crŽŽ ˆ la mme Žpoque, restait curieusement hors de ce cercle restreint de rŽflexion. Il faut dire que sa crŽation Žtait dŽjˆ en elle-mme une petite rŽvolution sans qu’il fžt en plus nŽcessaire de convier cette administration nouvelle ˆ une intervention directe dans les processus de rationalisation d’un droit jusque lˆ entirement placŽ sous la tutelle d’un ministre de l’ƒquipement tout puissant.

Comme l’a notŽ A-H.MESNARD, le dŽveloppement de la lŽgislation de l’urbanisme que caractŽrise la polyvalence et l’universalisme des P.O.S. n’est pas parvenu ˆ empcher cette logorrhŽe normative, formŽe de lŽgislations plus ou moins bien coordonnŽes avec le droit commun de l’urbanisme; et, ajoutait l’auteur, cette tendance tendait ˆ compliquer les objectifs principaux, donc l’Žlaboration, l’Žcriture et le suivi de l’application des documents d’urbanisme : “ce sont autant de politiques mises en place et suivies par des administrations spŽcifiques qui posent de dŽlicats problmes pratiques d’indŽpendance des lŽgislations, et qui viennent s’imposer et se superposer aux politiques d’occupation des sols”.

L’administration a contribuŽ ˆ accentuer le phŽnomne en crŽant par la voie de circulaires et de directives quantitŽ de “plans” ˆ valeur juridique nulle ou, ˆ tout le moins pour quelques unes d’entre elles, ayant au mieux valeur de directive au sens de la jurisprudence “CrŽdit foncier de France”. On en trouve Žgalement d’autres exemples avec les cartes dŽfinissant des objectifs de qualitŽ en application de la loi du 16 dŽcembre 1964 sur le rŽgime de la rŽpartition des eaux avant leur officialisation par le dŽcret n¡91-1283 du 19 dŽcembre 1991.

Mais les tentatives juridiques d’harmonisation d’un certain nombre de lŽgislations naissante avec le droit de l’urbanisme Žtait encore rares. 

Ainsi, l’article 21 du projet de loi d’orientation foncire (devenue la loi du 30 dŽcembre 1967) disposait ainsi que “les servitudes d’utilitŽ publique affectant l’utilisation des sols autres que celles visŽes ˆ l’article 13, doivent Žgalement tre mentionnŽes au plan approuvŽ sous peine d’inopposabilitŽ aux tiers”. Cet article fut abandonnŽ sur avis du Conseil d’ƒtat au motif qu’aucun service n’avait encore ŽtŽ dŽsignŽ pour tre responsable du recensement de toutes les servitudes d'utilitŽ publique. De mme, un projet de loi a voulu confŽrer ˆ la publicitŽ des servitudes d’utilitŽ publique au fichier du bureau des hypothques une force juridique certaine en rendant celles-ci inopposables aux tiers ˆ dŽfaut de publication. Mais ce projet de loi n’a jamais abouti.

L’administration dut ainsi dŽvelopper une doctrine afin de pallier les carences du droit. Cette solution ne pouvait perdurer : la loi du 31 dŽcembre 1976 et, surtout, la loi du 7 janvier 1983, ont ramenŽ un certain ordre sans pour autant Žpuiser la question des interactions entre rgles locales d’urbanisme et lŽgislations extŽrieures au droit de l’urbanisme.

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A c™tŽ de l’affirmation d’un droit de l’environnement de plus en plus gourmand en espace juridique, doit-on considŽrer que le droit de l’urbanisme colonise les domaines o s’exercent les autres polices administratives spŽciales ? Pour J-P.LEBRETON, cela ne fait pas de doute “en raison de la faible consistance conceptuelle de l’urbanisme “attrape-tout” et ˆ l’accumulation de lois fixant de nouvelles missions ˆ ce droit et ajoutant chaque fois de nouveaux instruments d’intervention”. 

Mais, comme l’auteur, nous pensons en rŽalitŽ que le mouvement va dans les deux sens. 

D’un c™tŽ, et mme si le droit de l’urbanisme n’est plus sur une phase aussi nettement ascendante que celle qu’il a connue en dix ans, de 1975 ˆ 1985, son objet et ses objectifs se diversifient ŽnormŽment. En effet, nous l’avons vu, on se demande jusqu’o une rgle locale d’urbanisme peut s’enfoncer dans la rŽglementation des usages du sol tant la jurisprudence et les textes Žtendent le champ d’application ration¾ materi¾ du droit de l’urbanisme. Sans doute doit-on y voir le fait qu’il intgre dŽsormais des prŽoccupations qui, jusqu’aux annŽes 1970, lui Žtaient inconnus ou, en tout cas, qui ne figuraient pas parmi les finalitŽs essentielles de ce droit : fiscalitŽ de l’urbanisme, transparence, participation du public, aspect social (mixitŽ urbaine),.... Ainsi, la loi du 27 dŽcembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat a vu ses objectifs changer alors qu’elle avait ˆ l’origine une vocation ˆ la fois corporatiste et consumŽriste. Aujourd’hui, des textes comme la loi d’orientation pour la ville n¡91-662 du 13 juillet 1991 ou encore la loi n¡93-122 du 29 janvier 1993 lui ont donnŽ un tour moins typiquement Žconomique. Comme le remarquait F.BOUYSSOU, “il n’est pas douteux que, du point de vue de la circulation, de l’environnement ou de la force attractive, les hypermarchŽs ont une incidence qui atteint l’urbanisme et la qualitŽ de la vie dans son ensemble”.

En revanche, le droit de l’environnement semble avoir atteint une certaine stabilitŽ conceptuelle. Il colonise mme des lŽgislations qui lui Žtaient Žtrangres. Au contraire, ce qui le caractŽrise sans doute plus aujourd’hui est qu’il cherche ˆ s’affirmer comme un droit autonome, en crŽant lui-mme des instruments juridiques spŽcifiques. Il emprunte un certain nombre de concept au droit de l’urbanisme, notamment celui de la planification par le zonage, de la hiŽrarchie des normes par embo”tement de “plans”; il utilise Žgalement des standards juridiques mieux connus du droit de l’urbanisme au premier titre desquels le rapport de compatibilitŽ entre les divers documents mais aussi entre ces derniers et les autorisations d’utilisation du sol.

De l’indŽpendance des annŽes soixante-dix, une osmose se forme peu ˆ peu entre les deux domaines...elle amnera bien vite ˆ une certaine confusion, comme nous le verrons.

¤2 - L'accŽlŽration du processus de planification de l'environnement
Depuis quelques annŽes seulement, on assiste ˆ une explosion de la “planification de l'environnement” par des lŽgislations spŽcifiques, constitutives ou non des servitudes d’utilitŽ publique d’ailleurs. Ces lŽgislations qui n'ont rien ˆ voir avec le Code de l'urbanisme ne se bornent pas ˆ produire des effets simplement anodins ˆ l'Žgard des rgles locales d'urbanisme (A).

Le conflit peut tre d'autant plus brutal que le Code de l'urbanisme organise lui-mme ce rapprochement par un procŽdŽ bien connu : le P.I.G.. Les rgles locales d’urbanisme - aussi bien dŽcentralisŽes qu’Žtatiques d’ailleurs - doivent en respecter la teneur. Mais nous verrons ˆ ce propos que le P.I.G. n’est pas forcŽment neutre pour l’environnement (B).

Enfin, au-delˆ de la planification de l'environnement, d'autres instruments de protection de l'environnement - qui se situent en limite ou ˆ l’extŽrieur de la notion d’une planification des sols crŽatrice de droit - Žlargissent encore la sphre d'influence du droit de l'environnement ˆ l'Žgard de la rgle locale d'urbanisme : ce sont les instruments d’action et d’intervention sur le foncier rural (C) et les directives paysagres dont l’apparition ˆ cheval sur le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement bouleverse un peu les schŽmas habituels auxquels nous Žtions habituŽs (D).

A.- La gŽnŽralisation du concept de planification en droit de l’environnement
DŽjˆ, J-B.BLEYON, dans sa thse de 1977, affirmait que “l’orientation actuelle des modes de protection vers une sauvegarde planifiŽe constitue une tendance qui conna”tra un grand dŽveloppement dans les prochaines annŽes”. J.BERNASCONI Žcrivait que “la floraison des zones ˆ l’Žpoque contemporaine ne semble pas procŽder d’un plan d’ensemble, mais plut™t reflŽter une certaine anarchie dans la conception mme de l’amŽnagement de l’espace, par-delˆ l’intention et le but affirmŽs d’une plus grande rationalitŽ”. Ces auteurs ne se trompaient pas.

Ë l’inverse, O.SACHS faisait valoir que, en matire de servitudes administratives, peut restait ˆ crŽer mais beaucoup ˆ adapter : le droit positif montre au contraire que le lŽgislateur, poussŽ en cela par les ministres, fait preuve dans ce domaine d’une imagination dŽbordante.

Le phŽnomne de planification de l’environnement a ŽtŽ analysŽ par Y.JƒGOUZO. Depuis moins de dix ans, on assiste ˆ une vŽritable explosion des instruments nouveaux de planification de l’environnement : plans d’Žlimination des dŽchets autres que les dŽchets mŽnagers, et schŽmas dŽpartementaux des carrires - se cumulant avec les schŽmas d’exploitation coordonnŽe des carrires -, schŽmas directeurs d’amŽnagement et de gestion des eaux (S.D.A.G.E.) et des schŽmas d’amŽnagement et de gestion des eaux (S.A.G.E.), plan dŽfinissant des itinŽraires de randonnŽe pŽdestre, plan de classement des infrastructures terrestres contre le bruit,...Et encore doit-on y ajouter tous ces documents ˆ la valeur juridique parfois bien hypothŽtique qui vont de la “charte d’environnement” aux “plans de paysage” en passant par toute une gamme d’actions programmatiques et contractualisŽes dont l’environnement est l’objet. 

On manquait il y a quelques annŽes d’outils de planification des politiques publiques dans le domaine de l’environnement, et il en rŽsultait un certain dŽsordre... DŽsormais, c’est la multiplication de ces documents divers et variŽs qui semble bien tre source de dŽsordre, de gaspillages et de difficultŽ de coordination. Mais tout progrs comporte des revers.

De mme, on ne compte plus toutes les servitudes d’utilitŽ publique s’intŽressant ˆ l’espace et, par consŽquent, aboutissant ˆ instituer une planification des sols par la crŽation de pŽrimtres particuliers dans lesquels un corps de rgle s’appliquent : plans d’exposition aux risques (P.E.R.) de la loi du 13 juillet 1982, plans des zones sensibles aux incendies de fort (P.Z.I.S.F.) de la loi du 3 janvier 1991 (aujourd’hui tous deux remplacŽs par les plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles, les P.P.R.), servitudes des voies de dŽfense contre l’incendie de la loi du 4 dŽcembre 1985, servitude relative au patrimoine minŽralogique de la loi du 2 fŽvrier 1995, classement des infrastructures de transports terrestres et les prescriptions acoustiques associŽes impliquant de prŽvoir des zonages particuliers dans les P.O.S. de la loi du 31 dŽcembre 1992,...

Dans ce contexte, doit-on regretter avec R.ROMI qu’un “principe de planification” n’ait pas ŽtŽ consacrŽ dans l’article L.200-1 du Code rural, aux c™tŽ des principes pollueur-payeur, de prŽcaution, de l’action prŽventive et de participation ? 
D’autre part, peut-on dŽsormais parler de vŽritables “servitudes d’environnement” ? 
Ces idŽes ne manquent pas d’intŽrt. Mais, pour la premire, la rŽponse sera simple : la consŽcration d’un principe de “planification” n’apporterait pas grand-chose ˆ ce que l’on conna”t dŽjˆ.
Quant ˆ la seconde, elle mŽrite un peu plus attention. Un auteur a cru pouvoir opŽrer une distinction nette entre les servitudes d’urbanisme et les servitudes d’environnement. Selon M.FALQUE, “les servitudes d’urbanisme sont celles qui correspondent ˆ une volontŽ d’organiser la ville dans l’espace et dans le temps; elles sont gratuites car elle n’introduisent pas, de faon permanente, des diffŽrences extrmes de valeur entre des parcelles de mme nature, et la rationalitŽ qui les sous-tendent est Žvidente : alignement, hauteur, absence de services (eau, ŽlectricitŽ, Žgout)”. Selon lui, les servitudes environnementales “frappent des superficies trs grandes; la rationalitŽ qui les sous-tend, le plus souvent des considŽrations esthŽtiques, n’est pas ou peu explicite; elles entra”nent un dŽplacement considŽrable des valeurs foncires au profit des parcelles constructibles”. Ces critres de distinction sont intŽressants mais il nous paraissent bien artificiels. Ils sont d’ailleurs largement dŽmentis par l’observation des faits.
Nous pensons qu’il convient de n’utiliser cette appellation que par commoditŽ. Il s’agit d’un concept fonctionnel plus que d’une notion juridique qui reste ˆ dŽfinir. Les servitudes d’environnement recouvrent en effet des rŽgimes juridiques parfaitement distincts : servitudes d’urbanisme ou servitude d’utilitŽ publique. L’existence d’une troisime notion juridique aux c™tŽs des deux prŽcŽdentes risquerait en outre de rendre le droit encore plus opaque qu’il ne l’est actuellement pour des avantages qui resteraient d’ailleurs hypothŽtiques.

Certains auteurs surenchŽrissent sur ce phŽnomne de multiplication des planifications sectorielles en prŽconisant des “zones de protection du patrimoine naturel de proximitŽ” ˆ l’instar des Z.P.P.A.U.P.. Il fut mme un temps question, en 1984, de crŽer des “Zones d’IntŽrt ArchŽologique Majeur” (Z.I.A.M.), mais le projet avorta.

Tous ces plans n’ont pas nŽcessairement valeur de servitude d’utilitŽ publique et ne sont pas tous opposables aux occupations et aux utilisations des sols du Code de l’urbanisme. Mais ils sont susceptibles d’influencer les autoritŽs locales de l’urbanisme et, pour certains d’entre eux, ils peuvent avoir des incidences directes sur les dŽcisions locales en matire d’urbanisme : c’est le cas des schŽmas d’amŽnagement et de gestion des eaux (S.D.A.G.E. et S.A.G.E.) et des schŽmas dŽpartementaux d’Žlimination des dŽchets comme nous le verrons. 

La propension ˆ crŽer de nouvelles servitudes d’utilitŽ publique (au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) ne s’Žmousse pas. Au contraire, on voit appara”tre, au grŽ des discussions parlementaires, des vellŽitŽs renouvelŽes. 

Ainsi, la loi n¡91-1385 du 31 dŽcembre 1991 crŽe une servitude spŽcifique dans les zones de rŽtention des crues sur Rhin, en application d’une convention franco-allemande du 6 dŽcembre 1982. La loi n¡95-101 du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a crŽŽ, dans son article 93, une servitude pour protŽger le patrimoine archŽologique. L’article 13 de la loi sur le bruit du 31 dŽcembre 1992 a prŽvu des plans de classement des infrastructures routires. Rien ne s’opposerait ˆ ce que des servitudes concernant la protection des centrales nuclŽaires ou les aires de stockages de dŽchets dangereux soient crŽŽes ˆ l’avenir : des risques de plus en plus divers sont gŽnŽrŽs par la technique tandis que la sociŽtŽ civile revendique toujours plus le droit ˆ tre protŽgŽ contre les alŽas de cette technique.

Mais on notera que, globalement, les dŽbats parlementaires comme la doctrine administative et juridique de droit public sont fort succincts sur la portŽe qu’il convient de donner ˆ tous ces plans. Les discussions portant sur l’articulation entre eux et les rgles locales d’urbanisme sont peu abondantes. Cela semble suggŽrer que, trop souvent encore, le lŽgislateur  - et le pouvoir rŽglementaire qui en est la plupart du temps ˆ l’origine - est moins concernŽ par des considŽrations de cohŽrence et d’harmonisation des lŽgislations que par des considŽrations pratiques tirŽes de la nŽcessitŽ de parer au plus pressŽ. De plus, lorsque de nouveaux plans ou “servitudes” sont crŽŽes, c’est dŽtachŽs de toutes considŽrations thŽoriques. C’est particulirement vrai en ce qui concerne les servitudes d'utilitŽ publique : les dŽbats font quasi systŽmatiquement abstraction de leur rŽgime juridique et constitutionnel pour se rabattre sur des aspects pratiques et politiques jugŽs plus importants. Certaines lois comme celle modifiant le Code forestier du 4 dŽcembre 1985, la loi sur le bruit du 31 dŽcembre 1992, celle sur les dŽchets du 13 juillet 1992 ou encore celle sur les carrires du 4 janvier 1993 montrent parfaitement cet Žtat d’esprit : lorsque les textes ne sont pas dŽclarŽs d’urgence, les discussions prŽfrent s’attarder sur des questions qui paraissent trs souvent subsidiaires pour le juriste.

Ce manque de rŽflexion est prŽjudiciable ˆ l’intelligibilitŽ du droit : il rend l’office du juge dŽlicat, ne contribue pas ˆ Žclaircir des concepts assez dŽlicats ˆ manier et contribue ˆ multiplier des rŽgimes juridiques divers et variŽs.

Mais la confusion des lŽgislations parallle atteint enfin un degrŽ ultime au travers d’un autre instrument, invention de la dŽcentralisation : le projet d’intŽrt gŽnŽral. 

B.- Un archŽtype du rapprochement des lŽgislations indŽpendantes : le projet d’intŽrt gŽnŽral (P.I.G.)
On peut dŽfinir les P.I.G. comme tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection prŽsentant un caractre d’utilitŽ publique qui doit tre destinŽ ˆ la rŽalisation d’une opŽration d’amŽnagement ou d’Žquipement, au fonctionnement d’un service public, ˆ l’accueil des populations dŽfavorisŽes, ˆ la protection du patrimoine naturel ou culturel, ˆ la prŽvention des risques, ˆ la mise en valeur des ressources naturelles ou ˆ l’amŽnagement agricole et rural et rŽpondant ˆ certaines conditions de formes prŽvues ˆ l’article R.121-13.

Nous trouvons dans le P.I.G. un autre aspect du rŽgime de la planification des sols qui se prte ˆ des “confusions procŽdurales”. En effet, l’ƒtat peut normalement recourir aux lŽgislations particulires pour opposer des contraintes juridiques aux rgles locales d’urbanisme : les servitudes d’utilitŽ publique en constituent l’archŽtype, mme si elles ne sont instituŽes que par l’ƒtat; de mme en est-il des P.S.M.V. pour protŽger le patrimoine architectural puisque, dans ce cas, nous sommes en prŽsence d’une substitution pure et simple de la rŽglementation locale Žtatique ˆ la rŽglementation locale dŽcentralisŽe.

Cependant, plut™t que de passer sous les Fourches Caudines de procŽdures longues et parfois compliquŽes, il appara”t trs tentant d’y substituer la procŽdure d’institution d’un P.I.G. : peu exigeante, rapide, ne posant pas de difficultŽs particulires en ce qui concerne leur publicitŽ; de surcro”t, leur annexion au P.O.S. n’est pas obligatoire et elle permet de faire le cas ŽchŽant l’Žconomie d’une procŽdure de dŽclaration d’utilitŽ publique. La procŽdure d’institution du P.I.G. peut ainsi constituer l’instrument idoine dans le domaine de l’environnement pour formaliser dans la planification des sols issue du Code de l’urbanisme des contraintes issues de lŽgislations qui lui sont extŽrieures.

L’on aurait cependant tort de croire que les procŽdures de mise en place de servitude d’utilitŽ publique seraient exclusives du recours au P.I.G.. En effet, l’ƒtat peut tre tentŽ d’anticiper sur l’aboutissement ou, tout simplement, la mise en Ïuvre de procŽdures qui ne permettent pas de prononcer des instances de classement. Dans cette hypothse, on ne peut dire que le P.I.G. serait utilisŽ ˆ mauvais escient ds lors qu’il aurait notamment pour objectif d’Žviter des dommages irrŽparables ˆ l’environnement. Mais, mme si une instance de classement a ŽtŽ prise, le recours au P.I.G. n’est pas exclu. Tel est par exemple le cas en ce qui concerne les sites classŽs : ces derniers n’ont pas pour objectif d’imposer des prescriptions de protection opposables aux modes d’occupation et d’utilisation du sol mais seulement de contraindre le pŽtitionnaire ˆ demander une autorisation au ministre de l’Environnement.

La circulaire du 27 juin 1985 prŽvoit expressŽment de recourir au P.I.G. dans ces diffŽrentes hypothses, mme si elle fait valoir que “l’utilisation du projet d’intŽrt gŽnŽral ne saurait en aucun cas de substituer ˆ l’engagement effectif de politiques ou de mesures de protection”. Que l’on pense en effet aux documents de planification rŽglementaire des risques avant l’introduction dans notre droit de la possibilitŽ de procŽder ˆ une application anticipŽe des dispositions en cours d’Žlaboration d’un plan de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (P.P.R.). Mais cette facultŽ reste encore d’actualitŽ ˆ propos des autres documents qui n’ont pas ŽtŽ transformŽs en P.P.R..

Bien que la procŽdure ne puisse tre valablement mise en Ïuvre dans les communes non dotŽes d’un P.O.S., le champ d’application du P.I.G. est extrmement large. C’est le cas aussi bien du point de vue de sa dŽfinition que de son contenu, de sa portŽe et des personnes qui peuvent en bŽnŽficier. 

MalgrŽ tout, il ne semble pas que les prŽfets en aient fait une utilisation trop abondante en ce qui concerne la protection de l’environnement. Pourtant, certaines rŽticences locales auraient justifier la mise en Ïuvre de cette procŽdure notamment dans le domaine des risques naturels afin de pallier, au moins provisoirement, le caractre encore lacunaire de la planification rŽglementaire dans ce domaine. Ainsi, dans deux rŽponses ˆ un parlementaire, le ministre de l’Environnement envisage la possibilitŽ de transformer en P.I.G. les documents rŽglementaires de planification des sols en matire de risques naturels et les schŽmas dŽpartementaux des carrires. 

Cette solution vaut bien entendu pour tout autre projet issu d’une lŽgislation spŽcifique de l’environnement, qu’il s’agisse de servitudes d’utilitŽ publique ou non. Ainsi Y.JƒGOUZO a-t-il montrŽ que nombre des plans et des servitudes issues de ces lŽgislations pouvaient faire l’objet d’une labellisation en “P.I.G.”.

RecentrŽe autour de notre problŽmatique, une question majeure se pose ˆ propos des P.I.G. : s’agit-il d’instruments neutres pour l’environnement ?

Il faut tout d’abord prŽciser que l’objet, le but et le contenu d’un P.I.G. peut tre trs large. Six caractŽristiques essentielles s’en dŽgagent et permettent de mieux cerner les contours de cet Žtrange instrument :

- un P.I.G. est ˆ la fois une procŽdure et un rŽceptacle juridique; 
- comme consŽquence, un P.I.G. n’a d’existence que par son contenu : il est un vecteur de rgles juridiques plut™t qu’une source de droit autonome;
- un P.I.G. donne lieu ˆ l’Ždiction d’actes faisant grief;
- un label “P.I.G.” peut s’appliquer tout ce qui peut tre reconnu d’utilitŽ publique : c’est aussi bien le cas de projets destinŽs ˆ protŽger l’environnement que de projets qui peuvent lui porter atteinte;
- la procŽdure de P.I.G. est mise en Ïuvre exclusivement par l’ƒtat;
- les rgles locales d’urbanisme sont astreintes ˆ une obligation de conformitŽ ˆ l’Žgard du P.I.G..

Il faut relever en dŽfinitive combien cette institution est ˆ double tranchant pour l’environnement  : le P.I.G. n’est qu’une enveloppe juridique qui permet d’hŽberger, tel un Cheval de Troie, des projets dont la protection de l’environnement serait la dernire des prŽoccupations. En effet, un P.I.G. peut tre tout autant un projet de destruction de l’environnement qu’un projet de protection. La crŽation anticipŽe d’une rŽserve naturelle peut faire l’objet d’un P.I.G. - comme toute mesure visant au maintien d’un espace ˆ protŽger -, mais une autoroute, une zone industrielle ou un canal ˆ grand gabarit peut Žgalement faire l’objet d’un P.I.G.. 

De plus, si l’intervenant a la ma”trise foncire, il n’est pas nŽcessaire de mettre en Ïuvre une procŽdure d’expropriation faisant intervenir une dŽclaration d’utilitŽ publique. Il n’est pas non plus nŽcessaire de faire application de l’article L.123-8 du Code de l’urbanisme. Il suffit qu’il rŽponde ˆ une “idŽe” d’utilitŽ publique et aux conditions de forme et de procŽdure de l’article R.121-13 du Code de l’urbanisme.

On mesure donc ˆ la fois la force et le danger qui entoure l’usage d’un tel instrument. L’efficacitŽ du P.I.G. et son caractre presque expŽditif comportent des revers et incline ˆ s’aventurer sur des pentes dangereuses pour l’environnement : le P.I.G. permet de tourner les difficultŽs de textes contraignants qui prŽsenteraient tout ˆ la fois des garanties, formelles ou substantielles, pour les propriŽtaires privŽs et pour l’environnement.

Plus grave, si des lŽgislations dont l’objectif est avant toute chose la protection de l’environnement peuvent voir les projets pris sur leur fondement qualifiŽs de P.I.G., ce n’est pas toujours un avantage pour l’environnement : rien n’exclut en effet, dans un schŽma des carrires, de situer une carrire dans un site Žcologiquement remarquable pour ensuite imposer cette implantation au P.O.S. par la voie du P.I.G. alors que ce P.O.S. pourrait tre lui-mme protecteur de l’environnement. 

Cette facultŽ est d’autant plus f‰cheuse que le contr™le ˆ l’Žgard des P.I.G. est un contr™le du bilan ou de l’“utilitŽ publique”, autrement dit un contr™le peu exigeant. Le requŽrant devra donc prouver que les inconvŽnients inhŽrents ˆ ce choix sont excessifs par rapport aux avantages, ce qui n’appara”t pas gagnŽ d’avance. Dans ce cas, le prŽfet ne pourra s’affranchir de confronter l’utilitŽ publique du P.I.G. ˆ l’intŽrt gŽnŽral de la protection de l’environnement telle qu’elle peut ressortir de dispositions obligatoires de la loi. Mme s’il prend sa source dans une servitude d'utilitŽ publique destinŽes en principe ˆ protŽger l’environnement, un P.I.G. ne peut venir ruiner une protection rendue obligatoire par exemple par les articles L.145-3-II ou L.146-6 et R.146-1 et 2 Code de l’urbanisme. On imaginerait mal qu’une dŽcharge puisse tre crŽŽe dans un espace littoral remarquable, mme si telle est l’“utilitŽ publique”, ds lors que ces espaces doivent tre strictement protŽgŽs.
 
Fort heureusement, comme nous le pensons, le P.I.G. est soumis, tel un document de planification des sols, ˆ la hiŽrarchie du droit de l’urbanisme. De mme, un certain nombre d’actes juridiques qui ponctuent sa procŽdure d’institution sont attaquables. Mais est-ce suffisant pour Žviter des dommages irrŽparables ˆ l’environnement ?

*

Pouvait-on faire l’Žconomie du recours aux projets d’intŽrt gŽnŽral pour l’Žtablissement des schŽmas directeurs ou des plans d’occupation des sols ?, se demandait F.MODERNE. Et l’Žminent auteur de rŽpondre nettement par la nŽgative : l’Žmergence des P.I.G. est le “prix ˆ payer pour Žviter que les Žgo•smes locaux, au niveau des communes ou de leurs groupements devenus les acteurs principaux en la matire, ne fassent obstacle aux installations, Žquipements, ouvrages ou utilisations du sol correspondant ˆ des intŽrts supŽrieurs”. 
C’est particulirement vrai en ce qui concerne l’environnement. Mais par les virtualitŽs qu’il offre, le P.I.G. peut tre la pire ou la meilleure des choses : tout dŽpend du bon ou du mauvais vouloir de l’ƒtat qui en a la ma”trise ˆ lui tout seul.

C.- Les instruments d’action sur le foncier
La seconde moitiŽ des annŽes soixante-dix et les annŽes quatre-vingts a apportŽ son lot de nouveautŽs Žgalement en ce qui concerne les instruments d’amŽnagement des espaces fonciers ruraux ou urbain. Les acquisitions foncires du Conservatoire (1¡), la modernisation du rŽgime juridique des jardins familiaux (2¡) et les procŽdŽs d’amŽnagement foncier rural (3¡) montrent une attention croissante pour tenter de faire inter-agir les instruments d’action sur le foncier issus de lŽgislations spŽcifiques avec les rgles locales d’urbanisme.

1¡- Les actions du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres au regard des rgles locales d’urbanisme
La lŽgislation relative au Conservatoire du littoral organise un rapprochement entre la politique foncire de cette institution et les rgles d’urbanisme. 

Ainsi, l’article 1er de la loi n¡75-602 du 10 juillet 1975 crŽant le Conservatoire (actuel art.L.243-1 C.rural) lui permet de proposer les mesures propres ˆ Žviter toute construction des terrains contigus au domaine public maritime, ceci afin de prŽvenir une dŽvalorisation Žcologique et paysagre de terrains qu’il pourrait dŽcider d’acheter ultŽrieurment. 

Le dŽcret n¡75-1136 du 11 dŽcembre 1975 pris en application de la loi du 10 juillet 1975 Žtait mme plus prŽcis (actuel art.R.243-2 C.rural) : les programmes d’acquisition prioritaire du Conservatoire sont Žtablis en tenant compte des P.O.S. ou des documents en tenant lieu, qu’ils soient approuvŽs ou mme en cours d’Žlaboration. De plus, il peut demander aux ministres compŽtents que des mesures de sauvegarde soient prises pour Žviter que le caractre naturel et l’Žquilibre Žcologique soit compromis. Ces “mesures de sauvegardes” ne sont pas dŽfinies prŽcisŽment : elles peuvent recouvrir d’Žventuelles “mesures de sauvegarde” sous la forme d’un sursis ˆ statuer sur des autorisation d’occuper et d’utiliser le sol (art.L.111-7 ˆ L.111-11 du Code de l'urbanisme), mais il peut aussi s’agir d’une mesure de classement au titre de la loi du 2 mai 1930 sur les sites.

2¡- Les jardins familiaux
Les jardins familiaux ont ŽtŽ instituŽs par une loi du 26 juillet 1952 et un dŽcret du 27 septembre 1955. La loi du 10 novembre 1976 et son dŽcret d’application n¡79-1026 du 30 novembre 1979, actuellement codifiŽs aux articles L.561-1 et R.562-1 et suivants du Code rural. Ils ont une fonction tout ˆ la fois sociale et Žcologique au sein de la ville. Ils sont les hŽritiers des jardins ouvriers et des lotissements-jardins dont la finalitŽ a ŽtŽ modifiŽ par la loi du 31 dŽcembre 1976 qui redŽfinit la vocation de l’opŽration de lotissement.

Lorsqu’une S.A.F.E.R. a acquis des terrains, elle peut en cŽder la gestion ˆ des organismes de jardins familiaux. Dans ce cas, cet organisme doit respecter les dispositions d’un cahier des charges Žtabli par la S.A.F.E.R., qui doit lui-mme respecter les rgles d’urbanisme. De plus, pour bŽnŽficier des subventions Žtatiques, les projets prŽsentŽs par ces organismes relatifs ˆ la crŽation, l’extension ou l’amŽnagement des jardins familiaux divers avantages liŽs ˆ ces jardins ne peuvent tre attribuŽs que si l’amŽnagement des jardins est “compatible avec les prescriptions des documents d’urbanisme et les dispositions relatives aux espaces protŽgŽs”.

Or, comme nous l’avons vu, les rgles locales d’urbanisme peuvent toucher ˆ des objets se situant ˆ la limite de l’utilisation du sol au sens o l’entend le Code de l’urbanisme. Les jardins familiaux, qui sont pourtant ˆ l’origine des opŽrations de gestion des sols particulires n’entrant normalement pas dans l’objet de la rŽglementation de l’urbanisme, peuvent donc tre directement concernŽs par les rgles locales d’urbanisme.

3¡- Les procŽdŽs de rŽorganisation du parcellaire foncier rural
Le droit foncier rural regorge de procŽdŽs permettant l’amŽlioration des exploitations et des structures agricoles. La loi n¡75-632 du 15 juillet 1975 a liŽ la possibilitŽ de rŽsilier le bail ˆ ferme sur des parcelles dont la destination agricole pouvait tre changŽe en application des dispositions d’un P.O.S. .

• Plusieurs dispositions de la loi d’orientation agricole n¡80-502 du 4 juillet 1980 ont manifestŽ clairement l’intention de ne plus concevoir l’amŽnagement rural tournŽ sur lui mme : les autres politiques sectorielles doivent dŽsormais prendre en compte l’espace agricole.

L’article 72 de la loi d’orientation agricole n¡80-502 du 4 juillet 1980 (aujourd’hui l’article L.112-1 du Code rural) a prŽvu que “lors de l’Žlaboration des documents d’urbanisme, il devra tre tenu compte des particularitŽs locales telles que la situation dŽmographique, le type d’habitat, les besoins en matire de logement et la rŽpartition des terrains entre les diffŽrentes activitŽs Žconomiques et sociales”. De mme, l’article 73 alinŽa 2 (aujourd’hui l’article L.112-3 du Code rural) dispose que “pour assurer la sauvegarde de l’espace agricole, les documents relatifs aux opŽrations d’urbanisme (...) qui prŽvoient une rŽduction grave des terres agricoles ne peuvent tre rendus publics qu’aprs avis de la chambre d’agriculture et de la commission dŽpartementale des structures agricoles”.

• Plus rŽcemment, lors de la discussion sur les transferts de compŽtences en matire d’urbanisme, la loi du 7 janvier 1983 de rŽpartition des compŽtences a failli ne pas tre ŽpargnŽe par ce mouvement : un amendement fut prŽsentŽ par un parlementaire tendant ˆ ce que les P.O.S. prennent en considŽration les “orientations et objectifs qui figurent dans les schŽmas dŽpartementaux des structures agricoles ou qui rŽsultent des cartes dŽpartementales des terres agricoles”. L’amendement fut rejetŽ pour deux raisons : d’une part, selon le rapporteur de la loi, J-P.WORMS, “la prise en compte de documents qui sont d’une tout autre nature que ceux dont la loi demande la prise en compte n’est pas une bonne mŽthode”; d’autre part, selon le ministre de l’IntŽrieur, “la loi d’orientation agricole s’impose dŽjˆ aux documents d’urbanisme”.

De rŽcents colloques montrent enfin l’intŽrt que porte le juriste au rapprochement entre les deux lŽgislations.

• La loi du 2 juillet 1990 relative aux appellations d’origine contr™lŽe des produits agricoles ou alimentaires, bruts ou transformŽs prŽvoit quant ˆ elle que “tout syndicat de dŽfense d’une appellation d’origine contr™lŽe peut saisir l’autoritŽ compŽtente s’il estime que le contenu d’un document d’amŽnagement ou d’urbanisme en cours d’Žlaboration, un projet d’Žquipement ou de construction, d’exploitation du sol ou du sous-sol, d’implantation d’activitŽs Žconomiques est de nature ˆ porter atteinte ˆ l’aire et aux conditions de production, ˆ la qualitŽ ou ˆ l’image du produit d’appellation”.

• Parmi tous les procŽdŽs d’intervention sur le foncier rural, on doit noter une catŽgorie particulire d’opŽration qui se rapproche sensiblement de la planification des sols issue du Code de l’urbanisme : le remembrement-amŽnagement. Il aura fallu attendre 1980 pour voir un rapprochement sŽrieux entre les deux lŽgislations car, jusqu’alors, comme l’ont notŽ J.HUGOT et D.LEPELTIER, il fallait chercher longuement dans le paysage juridique pour trouver des embryons de passerelles entre les deux : d’un c™tŽ en effet existait le remembrement rural, de l’autre, le remembrement urbain. La loi d’orientation agricole du 4 juillet 1980 tente de trouver un modus vivendi permettant de mener les deux de front.

Le remembrement-amŽnagement est issu de l’article 76 de la loi du 4 juillet 1980 et de son dŽcret d’application n¡81-225 du 10 mars 1981. Il a ŽtŽ modifiŽ par la loi-montagne du 9 janvier 1985 et est actuellement codifiŽ aux articles L.123-18 et suivants et R.123-20 et suivants du Code rural. Il consacre certaines pratiques locales mettant en corrŽlation le remembrement urbain et l’Žlaboration d’un P.O.S..

Le procŽdŽ est simple dans son principe : il s’agit de mettre en Ïuvre, de faon couplŽe, un remembrement rural pour reconfigurer le parcellaire agricole au moment o l’on redŽfinit, dans un P.O.S., les zonages en matire d’urbanisme. Le but est ainsi de mettre en Ïuvre, au bŽnŽfice des communes rurales, une planification des sols fortement ancrŽe dans le parcellaire foncier.
Le rapprochement dŽpasse le simple aspect spatial puisque l’autoritŽ compŽtente peut opposer un sursis ˆ statuer lorsque les demandes d’autorisations concernant des constructions, installations ou opŽrations sont de nature ˆ compromettre ou ˆ rendre plus onŽreuse l’exŽcution du remembrement-amŽnagement. En outre, et comme pour le transfert de C.O.S. dans les espaces naturels issu de la loi du 31 dŽcembre 1976, il s’agit d’un procŽdŽ permettant de rŽpartir la plus-value liŽe au caractre constructible des terres entre tous les propriŽtaires...une autre “entorse” discrte au principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme par l’application de rgles d’Žquivalence, bien connues de l’amŽnagement rural.

Il s’agissait dŽjˆ de la reconnaissance du r™le incontournable du P.O.S. dans le paysage juridique franais, et cela quelques annŽes avant les lois de dŽcentralisation.

Cette procŽdure est simple en thŽorie, mais elle s’est avŽrŽe trs difficile ˆ mettre en Ïuvre comme le montrent quelques annŽes de pratique : ˆ la fin de 1992, seulement cinq opŽrations portant sur 2000 hectares avaient ŽtŽ menŽes ˆ leur terme. Selon P.ANDLAUER, il s’agit d’un “Žchec patent (...), rŽvŽlant les difficultŽs qu’il pouvait y avoir ˆ combiner les deux opŽrations et ˆ dŽfinir des orientation claires. Et ce, mme dans les zones pŽriurbaines o l’on pourrait espŽrer le voir plus souvent mis en Ïuvre”. On est loin des espoirs qu’avaient suscitŽ cette nouvelle institution.

Probablement conscient de cet Žchec, on a vu se multiplier des pratiques attribuant ou rŽattribuant des terrains classŽs constructibles dans les P.O.S., mais dans le cadre “normal” du remembrement rural. Le Conseil d’ƒtat en a admis la lŽgalitŽ, montrant que les finalitŽs d’urbanisme n’Žtaient pas Žtrangres aux opŽrations d’amŽnagement foncier de l’espace rural. En rŽalitŽ, il n’est pas impossible que le Conseil d’ƒtat ait fait une application de l’article 1er alinŽa 2 de l’ordonnance n¡67-809 du 22 septembre 1967 qui permet l’attribution de terrains nŽcessaires ˆ l’exŽcution ultŽrieure des Žquipements communaux.

Il reste sans doute beaucoup de chemin ˆ parcourir avant que les procŽdures de l’amŽnagement rural et celles de la planification “de l’urbanisme” soient vŽritablement intŽgrŽes l’une ˆ l’autre - si tant est que cela est d’ailleurs souhaitable -. Les expŽriences peu durables et globalement peu convaincantes des plans d’amŽnagement ruraux (P.A.R.) - devant tre obligatoirement mis ˆ l’Žtude lorsqu’un P.O.S. est lui mme mis ˆ l’Žtude dans un canton de moins de 10000 habitants -, et celle des Z.E.P. - instituŽe pour pallier l’insuffisance de coordination entre l’amŽnagement rural et l’urbanisme - montrent les limites d’une intŽgration poussŽe dans un document unique des deux types de prŽoccupations. 

 Les difficultŽs sont peut-tre mme exacerbŽes depuis la dŽcentralisation : alors que la planification des sols du Code de l’urbanisme est dŽsormais dŽcentralisŽe, les procŽdures d’amŽnagement foncier rural restent essentiellement aux mains de l’ƒtat, sous rŽserve des pouvoirs relativement rŽsiduels du prŽsident du conseil gŽnŽral ˆ certains stade des procŽdures.

MalgrŽ tout, les tentatives plus ou moins fructueuses que nous avons ŽvoquŽes dŽnotent une attention croissante pour promouvoir un amŽnagement et un dŽveloppement coordonnŽ de ces espaces.

Il reste ˆ prŽsent ˆ se demander si les directives paysagres pourront s’affirmer comme des documents de poids : il s’agit en effet d’instruments hybrides qui Žtablissement un pont entre le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme.

D.- La place incertaine des directives paysagres
Les directives paysagres constituent des instruments hybrides : ils ne s’agit pas de normes d’urbanisme proprement dites. Mais ces normes s’inscrivent quand mme dans la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme puisqu’elles sont opposables sous certaines conditions ˆ certains documents de planification des sols du droit de l’urbanisme

La loi du 4 fŽvrier 1995 a modifiŽ l’article 1er de la loi du 8 janvier 1993. Contre toute attente - et sans que cette disposition de “coordination” soit le moins du monde discutŽe en assemblŽe - l’article 5-E-I de la loi ne confre pas de valeur de D.T.A. aux directives paysagres. Notre droit de l’urbanisme n’est pas plus allŽgŽ qu’avant par la multitude de documents et normes pouvant se “superposer”. Les directives paysagres de la loi du 8 janvier 1993 ont ŽtŽ maintenues par la loi du 4 fŽvrier 1995.
Que peut-on tirer de cette faon de faire pour le moins curieuse alors que l’ambition affichŽe par la loi du 4 fŽvrier 1995 Žtait la simplification du droit ? 

Il faut d’emblŽe faire remarquer que l’article 1er dŽfinit lui-mme les conditions d’opposabilitŽ et les rgles rŽgissant les rapports juridiques entre les directives paysagres et les autres documents. On retrouve ˆ l’article 1er les termes du projet de loi-Bianco (alors seulement valable pour les lois d'amŽnagement et d'urbanisme) : 

- les schŽmas directeurs, les schŽmas de secteur et les P.O.S. ainsi que tous documents en tenant lieu doivent tre compatibles avec leurs dispositions. En revanche, leur opposabilitŽ directe aux autorisations de dŽfrichement et d’occupation ou d’utilisation du sol est suspendue lorsqu’existe un P.O.S. compatible avec elles; dans le cas contraire, si le P.O.S. est incompatible, la directive redevient directement opposable (alinŽas 3 et 4);

- lorsqu’existe une D.T.A. sur le mme territoire, l’Ždiction d’une directive-paysagre n’est pas possible (alinŽa 1er).

Plusieurs difficultŽs surgissent alors. 

• En premier, l’article 1er ne dŽfinit nullement les rapports des directives paysagres avec les L.A.U. visŽes ˆ l’article L.111-1-1.
D’autre part, il en va de mme en ce qui concerne leur articulation avec les S.M.V.M., les S.A.R.O.M., le S.D.R.I.F. ou le S.A.C.T.C.. Certes, ces quatre types de documents ont les mmes effets que les D.T.A.. Mais aucune disposition n’autorise ˆ les assimiler ˆ de vŽritables D.T.A.. L’assimilation n’est que partielle : elle ne vaut semble-t-il que pour les effets juridiques que l’on entend leur confŽrer. Cette idŽe est renforcŽe par le fait que toutes ces normes sont rŽgies par des textes diffŽrents qui en fixent le rŽgime juridique particulier, notamment du point de vue procŽdural. Ainsi resterait en suspens les rapports entre les directives paysagres et ces documents.
Par ailleurs, la qualification juridique de directive paysagre n’est pas en elle-mme satisfaisante. Toujours est-il qu’elles ne rentrent dans aucune catŽgorie juridique connue : elles n’Ždictent pas ˆ proprement parler de rgles ou de servitudes d’urbanisme et elles ne constituent pas des servitudes d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme. Pourtant, elles sont parfaitement opposables aussi bien aux autorisations d’occupation et d’utilisation du sol qu’aux documents locaux de planification des sols. De plus, leur contenu se rapproche trs sensiblement de vŽritables rgles d’urbanisme comme celles contenues dans les L.A.U. ou dans les D.T.A. ˆ orientation urbanistique. 

Par ailleurs, la nature de leur contenu laisse songeur : elles peuvent contenir ˆ la fois des dispositions contraignantes, constitutives de vŽritables prescriptions rŽglementaires, et des recommandations sous forme la forme d’un “cahier de recommandations”. Il faut espŽrer que les directives identifieront prŽcisŽment la partie normative et la partie recommandatoire afin d’Žviter des contentieux inutilement complexes devant la juridiction administrative.

Enfin, le moins que l’on puisse dire est que l’idŽe du retour ˆ une opposabilitŽ directe des directives en cas d’incompatibilitŽ d’un P.O.S. avec elles est fumeuse : leur opposabilitŽ est en d’autres termes conditionnŽe par l’examen au fond de la lŽgalitŽ du P.O.S. ou du document en tenant lieu, ce qui constitue une curieuse inversion de la dialectique juridique. On imagine sans peine quelles seront les difficultŽs et la longueur des dŽbats juridictionnels lorsque des requŽrants invoqueront l’illŽgalitŽ prŽalable du P.O.S.. Si l’on ajoute un mŽcanisme de mise en compatibilitŽ lˆ encore particulier ˆ ces directives (article 14 du dŽcret), les incertitudes ne seront que plus grandes ˆ leur sujet.

• En second lieu, les directives paysagres restent opposables ˆ tous les documents infŽrieurs mme si s’intercalent un ou plusieurs documents d’urbanisme. L’article L.111-1 al.5 et 6 leur est inapplicable. 

• En troisime lieu, et surtout, la loi du 4 fŽvrier 1995 n’a pas modifiŽ le dispositif selon lequel les directives paysagres ne peuvent tre ŽdictŽes que lˆ o il n’existe aucune autre norme avec laquelle elles auraient pu entrer en conflit. Elle l’a tout au contraire entŽrinŽ. 
Ainsi, ds lors qu’une D.T.A. aura ŽtŽ prise, une directive de protection et de mise en valeur du paysage ne pourra tre prise. Cette idŽe est corroborŽe par le fait que, en vertu de l’article L.111-1-1 al.2, les D.T.A. “fixent les principaux objectifs de l’ƒtat (...) en matire de prŽservation des espaces naturels, des sites et des paysages”. 

Si on comprend le souci de simplification du lŽgislateur qui n’a pas voulu faire se c™toyer deux types de normes pouvant entrer en conflit - ce qui ne posait pas a priori de problmes juridiques insurmontables -, on peut regretter cette exclusion automatique pour trois raisons. 
D’une part, parce que les D.T.A., documents gŽnŽraux, suspendent la possibilitŽ d’Ždicter des directives paysagres. Les directives paysagres, elles, sont des documents spŽcifiquement consacrŽs aux paysages; elles n’ont pas vocation, comme les D.T.A., ˆ choisir une “perspective de gestion Žconome de l’espace [ni] d’Žquilibre entre amŽnagement et protection de l’environnement”. En ce sens, une interdiction d’Ždicter une directive paysagre lˆ o existerait une D.T.A. ne se justifie pas prŽcisŽment en raison du caractre spŽcifique et cantonnŽ dans l’objet et dans l’objectif de celle-ci : une directive paysagre ne contient que des orientations relatives aux paysages ˆ l’exclusion de toutes autres orientations que la loi destine aux D.T.A. (transport, grands Žquipements,...). Il Žtait donc bien plus logique qu’elles priment les D.T.A. en ce qui concerne les paysages.
D’autre part, les directives paysagres sont ŽlaborŽes dans des conditions plus dŽmocratiques et en mettant en Ïuvre une procŽdure qui garantit une certaine transparence, alors que l’Žlaboration des D.T.A. est beaucoup moins dŽmocratique, plus centralisŽe et plus expŽditive. En particulier, les D.T.A. excluent l’intervention des associations au contraire des directives paysagres (art.1er al.2 de la loi-paysage).
Enfin, il faut souligner le fait qu’aucune disposition de la loi du 4 fŽvrier 1995 n’a prŽvu une non concurrence “en sens inverse”. Autrement dit aucune disposition n’interdit l’Ždiction d’une D.T.A. postŽrieurement ˆ une directive paysagre. On serait donc en prŽsence d’un mŽcanisme ˆ sens unique qui pourrait faire systŽmatiquement primer les D.T.A. postŽrieures sur des directives paysagres prŽexistantes. De cette faon, les directives paysagres deviendraient caduques quand bien mme leurs dispositions seraient plus strictement protectrices de l’environnement.
Pour ces raisons, nous ne souscrirons pas aux conclusions de H.PƒRINET-MARQUET qui estime que, en raison de la dŽmarche plus globale qui sous-tend l’Žlaboration des D.T.A., il Žtait parfaitement logique que les directives paysagres soient marginalisŽes.

La petite modification apportŽe par l’article 5-E-I de la loi du 4 fŽvrier 1995 ˆ l’alinŽa 1er de l’article 1er de la loi-paysage du 8 janvier 1993 visant ˆ substituer aux “prescriptions particulires” les D.T.A. n’est pas anodine et va bien au-delˆ d’une simple mise en cohŽrence, contrairement ˆ ce qui ressort des dŽbats parlementaires.

Il semblerait donc que le lŽgislateur du 4 fŽvrier 1995 ait voulu, deux annŽes aprs, revenir discrtement sur ce qui pouvait tre peru comme une forme de conqute des intŽrts de la protection de l’environnement au dŽtriment des intŽrts amŽnageurs pris en charge par le ministre de l’ƒquipement ou par le ministre de l’IntŽrieur. La protection de l’environnement risque de ne pas en sortir vainqueur.

Beaucoup de questions demeurent donc ˆ propos des directives paysagres. En tout Žtat de cause, la simplification du droit est loin d’tre assurŽe car ces instruments constituent un degrŽ de complexitŽ peut tre inutile dont le droit n’avait pas besoin : il est dŽsormais tout ˆ fait possible, nous l’avons vu, d’Žlaborer des D.T.A. paysagres. Le moins que l’on puisse dire est que la loi du 4 fŽvrier 1995 aura ŽtŽ l’occasion manquŽe d’opŽrer un Žclaircissement alors qu’elle avait pourtant pour ambition d’amŽliorer la transparence juridique du droit de l’urbanisme : mais, prŽcisŽment, les directives paysagres ne font pas partie du droit de l’urbanisme. 
ƒtait-ce cependant une raison suffisante pour faire l’Žconomie d’une amŽlioration de la loi-paysage et, partant, de l’intelligibilitŽ du droit de l’environnement et du droit de l’urbanisme ?

a

Dans un style que l’on reconna”t bien ˆ A.GIVAUDAN, il y aurait certes lieu ˆ “mettre un peu d’ordre dans le droit des protections variŽes ŽdictŽes depuis quelques annŽes au hasard de lois, de ministres en mal de notoriŽtŽ, de lobbies en mal d’activisme. C’est une autre question que l’ƒtat, qui ne ma”trise plus trs bien ses sŽcrŽtions, n’est pas actuellement en mesure de rŽsoudre”. 

• Alors qu’en 1974, le ministre recensait 43 servitudes d’utilitŽ publique, nous en sommes, en 1996, au nombre de 69. Et encore, faut-il prŽciser que toutes ces “servitudes d’utilitŽ publique affectant l’utilisation du sol” ne sont pas rŽpertoriŽes ˆ l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons.
Depuis 1973, date du premier recensement des servitudes d’utilitŽ publique, leur nombre a augmentŽ de faon importante pour le ministre de l’Environnement. C’est le cas non seulement en valeur relative ˆ raison des transferts d’attributions - toujours plus large en sa faveur -, qu’en valeur absolue : de nouvelles servitudes d’utilitŽ publique ont ŽtŽ crŽŽes puis mises immŽdiatement sous sa “tutelle”. 
Ë ce titre, on doit s’interroger sur la pertinence actuelle du systme d’identification de ces servitudes par le code alphanumŽrique en vigueur. Ce systme est plus un ferment de complication du droit et de l’identification de l’administration gestionnaire desdites servitudes qu’un facteur de simplification.
Comme nous le disions prŽcŽdemment en effet, le code alphanumŽrique utilisŽ est loin de toujours correspondre au ministre effectivement gestionnaire aujourd’hui. On peut en effet s’Žtonner du maintien de ce code car il est vite devenu obsolte ˆ mesure que les attributions des ministres changent, qu’ils disparaissaient ou qu’ils Žtaient rattachŽs ˆ d’autres ministres. On ne s’explique pas, par exemple, l’existence d’une seule servitude rattachŽe ˆ la “prŽvention des risques majeurs” (PM1) alors que le P.S.S. et les servitudes des zones submersibles de la Loire continuent ˆ tre rattachŽes au ministre de l’ƒquipement et empruntent son code alphanumŽrique (EL2 et EL2bis). Depuis la crŽation de ce code, la gestion de nombreuses servitudes relatives ˆ la protection de l’environnement a ŽtŽ confŽrŽe au ministre de l’Environnement. Ainsi les servitudes “EL”, “PM” et “AC” aurait tout de mme du faire l’objet, depuis quelques annŽes, d’un regroupement sous une catŽgorie “E” attribuŽe au ministre de l’Environnement.
Cette faon de faire n’est pas de nature ˆ rendre facilement comprŽhensible la matire, et c’est f‰cheux, car nous verrons qu’elle est embrumŽe par un trs fort dŽficit en rŽflexion.

• Mais les servitudes d’utilitŽ publique ne sont pas les seules a avoir prolifŽrŽ. Le droit de l’environnement a vu surgir des documents spŽciaux ni servitudes d’utilitŽ publique, ni normes d’urbanisme : c’est le cas des directives paysagres et des plans de protection de l’environnement divers et variŽs (S.A.G.E., S.D.A.G.E., schŽmas des carrires, schŽmas d’Žlimination des dŽchets,...).

Nous pensons qu’il est par consŽquent absolument indispensable de procŽder ˆ une Žvaluation et une mise ˆ plat de la problŽmatique en la matire. 

Cette remise ˆ plat de la question passe nŽcessairement par deux stades : d’une part, la reconnaissance d’une thŽorie et d’un concept autonome des servitudes d’utilitŽ publique; d’autre part, l’Žlaboration d’un nouveau classement substitutif de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme fondŽ sur une typologie fondŽe sur les effets juridiques ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme (typologie que nous nommerons “orientŽe-effets”). C’est ce ˆ quoi nous allons nous employer plus en avant dans notre recherche.

Constatons seulement, ds ˆ prŽsent, deux choses : 

- d’une part, une affirmation trs nette des prŽoccupations d'environnement sanctionnŽes par des lŽgislations “parallles” dans le droit de l'urbanisme, en tout premier lieu ˆ l'Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme : de rapports originellement pacifiques, nous sommes passŽs ˆ des rapports conflictuels; 

- d’autre part, l’idŽe que le Code de l’urbanisme, hypertrophiŽ, semble aujourd’hui paradoxalement de moins en moins ˆ mme ˆ tre le rŽceptacle du droit des sols alors pourtant que, dans les annŽes 1970, l’ambition de l’administration Žtait de faire du P.O.S. Le document universel, une sorte de synthse de toutes les lŽgislations applicables ˆ l’espace.

Est-on en passe de franchir un saut qualitatif rŽformateur du droit de l'urbanisme ? Ou ce phŽnomne se traduira-t-il par une exacerbation encore plus sŽvre des conflits ?

Cette montŽe en puissance continue de l’environnement en dehors de la rgle locale d’urbanisme pose aussi la question de savoir si l’ŽlasticitŽ du P.O.S., instrument ˆ vocation prŽtendument universaliste du droit des sols, est infinie.

Enfin, une dernire question porte sur une approche tŽlŽocratique de l’action des collectivitŽs publiques en matire d’environnement. Elle permettrait de savoir dans quelle mesure la protection de l’environnement serait le produit d’une seule politique de l’environnement ŽclatŽe, dans le domaine juridique, entre les deux sphres juridiques qui nous concernent (le droit de l’urbanisme et les lŽgislations parallles) ou, ˆ l’inverse, le produits de multiples politiques d’environnement sectorielles, menŽes par des autoritŽs publiques diffŽrentes, dont certaines n’aurait pas en rŽalitŽ pour finalitŽ premire la protection de l’environnement. 
L’aspect pluriel des politiques publiques de l’environnement pourrait ainsi montrer que, ˆ l’intŽrieur d’un systme juridique apparemment monolithique, elles n’auraient pas le mme visage selon que l’on se placerait du point de vue du droit de l’urbanisme ou du point du vue du droit de l’environnement quand bien mme elles tendraient, chacune de leur c™tŽ, ˆ des buts parfois identiques. Elle montrerait dans quelle mesure un sous-systme juridique (le droit de l’urbanisme) pourrait influencer voire contaminer un autre sous-systme juridique (les lŽgislations environnementales extŽrieures au Code de l’urbanisme) pour en transformer le cas ŽchŽant radicalement les assises thŽoriques. Cette approche aurait ainsi le mŽrite de montrer ou d’infirmer Žgalement, sur le terrain de la sociologie du droit, que les deux sous-systmes juridiques qui nous intŽressent vivent dans un rapport d’indŽpendance tout ˆ fait relatif.

Les rapports de plus en plus difficiles entre les deux sphres d’influence semblent en tout cas s’expliquer par des logiques juridiques apparemment concurrentes qui leur sont propres. Ces logiques semblent bien traduire elles-mmes des logiques de pouvoir opposŽes. Cette concurrence de logiques juridiques distinctes est trs nette lorsque l'on s'emploie ˆ cerner avec prŽcision les deux concepts de base qui gouvernent notre problŽmatique (rgles d’urbanisme et servitudes d'utilitŽ publique).

MalgrŽ tout, dans une optique axiologique qui consiste ˆ savoir si et comment l’environnement est pris en compte dans la rgle locale d’urbanisme, “cette diversitŽ [de rŽglementation] qui se matŽrialise par la dŽcomposition de la police Žcologique en une mosa•que de police spŽciales n’empche pas cette notion de prŽsenter une incontestable unitŽ”.

Section 2
La problŽmatique des rapports entre les lŽgislations spŽcifiques de l'environnement et les rgles locales d'urbanisme : une rŽflexion dŽfaillante 
Les rapports entre les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement et la rŽglementation locale de l’urbanisme sont problŽmatiques.

Il ressort que ces carences sont en premier lieu imputables ˆ un manque certain de rŽflexion conceptuelle sur la notion mme de servitude d'utilitŽ publique en droit de l'urbanisme, par rapport ˆ la notion dŽsormais bien admise de servitude d'urbanisme  (et, plus particulirement, celle de rgle locale d'urbanisme). Nous verrons ainsi que cette distinction n’est pas une vue de l’esprit ni une Ïuvre de spŽculation intellectuelle, mais qu’elle a des incidences directes sur les relations que ces deux catŽgories de normes entretiennent (¤1).

Gr‰ce ˆ l'Žclairage que nous tenterons d'apporter ˆ cette notion, il nous sera alors plus facile de remettre un peu d’ordre dans la typologie actuelle des servitudes d’utilitŽ publique (¤2). 

Nous verrons que cette remise en ordre est indispensable pour tirer toutes les consŽquences juridiques des rapports entre les rgles locales d’urbanisme et les servitudes d’utilitŽ publique environnementales donc, en dŽfinitive, pour tirer tous les enseignements du point de vue de la prise en compte effective par les rgles locales d’urbanisme. 

¤1 - Rgles locales d'urbanisme et servitudes d'utilitŽ publique : une distinction floue
MalgrŽ des tentatives louables de mise en lumire dans le droit de l'urbanisme, la notion de servitude d'utilitŽ publique stricto sensu (autrement dit au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) est floue. 

Peu d'auteurs se sont risquŽs ˆ en chercher la spŽcificitŽ et encore moins ˆ chercher ˆ Žlaborer une thŽorie des “servitudes d'utilitŽ publique”. Quant au droit positif lui-mme, il ne s’est pas souciŽ d’y apporter le moindre Žclaircissement. 

Cela est d’autant plus regrettable que, ˆ l'intŽrieur de ces lŽgislations parallles, cette catŽgorie bien particulire de servitudes que sont les servitudes d'utilitŽ publique semblent se dŽtacher nettement.

Le phŽnomne assez remarquable d’une montŽe en puissance des prŽoccupations d’environnement au travers de lŽgislations spŽcifiques pche en effet par manque de systŽmatisation juridique. On a l’impression que la doctrine se dŽsintŽresse de la question mme si la problŽmatique refait parfois surface.

Une systŽmatisation juridique est donc indispensable si l'on veut apprŽcier la valeur du systme pour rŽpondre ˆ la question de savoir si ce mode de rŽgulation remplit bien les objectifs qui lui sont - explicitement ou implicitement - assignŽs : une protection effective de l'environnement (A). 

Elle nous permettra ensuite de savoir, en dŽfinitive, si la protection gagne ˆ tre ŽcartelŽe entre ces deux domaines distincts sanctionnant l'un et l'autre les prŽoccupations d'environnement : d'une part le droit de l'urbanisme (au travers de la rgle locale d'urbanisme), d'autre part, les lŽgislations extŽrieures ou parallles au Code de l'urbanisme, symbolisŽes par ces servitudes d'utilitŽ publique (B). 

A.- L’insuffisance des critres classiques de distinction
La notion de servitude d’utilitŽ publique a l'avantage d'introduire un rapport juridique doublement positif en matire de protection de l’environnement :

- un rapport de conformitŽ avec les autorisations de construire prises sur le fondement du Code de l’urbanisme (art.L.421-3 du Code de l'urbanisme);

- un rapport de conformitŽ avec les rgles locales d'urbanisme, sanctionnŽ par un contr™le poussŽ de la qualification juridique des faits ˆ l'Žgard de cette dernire. Il ne s'agit donc plus du simple rapport de compatibilitŽ sanctionnŽ par un contr™le mois exigeant. Peut-on imaginer un meilleur rapport de soumission de la rgle locale d'urbanisme ? En dehors de la substitution pure et simple, la rŽponse est trs probablement nŽgative. 

Il est donc essentiel de s’attacher ˆ dŽterminer le contenu des servitudes d’utilitŽ publique tant leur portŽe est essentielle ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale des sols. Nous en profiterons Žgalement pour rapprocher cette dernire notion de celle de “police administrative spŽciale”.

L’intŽrt des servitudes d'utilitŽ publique est par consŽquent majeur. Aussi, rassembler des ŽlŽments de comprŽhension du problme permettra de b‰tir une thŽorie des servitudes d'utilitŽ publique appliquŽe ˆ l’environnement. La premire dŽmarche est bien entendu une dŽmarche de dŽfinition et d’identification des deux notions que sont les servitudes d'urbanisme (1¡) et les servitudes d'utilitŽ publique (2¡) aprs en avoir dŽgagŽ les caractres principaux.

1¡- Le concept de rgle locale d'urbanisme
Nous l’avons dŽfini dans notre introduction comme une variŽtŽ de rgle d’urbanisme (ou de servitude d’urbanisme) n’ayant pas vocation ˆ s’appliquer ˆ l’ensemble du territoire mais seulement ˆ une commune ou ˆ un groupement de communes, Žmanant aussi bien de l’ƒtat que des collectivitŽs locales disposant des pouvoirs de droit commun en matire de rŽglementation des sols.

Comme nous l’avons montrŽ, et quand bien mme le rŽgime juridique des diverses catŽgories de rgle locale d’urbanisme ne serait pas uniformisŽ, il s’agit selon nous d’un concept juridique ˆ part entire qui s’applique ˆ des objets de droit connus et codifiŽs, et dont les objectifs ainsi que la finalitŽ supŽrieure sont parfaitement identifiables.

En revanche, le moins que l’on puisse est que le concept de servitude d'utilitŽ publique ne se prte pas ˆ premire vue ˆ une systŽmatisation aussi simple.

2¡- Le concept de “servitude d’utilitŽ publique” visŽ ˆ l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme
Tout se passe comme si le concept de servitude d’utilitŽ publique ne prtait pas ˆ discussion et s’imposait avec une Žvidence telle qu’il serait inutile d’aller plus loin. La doctrine est trs peu prolixe quant au point de savoir ce qui caractŽrise les servitudes d’utilitŽ publique. Un tel concept ne s’impose pas en effet ˆ l’Žvidence.

Rappelons tout de suite une chose : la servitude d’utilitŽ publique dont nous cherchons une dŽfinition est celle dont les textes, assez nombreux, nous parlent sans jamais les dŽfinir : l’article L.123-1 in fine, l’article L.126-1, l’article L.141-1, l’article L.144-2-2¡ du Code de l’urbanisme, ou encore l’article L.4433-8-2¡ du Code des collectivitŽs territoriales (S.A.R.O.M.). 
Ce sont les servitudes que nous avons choisi de qualifier de servitude d'utilitŽ publique stricto sensu., autrement dit, les servitudes qui investissent le Code de l’urbanisme tout en lui Žtant extŽrieur. 
Ces servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu sont parfois confondues avec les servitudes d'utilitŽ publique lato sensu qui dŽsignent en fait toutes les servitudes administratives. 

On relvera le paradoxe : la servitude d'utilitŽ publique stricto sensu est “connue” de tous, constitue une rŽfŽrence juridique et politique pour les autoritŽs nationales et locales de l’urbanisme parce qu’elle figure ˆ de nombreuses reprises dans les textes. Or, ˆ c™tŽ de cela, personne n’a pas encore pris la peine de la dŽfinir avec prŽcision ni d’en prŽciser le contenu juridique (ˆ dŽfaut d’en avoir dŽcrit les formes et les rŽgimes ï combien variables). 

B.DROBENKO, dans son essai sur les servitudes d’urbanisme et sa tentative de distinction avec les servitudes d'utilitŽ publique nous para”t, ds les premires pages de sa thse, introduire ŽnormŽment de confusions. On peut en effet y lire que, parce certaines servitudes d'utilitŽ publique ont un “objectif d’urbanisme (...), elles sont directement assimilables aux servitudes d’urbanisme”. Ceci nous semble rŽvŽlateur de la difficultŽ qu’ont nombre d’auteurs ˆ trouver des critres dŽterminants permettant de qualifier juridiquement l’objet juridique “servitude d’utilitŽ publique”.

J-P.FORGET est semble-t-il le seul qui ait tentŽ une dŽfinition des servitudes d'utilitŽ publique stricto sensu, autrement dit en mettant ˆ part les servitudes d’urbanisme. Selon lui, il s’agit des “diverses charges et obligations imposŽes aux propriŽtŽs privŽes par la puissance publique dans l’intŽrt gŽnŽral et entra”nant, de ce fait, des restrictions et limitations plus ou moins Žtendues et sŽvres au droit de propriŽtŽ et aux divers modes d’utilisation des sols”. Mais l’on ne voit pas bien ce qui, par cette dŽfinition, les distingue des servitudes d’urbanisme que l’on pourrait dŽfinir exactement de la mme faon. 

La doctrine ne va d’ailleurs le plus souvent jamais plus loin qu’une simple recension de ces servitudes. Les traitŽs de droit ne nous renseignent en fait que trs peu et, quand c’est le cas, trop partiellement.

H.JACQUOT a de son c™tŽ essayŽ de mettre en exergue les traits marquant des servitudes d'utilitŽ publique. Selon lui, ils sont au nombre de deux : 
- d’une part, elles sont Žtablies dans le cadre de lŽgislations particulires qui poursuivent des buts autres que l’amŽnagement;
- d’autre part, elles affectent l’utilisation des sols, ce que l’auteur considre d’ailleurs comme peu original.
Si l’idŽe de but nous para”t intŽressante (nous y reviendrons), nous verrons que ces deux traits ne suffisent pas ˆ caractŽriser les servitudes d'utilitŽ publique.
De plus, les servitudes d’utilitŽ publique peuvent avoir un but d’amŽnagement comme c’est le cas de celles ŽdictŽes au bŽnŽfice de la rŽalisation ou du maintien d’ouvrages publics.

Quant au Code de l’urbanisme (ses articles L.123-1, L.126-1 et R.126-1 s. du Code de l’urbanisme notamment), il n’est d’aucune aide. Il n’est en effet pas possible de qualifier juridiquement un concept par la voie de l’ŽnumŽration. 

On serait donc tentŽ de se demander si, ˆ la vue de l’indigence de cette production doctrinale, le concept de servitude d'utilitŽ publique existe vraiment. Il existe en effet de nombreuses ressemblances entre les servitudes d’urbanisme et les servitudes d’utilitŽ publique. Or, les servitudes d’utilitŽ publique constituent une rŽalitŽ constante du droit de l’urbanisme. Il faudrait sans doute voir lˆ encore dans leur multiplication une consŽquence qui tend ˆ les rendre rŽfractaires ˆ la synthse et ˆ une nŽcessaire thŽorisation.

Un certain nombre de caractŽristiques les rapprochent des servitudes d’urbanisme. Ce constat est inhŽrent bien entendu ˆ leur appartenance, toutes deux, ˆ la grande catŽgorie des servitudes administratives. 

Certains auteurs ne sont d’ailleurs pas loin de qualifier les servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu de “document d’urbanisme”, autrement dit de servitude d’urbanisme.

Il est vrai que de nombreuses lŽgislations parallles au droit de l’urbanisme prŽsentent un caractre ambigu : Z.P.P.A.U.P., rgles de constructions en zone submersible de la Loire, dŽcrets de crŽation des parcs nationaux, P.P.R. (ex-P.E.R. et ex-P.S.S.), pŽrimtres de protection des sites classŽs, rgles gŽnŽrales d’amŽnagement et d’urbanisme contenues dans la loi d’orientation agricole du 4 juillet 1980 (L.144-2 al.1 du Code de l'urbanisme), etc... Ces documents et rgles, comme les servitudes d’urbanisme ŽdictŽes au niveau local, peuvent Žgalement prŽvoir des rgles opposables ˆ l’acte de construire ou d’amŽnager. Il est des cas o il s’agit d’ailleurs d’une obligation prŽvue par les textes. Et l’on comprend dans ce contexte la tendance de certains auteurs ˆ prendre l’une pour l’autre et vice versa.

Nous serions donc a priori tentŽs de n’y voir qu’une vaine querelle dans la mesure o, malgrŽ leur appellation de servitudes d'utilitŽ publique, ces dernires n’en constitueraient pas moins des rgles opposables ˆ l’acte de construire ou d’amŽnager, que le Code de l’urbanisme a pour r™le de prendre en charge. Nous verrons qu’il n’en est rien.

• A priori en effet, rien ne distingue l’une et l’autre de ces deux notions par leur portŽe juridique.

Les servitudes d’utilitŽ publique sont opposables aux autorisations d’utilisation du sol par l’entremise de l’article L.421-3 du Code de l'urbanisme et elles limitent les droits ˆ construire. Dans les deux cas en effet, ces normes sont opposables aux modes d’occupation et d’utilisation du sol et elles fixent toutes les deux des rgles d’utilisation du sol dans cette optique.

• De mme, leur objet est souvent identique ˆ celui des rgles d’urbanisme. 

Ce critre a ŽtŽ prŽsentŽ comme Žtant le critre principal qui permet de faire application du principe de l’indŽpendance des lŽgislations et, par suite, de juger inopŽrant les moyens tirŽs de la violation d’une lŽgislations pour invalider un acte administratif pris sur le fondement d’une autre lŽgislation. 

Pour le commissaire du gouvernement GENEVOIS, la diffŽrence de l’objet entre les normes constitue le fondement du principe. Les autres caractŽristiques ne seraient que des indices, des manifestations de ce principe : l’autoritŽ compŽtente (“indice organique”), les rgles de procŽdure (motifs de refus diffŽrents, voies de recours ouvertes distinctes, sanctions encourues de gravitŽ diffŽrente,...) ou encore la forme de l’acte.

Or, un plan d’exposition aux risques a pour objet de rŽglementer ou d’interdire les implantations d’ouvrages et constructions dans les zones exposŽes ˆ un risque naturel. Mais un P.O.S. peut avoir exactement le mme objet en dŽfinissant une zone ND dans laquelle ces ouvrages et constructions sont Žgalement interdits. 

H.LƒNA nous dit ainsi que “Les pratiques suivies depuis peu [dans l’application de la rŽglementation sur l’inscription et le classement des sites] dŽnotent une sensible tendance ˆ assurer la protection contre l’urbanisation de vaste espaces naturels”, mission plus frŽquemment rŽservŽe ˆ la rgle locale d’urbanisme. J-M.LEBRETON remarque ˆ ce sujet les nombreux recoupements qui existent entre les deux sphres d’intervention. 

Comme l’Žcrit E.PICARD, “ce critre revt en rŽalitŽ plusieurs formulations parce qu’il est en lui-mme un peu vague (...). [il] peut s’intŽresser alternativement ou cumulativement ˆ l’activitŽ rŽgie par la police considŽrŽe, ˆ la matire qu’elle concerne, ˆ ses destinataires ou encore, dans une certaine mesure, ˆ ses buts”. 

H-M.CRUCIS a Žgalement critiquŽ ˆ juste titre le critre tenant ˆ l’objet, l’estimant lui aussi vague en raison des six acceptions diffŽrentes que ce terme d’“objet” peut recouvrir. 

G.TIMSIT note quant ˆ lui que l’on confond souvent la matire de l’acte (l’objet) et le but de l’activitŽ. Or, nous verrons que cette diffŽrence est essentielle si l’on entend trouver le ou les critres de distinction entre les rgles ou servitudes d’urbanisme et les servitudes d’utilitŽ publique issues de lŽgislations dites “indŽpendantes”.

La contribution de P.SUBRA DE BIEUSSE ˆ la question nous para”t lever toute ambigu•tŽ, l’auteur distinguant clairement entre objet et objectifs intermŽdiaires ou finalitŽs. Pourtant, certains auteurs continuent ˆ confondre objet et objectifs.

• De mme encore, leur fonction est trs souvent identique. 

Comme les rgles d’urbanisme, les servitudes d’utilitŽ publique ont vocation ˆ affecter l’utilisation du sol et l’amŽnagement extŽrieur des constructions. Toutes deux ont une vocation planificatrice (du moins s’agissant des servitudes d’utilitŽ publique environnementales).

Cependant, le ministre de l’ƒquipement opre une sous-distinction fondŽe sur la fonction entre les “simples” servitudes d’utilitŽ publique et les servitudes d’utilitŽ publique affectant l’utilisation du sol. Cette distinction semble a priori tre recevable dans la mesure o le discriminant de l’“utilisation du sol” est le motif premier qui gouverne l’incorporation des servitudes par dŽcrets ˆ l’article R.126-1 du Code. 
Pour le ministre en effet, un certain nombre de servitudes administratives, qui ne sont pas pour autant des servitudes d’urbanisme, existeraient sans pour autant affecter de quelque manire que ce soit l’usage ou l’amŽnagement des sols. Le ministre de l’ƒquipement exclut ainsi le “numŽrotage des rues, le lieu d’implantation des ruches d’abeilles ou des dŽbits de boisson, l’exŽcution des fouilles ou sondages par l’ƒtat en matire archŽologique, la publicitŽ le long des autoroutes”. 

Toutefois, cette catŽgorisation, pour pertinente et claire qu’elle puisse para”tre a priori mŽrite quelques observations car elle nous semble opŽrer une confusion de fond sur la notion mme de servitude : une mise au point s’impose en effet sur la question de savoir s’il existe des servitudes qui n’affectent pas l’utilisation ou l’amŽnagement du sol.

Dans sa thse de 1971, P.SALVIGNOL posait dŽjˆ en germe le problme lorsqu’il Žcrivait qu’“il existe quelques difficultŽs, dans certains cas, ˆ dŽterminer exactement le contenu de ces servitudes d’utilitŽ publique [prises lato sensu] et notamment ˆ les diffŽrencier de simples mesures de police”. 

Dans son ouvrage, O.SACHS considre qu’“il est excessif de ranger dans cette catŽgorie des obligations ne concernant pas directement la propriŽtŽ du sol ou, plus exactement, n’ayant pas pour effet de limiter l’usage des droits qui y sont attachŽs”. Cependant, cet auteur ne s’explique que trs partiellement sur ce point. 

Sans doute le ministre Žtait-il tentŽ, avant la dŽcision du Conseil constitutionnel du 13 dŽcembre 1985, de considŽrer ces “servitudes” n’affectant pas l’utilisation des sols comme des servitudes d'utilitŽ publique : ces mesures de police administrative spŽciale semblaient bien porter, pour lui, sur des biens immeubles. Plus simplement encore, le fait de prŽvoir un zonage de l’espace semblait selon lui suffire pour leur confŽrer un caractre rŽel trs affirmŽ et, partant, pour les faire entrer dans la catŽgorie des servitudes d'utilitŽ publique. Nous allons voir que si cette spatialisation des pouvoirs peut tre un indice, il ne peut en aucun cas tre un critre permettant de distinguer entre les “servitudes affectant l’utilisation des sols” et celle ne l’affectant prŽtendument pas.

Remarquons cependant que le ministre de l’ƒquipement ne fait pas preuve d’une assurance ˆ toute Žpreuve au sujet de cette troisime catŽgorie de “servitudes n’affectant pas l’utilisation du sol”. 
L’Ždition de 1990 du recueil des servitudes d’utilitŽ publique ne fait plus figurer, laconiquement et sur le ton de l’incidente, que les quelques servitudes prŽcitŽes (numŽrotage des rues, ruches, dŽbits de boisson,...). Ë l’inverse, la premire Ždition de 1973 ne rassemblait pas moins de trente six types de ces servitudes, se scindant eux-mmes en plusieurs sous-types. Cette ŽnumŽration Žtait trs disparate; elle tŽmoignait d’une rŽelle difficultŽ ˆ former une catŽgorie homogne de ces servitudes et mŽlangeait certains concepts pourtant assez aisŽs ˆ sŽparer. 
Dans cette troisime catŽgories de servitudes n’affectant pas l’utilisation des sols, on voyait ainsi se c™toyer  quatre types de mesures de police :
- de simples mesures de police administrative spŽciale;
- des rgles d’urbanisme;
- des mesures n’affectant pas directement l’utilisation des sols ou, du moins, n’ayant pas cette vocation premire;
- des mesures rŽpertoriŽes aujourd’hui ˆ l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme comme vŽritables servitudes d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme. 

Certes, ce n’est pas parce que l’on Žprouverait quelque difficultŽ ˆ Žtablir une classification nette et franche que lesdites catŽgories, rŽpondant ˆ un vŽritable concept juridique, que l’on chercherait ˆ Žtablir, n’existeraient pas. 

- Les deux ŽnumŽrations du ministre (celle de 1990 - succincte - et, celle de 1973 - qui se voulait exhaustive -) dŽnotent en effet l’ambition de regrouper sous un mme label de servitudes d’utilitŽ publique des mesures de police prŽsentant des caractŽristiques diffŽrentes : d’une part, de simples mesures de police administrative spŽciale; d’autre part, des mesures de police administrative spŽciale instituŽes spŽcifiquement sur des immeubles ou des terrains dŽterminŽs et cherchant ˆ affecter directement le droit de propriŽtŽ. (ce que sont entre autres les servitudes d’utilitŽ publique de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme). 

En effet, il est ˆ notre sens possible de distinguer ces deux sous-catŽgories de mesures de police administrative spŽciale.
La premire regroupe toutes les mesures de police administrative spŽciale prises sur le fondement de textes qui instituent un pouvoir de police dont l’autoritŽ visŽe est titulaire de plein droit, automatiquement. Cette autoritŽ est en mesure d’exercer pleinement ses pouvoirs de police sans crŽer au prŽalable un pŽrimtre de mise en Ïuvre desdits pouvoirs. Il peut nŽanmoins arriver qu’un telle spatialisation soit nŽcessaire. Mais, surtout, ces mesures n’ont pas vocation ˆ affecter directement le droit de propriŽtŽ dans ce qu’il a de plus caractŽristique lorsqu’il concerne le sol : le droit de construire.
La seconde, celle qui donne lieu ˆ la crŽation de vŽritables servitudes administratives, regroupe les mesures qui nŽcessitent une procŽdure particulire de dŽlimitation spatiale avant que l’autoritŽ de police visŽe par le texte en cause puisse exercer pleinement ses pouvoirs de police. De plus et surtout, elles ont vocation ˆ s’appliquer ˆ certains immeubles en particulier pour en limiter de faon permanente et directe le droit de construire ou d’amŽnager. 
Toutefois, il ne s’agit pas d’une diffŽrence de nature entre ces deux catŽgories, puisqu’elles regroupent toutes deux des variŽtŽs de mesures de polices spŽciale. Il s’agit certes d’une diffŽrence tenant ˆ l’automaticitŽ des pouvoirs mis en Ïuvre, ˆ leur Žtendue dans l’espace; mais c’est surtout une diffŽrence tenant ˆ leur objectif : d’un c™tŽ, il s’agit d’une rŽgulation s’appliquant ˆ tout sauf au droit de construire ou d’amŽnager : sŽcuritŽ, morale, tranquillitŽ,...; de l’autre, il convient d’Žviter une occupation anarchique des sols afin d’Žconomiser et de protŽger les sols tout en satisfaisant certains besoins sociaux et Žconomiques (rŽgulation s’appliquant exclusivement ˆ un dŽmembrement du droit de propriŽtŽ : le droit de construire ou, plus globalement, le droit d’amŽnager les sols). Bien sžr, la morale, la sŽcuritŽ, la tranquillitŽ, etc...sont des objectifs Žgalement prŽsents dans une entreprise de rationalisation des occupations du sol puisque toute l’activitŽ administrative comporte nŽcessairement tout ou partie de ces intŽrts protŽgŽs. Mais il ne s’agit pas lˆ de la finalitŽ suprme qui englobe le tout, seulement des “morceaux” qui, ˆ leur degrŽ plus ou moins modeste, concourent ˆ celle venant au premier plan et qui consiste ˆ rationaliser les occupations du sol. 

- Les ŽnumŽrations du ministre de l’ƒquipement prŽcŽdemment dissŽquŽes, et regroupŽes par lui en quatre catŽgories, soulvent une autre interrogation. Comment considŽrer les autres “mesures” de police spŽciale qui crŽent des pŽrimtres ? Doit-on considŽrer qu’il s’agit de servitudes d’utilitŽ publique d’un type particulier, qui formeraient une sous-catŽgorie avec les vŽritables servitudes d’utilitŽ publique de l’article R.126-1 actuel du Code de l’urbanisme ? En effet, nous avons fait remarquer, sur l’incidente, que les zonages de l’espace tendent souvent ˆ faire admettre que nous sommes en prŽsence de vŽritables servitudes d’utilitŽ publique. Mais cette spatialisation trs fine de l’exercice des pouvoirs de police est-elle un critre de distinction ?
Au soutien de l’avis du ministre il faut noter que la dŽcision du Conseil constitutionnel du 13 dŽcembre 1985 a sŽparŽ la “privation de propriŽtŽ” de la “servitude d’intŽrt public”. Selon le Conseil, il y aurait privation de propriŽtŽ “si la sujŽtion ainsi imposŽe devait aboutir ˆ vider de son contenu le droit de propriŽtŽ” et si, d’autre part, la servitude affectait “non seulement l’immeuble mais la personne de ses occupants”, notamment dans leurs droits et libertŽs constitutionnellement garantis. 

Cependant, il ne para”t dŽsormais plus possible de qualifier ces mesures de police spŽciale visŽes par le ministre de l’ƒquipement de servitude administrative.

D’une part, ces mesures ne rŽpondent pas ˆ un ou plusieurs des critres de qualification de la servitude administrative. C’est particulirement le cas des garanties procŽdurales apportŽes aux propriŽtaires qui font dŽfaut dans chacun de ces cas : une simple dŽcision administrative suffit pour crŽer ces prŽtendues “servitudes”, sans qu’elles soient assorties des garanties minimum nŽcessaires pour permettre une telle qualification. Enfin et surtout, leur vocation n’est pas d’affecter directement l’utilisation du sol au travers de l’acte de construire ou d’amŽnager : il s’agit avant tout de limiter des activitŽs particulires relevant elles-mmes de polices administratives spŽciales n’ayant pas trait ˆ l’utilisation des sols.
D’autre part, ce serait oublier le “non seulement” du considŽrant de la dŽcision du Conseil constitutionnel : encore faut-il qu’il y ait cumulativement atteinte ˆ un immeuble proprement dit et ˆ une activitŽ qui pourrait s’y tenir, non pas seulement ˆ cette dernire. 

Ces mesures n’affectent donc qu’apparemment l’utilisation du sol. Mais encore faut-il s’entendre prŽcisŽment sur cette expression pour conclure sur la question de la distinction inopŽrante basŽe sur la fonction entre les servitudes d’utilitŽ publique et les servitudes d’urbanisme, fonctions en rŽalitŽ identiques.

On doit entendre par mesures affectant l’occupation ou l’utilisation du sol celles qui limitent certes l’Žtendue du droit de propriŽtŽ mais, plus prŽcisŽment, celles qui limitent le droit de construire et d’amŽnager le sol. 
Or, il est clair que ni l’Žloignement des ruches d’abeille, ni les zones protŽgŽes des dŽbits de boisson, ni les pŽrimtres de protection des marchŽs d’intŽrt national, ni l’obligation de dŽbroussaillement, ni la “servitude” d’essartage, ni la “servitude” de rejet de fossŽ, ni l’ancienne servitude de passage en cas d’impraticabilitŽ d’un chemin public, ni toute autre mesure de ce type sont conues pour affecter le droit de construire ou d’amŽnager les sols. Certes, le droit de propriŽtŽ peut parfois tre concernŽ ˆ l’occasion de l’exŽcution de ces mesures, mais il s’agit de mesure de police applicables ˆ des catŽgories particulires d’activitŽs, sans incidence sur le droit de construire ou d’amŽnager le sol, au mme titre que la police spŽciale des installations classŽes pour la protection de l’environnement ou celle des immeubles menaant ruine. Le but de ces mesures est certes d’affecter en principe de faon permanente certains droits et de faon spatiale, mais ces droits ressortissent au principe de la libertŽ du commerce et de l’industrie ou ˆ la salubritŽ publique et le bon ordre, mais trs indirectement au droit de propriŽtŽ lui-mme. 
Ils ne s’agit donc pas de servitudes mais de simples mesures de police administratives spŽciales. 

Pour toutes ces raisons, la distinction entre les “servitudes d’utilitŽ publique” et les “servitudes d’utilitŽ publique affectant l’utilisation du sol” est non seulement inopŽrante mais Žgalement nuisible ˆ l’intelligibilitŽ du droit : sauf ˆ donner un sens radicalement nouveau mais inintelligible et peu rigoureux au concept de servitude, le fondement d’une servitude est prŽcisŽment d’affecter directement l’utilisation des sols - ou, plus gŽnŽralement, le droit de construire et d’amŽnager - telle que cette utilisation peut rŽsulter de l’exercice du droit de propriŽtŽ. Il faudrait mme aller jusqu’ˆ bannir de notre droit l’expression plŽonasmique “servitudes affectant l’utilisation du sol”. Par consŽquent, il est ˆ notre sens impossible d’allŽguer qu’il existe des servitudes n’affectant pas l’utilisation du sol, contrairement aux affirmations du ministre de l’ƒquipement : les servitudes portent toujours sur des immeubles, non sur des meubles.

Ë cette dernire remarque, on pourrait encore rŽpliquer ˆ ces observations en citant une exception : le classement d’objets mobiliers au titre de la loi du 31 dŽmcebre 1913 (articles 14 ˆ 24). En rŽalitŽ, il ne faut pas s’y tromper car ce classement n’est qu’un rŽgime de contr™le administratif prŽalable, fort lŽger d’ailleurs : les particuliers doivent seulement procŽder ˆ une dŽclaration prŽalable au ministre de la Culture s’ils souhaitent aliŽner, dŽplacer,  modifier, rŽparer ou restaurer ces meubles. Et le ministre ne peut d’ailleurs en principe s’y opposer.

MalgrŽ toute cette accumulation d’ŽlŽments qui nous paraissent dŽterminants, et encore rŽcemment, les dŽbats parlementaires concernant la loi de renforcement de la protection de l’environnement du 2 fŽvrier 1995 ont montrŽ que le Gouvernement persistait ˆ vouloir faire produire ˆ de simples mesures de polices les effets de vŽritables servitudes. 
Le projet de loi envisageait d’instituer un pouvoir de police spŽcial propre au Premier ministre consistant en l’Ždiction d’un dŽcret en Conseil d’ƒtat permettant d’interdire ou de restreindre l’accs, d’interdire d’occuper les lieux, et impliquant en dŽfinitive une inconstructibilitŽ gŽnŽrale et absolue pouvant d’ailleurs aller jusqu’ˆ la dŽmolition des b‰timents exposŽs aux risques. Il est fort probable que si la Gouvernement avait persistŽ dans cette voie (plut™t que de choisir celle de l’expropriation qui fut en dŽfinitive gagnŽe par les parlementaires), le Conseil constitutionnel aurait eu une nouvelle occasion de s’exprimer sur la question, dans la continuitŽ de sa dŽcision du 13 dŽcembre 1985.

• D’autre part, les formes des servitudes d’utilitŽ publique sont Žgalement souvent identiques ˆ celles des rgles locales d’urbanisme.

L’acte institutif est trs souvent un acte rŽglementaire assorti de documents graphiques ou parcellaires, et le cas ŽchŽant d’un rglement voire mme d’annexes.

• De la mme faon, les finalitŽs sanctionnŽes sont souvent similaires, au point que le droit de l’urbanisme recouvre parfois totalement les mmes que celle d’une servitude d'utilitŽ publique. 

Afin de mieux apprŽcier la portŽe de cette remarque prŽcŽdente, il est nŽcessaire que nous nous arrtions quelques instants sur le concept de finalitŽ qu’il ne faut pas confondre selon nous avec celui d’objectifs sanctionnŽs.

L’usage du vocable “finalitŽ” est peu courant dans la doctrine. Si nombre d’auteurs se sont attachŽs ˆ analyser et comprendre celles du droit public moderne, bien plus rares sont ceux qui, dans le cadre d’une recherche portant sur les servitudes, ont apportŽ leur contribution ˆ l’idŽe de finalitŽ du droit de l’urbanisme ou de l’environnement. Cette notion est symptomatiquement absente du Code de l’urbanisme et aucun auteur n’a pris la peine d’en donner une dŽfinition, comme si l’on avait une fois pour toute convenu, et de faon implicite, que la finalitŽ majeure du droit de l’urbanisme Žtait parfaitement Žtablie.

R.VON JHERING, au tout dŽbut du sicle, insistait dŽjˆ, de faon aujourd’hui encore trs actuelle, sur ce que “rien n’existe que par le but, et en vue du but; le droit tout entier n’est qu’une unique crŽation du but”. R.CARRƒ DE MALBERG relevait que “l’activitŽ Žtatique (...) ne peut avoir d’autre but au fond que de donner satisfaction aux intŽrts de ses membres prŽsents et futurs, qui se trouvent tre les vŽritables destinataires des mesures d’intŽrt national”, mettant l’accent sur la fonction fondamentale du but entre autre dans le droit. 

R-E.CHARLIER Žcrivait plus rŽcemment que “le cožt et le poids de [l’appareil juridique] ne sont supportables que s’il est de bon rendement. Cette conception relativiste, opŽrationnelle, exclut la possibilitŽ pour les juristes d’ignorer “la politique”. Le Droit n’est qu’une technique. Mais une technique n’a de sens qu’en fonction des buts qu’elle sert ˆ atteindre : les moyens doivent tre adaptŽs aux fins”.

C’est donc en analysant les buts d’une lŽgislation ou encore ses finalitŽs qu’il est possible de la comprendre. Toutefois, on ne peut confondre les “fins supŽrieures” et celles “que l’on peut appeler les buts secondaires, et qui correspondent ˆ la notion d’objectifs intermŽdiaires, c’est-ˆ-dire aux exigences des moyens eux-mmes nŽcessaires pour atteindre les fins ultimes”. 

Ainsi, par exemple, transposŽe ˆ notre domaine, la finalitŽ de la servitude d'utilitŽ publique “plan des surfaces submersible” ne tend ˆ rien d’autre qu’ˆ protŽger la sŽcuritŽ et la salubritŽ publiques, c’est-ˆ-dire l’intŽrt gŽnŽral (finalitŽ supŽrieure), tandis que la limitation de la construction dans le lit du fleuve par la mise en Ïuvre de ces plans ne constitue qu’un objectif intermŽdiaire. De mme, la servitude d'utilitŽ publique de rŽserve naturelle ne tend ˆ rien d’autre qu’ˆ protŽger une certaine conception de l’agrŽment pour les sociŽtŽs humaines - dont on sait qu’il fait partie de l’ordre public - ou, plus prŽcisŽment, d’un “ordre public Žcologique”, tandis que la protection des espces animales et/ou vŽgŽtales, par la limitation des activitŽs humaines dans son pŽrimtre gr‰ce ˆ la mise en Ïuvre d’une rŽglementation spŽcifique (objet ou moyen), ne constitue lˆ encore qu’un objectif intermŽdiaire permettant d’achever la finalitŽ supŽrieure de protection de cet ordre public Žcologique.

Dans le mme sens, les finalitŽs du droit de l’urbanisme paraissent diverses : protection des espaces Žcologiquement intŽressants, dŽlimitation de terrains ˆ b‰tir, prŽvention des risques, etc.. Mais, lˆ encore, il ne s’agit lˆ que d’objectifs intermŽdiaires permettant d’achever une finalitŽ gŽnŽrale qui est la satisfaction de l’intŽrt gŽnŽral ou la dŽfense d’un certain ordre public qui consiste en un amŽnagement raisonnŽ et rationnel de l’espace.

En vŽritŽ donc, les finalitŽs des rgles d’urbanisme et celle des servitudes d'utilitŽ publique sont identiques : les lŽgislations qui en permettent l’Ždiction, comme toute servitude administrative, tendent ˆ l’utilitŽ publique et ˆ la satisfaction de l’intŽrt gŽnŽral. Ce qui est tout ˆ fait logique dans la mesure o la finalitŽ d’utilitŽ publique constitue un des critres dŽterminants de la notion de servitude administrative, catŽgorie ˆ laquelle les deux types de servitudes (servitude d’urbanisme et servitude d’utilitŽ publique stricto sensu) font toutes deux partie.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle certains auteurs font usage, dans cette optique tŽlŽologique, de l’expression “servitudes d’utilitŽ public” ou “servitudes d’intŽrt public” pour fondre ces deux catŽgories de servitudes dans un mme moule conceptuel.

En dŽfinitive, du point de vue de la finalitŽ, rien ne distingue donc les rgles locales d’urbanisme des servitudes d'utilitŽ publique puisqu’elles ont toute deux pour but la satisfaction de l’intŽrt gŽnŽral.

• Enfin, du point de vue de la source ou de la provenance de la servitude d'utilitŽ publique, il n’existe pas non plus de diffŽrence dŽterminante entre les servitudes d’utilitŽ publique et les servitudes d’urbanisme.

Certes, les servitudes d’utilitŽ publique sont des servitudes Žtablies sur le fondement de lŽgislations concurrentes au droit de l’urbanisme - nous prŽfŽrerons pour l’instant le terme extŽrieures -. Et elles n’ont encore jamais ŽtŽ codifiŽes au Code de l’urbanisme.  Mais ce critre nous para”t artificiel et, en tout cas, fort prŽcaire : rien n’exclut, dans le cadre d’une codification future d’un “droit foncier public” que le droit de l’urbanisme proprement dit c™toie les lŽgislations spŽcifiques institutives de servitudes d'utilitŽ publique. De plus, on pourrait nous reprocher cette tautologie de vouloir trouver un indice dans le fait que les textes sont Žtrangers les uns aux autres du point de vue de leur source parce qu’ils sont formellement disjoints les uns des autres.

*
Nous avons tentŽ de trouver un certain nombre de caractŽristiques qui distingueraient les rgles locales d’urbanisme des servitudes d'utilitŽ publique, mme si l’on voit se profiler certains ŽlŽments importans. Mais aucune ne nous semble dŽterminante pour distinguer les deux. 

Aussi doit-on nous tourner vers les thŽories du droit public, en particulier la thŽorie de la police administrative.

B.- La nŽcessitŽ d’un Žclairage nouveau ˆ la lumire des thŽories classiques du droit public 
Cet Žclairage nouveau ne pourra se faire qu’aprs avoir ŽvaluŽ les apports des thŽories du droit public et de la doctrine. 

Il nous faudra alors resituer les notions de rgle d’urbanisme et de servitude d’utilitŽ publique dans la thŽorie de la police administrative, car un certain nombre de confusions semblent bien tre commises ˆ ce sujet (1¡). Ainsi, aprs avoir ŽcartŽ certaines confusions, nous ne pourrons que mieux nous atteler ˆ rechercher le discriminant entre les deux “notions” (2¡).
1¡- Les apports des thŽories du droit public et l’Žtat de la doctrine
• Sur le terrains des thŽories de la police administrative, la doctrine publiciste est malheureusement d’un pitre secours pour avoir une connaissance du contenu de la notion de servitude d’utilitŽ publique. Elle ne nous renseigne trs peu ou pas tout sur la distinction qui peut exister entre les deux notions.

Aucun auteur ˆ notre connaissance n’a dŽfini de faon complte et satisfaisante les servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu, constatation Žtonnante lorsque l’on sait que ces servitudes existent pour certaines depuis plus d’un sicle. On peut toutefois trouver dans la littŽrature un certain nombre de pistes intŽressantes qui nous permettront de forger notre propre dŽfinition.

Comme nous l’avons vu, la doctrine administrative s’est trs t™t attachŽe ˆ l’identification d’un concept juridique dans les servitudes d’utilitŽ publique sans malgrŽ tout en faire le but de la dŽmarche : il s’agissait avant toute chose de permettre aux administrations dŽconcentrŽes d’identifier ces servitudes pour en tenir compte dans l’instruction des demandes d’autorisation d’utilisation du sol. Ainsi, le ministre de l’ƒquipement faisait remarquer que “lesdites servitudes qui constituent, avec les rgles d’urbanisme, la catŽgorie de servitudes publiques ou administratives, ne prennent pas, comme les rgles d’urbanisme, leur source juridique dans les plans d’urbanisme ou d’occupation des sols mais, tout au contraire, qu’elles sont instituŽes en dehors des plans, par des actes administratifs spŽcifiques, en application de lŽgislations particulires (...)”.

Dans les manuels de droit de l’urbanisme, un seul auteur a tentŽ de procŽder ˆ une distinction juridique entre les rgles d’urbanisme et les servitudes d'utilitŽ publique comme nous l’avons dŽjˆ brivement notŽ. H.JACQUOT y procde au regard de deux caractŽristiques : les servitudes d'utilitŽ publique seraient “Žtablies dans le cadre de lŽgislations particulires qui poursuivent des buts autres que l’amŽnagement” et elles “affectent l’utilisation du sol”, l’auteur s’empressant de prŽciser ˆ propos de celle-lˆ que “ce n’est pas ˆ premire vue original”. 

J-M.LEBRETON a Žgalement tentŽ d’en donner une dŽfinition homogne des servitudes d'utilitŽ publique. Il s’agit pour lui des “limitations administratives de l’usage des sols existant en dehors du P.O.S.”. 

Quant aux autres manuels et traitŽs gŽnŽraux de droit de l’urbanisme ou de droit de l’environnement, ils ne sont d’aucune aide ˆ ce sujet.

De mme, J-P.JACQUET avance, sans le justifier, que “le but, l’objectif de la zone Žtablie pour la protection de l’environnement est fondamentalement distinct des buts poursuivis par d’autres formes de zonage et notamment le zonage en matire de construction urbaine” ou encore que “par hypothse (sic), la zone Žtablie en vue de protŽger l’environnement reste diffŽrente de la zone d’urbanisme, non seulement en raison de son objectif et de sa mise en place (...) mais aussi parce que ses effets ou certaines de ses consŽquences diffrent de ceux d’une zone dite “urbaine”. L’intŽrt gŽnŽral est dans chacun de ces deux cas gŽnŽrateur d’impŽratifs trs diffŽrents”.

Quant ˆ B.DROBENKO, “les ŽlŽments les plus caractŽristiques qui permettent de particulariser les servitudes d’urbanisme au droit administratif sont relatifs ˆ leur domaine d’application, ˆ leur rŽgime juridique et au principe affirmŽ de dŽrogation”. Selon l’auteur, nous aurions lˆ, en nŽgatif des critres des servitudes d’urbanisme, les critres de distinction avec les servitudes d'utilitŽ publique. Mais aucune de ces trois caractŽristiques ne nous semble dŽterminante et nous pouvons d’ores-et-dŽjˆ les rejeter.

Le ministre de l’ƒquipement a distinguŽ trois catŽgories de servitudes administratives. Les servitudes d’urbanisme, les servitudes d’utilitŽ publique et les servitudes d’utilitŽ publique affectant l’utilisation des sols. Mais nous avons vu que cette trilogie Žtait irrecevable au motif que les servitudes n’affectant pas l’utilisation des sols (autrement dit, n’affectant pas les immeubles) ne pouvaient exister.

• Le “discriminant” de la police administrative n’est au contraire pas du tout dŽterminant. Il ressort en effet de l’analyse que les servitudes d’utilitŽ publique et les servitudes d’urbanisme sont toutes les deux des mesures de police se distinguant toutes les deux de la police administrative gŽnŽrale car elles sont toutes les deux les manifestations d’un pouvoir de police administrative spŽciale.

- En leur qualitŽ d’espce de servitude administrative, les rgles (locales) d’urbanisme (ou les servitudes d’urbanisme) et les servitudes d’utilitŽ publique se distinguent en effet des mesures administratives de police gŽnŽrale.

S’agissant des servitudes d’urbanisme :

Certes, les rgles d’urbanisme continuent ˆ sanctionner l’ordre public, finalitŽ majeure de l’action des autoritŽs investies de pouvoirs de police; l’ordre public spŽcial sanctionnŽ par la police de l’urbanisme se superpose ˆ l’ordre public gŽnŽral “qui demeure en retrait pour veiller subsidiairement ˆ l’imprŽvu des circonstances” : la rgle d’urbanisme peut rŽglementer l’usage des sols dans un but d’hygine ou de salubritŽ (protection des milieux rŽcepteurs contre les effluents urbains par une limitation de l’urbanisation dans les endroits sensibles) comme elle peut par exemple aussi limiter ou interdire certains types d’activitŽs industrielles ˆ proximitŽ des habitations. Puisque le consensus dŽterminant le contenu de l’ordre public gŽnŽral est soumis aux fluctuations des valeurs sociales, il arrive que, lˆ o une habilitation spŽciale n’Žtait pas autrefois nŽcessaire, elle soit devenue de nos jours indispensable. 

Mais cette constatation n’a rien d’original dans la mesure o l’exercice des compŽtences en matire d’urbanisme est la manifestation d’un pouvoir de police administrative, en l’occurence un pouvoir de police administrative spŽciale. Et cette caractŽritique demeure quand bien mme l’urbanisme aurait diversifŽ ses faons d’apprŽhender l’espace par des caractres plus opŽrationnels.

Certains auteurs font certes remarquer que l’on ne peut plus rattacher sans contresens l’activitŽ immobilire “moderne” des personnes publiques ˆ l’idŽe de police mme largement comprise au point qu’il conviendrait de dŽpasser les notions de police et de rŽglementation. Ils expliquent leur point de vue par le r™le dŽsormais actif des personnes publiques, par le degrŽ actuel de concertation, par le caractre opŽrationnel de l’amŽnagement de l’espace, par la diversification des instruments d’action sur le foncier (“fiscalisation” du foncier), etc. Nous ne partageons pas cet avis : l’assise du droit de l’urbanisme reste fondamentalement la servitude et la rŽglementation, voire l’interdiction, unilatŽralement imposŽes. Le droit de l’urbanisme est ensuite loin de renier tous les rŽgimes d’autorisations administratives les plus divers qui sont l’une des marques de la police administrative.

En revanche, il est intŽressant de noter que les rgles d’urbanisme instituent des limitations administratives qui visent ˆ affecter essentiellement - sinon exclusivement - le  droit de propriŽtŽ . Elles ont ˆ ce titre un caractre d’obligation “rŽelle”. Il y a en effet lieu ici ˆ la crŽation d’un ordre public spŽcial ou ˆ habilitation expresse lorsque celle produite par l’ordre public gŽnŽral est jugŽe, par les autoritŽs compŽtentes pour en dŽcider, ne pas convenir aux nŽcessitŽs de la protection de l’ordre institutionnel.

Nous ne pouvons cependant souscrire aux propos de certains auteurs qui pensent pouvoir opŽrer une distinction juridique autre que fondŽe sur le discriminant du droit de propriŽtŽ, entre rgles ou servitudes d’urbanisme et mesures de police spŽciale ou encore entre servitudes administratives et mesures de police spŽciale.
En effet, cette entreprise est d’emblŽe vouŽe ˆ l’Žchec dans la mesure o, prŽcisŽment, l’Ždiction de rgles d’urbanisme n’est pas autre chose que la mise en Ïuvre d’un pouvoir de police spŽciale. 
S’il peut y avoir une diffŽrence, elle ne tient pas ˆ la nature juridique de ces mesures de police spŽciale que constituent les servitudes d’urbanisme, mais ˆ leur degrŽ d’embo”tement dans l’ordre juridique. Leur rŽgime juridique peut tre trs divers, aussi bien que les autoritŽs titulaires, l’objet sur lequel elles portent ou encore le ou les objectifs en vue desquels ce pouvoir est mis en Ïuvre. C’est cette spŽcificitŽ qui diffŽrencie les polices spŽciales entre elles, non leur nature intrinsque. On comprend donc que B.DROBENKO ait pu Žcrire que les servitudes d’urbanisme “peuvent conduire ˆ des effets pratiques similaires aux mesures de police spŽciale ou inversement”...
Si l’on classifiait de faon taxonomique, les rgles locales d’urbanisme seraient donc une espce de servitude administrative. Les rgles ou servitudes d’urbanisme (en gŽnŽral) ont elles-mmes pour but d’apporter des limitations au droit de construire et d’amŽnager, et constituent ˆ ce titre un genre de servitudes administratives. Les rgles d’urbanisme (locales ou “gŽnŽrales”) font ainsi partie de la grande famille des polices spŽciales. 

S’agissant des servitudes d’utilitŽ publique :

Les observations prŽcŽdentes valent tout autant ˆ leur sujet : les servitudes d’utilitŽ publique sont des servitudes administratives et appartiennent par consŽquent ˆ la mŽta-catŽgorie des polices administratives spŽciales.

- Est-il maintenant possible de distinguer les servitudes et les servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu d’urbanisme gr‰ce au discriminant tirŽ de leur qualification en police administrative spŽciale ?

Comme le faisait remarquer R.BUNIET, la doctrine s’est beaucoup plus appesantie sur une recherche fondamentale portant sur la police administrative gŽnŽrale que sur la multitude de polices administratives spŽciales qui parsment notre droit et continuent de se dŽvelopper. Toutefois, cet auteur ne nous apporte que peu de renseignements sur la distinction possible des diverses polices administratives spŽciales entre elles.

On pourrait voir une vaine entreprise dans celle qui consisterait ˆ vouloir sŽparer conceptuellement la police spŽciale de l’urbanisme des autres polices spŽciales ˆ vocation plus “environnementale” qui trouvent leur source dans des lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme. En effet, cette entreprise ne reviendrait pas a priori ˆ autre chose que de rechercher des discriminants fondŽs sur la nature de ces mesures ˆ l’intŽrieur de la mŽta-catŽgorie juridique des polices administratives spŽciales. Or ce discriminant est inopŽrant prŽcisŽment parce que ces deux types de servitudes sont des polices administratives spŽciales. Le discriminant se trouve donc ailleurs.

Ë quoi pourraient alors tenir les diffŽrences permettant de catŽgoriser ces deux types de mesures de police spŽciale ?

Pour ce faire, il est indispensable de cerner la notion de police spŽciale si l’on veut dŽcouvrir les spŽcificitŽs d’une part de la police de l’urbanisme, de l’autre des polices ˆ vocation spŽcifiquement environnementale que sont notamment les servitudes d’utilitŽ publique. Or, les auteurs qui se sont attachŽs ˆ remarquer la spŽcificitŽ des polices spŽciales entre elles sont infiniment moins nombreux que ceux qui ont chercher ˆ distinguer les polices spŽciales de la police gŽnŽrale. 
Ainsi par exemple J.MOREAU ne dit mot d’une possible distinction entre polices spŽciales. 

Selon R.CHAPUS, les facteurs de spŽcificitŽ des polices spŽciales par rapport ˆ la police gŽnŽrale tiennent ˆ l’autoritŽ titulaire du pouvoir de police spŽciale, aux procŽdures de mise en Ïuvre de ces pouvoirs ainsi qu’aux finalitŽs diffŽrentes de celle de la police gŽnŽrale. Le critre finaliste avait d’ailleurs dŽjˆ ŽtŽ isolŽ dans une thse de 1938.

De mme, dans son Žtude, R.BUNIET estime que seul le rŽgime juridique constituerait le critre dŽterminant de la distinction, relevant que ni la distinction par rapport ˆ leur champ d’application, ni celui des finalitŽs assignŽes ˆ ces polices spŽciales ne pouvaient tre retenues. Mais - et nous la partageons -, cette distinction effectuŽe par rapport aux buts n’est rejetŽe que pour ce qui concerne la distinction entre police gŽnŽrale et police spŽciale ce qui est fondŽ dans la mesure o les polices spŽciales n’assurent pas la protection d’intŽrts distincts de l’ordre public sous la seule rŽserve, comme le prŽcise cet auteur, qu’ils ne concernent que certaines catŽgories d’individus ou d’activitŽs.

E.PICARD est probablement le plus complet sur la question. Il relve que l’ordre public spŽcial peut instituer une nouvelle compŽtence, nŽcessiter de nouvelles conditions formelles ˆ la mesure de police, peut justifier l’aggravation de l’objet des mesures de police gŽnŽrale et, Žventuellement, Žlargir l’Žventail des buts que pourra viser la police et ne viser que des motifs prŽcis. 
Mais, ˆ l’inverse de la proposition de R.BUNIET, il est selon lui secondaire de s’attacher au contenu concret des ordres publics spŽciaux pour dŽfinir cette notion ainsi que celle de police spŽciale puisque la nature de l’ordre public spŽcial tient en ce qu’il est une norme formelle d’habilitation - autrement dit, un texte spŽcial - et non une norme implicite d’habilitation comme l’est l’ordre public gŽnŽral tel qu’il ressort notamment de l’article L.131-2 du Code des communes. Ce contenu est le produit et non le critre de la notion de police spŽciale. Le seul critre synthŽtique valable permettant de distinguer police gŽnŽrale et polices spŽciales est donc celui du fondement de la police qui rassemble des considŽrations tenant aussi bien au contenu de la mesure, qu’ˆ ses motifs, ses buts, ses formes ou son auteur. Un acte de police ne peut en effet se caractŽriser juridiquement que par une apprŽhension simultanŽe de tous ces ŽlŽments lŽgaux, internes ou externes, aucun d’entre eux ne prŽsentant isolŽment un caractre opŽratoire et dŽterminant dans l’entreprise de qualification de la notion.

Cette constatation qui ressort de l’analyse effectuŽe par l’auteur nous sera trs utile pour distinguer ce qui fait la spŽcificitŽ des rgles locales d’urbanisme et des servitudes d'utilitŽ publique.

• Enfin, des auteurs ont pu considŽrer que certaines obligations rŽelles n’Žtaient que des “rgles gŽnŽrales”. 
Il s’agit certes selon eux de mesures de police administrative spŽciale, mais pas de servitudes administratives qui, a fortiori, ne pourraient constituer des rgles ou des servitudes d’urbanisme. Ils y rangent notamment “toutes les obligations qui frappent les immeubles non pas en raison de leur situation territoriale ou de leur emplacement, mais en fonction d’autres considŽrations tenant de faon gŽnŽrale ˆ leur vŽtustŽ ou ˆ leur nocivitŽ”, comme les mesures prises au titre de la police des immeubles menaant ruine ou de la police des installations classŽes pour la protection de l’environnement. Nous pourrions rajouter ˆ cette catŽgorie la police spŽciale en matire de dŽmoustication et la police spŽciale en matire de biens culturels maritimes attribuŽe aux administrateurs des affaires maritimes et au ministre chargŽ de la culture.

Ces mesures sont certes des manifestations de l’exercice d’un pouvoir de police spŽciale qui portent sur des biens, mais il ne s’agit pas de servitudes car elles ne tendent pas ˆ limiter ˆ titre exclusif ou principal les attributs du droit de propriŽtŽ (le droit de construire ou d’amŽnager) ni, par consŽquent, ˆ en affecter la valeur. Leur vocation n’est pas d’affecter un immeuble.

Aussi pourrions nous dire que ce n’est pas parce qu’une police spŽciale porte sur un bien qu’elle institue automatiquement une servitude administrative (servitude d’utilitŽ publique stricto sensu ou servitude d’urbanisme); mais que, ˆ l’inverse, une servitude administrative fait nŽcessairement partie de la mŽta-catŽgorie des polices spŽciales.

*

Une distinction tenant ˆ leur appartenance ˆ la mŽta-catŽgorie des polices administratives spŽciales n’est donc pas opŽrante pour distinguer les deux concepts de “servitude d’urbanisme” et de “servitude d’utilitŽ”publique”. Celle tenant ˆ leur caractre rŽel n’est d’aucun aide non plus car il s’agit d’une caractŽristique commune des deux types de servitudes.

Cependant, plusieurs ŽlŽments se dŽtachent dŽsormais de l’analyse. Ils vont nous permettre d’opŽrer une distinction entre ces deux catŽgories de servitudes administratives.

2¡- La mise en lumire d’un critre de distinction entre les servitudes d’utilitŽ publique de l’article L.126-1 et les rgles locales d’urbanisme
Ë la lumire de nos constatations prŽcŽdentes, il nous faudra dŽgager nous-mmes les traits distinctifs entre les rgles (locales) d’urbanisme (ou les servitudes d’urbanisme) et les servitudes d’utilitŽ publique. 

Si des indices laissent prŽsumer une distinction entre les deux (a), c’est surtout par la mise en lumire d’un critre que nous pourrons affirmer que le concept de servitude d’utilitŽ publique est autonome par rapport ˆ celui de servitude (locale) d’urbanisme (b).

a.- Les indices
Ces indices ont, pour deux d’entre eux, ŽtŽ mis en lumire par B.GENEVOIS. Ë la lumire de ses conclusions, nous pouvons les synthŽtiser comme suit.

1¡- Premier indice : un indice organique. Du point de vue organique, les autoritŽs qui Ždictent les servitudes d'utilitŽ publique stricto sensu ne sont pas les mmes que celles qui disposent du pouvoir de droit commun en matire d’urbanisme pour Ždicter des servitudes d’urbanisme. D’un c™tŽ, il s’agit invariablement de l’ƒtat et de lui seul, en l’Žtat actuel du droit prŽcisons-le ˆ nouveau; de l’autre, des communes (ou des groupements de commune) ainsi que de l’ƒtat dans certaines hypothses.

La dŽcision du Conseil constitutionnel du 13 dŽcembre 1985 sme cependant le doute. 

En effet, le Conseil estime que les “servitudes d’intŽrt public” ne peuvent tre crŽŽes que par une “autoritŽ de l’ƒtat”, Žcartant par lˆ les Žtablissements publics et rendant inconstitutionnel la disposition contestŽe de la loi soumise ˆ sa censure. Les commentateurs de la dŽcision sont trs peu prolixes sur cette question. Seul F.LUCHAIRE l’a soulevŽe. Pour lui, il semblerait que le Conseil soit revenu sur sa jurisprudence prŽcŽdente relative ˆ la loi-amŽnagement du 18 juillet 1985 qui fait du maire l’autoritŽ compŽtente pour s’opposer aux divisions parcellaires visŽes ˆ l’article L.111-5-2 du Code de l’urbanisme. Pour cet auteur, “le Conseil dresse devant la dŽcentralisation un obstacle qui ne repose sur aucun texte”.

Une interrogation demeure : par “servitudes d’intŽrt public” pouvant tre seulement instituŽes par une autoritŽ de l’ƒtat, faut-il voir seulement les servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu - c’est-ˆ-dire celles qui nous intŽressent au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme -, ou faut-il y voir toutes les servitudes d’utilitŽ publique lato sensu ? (Parmi les servitudes d’utilitŽ publique lato sensu, rappelons-le, figurent les servitudes d’urbanisme). 
Or peut-on considŽrer une commune comme une “autoritŽ de l’ƒtat” ? Si on interprte l’expression “servitudes d’intŽrt public” comme faisant rŽfŽrence ˆ toutes les servitudes d’utilitŽ publique lato sensu, il ne fait pas de doute qu’il faille considŽrer les communes comme des autoritŽs de l’ƒtat, sauf ˆ croire que le Conseil constitutionnel aurait fait preuve d’une lŽgretŽ abusive dans son raisonnement.
Sous l’appellation de “servitudes d’intŽrt public” englobant toutes les servitudes d’utilitŽ publique lato sensu, c’est-ˆ-dire Žgalement les servitudes d’urbanisme, on aurait alors une conception particulirement extensive de la notion d’“autoritŽ de l’ƒtat”.
Admettre au contraire qu’il ne s’agisse que les servitudes d’utilitŽ publique comme celles visŽes ˆ l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme semblerait plus logique et produirait deux consŽquences : d’une part, on comprendrait mieux l’expression “autoritŽ de l’ƒtat” : elle recouvrirait uniquement la collectivitŽ territoriale Žtatique, presque toujours reprŽsentŽe par le prŽfet pour crŽer de telles servitudes; d’autre part, elle accrŽditerait l’idŽe que ces servitudes particulires - qui sont de loin les plus nombreuses avec les servitudes d’urbanisme - se rattachent ˆ un concept autonome.

Il faut espŽrer que le Conseil constitutionnel prŽcise ultŽrieurement son obscure dŽcision du 13 dŽcembre 1985 sur ce point.

2¡- deuxime indice : un indice matŽriel. Les servitudes d'utilitŽ publique peuvent tre in faciendo, c’est-ˆ-dire obliger les personnes auxquelles elle s’applique ˆ accomplir certains actes. Autrement dit, elles portent atteinte ˆ des droits acquis. En ce sens, on les qualifie parfois de servitudes “actives”. 

C’est notamment le cas en matire de risques naturels avec les plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (P.P.R.), c’est le cas des sites classŽs, des pŽrimtres de protection des captages, des anciens plans des zones sensibles aux incendies de fort (P.Z.S.I.F.), des anciens plans des surfaces submersibles (P.S.S.), des pŽrimtres de protection des captages, de la servitude de reboisement.

Au contraire, les rgles d’urbanisme sont exceptionnellement in faciendo en raison du fait que la protection des droits acquis tenant notamment au droit de construire reste fortement ancrŽe dans le droit de l’urbanisme. Mais rien n’interdirait en dŽfinitive le lŽgislateur de confŽrer des pouvoirs aux autoritŽs pour que les rgles d’urbanisme puissent tre in faciendo.

En revanche, l’obligation faite ˆ la charge d’un propriŽtaire de se conformer ˆ des prescriptions n’est pas constitutif d’obligation in faciendo, contrairement ˆ ce que l’on peut lire ici ou lˆ. Elle ne porte nullement atteinte ˆ des droits acquis mais dŽcoule seulement de ce que le respect de la norme ŽdictŽe par les autoritŽs investies du pouvoir de coercition lŽgitime constitue le fondement de la vie en sociŽtŽ. Il s’agit bien plut™t ici d’obligations in patiendo.

On pourrait allŽguer que la diffŽrence est toutefois plus de degrŽ que de nature et que, par consŽquent, cet indice est peu opŽrant. En effet, Comme nous le mentionnions dans un de nos renvois prŽcŽdents, les P.S.M.V. peuvent tre in faciendo. Mais, il faut y voir la marque du caractre hybride de document ˆ la fois rŽglementaire et opŽrationnel du P.S.M.V. : il constitue un ŽlŽment indispensable d’une politique immobilire, le premier maillon d’un programme d’action d’ensemble portant sur la restauration du patrimoine b‰ti.

3¡- troisime indice : un indice procŽdural. Les servitudes d’utilitŽ publique possdent toutes leur propre procŽdure de crŽation qui diffre toujours de l’une ˆ l’autre. Certes, on pourrait arguer de ce que l’on n’Žlabore pas un P.A.Z. ou un P.S.M.V. comme un P.O.S. et que les rgles procŽdurales diffrent au sein mme du droit de l’urbanisme. Il n’empche qu’un principe fait dŽfaut dans le processus d’Žlaboration des servitudes d'utilitŽ publique : le principe de l’association est considŽrablement amoindri ˆ leur sujet, tandis qu’il reste une constante dans l’Ždiction de rgles locales d’urbanisme (M.A.R.G.U. exceptŽes car il s’agit d’une codŽcision).

Mais lˆ encore, c’est plus une question de degrŽ entre les servitudes d’utilitŽ publique et les servitudes locales d’urbanisme.

Cependant, comme le faisait remarquer E.PICARD, les combinaisons de polices dŽcoulent de la nature des rapports entre les diffŽrents ordres publics. C’est pourquoi il faut, en plus des compŽtences, prendre aussi en considŽration et en mme temps les ŽlŽments de la lŽgalitŽ interne des actes, ce ˆ quoi nous nous employons ˆ prŽsent.

b.- Le critre de distinction
Le critre de distinction dŽterminant est tŽlŽologique ou finaliste. Il tient selon nous ˆ la nature des buts ou des objectifs qui sont assignŽes ˆ ces servitudes d'utilitŽ publique stricto sensu (et, en gŽnŽral ˆ la lŽgislation spŽcifique de l’environnement).

Cette distinction, soulignons-le, sera prise au sens de buts secondaires ou d’objectifs intermŽdiaires et non pas de “fin supŽrieure”, pour reprendre les propos de R-E.CHARLIER, comme nous l’avons vu prŽcŽdemment.

On ne trouve la notion d’objectifs d’urbanisme ou d’objectifs d’environnement qu’en filigrane dans le Code de l’urbanisme ou dans les lŽgislations particulires. Dans le domaine de l’urbanisme, la doctrine ou la jurisprudence recourt souvent ˆ la notion de “motifs d’urbanisme”; si le juge en fait d’ailleurs un usage courant, c’est trs souvent ˆ la place de la notion d’objectif. 

Cependant, il n’est pas toujours aisŽ de distinguer entre finalitŽ(s) et objectifs intermŽdiaires, comme il n’est pas toujours aisŽ non plus de conna”tre les objectifs que le lŽgislateur a entendu fixer. Et ce que nous pourrions prendre pour des objectifs particuliers propres aux servitudes d'utilitŽ publique pourrait ne pas tre autre chose qu’une finalitŽ, identique ˆ celle des rgles d’urbanisme. Ainsi, peut-tre pourrions-nous substituer aux objectifs assignŽes ˆ une lŽgislation celle d’intŽrts protŽgŽs, expression d’utilisation fort peu courante dans la doctrine juridique puisque’elle ressortit plus au domaine des sciences sociales. 

En ce sens, l’“objectif d’urbanisme” ou l’“objectif d’environnement” serait l’usage social que le lŽgislateur entend donner ˆ un moment donnŽ au droit de l’urbanisme ou au droit de l’environnement. Ce processus est Žminemment politique s’il en est, comme le signalait R-E.CHARLIER.

De nombreux auteurs ont, incidemment, caractŽrisŽs les intŽrts protŽgŽs que le droit de l’urbanisme avait en charge. B.DROBENKO nous dit par exemple que les servitudes d’urbanisme “contribuent ˆ la rŽalisation de la politique urbaine”. Selon lui, “la premire Žnonciation du contenu de l’intŽrt gŽnŽral justifiant l’institution des servitudes d’urbanisme par le lŽgislateur est rŽalisŽe avec la loi d’orientation foncire de 1967”; “il s’agit de trouver un Žquilibre entre des utilisations concurrentes du sol ou de l’espace, l’intŽrt gŽnŽral rŽsultant du point d’Žquilibre choisi”.

Mais parmi ceux-ci se dŽtachent un auteur qui nous para”t devoir tre citŽe ds ˆ prŽsent. En 1978, A.GIVAUDAN nous semble en effet avoir contribuŽ de manire dŽterminante ˆ la distinction entre les deux concepts. 
Cette distinction est fondŽe en tout premier lieu sur les objectifs intermŽdiaires pris en charge par chacune des lŽgislations. De faon tout ˆ fait surprenante, cet apport n’a jamais interpellŽ la doctrine. Il est vrai que le titre de l’ouvrage en question et sa diffusion relativement limitŽe n’a pas contribuŽ ˆ diffuser cette rŽflexion dans les milieux juridiques autorisŽs.

Nous avons dit que la finalitŽ (d’urbanisme ou d’environnement) est l’intŽrt gŽnŽral, ce qui n’est pas original en soi. Cependant, un certains nombre d’objectifs intermŽdiaires concourent ˆ la rŽalisation de cette finalitŽ d’intŽrt gŽnŽral. Ils se rŽpartissent, comme nous le mentionnions, en la dŽfense d’intŽrts protŽgŽs particuliers, propres ˆ chacune des lŽgislations qui inspirent d’une part les servitudes d’urbanisme (les rgles locales d’urbanisme), d’autre part les servitudes d’utilitŽ publique. Une des diffŽrences tiendrait donc ˆ l’Žtendue du champ des intŽrts protŽgŽs (sociaux, Žconomiques, Žcologiques,...) que le lŽgislateur entend prendre en compte lorsqu’il Ždicte ces lŽgislations.

A.GIVAUDAN nous donne cette dŽfinition des servitudes d'utilitŽ publique qui contient ˆ notre sens le critre de distinction. Mais elle est selon nous encore insuffisamment prŽcise.

Selon lui, “les lŽgislations des servitudes d’utilitŽ publique sont des lŽgislations sectorielles dont la mise en Ïuvre sur un territoire dŽterminŽ rŽpond ˆ un objectif prŽcis, Žtroit, trs identifiable (protŽger un monument historique; sauvegarder le passage d’un faisceau hertzien; garantir la libertŽ de mouvement et de tir autour de fortification, etc.). Certaines lŽgislations sont archa•ques, inŽvitablement. Certaines voient encore le jour aujourd’hui : servitude de passage le long du littoral. La lŽgislation de l’urbanisme, en tant que prŽrogative d’attribution d’affectations ˆ l’espace, procde d’un esprit diffŽrent. Elle ne vise pas une fonction particulire, elle embrasse l’ensemble des fonctions susceptibles d’tre remplies par un espace considŽrŽ et permet de distribuer des facultŽs de faire et des interdictions. Elle est donc globale”. 

Si C.BUNIET allgue cependant que “le but imparti ˆ certaines mesures de police spŽciale est tant™t pratiquement inexistant, tant™t formulŽ en termes trop vagues pour servir de support ˆ un contr™le efficace”, nous ne partageons pas ce point de vue. En effet, toute lŽgislation est accolŽe ˆ des objectifs intermŽdiaires, quand bien mme le lŽgislateur s’abstiendrait d’en faire expressŽment Žtat. 
D’autre part, le caractre tŽlŽologiquement fumeux de certaines lŽgislations n’a jamais empchŽ le juge administratif d’opŽrer un contr™le de lŽgalitŽ effectif (ˆ dŽfaut d’tre toujours efficace) : nous l’avons vu ˆ propos du contr™le de la vocation des zones dŽfinies par la rgle dŽcentralisŽe d’urbanisme.

L’ŽlŽment central et discriminant semble donc bien tre, dans le cas de servitudes d’urbanisme, une fonctionnalisation de l’espace par l’attribution, de faon gŽnŽrale, d’affectations. Ces affectations se manifestent aussi bien par des facultŽs que par des interdictions.
En revanche, les servitudes d'utilitŽ publique n’attribuent pas de faon globale des fonctions multiples ˆ l’espaces quand bien mme elles recourraient au procŽdŽ du zonage.
 Si les deux recourent souvent au procŽdŽ du zonage, l’analogie dans le processus s’arrte lˆ : la servitude d'utilitŽ publique a peut-tre besoin, en complŽment, d’une rŽglementation, mais elle n’a pas de vocation tout ˆ la fois globalisante et fonctionnalisante sur l’espace. D’autre part, le zonage des servitudes d'utilitŽ publique est univoque : il tend ˆ la rŽalisation d’un objectif prŽcis et ciblŽ; le zonage n’a pour vocation dans ce cas que de servir un seul type dŽfini d’intŽrt protŽgŽ. Il n’est pas, comme en matire d’urbanisme, la rŽsultante d’une pŽrŽquation des diffŽrents intŽrts protŽgŽs contradictoires que sanctionne le droit de l’urbanisme.

*

Nous dŽfinirons donc les servitudes d’utilitŽ publique (i.e. celles entendues stricto sensu, autrement dit de celles de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) comme des espces de servitude administrative consistant en des limitations administratives ou des sujŽtions pesant sur la propriŽtŽ publique ou privŽe qui en affectent sa constructibilitŽ ou son amŽnagement, ŽdictŽes au profit de l’intŽrt gŽnŽral par une autoritŽ non titulaire des compŽtences d’urbanisme de principe, et n’ayant pas pour objectif d’attribuer des affectations gŽnŽrales et globalisantes ˆ l’espace.

De la mme manire que nous avons rappeler que les rgles d’urbanisme costituaient un genre de servitudes administratives (qui sont des polices spŽciales), nous pouvons dire que les servitudes d’utilitŽ publique constituent Žgalement un genre de servitudes administratives faisant partie de la mŽta-catŽgorie des polices spŽciales.

Cette entreprise de diffŽrenciation permet deux choses :

- d’une part, de valider une dŽfinition stricte des servitudes d’utilitŽ publique et des servitudes d’urbanisme; 

- d’autre part, de valider la distinction formelle faite par le Code de l’urbanisme, consistant ˆ identifier les servitudes d'utilitŽ publique par leur caractre global ou particulier.

Mais, en dŽfinitive, dira-t-on, il est possible de continuer ˆ s’interroger sur le maintien d’une telle distinction . Ë quoi bon en effet distinguer les deux concepts lorsque nombre de servitudes d'utilitŽ publique font double emploi avec des servitudes d’urbanisme, parce qu’elles portent sur le mme objet ou parce que leurs objectifs (ou les intŽrts protŽgŽs : entre autre, ceux de la protection de l’environnement) peuvent se recouper ?

En rŽalitŽ, cette distinction reste d’actualitŽ pour au moins deux excellentes raisons selon nous :

- en raison du fait que les servitudes d'utilitŽ publique - dont beaucoup ont pour but principal sinon exclusif la protection de l’environnement - ont dans l’ordonnancement juridique du droit de l’urbanisme une valeur juridique supŽrieure aux rgles locales d’urbanisme : les P.O.S. doivent en effet “respecter” les servitudes d'utilitŽ publique (art.L.123-1 in fine, art.R.123-17-6¡). 
Une telle obligation de conformitŽ est assez rare pour qu’on la remarque. Et, en l'Žtat de notre lŽgislation, cette obligation est sanctionnŽe au travers du contr™le normal. On mesure donc ˆ quel point les servitudes d'utilitŽ publique peuvent constituer des modes de rŽgulation efficaces pour mieux faire prendre en compte l’environnement dans les rgles locales d'urbanisme donnant habituellement lieu ˆ un contr™le limitŽ ˆ l’erreur manifeste d'apprŽciation. 

- en raison du fait, comme nous l’avons vu en premire partie, que l’environnement n’est qu’une “contrainte facultative” ˆ l’intŽrieur des rgles locales d’urbanisme. 
Ainsi, dans notre droit, l’un des seuls modes de contrainte que l’on puisse encore qualifier de “contraintes fortes” ˆ l’Žgard des rgles locales d'urbanisme sont les servitudes d’utilitŽ publique, aux c™tŽs de rgles d’origine Žtatique. Les servitudes d’utilitŽ publique sont donc justifiŽes par les objectifs qu’elles cherchent ˆ atteindre et par les intŽrts protŽgŽs qu’elle oppose ˆ cet Žgard aux rgles locales d’urbanisme.

Le concept de servitude d’utilitŽ publique est donc selon nous un concept juridique parfaitement opŽrationnel et autonome de celui de servitude d’urbanisme. Pour reprendre les mots de R.HOSTIOU, “si ce concept n’existait pas, il aurait du tre inventŽ”, au regard de son utilitŽ sociale dans le cadre des politiques de protection de l’environnement et de son utilitŽ juridique (distinction des rŽgimes d’indemnisation en application de l’article L.160-5 du Code de l’urbanisme, distinction des rŽgimes contentieux en application des articles L.600-2 et L.600-3 du mme code, etc.). Et comme J.CAILLOSSE a pu le dire ˆ propos du domaine public maritime naturel, on peut dire la mme chose des servitudes d’utilitŽ publique : elles produisent suffisamment d’effets spŽciaux pour qu’on leur reconnaisse une certaine spŽcificitŽ justifiant leur autonomie juridique par rapport ˆ la notion de rgles locales d’urbanisme (ou, plus gŽnŽralement, de servitude d’urbanisme).

*

Une fois admis l’existence juridique propre de servitudes d’utilitŽ publique et une fois admis leur utilitŽ ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme, il nous faut dŽfinir une nouvelle typologie de ces servitudes : ce n’est en effet qu’ˆ cette condition que l’on pourra mesurer le poids des contraintes posŽes par les servitudes d’utilitŽ publique environnementales au travers du rapport juridique de conformitŽ.

¤2 - La nŽcessitŽ d’une nouvelle typologie des servitudes d'utilitŽ publique
“Les servitudes administratives semblent tre rebelles ˆ toute tentative de classement logique fondŽ sur des critres autres que les objectifs ayant justifiŽ leur Žtablissement”. Les servitudes d’utilitŽ publique de l’article L.126-1 ne semblent bien Žvidemment pas Žchapper ˆ ce fatalisme dans la mesure o elles constituent en elles-mmes des servitudes administratives. 

Or, la classification “orientŽe-objectifs” de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme n’est pas du tout satisfaisante. Il ne sert ˆ rien de les ŽnumŽrer par objectifs alors que, aujourd’hui o les rgles locales d’urbanisme doivent les respecter, leur intŽrt rŽside essentiellement dans leur force juridique ˆ l’Žgard de celles-ci. 
La distinction selon les objectifs intermŽdiaires est certes fondamentale comme discriminant pour fonder la notion de servitude d’utilitŽ publique et les distinguer des servitudes d’urbanisme pour en affirmer l’intŽrt en terme de valeurs. Mais elle est totalement inintŽressante pour opŽrer un distinction ˆ l’intŽrieur mme de la catŽgorie juridique autonome des servitudes d’utilitŽ publique afin d’Žvaluer leur portŽe juridique exacte ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme. 

Or, non seulement la classification actuelle prŽsentŽe par l’article R.126-1 n’est pas acceptable dans son principe, mais elle est Žgalement incomplte voire erronŽe dans ses modalitŽs (A).

Nous ne pensons pourtant pas qu’une autre classification soit impossible ˆ b‰tir. Cette nouvelle typologie semble s'appliquer de manire convaincante au cas des servitudes d'utilitŽ publique, particulirement ˆ celles dont l’objectif est la protection de l’environnement (B).

Il nous sera ensuite plus facile de voir dans quelle mesure peuvent s’exprimer les rapports entre les deux sphres juridiques (sous-titre 2).

A.- Le classement insatisfaisant des servitudes d'utilitŽ publique par l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme
La doctrine fait montre ici d’une trs forte capacitŽ au conservatisme juridique. Si le conservatisme n’est pas forcŽment en lui-mme ˆ bl‰mer, il s’avre dans notre domaine assez handicapant. Nous allons voir qu’il ne permet pas de crŽer les conditions favorables ˆ une rŽflexion sur le meilleur moyen de faire prendre en compte par les rgles locales d’urbanisme les intŽrts protŽgŽs par les servitudes d’utilitŽ publique environnementales (1¡).

Or, non seulement la typologie de l’article R.126-1, abondamment reprise par les auteurs, montre de nombreuses lacunes matŽrielles et formelles (2¡), mais plus fondamentalement, elle n’est d’aucun intŽrt opŽrationnel : si l’ŽnumŽration est intŽressante pour conna”tre la liste des servitudes opposables aux autorisations d’occuper et d’utiliser le sol, elle n’apporte rien ˆ la problŽmatique qui consiste ˆ savoir sous quelles modalitŽs les interactions juridiques jouent entre les servitudes d’utilitŽ publique et les rgles d’urbanisme elles-mmes (3¡)

1¡- L’orthodoxie doctrinale : la typologie traditionnelle “orientŽe-objectifs”
L’administration de l’ƒquipement s’est attachŽe ˆ la question ds le tout dŽbut des annŽes 1970, alors que le droit de l’urbanisme ne contenait aucune disposition organisant le rapprochement juridique entre rgles locales d’urbanisme et servitudes d’utilitŽ publique. On trouve ˆ ce sujet un certain nombre d’ouvrage, notes et circulaires de doctrine administrative.
Le ministre de l’ƒquipement avait dŽjˆ publiŽ, en 1973, un premier recueil des principales servitudes d’utilitŽ publique. Il s’agit, comme nous l’avons dŽjˆ dit, de la premire tentative rŽelle d’identification du concept dans notre droit.

De faon surprenante, aucun auteur ne s’est ˆ notre connaissance attelŽ ˆ la t‰che de dŽpasser la typologie purement ŽnumŽrative de l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme, pas mme les manuels et traitŽs de droit de l’urbanisme. Au contraire, elle est largement utilisŽe, et ce depuis fort longtemps, dans la doctrine publiciste qui n’a jamais songŽ ˆ en changer. Seule des raisons tirŽes de la commoditŽ de cette classification viennet justifier son utilisation courante. 

Les articles de doctrine qui auraient donnŽ l’impression de s’attacher ˆ la question sont par ailleurs d’un pitre secours. Seuls quelques rares auteurs de droit public et de droit privŽ ont poussŽ leurs efforts de typologie un peu plus loin sans d’ailleurs convaincre. 

Nombre de juristes ne voient dans cette entreprise qu’une tache secondaire et ˆ la limite rebutante, par rapport ˆ celles, plus nobles - mais qui ne sont trop souvent que normativistes -, consistant ˆ s’attacher ˆ l’ontologie de la norme : “ˆ quoi bon recenser puis classifier si l’intŽrt pour le droit lui-mme n’est que celui des praticiens ou celui tirŽ de son efficacitŽ ?”

L’ŽnumŽration des servitudes d’utilitŽ publique se trouve ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme L’agrŽgation dŽsordonnŽe, par touches successives, de lŽgislations Žtrangres au Code de l’urbanisme - particulirement des lŽgislations environnementales - montre qu'il n'y a jamais eu de tentative de prendre du recul pour y mettre de l'ordre autrement qu’en les classant par leur objectif. De plus, une servitude d’utilitŽ publique a purement et simplement ŽtŽ incorporŽe au Code de l’urbanisme : les servitudes de passage des piŽtons sur le littoral, tout en figurant ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme.

On constate donc un certain dŽsordre juridique. Ce dŽsordre est prŽjudiciable tant ˆ la sŽcuritŽ juridique des tiers qu’ˆ la prise en compte effective de ces servitudes environnementales dans les rgles locales d’urbanisme. C’est pourquoi la nouvelle typologie permettra d’y remŽdier dans une optique entirement tournŽe vers la sanction effective du rapport juridique de conformitŽ. Mais, prŽcisons bien, ˆ l’instar de E.PICARD, que “ces catŽgories ne servent pas ˆ caractŽriser toute la notion : elles tendent seulement ˆ diffŽrencier certaines de ses formes”...pour mieux en assurer la sanction rajouterions-nous.

2¡- Les insuffisances formelles et matŽrielles de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme
L’accŽlŽration du processus d’affirmation de lŽgislations spŽcifiques et parallle ˆ celle de l’urbanisme n’a pas contribuŽ ˆ la mise ˆ jour de la liste, malgrŽ un dernier dŽcret qui remonte ˆ 1991. 

L’article R.126-1 du Code de l'urbanisme nous confronte ˆ un dŽsordre juridique inexplicable et inextricable. Cela est d’autant plus prŽjudiciable que le Conseil d’ƒtat estime que la liste de l’article R.126-1 est limitative. Les consŽquences du point de vue de l’opposabilitŽ ˆ l’Žgard des autorisations d’occuper et d’utiliser le sol ne sont donc pas nŽgligeables.

Certaines mesures de police spŽciale en effet n’ont pas lieu d’y figurer car il ne peut s’agit de vŽritables servitudes au sens de la jurisprudence constitutionnelle (a). Des servitudes sont visŽes alors que leur texte institutif n’est plus ˆ jour ou ˆ ŽtŽ codifiŽ (b). D’autres encore, n’ont plus lieu d’y figurer (c). Enfin, un certain nombre de servitudes avŽrŽes n’y figurent toujours pas (d).

a.- Des mesures de police ne devant pas figurer ˆ l’article R.126-1
• Certaines servitudes n’ont pas lieu d’y figurer et ce de faon certaine : c’est le cas de la mise en dŽfens, de l’interdiction de rŽaliser des “fouilles” et d’arracher les vŽgŽtaux fixateurs sur les dunes du Pas-de-Calais. 

Ces obligations sont en effet de simples mesures de police applicables sans qu’il y ait lieu de prendre un acte administratif instituant une quelconque servitude. Surtout, elles ne s’appliquent aucunement aux actes de construire ou d’amŽnager et ne portent nullement au droit de construire ou d’amŽnager. En revanche, la servitude de reboisement au titre du Fonds forestier national constitue bien selon nous une servitude d’utilitŽ publique : le fait d’obliger ˆ reboiser implique bien Žvidemment la prohibition de construire ou d’amŽnager les sols en contradiction avec la nŽcessitŽ de reboiser; de plus, des pŽrimtres sont expressŽment instituŽs par le ministre de l’Agriculture et des garanties (minimales il est vrai) sont prŽvues au bŽnŽfice des propriŽtaires forestiers.

• De mme, il faut se demander si certaines “servitudes” bien connues constituent vraiment des servitudes d’utilitŽ publique et mme des servitudes tout court. 

C’est le cas des sites inscrits et des monuments historiques inscrits ainsi que des abords de ces monuments inscrits. C’est aussi le cas des servitudes relatives aux cimetires, instituŽes dans un but de salubritŽ publique (donc, indirectement, dans un but d’environnement). C’est enfin le cas de la servitude de protection des pŽrimtres conchylicoles et aquacoles.

Les sites inscrits

S’agissant des sites inscrits en effet, ni l’article 4 al.3 de la loi du 2 mai 1930, ni le dŽcret n¡69-607 du 13 juin 1969 ne prŽvoient aucune garantie pour les propriŽtaires concernŽs, alors qu’il s’agit pourtant d’une condition indispensable, selon la dŽcision du 13 dŽcembre 1985 du Conseil constitutionnel, pour considŽrer qu’il s’agit d’une servitude. 
D’autre part, et plus fondamentalement encore, peut-on considŽrer que la simple formalitŽ de la dŽclaration prŽalable constitue une limitation au droit de construire ou au droit de propriŽtŽ - raison d’tre des servitudes - ds lors que, pour s’opposer aux travaux, le prŽfet ne peut qu’engager une procŽdure de classement ? Contrairement ˆ l’opposition dans les zones de rŽtention des crues (exclusivement fondŽe sur des considŽrations d’occupation des sols ŽnumŽrŽes au dŽcret du 23 dŽcembre 1994), le motif d’opposition n’est pas fondŽ sur l’occupation du sol mais sur la crŽation d’une autre servitude. Selon nous, et au moins pour la premire de ces deux raisons, les sites inscrits semblent bien ne pas tre des servitudes mais de simples mesures de police. Par consŽquent, ils n’ont selon nous pas ˆ figurer dans l’annexe de l’article R.126-1.

On pourrait faire la mme remarque ˆ propos des abords des monuments historiques inscrits et les monuments inscrits eux-mmes. En effet, ni la loi du 31 dŽcembre 1913, ni ses dŽcrets d’application ne prŽvoient une quelconque procŽdure de consultation des propriŽtaires concernŽs. Sur ce point, l’intervention du lŽgislateur s’impose certainement pour mettre en conformitŽ la loi de 1913 avec les conditions posŽes par le Conseil constitutionnel faisant d’une consultation minimum des propriŽtaires concernŽs une condition essentielle ˆ la qualification de “servitude”.

Les servitudes relatives aux cimetires 

Ces “servitudes” posent encore plus de problmes. Elles ne laissent d’ailleurs pas de surprendre.

- La servitude relative aux cimetires de l’article L.361-4 du Code de l’urbanisme institue un rŽgime d’autorisation prŽfectorale obligatoire pour qui dŽsire construire une habitation, creuser un puits, restaurer ou augmenter un b‰timent existant, ˆ moins de 100 mtres d’un cimetire nouveau transfŽrŽ hors des communes. Les motifs de refus de l’autorisation ne sont pas prŽvus par l’article L.361-4 ni par un Žventuel dŽcret d’application (qui n’est d’ailleurs pas non plus prŽvu par cette disposition). 
La prŽsence de cette prŽtendue “servitude” dans la rubrique de l’annexe ˆ l’article R.126-1 consacrŽe ˆ la protection de la salubritŽ publique laisse penser que seuls des motifs liŽs ˆ la salubritŽ publique peuvent tre opposŽs au pŽtitionnaire pour refuser l’autorisation en question : la vocation de la zone de recul de 100 mtres est apparemment de protŽger la salubritŽ publique.
Mais, comme pour les sites classŽs (nous allons le voir), nous pensons cependant qu’il s’agit d’une servitude : elle amne nŽcessairement l’autoritŽ qui dŽlivre l’autorisation a apprŽcier l’atteinte ˆ la salubritŽ publique, dans un sens comme dans un autre d’ailleurs. Cette atteinte doit tre apprŽciŽe au regard de l’objectif intermŽdiaire de protection de la salubritŽ publique dont on sait qu’il fait aussi partie du droit de l’urbanisme (art.L.110, L.121-10, L.123-1, R.123-18 et art.R.111-2 et R.111-3-1 notamment).

La difficultŽ vŽritable tient au fait que cette servitude ne rŽsulte nullement de la crŽation volontaire d’un pŽrimtre de protection : elle est automatiquement liŽe ˆ l’existence du cimetire, ˆ l’inverse d’un site classŽ qui nŽcessite la dŽlimitation prŽalable pour confŽrer toute sa portŽe ˆ l’autorisation du ministre de l’Environnement. Or, tous les cimetires ne nŽcessitent pas forcŽment l’institution d’un pŽrimtre de protection de 100 mtres.
On peut ainsi se demander si les garanties apportŽes aux tiers ne sont pas insuffisantes au regard des exigences du Conseil constitutionnel (la dŽcision du 13 dŽcembre 1985) pour permettre de leur accorder la qualification de servitude d’utilitŽ publique : les textes ne prŽvoient en effet aucune consultation du publique ni aucune mesure de publicitŽ puisque le pŽrimtre existe par le seul effet de l’article L.361-4.

Pour cette seule raison, nous ne pensons pas qu’il puisse s’agir d’une servitude d’utilitŽ publique effective, mais d’une servitude d’utilitŽ publique “en puissance”.

- L’annexe ˆ l’article R.126-1 vise Žgalement l’article L.361-1 du Code des communes qui introduit une “servitude” diffŽrente de la prŽcŽdente. Les communes doivent obtenir une autorisation prŽfectorale pour crŽer des cimetires ˆ moins de 35 mtres des habitations. Il s’agit en fait d’une autorisation dŽlivrŽe au titre d’une police spŽciale ne crŽant aucune servitude affectant l’utilisation du sol.
Seuls les murs et les affouillements ainsi que les constructions qui leur sont liŽs pourraient tre redevables d’une quelconque formalitŽ au titre du Code de l’urbanisme. Mais on ne voit pas comment il serait possible d’interdire l’Ždification de murs ou d’affouillement dans l’intŽrt des cimetires puisque ces travaux entrent par nature dans l’objectif de protection de la salubritŽ publique.
On ne voit donc pas bien en quoi tout cela peut avoir une incidence sur la rgle locale d’urbanisme. Nous pensons donc que cette “servitude” n’en est pas une et qu’elle n’a pas lieu de figurer ˆ l’article R.126-1 car il s’agit d’une “simple” mesure de police spŽciale.

Le pŽrimtre de protection des pŽrimtres conchylicoles et aquacoles

Ce sont des pŽrimtres dans lesquels les dŽp™ts et dŽversements nuisibles ˆ ces activitŽs sont purement et simplement interdits pose Žgalement problme. 

Une telle mesure n’est-elle pas elle aussi qu’une simple mesure de police spŽciale ? On pourrait le croire. En rŽalitŽ, cela n’est pas le cas - ce n’est plus le cas -. 

Comme nous l’avons vu, les P.O.S. ou les documents en tenant lieu peuvent aller jusqu’ˆ rŽglementer des objets extrmement diversifiŽs de plus en plus loin des prŽoccupations originelles du droit de la planification des sols. 

Or, assez rŽcemment, un P.O.S. dont le rglement interdisait les Žpandages de lisier a ŽtŽ reconnu lŽgal par le Conseil d’ƒtat. Ë la lumire de cette jurisprudence moderne, et dans la mesure o cet objet entre Žgalement dans les prŽoccupations de la lŽgislation sur les activitŽs conchylicoles et aquacoles, l’interdiction prŽvue dans ces pŽrimtres de protection sont opposables aux P.O.S. ou aux documents en tenant lieu qui doivent par consŽquent les respecter en Ždictant systŽmatiquement des interdictions de rejet et d’Žpandage de substances polluantes dans ces pŽrimtres. Cela pourrait d’ailleurs produire des consŽquences considŽrables ˆ l’encontre des P.O.S. des communes littorales dont la quasi totalitŽ ne rŽglemente pas encore les rejets et Žpandages de lisiers et de substances polluantes.

La seule rŽserve ˆ leur sujet tient lˆ encore aux garanties minimum accordŽes aux propriŽtaires des terrains attenants aux zones conchylicoles et aquacoles car ces garanties sont tangentes ˆ zŽro. 

Comme la servitude de l’article L.361-4 du Code des communes, il ne peut donc s’agir que d’une servitude d’utilitŽ publique en puissance.

b.- Des servitudes dont le texte institutif n’est plus ˆ jour ou a ŽtŽ codifiŽ
Un certain nombre des textes de servitudes ont ŽtŽ remplacŽs ou codifiŽs et ne correspondent plus ˆ aucun texte actuellement vigueur. 

C’est le cas de la servitude de captage des eaux (I-A-c), de la servitude de passage des engins mŽcaniques pour l’entretien des berges et dans le lit des cours d’eau non domaniaux ou des canaux d’irrigation (I-A-c), des quatre servitudes relatives aux canaux, ˆ l’assainissement ou ˆ l’irrigation (II-C-b), des rŽserves naturelles et parc nationaux (I-A-d), les quatre servitudes routires (II-D-d).

Tous les textes relatifs ˆ ces servitudes ont ŽtŽ codifiŽes au Code rural.

c.- Des servitudes ne devant plus figurer ˆ l’article R.126-1
D’autres n’ont plus lieu d’y figurer. C’est le cas des servitudes relatives aux fortifications, places fortes, postes et ouvrages militaires instituŽs en application des lois du 8 juillet 1791 et 10 juillet 1851 (ch.III de l’annexe ˆ l’article R.126-1). Ë l’exception de la loi du 17 juillet 1819, tous les textes instituant ces servitudes ont ŽtŽ abrogŽs par l’art.42-I de la loi-amŽnagement n¡85-769 du 18 juillet 1985. 

En revanche, les servitudes concernant les anciennes fortifications de Paris ne sont plus des servitudes d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 mais valent “loi d’amŽnagement et d“urbanisme”. On doit voir dans cette opŽration de requalification l’expression d’une intŽgration de ces dispositions dans le droit de l’urbanisme ˆ dŽfaut de l’avoir ŽtŽ dans le Code de l’urbanisme.

d.- Des servitudes absentes de l’article R.126-1
Plus grave, un certain nombre de mesures n’y figurent pas alors qu’il semble bien s’agir de vŽritables servitudes. C’est le cas :

- des servitudes relatives au patrimoine archŽologique, o il s’agit trs certainement d’un oubli;
- de la servitude permettant d’assurer la continuitŽ des voies de dŽfense contre l’incendie.

En revanche, il faut s’interroger sur l’absence des mesures suivantes :

- les arrtŽs de protection de biotope;
- le classement des infrastructures de transports terrestres et les prescriptions acoustiques associŽes;
- la servitude relative au patrimoine minŽralogique.

Ces trois dernires mesures sont-elles de vŽritables servitudes d'utilitŽ publique voir mme de vŽritables servitudes ? En effet, ˆ l’exception des trois premires que nous avons citŽes dans la premire catŽgorie, leur qualification juridique pose problme. 

Nous noterons ˆ leur sujet que les textes institutifs de toutes ces servitudes ne prŽcisent d’ailleurs pas expressŽment s’il s’agit de servitudes d'utilitŽ publique, ce qui ne simplifie pas la t‰che. D’ailleurs mme, concernant la dernire (servitude du patrimoine minŽralogique), les textes ne parlent mme pas de servitude ˆ leur propos. 

Examinons-les ˆ la lumire de la jurisprudence constitutionnelle du 13 dŽcembre 1985, pour savoir si l’on peut les qualifier de servitude administrative. Puis passons-les au crible des ŽlŽments que nous avons dŽgagŽs pour savoir si de telles mesures sont des servitude d’utilitŽ publique stricto sensu, c’est-ˆ-dire au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme.

• Les arrtŽs de classement des infrastructures de transport terrestre

L’article 13 de la loi prŽcitŽe du 31 dŽcembre 1992 dispose que “dans chaque dŽpartement, le prŽfet recense et classe les infrastructures de transports terrestres en fonction de leurs caractŽritiques sonores et du trafic. Sur la base de ce classement, il dŽtermine, aprs consultation des communes, les secteurs situŽs au voisinage de ces infrastructures qui sont affectŽes par le bruit, les niveaux de nuisances sonores ˆ prendre en compte pour la construction de b‰timents et les prescriptions techniques de nature ˆ les rŽduire.
Les secteurs ainsi dŽterminŽs et les prescriptions relatives aux caractŽristiques acoustiques qui s’y appliquent sont reportŽs dans les plans d’occupation des sols des communes concernŽes.
Un dŽcret en Conseil d’ƒtat prŽcise les modalitŽs d’application du prŽsent article, et notamment les conditions de l’information des constructeurs et du classement des infrastructures en fonction du bruit”.

L’article 9 du dŽcret d’application n¡95-21 du 9 janvier 1995 a modifiŽ entre autre les articles R.123-19 (contenu des documents graphiques des P.O.S.), R.123-24 (annexes du P.O.S.) et R.311-1-2 (contenu des documents graphiques des P.A.Z.) du Code de l’urbanisme. 

Serions-nous en prŽsence d’une servitude d’un type particulier qui irait plus loin que la simple incorporation ˆ l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme en intŽgrant directement ces pŽrimtres de bruit et les prescriptions associŽes dans le P.O.S. et les P.A.Z. ? 
Un tel procŽdŽ pourrait en effet rendre inutile la qualification de servitude d'utilitŽ publique ds lors que cette servitude deviendrait ipso facto une servitude d’urbanisme puisque intŽgrŽe sans condition de publicitŽ quelconque aux rgles locales d’urbanisme. Pourtant, rien n’interdisait au lŽgislateur de 1992 de prŽvoir cette incorporation directe : il aurait pu mme procŽder ˆ la qualification de servitude d'utilitŽ publique qui aurait rendu par consŽquent obligatoire la publicitŽ au titre des articles L.126-1 et R.126-1 du Code de l'urbanisme. Cette faon de procŽder, qui consiste ˆ agrŽger sans dŽbat de nouvelles “servitudes” au droit de l’urbanisme, montre le peu de rigueur dont fait preuve le lŽgislateur et, surtout, la pauvretŽ de la rŽflexion qu’il nourrit ˆ l’Žgard du concept de servitude d’utilitŽ publique (au mme titre que le pouvoir rŽglementaire d’ailleurs). Les dŽbats parlementaires ont ŽtŽ extrmement pauvres sur ces plans et ils ne sont d’aucune aide pour rŽsoudre nos problmes. 

En rŽalitŽ, nous ne le pensons pas, cela pour deux raisons :

- D’une part, toutes les conditions sont remplies pour y voir une servitude d'utilitŽ publique. 
Les prescriptions ont une incidence thŽorique Žvidente sur l’utilisation des sols ds lors que, au moins par le respect d’une marge de recul par rapport aux voies de circulation ou par les isolements acoustiques de faade, les constructeurs pourront voir leur constructibilitŽ ou l’amŽnagement de leur propriŽtŽ ou de leur immeuble (aspect extŽrieur) altŽrŽe. 
Mais, surtout, le critre finaliste est prŽsent : la vocation de la loi de 1992 Žtait de ne traiter du bruit et de rien d’autre, sans aucune visŽe gŽnŽraliste et fonctionnalisante de l’espace ˆ l’inverse de la rgle locale d’urbanisme. C’est ce qui ressort expressŽment du titre de la loi comme des motifs qui ont prŽsidŽ ˆ l’Žlaboration du projet de loi lui-mme. 

Deux des trois indices sont Žgalement prŽsents :

L’indice organique : le prŽfet est seul compŽtent pour effectuer le recensement et Ždicter les prescriptions, non la commune.
L’indice tenant ˆ la provenance de la servitude : il ne s’agit pas d’une lŽgislation spŽcifiquement urbanistique mais d’une lŽgislation consacrŽe exclusivement au bruit.

- D’autre part, le fait qu’il y ait intŽgration directe de cette servitude d'utilitŽ publique aux rgles locales d’urbanisme (art.13 al.2 de la loi) ne nous para”trait pas un obstacle ˆ cette qualification. Au contraire, si l’on se place du point de vue de l’efficacitŽ du droit, l’objectif affichŽ qui consiste ˆ limiter en amont ou de rŽparer les consŽquences du bruit peut tre atteint encore plus rapidement. Mais, il faut prŽciser que cette incorporation ˆ la rgle locale d’urbanisme ne vaut que pour les documents graphiques et les annexes du P.O.S. ou du P.A.Z. De faon topique, les articles du Code relatifs aux rglements de ces documents n’ont pas ŽtŽ modifiŽs alors que l’on sait que seul cet ŽlŽment de la rgle locale d’urbanisme peut en principe crŽer des servitudes.

• Les arrtŽs de protection de biotope

On a coutume de le comparer dans son objet et dans ses effets ˆ une petite rŽserve naturelle. Nous avons dŽjˆ citŽ la rŽponse du ministre de l’environnement selon laquelle, bien que s’agissant d’une servitude d'utilitŽ publique, elle ne pouvait tre incorporŽe ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme en raison de sa lŽgalitŽ sinon de sa constitutionnalitŽ douteuse.

Le ministre invoque le fait que l’arrtŽ de biotope est pris sans enqute publique et ne peut donc de ce fait prŽtendre au label de servitude d'utilitŽ publique. 

Ce point de vue est intŽressant mais sa formulation est inappropriŽe car il Žlude la question principale : celle plus gŽnŽrale du dŽfaut de garantie ˆ l’Žgard des propriŽtaires qui ne prennent pas nŽcessairement la forme d’enqutes publiques. C’est donc la question de la constitutionnalitŽ de cette “servitude” originale qui est posŽe. Cette carence semblerait avoir en effet pour consŽquence de priver ces arrtŽs de toute base juridique acceptable. Ils ne pourraient de ce fait mme pas prŽtendre figurer dans la catŽgorie des servitudes administratives tout court. 

Aussi convient-il selon nous d’tre logique : 

- soit l’on pŽntre dans l’illŽgalitŽ jusqu’au bout et l’on reporte cette servitude ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme quitte ˆ ce que, ˆ l’occasion de l’examen de la lŽgalitŽ d’un P.O.S., un requŽrant excipe de l’illŽgalitŽ de cette servitude; 

- soit l’on raye cette servitude du paysage juridique; 

- soit, enfin, on lui adjoint certaines garanties formelles ou procŽdurales et, le cas ŽchŽant, un mŽcanisme d’indemnisation, pour lui confŽrer une lŽgalitŽ et permettre son incorporation ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme.

Pour en avoir le cÏur net, une autre solution consisterait ˆ procŽder ˆ cette incorporation et d’attendre qu’un recours en annulation soit entrepris ˆ son Žgard... La question serait doublement intŽressante car il n’existe ˆ notre connaissance aucun contentieux de ce type jugŽ ˆ ce jour : le juge devra se poser d’une part la question de savoir si un tel dŽcret d’incorporation est un acte qui fait grief; d’autre part, il devra se demander si l’arrtŽ de protection de biotope est un procŽdŽ lŽgal de limitation administrative ˆ la propriŽtŽ. Ceci l’amnerait ˆ trancher la question de savoir s’il s’agit d’une servitude administrative, et plus prŽcisŽment, d’une servitude d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l'urbanisme, ce qui l’obligerait ˆ se prononcer par la mme occasion sur les critres permettant de qualifier juridiquement cette servitude.

Le juge administratif s’est prononcŽ ˆ notre connaissance pour la premire fois sur la lŽgalitŽ de l’article R.211-12 du Code rural instituant les arrtŽs de protection de biotope. Il a estimŽ que le pouvoir rŽglementaire n’avait pas mŽconnu la Constitution en n’outrepassant pas la dŽlŽgation donnŽe par le lŽgislateur dans son article L.211-1 C.rural. Le juge annule ensuite pour erreur de droit dans la mesure o le prŽfet n’avait pas, conformŽment aux articles L.211-1 et L.211-2 prŽcisŽ les espces protŽgŽes concernŽes et d’autre part la durŽe limitŽe qui ne pouvait excŽder, selon le tribunal, la durŽe normalement prŽvisible de reconstitution desdites espces. C’est ce qu’avait dŽjˆ jugŽ un autre tribunal il y a aujourd’hui presque quinze annŽes.
Si l’on se situe dans une optique de rationalisation de l’utilisation des outils de protection, cette position se comprend car le contenu de la mesure doit rester proportionnŽ aux garanties, aux effets et aux objectifs de ces outils. Autrement dit, “aux rŽserves naturelles les interdictions permanentes et les prescriptions gŽnŽrales - car les rŽserves prŽsentent toutes les garanties ˆ l’Žgard des propriŽtaires - aux arrtŽs de biotope les mesures provisoires et ciblŽes justifiŽes par un “pŽril” pour les espaces”. 

En rŽalitŽ, rien ne s’opposerait ˆ la qualification de servitude d'utilitŽ publique si les arrtŽs de biotope prŽsentaient des garanties suffisantes au regard des principes dŽfinies par le Conseil constitutionnel : il s’agit en effet d’une condition indispensable pour accŽder simplement au statut de servitude administrative.
PrŽcisŽment, doit-on voir dans la dŽcision du Tribunal administratif de Versailles la volontŽ de minorer l’intŽrt de l’arrtŽ de protection de biotope ? Il ne serait pas impossible en effet que le juge administratif ne veuille considŽrer cette institution que comme une simple mesure de police administrative spŽciale n’ayant aucun caractre rŽel, dans un contexte o la pratique administrative tend de plus en plus ˆ en faire un succŽdanŽ de la rŽserve naturelle. C’est peut-tre pour cela que le contr™le juridictionnel sur ces mesures donne toutes les apparences d’un contr™le appliquŽ ˆ une simple mesure de police administrative spŽciale.

En attendant la lŽgalisation de son statut, la nature juridique et le caractre opŽrationnel des arrtŽs de protection de biotope reste problŽmatique tant ˆ l’Žgard des demandes d’autorisations d’utilisation du sol qu’ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme.
Selon le ministre de l’environnement, malgrŽ le fait que cette pseudo-servitude d’utilitŽ publique ne serait pas reportŽe ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme, les articles R.111-14-2 et R.111-21 du Code de l'urbanisme du rglement national d’urbanisme peuvent tre d’un recours utile pour refuser des autorisations de construire. Cependant, le juge administratif s’est prononcŽ sur la question : il a estimŽ au contraire que le permis de construire n’avait pas ˆ respecter les dispositions de l’arrtŽ de biotope, par le simple jeu du principe d’indŽpendance des lŽgislations. Le commentateur du jugement prŽconisait l’incorporation de la servitude de biotope ˆ l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme au titre des servitudes d'utilitŽ publique afin de “sortir de la situation pour le moins inconfortable” dans laquelle se trouve le pŽtitionnaire. En effet : la solution du tribunal est ˆ notre sens trs critiquable en ce qui concerne le mode de raisonnement du juge qui pouvait bien difficilement faire en l’espce application du principe d’indŽpendance des lŽgislations puisque, prŽcisŽment, l’article R.111-14-2 est destinŽ ˆ rapprocher ces lŽgislations. 

Nous pensons donc que la “servitude” d’arrtŽ de protection de biotope constitue seulement une servitude administrative en puissance ou en devenir qui ne pourra faire partie de la catŽgorie des servitudes d’utilitŽ publique qu’ˆ partir du moment o elle aura fait l’objet des ajustements et complŽments lŽgislatifs nŽcessaires pour accŽder ˆ ce statut.

• La servitude de protection du patrimoine minŽralogique

Cette “servitude” est pour le moins originale : originale au regard de la faon dont elle a ŽtŽ crŽŽe devant le parlement; originale car elle para”t tout ˆ fait atypique. 

Elle rŽsulte d’un amendement prŽsentŽ in extremis en discussion devant l’AssemblŽe nationale par le Gouvernement, tout en fin de discussion parlementaire de la loi du 2 fŽvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Aucune discussion n’a eu lieu ˆ ce propos; la commission de la production et des Žchanges de l’AssemblŽe nationale ne l’a mme pas examinŽ mais le rapporteur s’est bornŽ ˆ se dŽclarer favorable. La commission mixte paritaire n’est pas revenue sur cet apport.

L’article 93 de la loi dispose ainsi que “lorsqu’un intŽrt scientifique particulier ou que les nŽcessitŽs de la prŽservation du patrimoine minŽralogique le justifient, est interdite la destruction ou l’altŽration des sites dont la liste est fixŽe par arrtŽ du ministre chargŽ de la protection de la nature, en raison de leur importance pour la comprŽhension de l’histoire de la terre et de l’utilisation des ressources naturelles par l’homme. L’accs et le prŽlvement de tout objet minŽral peuvent y tre rŽglementŽs ou, le cas ŽchŽant, interdits par l’autoritŽ administrative. 
Les dispositions du chapitre V du titre Ier du livre II nouveau du Code rural son applicables”.

Si l’intention est louable, on peut regretter le manque de discussion et, surtout, que cette restriction ˆ l’usage des sols ne puisse tre qualifiŽe de servitude. Cette protection nous para”t l’archŽtype de la servitude anticonstitutionnelle par ses graves dŽficiences du point de vue des garanties apportŽes aux propriŽtaires. Or, il s’agit de limitation drastiques ˆ l’usage des sols : on ne peut pas aller plus loin que l’interdiction d’altŽration dans la contrainte, d’autant plus que la personne en faute s’expose ˆ des sanctions pŽnales graves (les sanctions des articles L.215-1 et suivants du Code rural). De plus, il suffit d’un simple arrtŽ ministŽriel (mme pas interministŽriel) pour que le pŽrimtre d’interdiction produise tous ses effets. Enfin, aucun dŽcret d’application n’est prŽvu pour en dŽfinir les modalitŽs particulires.

*

En dŽfinitive, et parmi les trois servitudes environnementales qui posaient problme, aucune ne peut en l’Žtat tre qualifiŽe de servitude d’utilitŽ publique, ni d’ailleurs de servitude tout court.

Il ne reste donc plus ˆ prŽsent au lŽgislateur de remettre son travail ˆ l’ouvrage si l’on ne veut pas s’exposer, un jour ou l’autre, ˆ de tristes dŽsillu-sions. Cette nŽcessitŽ s’impose d’autant plus que ces textes donnent lieu ˆ une pratique abondante et que, s’agissant de la “servitude” de protection du patrimoine minŽralogique, le ministre de l’Environnement semble bien dŽcidŽ ˆ identifier des sites et les mesures qui leur seront applicables.

Dans un contexte de recrudescence des recours contentieux contre ces mesures de protection, un arrt du Conseil d’ƒtat qui se prononcerait expressŽment sur la question serait particulirement bienvenu.

Nous avons vu que l’ŽnumŽration de l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme Žtait pleine d’incertitudes, ce qui est d’autant plus f‰cheux qu’il constitue la rŽfŽrence en ce qui concerne l’opposabilitŽ aux autorisations d’utilisation du sol. Mais il est de surcro”t peu opŽrationnel car le classement qu’il offre n’est qu’un classement par la voie de l’ŽnumŽration d’objectifs.

3¡- L’inanitŽ de la typologie “orientŽe-objectifs” de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme 
La typologie actuelle de l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme est d’un maniement commode pour l’information des praticiens et des administrations dŽconcentrŽes ou dŽcentralisŽes. Ils peuvent y trouver rapidement les servitudes classŽes par grands types :

- les servitudes relatives ˆ la conservation du patrimoine (I);
- les servitudes relatives ˆ l’utilisation de certaines ressources et 
Žquipements (II);
- les servitudes relatives ˆ la dŽfense nationale (III);
- les servitudes relatives ˆ la salubritŽ et ˆ la sŽcuritŽ publique (IV).

Le classement actuel est un classement “orientŽ-objectifs” qui perdure depuis longtemps. Il est encore proposŽe par la quasi totalitŽ des auteurs publicistes. Ë l’intŽrieur du classement par objectifs, l’objet de chaque servitude est prŽcisŽ. La quasi totalitŽ des auteurs retiennent d’ailleurs aujourd’hui cette typologie.

La raison de ce classement est purement informative. Mais elle est hŽritŽe d’une Žpoque o le but premier Žtait moins de s’attacher aux effets de ces servitudes dans le droit de l’urbanisme ou aux influences entre elles qu’ˆ en accomplir la recension dans l’intŽrt des praticiens. En effet, lorsque ce classement a ŽtŽ rŽalisŽ par le dŽcret n¡77-861 du 26 juillet 1977, aucune disposition du Code de l’urbanisme n’organisait les rapports juridiques entre les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme, ce qui le fut plus tard par la loi du 7 janvier 1983. Il n’Žtait donc pas encore utile d’en changer.

Mais, depuis la loi du 7 janvier 1983 qui aurait du conduire ˆ une nouvelle rŽflexion sur la question, il est remarquable que cette typologie ait rŽsistŽ ˆ toute autre entreprise de classification. On ne doit y voir que la survivance d’une tradition administrative qui n’est plus de mise aujourd’hui.

On ne voit pas o est l’intŽrt de savoir que la servitude de fort de protection tend ˆ protŽger le patrimoine forestier, ni mme de savoir que la Z.P.P.A.U.P. protge le patrimoine architectural (ce qui dŽcoule d’ailleurs de son appellation).  La question n’est plus en effet ici celle du pourquoi de l’existence de la servitude, elle est dŽsormais celle du comment : comment le rapport de conformitŽ se manifeste vraiment ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme ? Comment prendre en compte matŽriellement les servitudes d'utilitŽ publique dans les rgles locales d’urbanisme ? Dans quelles parties du document de planification de sols en formaliser clairement le contenu ? 

Il s’agit certes d’une typologie construite sur les ŽnumŽrations des objectifs intermŽdiaires. Mais si le critre de l’objectif entre en ligne de compte pour distinguer les servitudes d’urbanisme des servitudes d'utilitŽ publique, ce n’est Žvidemment plus le cas lorsqu’il convient de faire la distinction des servitudes d'utilitŽ publique entre elles dans une optique de sanction effective de ces servitudes par le droit de l’urbanisme. L’intŽrt rŽel des servitudes d'utilitŽ publique s’en trouve donc considŽrablement amoindri.

Cela est particulirement f‰cheux dans l’optique axiologique que nous nous sommes donnŽe depuis le dŽbut, qui consiste ˆ savoir si et comment l’environnement peut ou doit tre pris en compte dans les rgles locales d’urbanisme.

Une nouvelle typologie des servitudes d'utilitŽ publique est donc indispensable.

B.- La nŽcessitŽ d'une nouvelle typologie dans l’intŽrt d’une thŽorie des servitudes d'utilitŽ publique environnementales
Cinq typologies sont possibles : une typologie reposant sur la fonction des servitudes; une typologie fondŽe sur la nature des objectifs assignŽs aux servitudes d'utilitŽ publique; une typologie de type organique, c’est-ˆ-dire construite autour de l’administration gestionnaire de la servitude; une typologie fondŽe sur la nature des servitudes d'utilitŽ publique; une typologie fondŽe sur les effets des servitudes d'utilitŽ publique.

• ƒcartons d’emblŽe la fondŽe sur la nature des objectifs assignŽs : il s’agit de la typologie, “classique” et sans intŽrt juridique vŽritable, que nous propose le Code de l’urbanisme. 

Nous avons vu que le critre de l’objectif intermŽdiaire ou de l’intŽrt protŽgŽ Žtait un des critres constitutifs du concept de servitude d'utilitŽ publique en ce que la nature des objectifs des servitudes d'utilitŽ publique diffŽrait de la nature des objectifs de la rgle d’urbanisme. Or, ce critre doit tre rŽservŽ ˆ l’apprŽhension thŽorique de ce concept, non ˆ son maniement dans une optique opŽrationnelle qui cherche ˆ en assurer la meilleure sanction possible dans la rŽglementation locale des sols de l’urbanisme ou ˆ l’Žgard des modes d’occupation et d’utilisation du sol.

• La typologie fondŽe sur la fonction des servitudes : 

O.SACHS a proposŽ cette distinction entre deux catŽgories de servitudes d'utilitŽ publique ˆ raison de leur fonction. 

D’un c™tŽ, les servitudes ayant pour fonction de “satisfaire des fins prŽexistantes”, qui servent ˆ protŽger l’affectation du domaine public, ˆ rendre possible la rŽalisation d’un travail public ou l’exploitation d’un ouvrage public ou encore l’accomplissement d’une mission de service public : selon lui, “c’est le caractre public du domaine, de l’ouvrage, du travail ou du service qui leur confre leur utilitŽ publique”. 
De l’autre, les servitudes qui ont pour but de “promouvoir une certaine politique, subjective et conjoncturelle, c’est-ˆ-dire procŽdant d’un choix librement effectuŽ par l’ƒtat en dehors de tout impŽratif, et variable suivant le temps et le lieu”. L’auteur estime qu’“elles ne rŽpondent pas ˆ un besoin mais ˆ un dŽsir”. Il y range toutes les servitudes d'utilitŽ publique environnementales (ainsi d’ailleurs que les servitudes d’urbanisme). En d’autres termes et pour reprendre les propos de O.SACHS, on aurait d’un c™tŽ des “servitudes de nŽcessitŽ publique”, de l’autre, des “servitudes d’intŽrt gŽnŽral”. 
Pour lui, la diffŽrence entre les deux se trouve dans leur stabilitŽ, la quantitŽ de pouvoir discrŽtionnaire de l’autoritŽ qui les institue, la consultation des collectivitŽs locales et le degrŽ de protection dont ces autoritŽs jouissent. 
On pourrait discuter la valeur de ces diffŽrences prŽtendues. Cette typologie ne diffre pas sensiblement d’une classification portant sur l’objet. Cette classification mettrait ainsi d’un c™tŽ des servitudes portant sur un objet tangible, matŽrialisŽ (des ouvrages publics), de l’autre des servitudes portant sur un objet immatŽriel et symbolique (la valeur “paysage”, “milieu remarquable”, etc.).

Toujours est-il qu’une telle dichotomie n’est pas tellement plus intŽressante que la prŽcŽdente : dans notre optique qui consiste ˆ rapprocher les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme, on ne voit pas bien ce ˆ quoi une dichotomie purement classificative mnerait. En revanche, elle pourra tre utile pour opŽrer une classification des servitudes ˆ l’intŽrieur des sous-types de notre nouvelle typologie.

• La typologie organique est originale. 

Mais elle n’a d’intŽrt que pour les autoritŽs publiques : d’un cotŽ, pour les communes, qui sauront ˆ quelle(s) administration(s) s’adresser en tant que de besoin; de l’autre, les administrations (centrales ou dŽconcentrŽes) de l’ƒtat qui pourront Žgalement s’informer auprs des services voisins de la teneur des servitudes d’utilitŽ publique et, ainsi, harmoniser leurs dŽcisions. C’est la typologie que nous propose le ministre de l’ƒquipement dans sa brochure consacrŽe aux servitudes d'utilitŽ publique. Elle inspire d’ailleurs le code alphanumŽrique d’identification de ces servitudes.

Cette typologie n’est, lˆ non plus, d’aucune aide pour savoir comment les servitudes d’utilitŽ publique s’imposent aux rglementations locales des sols de l’urbanisme.

• La typologie fondŽe sur la nature de la servitude d'utilitŽ publique est intŽressante. 

Sous cette typologie, pourraient en effet tre classŽes les servitudes selon qu’elles sont planificatrices ou non planificatrices. De nombreuses lŽgislations recourent, nous l’avons vu, soit au procŽdŽ du zonage, soit ˆ des documents de rŽpartition de l’activitŽ rŽglementŽe dans l’espace : c’est le cas par exemple des plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (P.P.R.), des Z.P.P.A.U.P.,...mais pas de toutes.

Mais, lˆ non plus, on ne voit pas ce qu’elle apporterait de plus que celle actuellement en vigueur. Elle ne serait d’aucune aide quant ˆ la manifestation de la prŽvalence des servitudes d'utilitŽ publique sur les rgles locale d’urbanisme. 

De plus, l’entreprise serait dŽlicate car de nombreuses lŽgislations qui ne permettent pas de crŽer des servitudes d'utilitŽ publique ont instituŽ une planification de l'environnement sans que cette dernire ait une quelconque incidence sur la rgle d’urbanisme. En retenant cette typologie, nous compliquerions donc l’Žtat du droit et rendrions fumeuse l’intelligibilitŽ de la question. Ce serait en effet introduire un degrŽ supplŽmentaire de complexitŽ : celui d’un rapport entre des servitudes d’utilitŽ publique proprement dites qui rŽglementent les usages du sols et de simples rgles qui ne portent pas ˆ proprement parler sur l’occupation gŽnŽrale du sol.

• Une autre typologie est assez connotŽe. Elle provient du droit privŽ. Elle consiste ˆ organiser le classement selon la nature des obligations dŽcoulant de l’institution des servitudes : servitudes in non faciendo, servitudes in patiendo, servitudes in faciendo. On retrouve une classification approchante chez quelques auteurs. 
Elle est sŽduisante car elle dŽpasse l’objet ou l’objectif intermŽdiaire des servitudes pour s’attacher ˆ leurs effets. Mais, si cette typologie vise les effets des servitudes, il ne s’agit que de ceux directement mesurables par le propriŽtaire; il ne s’agit pas de ceux qui sont subis par la rŽglementation locale des sols. Une telle typologie a en effet pour centre de gravitŽ les obligations pesant sur le fonds grevŽ; autrement dit c’est le poids sur le propriŽtaire qui constitue le centre de la classification. Elle est donc largement inspirŽe par des considŽrations liŽes aux droits des propriŽtaires, non aux obligations de prendre en compte les servitudes d’utilitŽ publique par la rŽglementation locale des sols ou dans les modes d’occupation et d’utilisation du sol.
Elle n’a ainsi qu’un intŽrt limitŽ dans notre optique qui est de promouvoir une nouvelle classification fondŽe sur les rapports entre les servitudes d’utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme ou les modes d’occupation et d’utilisation du sol. 

• La typologie fondŽe sur les effets de la servitude d'utilitŽ publique ˆ l'Žgard de la rgle locale d'urbanisme mŽrite, elle, beaucoup plus d’attention car c’est ˆ n’en pas douter la plus intŽressante, ˆ plusieurs titres :

- Elle permet de mettre en lumire le lien de contrainte vŽritable qui existe entre les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme tout en montrant que, si celles-ci se distinguent de celles-lˆ, elles s'imposent ˆ la rgle locale d'urbanisme par un rapport hiŽrarchique explicitement prŽvu par les textes.
Il est bien Žvident que, dans ce cas, un examen attentif de chaque servitude d'utilitŽ publique est indispensable pour mettre en lumire celles de leurs dispositions qui sont a priori sans incidence directe sur la rŽglementation locale de l’urbanisme, et celles qui ont au ontraire une incidence directe. Ce n’est qu’ˆ cette condition que les rgles locales d’urbanisme pourront retranscrire ˆ leur niveau les dispositions contraignantes de ces servitudes.

- Elle a de plus le mŽrite de laisser de c™tŽ tous les modes de planification ayant peu d'incidence ou n'ayant aucune incidence sur les rgles locales d'urbanisme, qu’il s’agisse des planifications environnementale dont nous avons citŽ quelques exemples que des modes de “planification molle” de l’environnement, de type contractuels notamment.

A titre d’exemple, que pse une servitude de site classŽ qui n’a pour seul objet que de soumettre la construction ˆ une formalitŽ prŽalable ? Par consŽquent, comment convertir ces servitudes en rgles locales d’urbanisme ?
A l’inverse, une servitude contenue dans un plan de prŽvention des risques peut entra”ner une inconstructibilitŽ totale dans certaines zones dŽlimitŽes par le plan. Le P.O.S. n’aura pas le choix : il devra reporter purement et simplement dans ses documents graphiques, ses annexes et, surtout, dans son rglement l’inconstructibilitŽ fixŽe dans le P.P.R.. 

Ainsi, nous pourrions voir figurer :

- dans une premire rubrique, les servitudes crŽant des obligations directement transcriptibles par les rgles locales d’urbanisme. Autrement dit, il s’agirait de toutes les rgles devant tre purement et simplement reprises par la rgle locale d’urbanisme. Ce sont toutes les obligations in non faciendo et in faciendo. La prŽsence de servitude in faciendo dans un P.O.S. ou un P.A.Z. ne poserait pas de difficultŽ ds lors qu’elles ne sont pas crŽŽes par ces documents (ce qui constituerait une erreur de droit entra”nant leur illŽgalitŽ) mais importŽes par eux par l’effet de la loi (l’article L.123-1 in fine du Code de l’urbanisme);

- dans une seconde rubrique, les servitudes ne crŽant pas d’obligation directement transcriptibles par les rgles locales d’urbanisme. Il s’agirait des servitudes que le Conseil d’ƒtat a, dans un arrt isolŽ, improprement qualifiŽ de servitudes “Žventuelles” ou “attŽnuŽes”. R.POLLET a repris cette qualification tout en leur reconnaissant la qualification de servitude administrative; mais l’explication donnŽe sur ce point par son auteur n’est pas trs convaincante. 
Dans cette partie figureraient les servitudes d’utilitŽ publique soumettant l’acte de construire ou d’amŽnager ˆ simple dŽclaration et celles le soumettant ˆ autorisation. 

Dans les deux cas, l’intŽrt de cette nouvelle typologie ne serait vraiment mesurable que si chacune des servitudes ŽnoncŽes donnait lieu au report, ˆ l’article R.126-1, du texte prŽvoyant les effets juridiques de la servitude : ce ne serait selon nous qu’ˆ ce prix que les autoritŽs locales se rendraient compte du caractre plus ou moins contraignant des obligations contenues dans les servitudes.

Une consŽquence majeure s’ensuit : d’une part, cette typologie n'est pas destructive de la notion de servitude d'utilitŽ publique car elle peut avoir strictement la mme vocation, le mme objet que la rgle locale d'urbanisme tout en conservant sa spŽcificitŽ juridique et fonctionnelle. D’autre part, elle est constructive en ce sens qu’elle apporte un ŽlŽment de comprŽhension majeur dans l’articulation des diverses polices administratives spŽciales de l’environnement et de la police administrative spŽciale de l’urbanisme.

Aussi, il appara”t dans ce cadre que la difficultŽ essentielle est plus de savoir comment notre concours hypothŽtique de polices spŽciales se rŽsout que de savoir s’il existe puisque le Code de l’urbanisme a eu spŽcialement pour vocation de provoquer ce concours de police.

S’il existe bien sžr des recoupements entre les trois typologies, l’objectif d’effectivitŽ de la prise en compte des normes ŽdictŽes par la servitude couplŽ ˆ celui qui rend nŽcessaire une distinction nette entre rgles locale d'urbanisme et servitudes d'utilitŽ publique implique de ne retenir que la typologie la plus opŽrationnelle : c’est le cas de la dernire d’entre elles et c'est cela qui importe dans l'optique d'une prise en compte effective de l'environnement dans la rgle locale d’urbanisme.

a

En faisant des servitudes d'utilitŽ publique une catŽgorie ˆ part entire de notre droit, nous n’avons soulignŽ que davantage les caractŽristiques du droit de l'urbanisme et des rgles locales d'urbanisme. 

Certes, on peut tout ˆ fait considŽrer que les servitudes d'utilitŽ publique (et mme certaines rgles issues des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement qui ne constituent pas des servitudes d'utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l'urbanisme) sont Žgalement des rgles locales d’urbanisme parce qu’elles sont opposables ˆ l’acte de construire et d’amŽnager comme n’importe quel article d’un rglement de P.O.S.. Toutefois, ce ne serait vrai que fonctionnellement. Or, nous avons vu que le critre fonctionnel contribue au contraire ˆ obscurcir la problŽmatique “rŽglementation locale de l’urbanisme/lŽgislations de l’environnement extŽrieures au Code de l’urbanisme”, dans la mesure o la fonction des servitudes d'utilitŽ publique est trs souvent identique ˆ celle des servitudes d’urbanisme.

Retenir au contraire les deux critres de dŽfinition de la servitude d'utilitŽ publique ainsi que les quatre indices, pour ensuite les coupler avec une typologie des servitudes d'utilitŽ publique basŽe sur la contrainte efficace ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale del’urbanisme invite ˆ se demander s'il n'y a pas une raison plus profonde qui gouverne le choix d’une autonomie juridique et conceptuelle des servitudes d'utilitŽ publique dictŽe par l'analyse juridique.
Comme nous l’avons vu dans notre premire partie, il ressort en effet plus “subjectivement” de l’analyse que les dispositions traditionnelles du Code de l’urbanisme ne font de l’environnement qu’une “contrainte facultative” - expression pour le moins paradoxale, s’il en est - ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme. Le Code de l’urbanisme n’organise que des facultŽs, trs rarement des obligations sans Žchappatoire; d’autre part, cette libertŽ dans l’Ždiction de ces rgles n’est pas compensŽe par des procŽdŽs de rŽgulation puissants : ni par des rgles formelles ou procŽdurales fortes, ni par des modes de contr™le administratif ou juridictionnel efficaces.
Or, dans notre droit, un des modes de rŽgulation que l’on puisse encore qualifier de “contrainte forte” ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme pourrait bien tre la servitude d’utilitŽ publique, aux c™tŽs d’ailleurs de rgles d’origine Žtatique locales ou nationales : P.S.M.V., L.A.U., D.T.A., directives paysagres,...

Cette utilitŽ par la force de la contrainte permet de montrer de faon symptomatique la diffŽrence de degrŽ de contrainte qui existe entre le droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement qui regroupe ces servitudes d'utilitŽ publique : le droit de l'urbanisme a pour finalitŽ de protŽger accessoirement l'environnement, en nŽgatif de l'acte de construire ou d'amŽnager; tandis que le droit de l'environnement a pour finalitŽ principale, sinon exclusive de protŽger l'environnement.

Au regard de cette seule entreprise de diffŽrenciation thŽorique de la servitude d'utilitŽ publique par rapport ˆ la servitude d'urbanisme (et, notamment, de la rgle locale d'urbanisme qui en est une espce particulire), on serait donc tentŽ d'admettre d'emblŽe que le principe de l'indŽpendance des lŽgislations de l'urbanisme et de celles qui lui sont extŽrieures est un atout incontestable pour une prise en compte effective de l'environnement dans la rgle locale d'urbanisme. 

Avec le P.I.G., le concept de “servitude d’utilitŽ publique” constitue ainsi l’instrument privilŽgiŽ du phŽnomne de rapprochement entre les deux sphres d’influence que constituent celle des rgles locales d’urbanisme et celle des servitudes d’utilitŽ publique. Mais, ˆ la diffŽrence des P.I.G., la vocation des servitudes d’utilitŽ publique environnementales est univoque : c’est celle de la protection de l’environnement, non celle qui consiste ˆ imposer des opŽrations qui peuvent tre prŽjudiciables ˆ l’environnement.

Toutefois, ces servitudes d’utilitŽ publique environnementales seraient-elles vŽritablement ce “Cheval de Troie” que l’on aurait peut-tre trop vite fait de lancer ˆ l’assaut du droit de l’urbanisme ? 

Il reste en effet ˆ prŽsent ˆ savoir dans quelle mesure sont - ou pourraient tre - organisŽes ces contraintes ˆ l'Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme et dans quelle mesure le dispositif est juridiquement et idŽellement satisfaisant.

p
Sous-titre 2
Les rapports juridiques avec les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement : une indŽpendance relative
La combinaison des normes d’urbanisme et des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement est, pour beaucoup, source de complication et d’inefficacitŽ du droit. Cependant, cette inefficacitŽ n’est pas tant due ˆ l’indŽpendance des lŽgislations qu’ˆ l’indŽpendance des procŽdures mise en Ïuvre en application de ces lŽgislations pour une mme opŽration.

En effet, nous ne traiterons pas ici du principe de l’indŽpendance des lŽgislations appliquŽ aux autorisations d’utilisation du sol. Or, dans ce domaine, et contrairement ˆ celui de la planification des sols, le principe de l’indŽpendance des procŽdures reste problŽmatique, malgrŽ des tentatives de rapprochement plus ou moins satisfaisantes. 

L'existence d'une catŽgorie spŽcifique et autonome de servitudes dans la famille des servitudes administratives - les servitudes d'utilitŽ publique - comme l'existence d'autres rgles issues d'une lŽgislation spŽcifique de l'environnement prŽsente un intŽrt majeur pour la protection de l'environnement. Comme l’avait remarquŽ P.SABLIéRES, “mme lorsque deux lŽgislations distinctes sont en prŽsence, il y a parfois des interpŽnŽtrations, dans leur but et leur finalitŽ, de telle sorte que cette indŽpendance n’est plus absolue voire est mme abandonnŽe, par la volontŽ du lŽgislateur, au profit d’une unification ou d’une fusion des procŽdures administratives”.

Cependant, il est clair que cet intŽrt est entamŽ par un surplus de complexitŽ, ce que l’auteur prŽcŽdemment citŽ faisait remarquer ˆ la suite de son propos. Ce processus d’intŽgration au prŽjudice du droit de l’urbanisme et des intŽrts composites qu’il protge peut tre nŽfaste dans une conjoncture o l'on a t™t fait de vouloir simplifier tout ce qui semble s’opposer ˆ la sŽcuritŽ juridique ou ˆ la simplicitŽ du droit.

a

Nous allons donc mesurer cette relation complexe induite par l’existence de lŽgislations spŽcifiques nombreuses qui interagissent avec le droit de la planification des sols. Mais nous verrons que, contrairement ˆ ce pensent de nombreux auteurs pour qui le principe de l’indŽpendance des lŽgislations est nuisible ˆ l’environnement, son application est un facteur stimulant pour une meilleure prise en compte de l’environnement dans les rgles locales d'urbanisme (chapitre 1). En rŽalitŽ, notre point de vue n’est pas antinomique avec la doctrine dominante car, lorsque ces auteurs dŽcrient le principe de l’indŽpendance des lŽgislations, c’est presque toujours celui de l’indŽpendance des procŽdures.

Toutefois, les protections elles-mmes ŽdictŽes par les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement, et notamment celles contenues dans des servitudes d'utilitŽ publique, ne sont pas forcŽment pŽrennes. Certes, la remise en cause de la lŽgalitŽ des servitudes d'utilitŽ publique ou des plans d’environnement qui ne constituent pas de telle servitudes d'utilitŽ publique est une soupape de sŽcuritŽ permettant de ne pas maintenir des normes illŽgales dans l’ordonnancement juridique. Cependant, ces facultŽs de remise en cause peuvent tempŽrer l’intŽrt primordial des ces lŽgislations spŽcifiques (chapitre 2).

Chapitre 1
Des interactions entre normes source de complication du droit
Avoir cernŽ les contours de la notion de servitude d’utilitŽ publique serait vain si nous n’en n’examinions pas la portŽe ˆ l’Žgard des la rŽglementation locale des sols. Nous verrons que, au-delˆ de la simplicitŽ apparente du rapport de conformitŽ, l'organisation du rapport juridique qui existe entre ces servitudes d'utilitŽ publique et la rgle locale d'urbanisme et, plus gŽnŽralement, entre lŽgislations spŽcifiques de l'environnement et rgles locales d'urbanisme, ne sont pas aussi simples. Nous nous demanderons par consŽquent si l’indŽpendance relative des lŽgislations qui existe entre les deux sphres d’influence est ou non un gage d’effectivitŽ du droit de l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme et, plus gŽnŽralement, dans le droit de l’urbanisme

Hors le cas de l’indŽpendance des procŽdures proprement dite sur laquelle nous ne nous attarderons pas pour les raisons prŽcŽdemment exposŽes, cinq niveaux de complexitŽ doivent tre distinguŽs :

- d’une part, un flou juridique dans les rapports entre les plans d’environnement issus de lŽgislations spŽcifiques et les rgles locales d’urbanisme, lorsque ces plans d’environnement ne constituent pas des servitudes d’utilitŽ publique (section 1);

- d’autre part, un second degrŽ de complexitŽ, entre les rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes et les servitudes d'utilitŽ publique : si le rapport juridique de conformitŽ semble parfaitement identifiŽ et Žtabli depuis 1983, le Code de l’urbanisme ne donne de solution que pour le P.O.S. De plus, la sanction juridique de ce rapport reste incertaine. Paradoxalement, alors que l’article L.123-1 in fine semble nous donner une rŽponse claire et prŽcise (obligation de conformitŽ de la rgle locale d’urbanisme dŽcentralisŽe ˆ l’Žgard des servitudes d'utilitŽ publique), c’est ici que la discussion juridique est la plus fournie et la plus complexe (section 2);

- un troisime degrŽ de complexitŽ se profile Žgalement : il n’existe aucune solution textuelle ni mme jurisprudentielle permettant de savoir quels sont les rapports juridiques entre les rgles locales d’urbanisme d’origine Žtatique et les servitudes d’utilitŽ publique (section 3);

- le quatrime degrŽ de complexitŽ tient aux rapports juridiques trs incertains entre les servitudes d'utilitŽ publique elles-mmes : c’est le cas lorsque plusieurs servitudes d'utilitŽ publique se superposent, avec toutes les incidences de leur accumulation ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme. Et cela a des incidences directes ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme car le nombre de servitudes d'utilitŽ publique, autrement dit leur accumulation, produira des consŽquences juridiques sous la forme d’une accumulation proportionnelle de contraintes sur la rŽglementation locale de l’urbanisme (section 4); 

- enfin, l’Žtude d’un cinquime degrŽ de complexitŽ nous permettra d’achever notre discussion sur les rapports juridiques entre les rgles locales d’urbanisme (Žtatiques ou dŽcentralisŽes) et les lŽgislations spŽcifiques. Nous verrons en effet que l’on ne sait pas toujours trs bien, lˆ non plus, comment articuler les rgles locales d’urbanisme avec certaines rgles issues de lŽgislations qui ne font pas partie du droit de l’environnement mais qui ont une incidence nŽanmoins notable sur l’environnement. Tel est le cas de la lŽgislation relative au domaine publique (mme si cela semble aujourd’hui rŽglŽ) et, surtout, de certaines servitudes lŽgales du Code civil (section 5).

Section 1
Les relations ˆ double sens entre les rgles locales d'urbanisme et les lŽgislations spŽcifiques de l'environnement 
Les rapports juridiques peuvent tre organisŽs par le Code de l'urbanisme (¤1). Mais ils peuvent l’tre Žgalement parfois par les lŽgislations spŽcifiques elles-mmes (¤2). Cette dernire hypothse n’est pas de nature ˆ rendre le droit de l’urbanisme plus transparent aux yeux des autoritŽs locales lorsqu’elles devront articuler les rgles d’urbanisme qu’elles souhaitent concevoir avec ces lŽgislations spŽcifiques.

Certes, lorsqu’il convient de confronter des mesures prises, pour un mme objet, au titre de deux polices diffŽrentes, il est bien entendu que ces mesures ne doivent pas se contredire. Mais il faut en tirer des consŽquences claires du point de vue du droit, ce qui constitue le commencement des difficultŽs. 

Nous verrons que le droit de l’environnement complique les choses en cherchant ˆ organiser, de son c™tŽ les rapports avec les rgles locales d’urbanisme, mais que cette complication n’est que le reflet de les carences actuelles du droit de l’urbanisme ˆ le faire lui-mme.

¤1 - L'organisation des rapports juridiques par le Code de l'urbanisme
Nous avons vu que l’exercice des compŽtences en matire d’urbanisme est la manifestation d’un pouvoir de police administrative spŽciale. Le droit public sait parfaitement rŽsoudre les concours de polices administratives, mme si les concours entre polices spŽciales donnent lieu ˆ une jurisprudence beaucoup moins abondante que les concours faisant intervenir la police gŽnŽrale. 

Comme l’a remarquŽ un auteur, “dans la mesure o la police de l’urbanisme fait, par rapport aux autres polices administratives relatives ˆ l’usage du sol, figure de gŽnŽraliste, les empiŽtements sont inŽvitables”.

Les concours possibles entre la police de l’urbanisme et les servitudes d’utilitŽ publique devraient donc tre rŽsolus par cette thŽorie. Et il s’agissait bien ici de concours car il n’y a pas seulement superposition des polices mais recoupement du point de vue de l’objet, de la finalitŽ, etc : les deux ordre publics considŽrŽs recouvrent chacun des aspects identiques d’une mme activitŽ globale (l’acte de construire ou d’amŽnager).

Comme le notait H-M.CRUCIS, cette technique de combinaison des normes semble tre utilisŽe de faon parcimonieuse par le juge mais elle est spŽcifique aux polices administratives. Dans le domaine de l’urbanisme, prŽcisŽment, il s’agit d’une technique largement utilisŽe lorsque deux rgles d’urbanisme portant sur le mme objet s’affrontent.

Depuis 1983, nous l’avons vu, le Code de l’urbanisme organise fort heureusement l’articulation des diverses polices spŽciales que constituent la police de l’urbanisme et celles que reprŽsentent les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement. Mais encore nous faut-il tre plus prŽcis : seulement lorsque les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement donnent lieu ˆ l’institution de servitudes d'utilitŽ publique. De plus, l’article L.123-1 in fine du Code de l'urbanisme dispose que seuls les P.O.S. doivent respecter les servitudes d’utilitŽ publique. Ds lors qu’une servitude d'utilitŽ publique Ždicte des prescriptions plus strictes que les rgles locales d’urbanisme, celle-ci l’emporte sur celles-lˆ. Nous ne sommes donc plus ici dans l’hypothse d’un concours d’actes de polices spŽciales mais dans celle d’un concours de polices spŽciales ou d’un “concours hypothŽtique” comme l’exprime E.PICARD dans sa thse.

Pour autant, la thŽorie des concours de police reste d’actualitŽ dans deux cas :

- lorsque la servitude d'utilitŽ publique n’Ždicte que de pseudo-rgles, qui ne limitent pas directement la constructibilitŽ ou l’amŽnagement des terrains, autrement dit lorsqu’elle institue des obligations purement formelles (comme en matire de sites classŽs ou de monuments historiques classŽs, par exemple). 
Dans ce cas, il est bien entendu que ce n’est pas parce qu’une servitude d'utilitŽ publique serait sans effet vŽritable sur la rgle locale d’urbanisme, du point de vue de la sanction du rapport de conformitŽ, que cette situation empcherait les rgles d’urbanisme d’Ždicter des rgles plus strictes que celles de ces servitudes d'utilitŽ publique. Il s’agit ici d’appliquer purement et simplement la thŽorie des concours de police spŽciale;

- lorsque le Code de l’urbanisme n’organise pas les rapports juridiques. C’est le cas des rapports entre les servitudes d'utilitŽ publique et toutes les autres rgles d’urbanisme qui ne sont pas des P.O.S..

Un seul auteur nous para”t avoir poussŽ la rŽflexion. Mais encore faut-il faire remarquer que c’est encore peu. 
J-M.LEBRETON envisage en effet les conflits avec les polices administratives spŽciales relatives ˆ l’usage des sols. Le Code de l’urbanisme organiserait selon lui trois types de rapports : 
- un rapport de subordination, par l’article L.123-1 in fine du Code de l’urbanisme; 
- un rapport de relais, lorsque le P.O.S. se substitue ˆ des dispositions prises sur le fondement d’une autre police spŽciale : c’est le cas par exemple des alignements nouveaux en vertu de l’art.R.123-32-1 du Code de l'urbanisme; 
- un rapport de complŽmentaritŽ, lorsque les lacunes d’une police spŽcialisŽe est comblŽe par une “prŽvision” d’urbanisme.
Si l’auteur critique enfin le mŽcanisme qui rŽgit les concours entre l’urbanisme et les “polices spŽcialisŽes”, nous pouvons y trouver la rŽponse dans le caractre univoque des intŽrts protŽgŽs par ces polices spŽcialisŽes et par l’application des lois spŽciales (les lois source des servitudes d’utilitŽ publique) sur les lois gŽnŽrales (les rgles locales d’urbanisme comme instruments d’une fonctionnalisation globale des sols).

Nous ne croyons pourtant pas que l’institution d’un rapport de conformitŽ ou de subordination constitue un risque pour la “dŽcentralisation”, pour trois raisons : 

- d’une part, on ne comprendrait pas en effet comment le Parlement aurait agrŽŽ l’article L.123-1 du Code de l'urbanisme si cet article avait ŽtŽ ressenti comme une menace pour les libertŽs locales; 

- d’autre part, les polices spŽcialisŽes en cause n’ont jamais ŽtŽ transfŽrŽes aux collectivitŽs locales malgrŽ le processus de dŽcentralisation. Il est dans le r™le de leur attributaire, l’ƒtat, d’exercer ces compŽtences comme cela Žtait dŽjˆ le cas bien avant la dŽcentralisation. Et, comme nous l’avons dŽveloppŽ ˆ propos des lois d’amŽnagement et d’urbanisme ainsi que des rgles Žtatiques d’urbanisme en gŽnŽral, l’ƒtat doit conserver certaines attributions fondamentales qui, loin d’tre les avant-postes d’une recentralisation, constituent un moyen de faire triompher l’intŽrt gŽnŽral de la nation tout entire sur les 36000 intŽrts gŽnŽraux des communes - sinon sur certains Žgo•smes locaux faisant fi de l’environnement -;

- enfin, parce qu’il convient lˆ encore de ne pas s’arrter au standard juridique de conformitŽ de l’article L.123-1 du Code de l'urbanisme : ce qui appara”t dans les textes comme une conformitŽ a priori peut, dans les faits, ne donner lieu ˆ aucune contrainte ˆ l’Žgard de la rgle locale d’urbanisme, si les rgles contenues dans les servitudes d’utilitŽ publique sont elles-mmes molles et/ou peu protectrices de l’environnement. Nous verrons d’ailleurs que ce biais juridique introduit non pas par le Code de l’urbanisme mais par le contenu des lŽgislations et rŽglementations spŽcifiques nous aidera ˆ dŽfinir prŽcisŽment le contenu d’une typologie substitutive ˆ celle de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme.

¤2 - L'organisation des rapports juridiques par les lŽgislations spŽcifiques de l'environnement
Dans un contexte de recrudescence des planifications environnementales issues des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement, la tentation de ces lŽgislations est forte de vouloir organiser de leur c™tŽ les rapports juridiques avec les rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes ou mme Žtatiques.

Certes, en leur qualitŽ de servitudes d’utilitŽ publique, certains plans issus des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement s’imposent aux rgles locales d’urbanisme. Et d’ailleurs leur texte institutif mentionne gŽnŽralement qu’ils constituent des servitudes d’utilitŽ publique en vertu de l’article L.126-1; cela signifie bien entendu qu’ils s’imposent ˆ celles-lˆ.
Mais de faon plus remarquable, on relvera qu’un certain nombre de documents qui n’ont pas valeur de servitudes d’utilitŽ publique ont organisŽ un rapprochement avec les rgles locales d’urbanisme : c’est le cas dans le domaine des carrires (A) et des parcs naturels rŽgionaux (B). Les interrogations s’imposent enfin ˆ propos des plans d’Žlimination des dŽchets et des schŽmas relatifs ˆ la planification des usages de l’eau (C).

A.- Les schŽmas d’exploitation coordonnŽe des carrires (S.E.C.C.)
L’article 109-1 du Code minier, introduit par la loi n¡77-620 du 16 juin 1977, n’a pas ŽtŽ remis en cause lors de la discussion de la loi sur les carrires du 4 janvier 1993, ni par la loi n¡94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du Code minier. Les S.E.C.C. s’appliquent donc concurremment avec les schŽmas dŽpartementaux des carrires. Ils ont pour objectif d’Žviter la dŽgradation de l’environnement aprs la cessation de l’activitŽ d’extraction et ont pour objet de dŽfinir les conditions d’implantation et d’exploitation des carrires et de remise en Žtat des sols aprs exploitation, notamment ˆ des fins agricoles. Ils dŽterminent l’organisme chargŽ de la conduite des opŽrations nŽcessaires ˆ sa rŽalisation. Ils sont ŽlaborŽs “conjointement par les services de l’ƒtat et les collectivitŽs publiques ou les groupements des collectivitŽs intŽressŽes”.

L’article 109-1 prŽcise que “les schŽmas d’exploitation coordonnŽe des carrires et les documents d’urbanisme opposables aux tiers doivent tre compatibles entre eux”. 

Cette rŽdaction a de quoi surprendre : elle organise en effet une compatibilitŽ rŽciproque alors pourtant que ce standard juridique organise en principe une subordination souple d’une norme ˆ une autre, mais une subordination quand mme. 

De plus, rien n’interdit ˆ ces schŽmas d’Ždicter des rgles affectant l’utilisation des sols; et c’est mme souhaitable d’ailleurs : dans des zones de fontis, des zones d’Žboulement, des zones apparemment dŽgradŽes du point de vue paysager mais qui ont pu prendre de la valeur du point de vue Žcologique, il peut tre nŽcessaire de fixer des conditions de remise en Žtat des sols qui prŽservent les populations humaines de risques naturels...ou qui prŽservent la richesse Žcologique des dŽgradations humaines. L’article L.109-1 prŽvoit en outre que les personnes visŽes ˆ l’article L.212-2 du Code de l’urbanisme et les S.A.F.E.R. peuvent se porter acquŽreurs des terrains en vue de leur rŽamŽnagement par la voie de la prŽemption. 
Il resterait cependant ˆ savoir quelle portŽe confŽrer ˆ de telles dispositions car l’article 109-1 du Code minier ne prŽvoit expressŽment aucune opposabilitŽ directe aux divers actes et autorisations qui pourraient contribuer ˆ la remise en Žtat ou au rŽamŽnagement des sites d’exploitation. Si, indubitablement, cette opposabilitŽ est certaine ˆ l’Žgard des actes administratifs pris sur le fondement des pouvoir de police des carrires, la rŽponse est pŽrilleuse en ce qui concerne les autres actes, particulirement ceux pris sur le fondement du Code de l’urbanisme.

Nous nous trouvons lˆ dans un cas limite entre une norme qui n’a pas valeur de servitude d'utilitŽ publique et une norme qui possde cette valeur.

B.- Les parcs naturels rŽgionaux. 
Avant 1993, la charte des parcs naturels rŽgionaux la charte donnait bien lieu ˆ l’Ždiction d’actes administratifs, notamment pour l’approuver (actes contractuels ou unilatŽraux). Ces actes avaient ainsi une valeur juridique certaine. L’Žlaboration d’une charte Žtait entirement insŽrŽe dans un processus d’Žlaboration contractuelle. On pouvait (on peut encore, dans une certaine mesure) considŽrer que la charte Žtait une convention pouvant donner lieu ˆ des sanctions par le juge administratif du contrat. Elle produisait donc des effets juridiques certains ˆ dŽfaut de pouvoir les quantifier exactement.

Ce qui posait problme Žtait la question de leurs effets en matire de planification des sols et de droits ˆ construire et ˆ amŽnager. Autrement dit, pour ce qui nous concerne, qu’en Žtait-il de leur opposabilitŽ aux documents de planification des sols du droit de l’urbanisme et ˆ l’Žgard des autorisations d’occupation et d’utilisation du sol ? 

Ë ce sujet, la rŽponse Žtait claire : avant 1993, les textes ne prŽvoyaient nullement une quelconque opposabilitŽ. Le Conseil d’ƒtat avait cependant eu l’occasion d’opŽrer des rapprochements. La charte Žtait un document qui permettait de mieux motiver des dŽcisions prises en application de lŽgislations institutives de polices spŽciales (comme celle de l’urbanisme) ou de limiter le pouvoir discrŽtionnaire dont l’autoritŽ Žtait titulaire. Mais en aucun cas elle n’Žtait en elle-mme opposable. 

Un amendement du Gouvernement ˆ la loi relative ˆ la circulation des vŽhicules ˆ moteur du 3 janvier 1991 avait cherchŽ ˆ obliger la charte ˆ fixer les rgles de circulation sur les voies des communes adhŽrentes ˆ la charte, mais cette tentative avorta. La volontŽ Žtait avouŽe d’en rendre opposable certaines dispositions aux tiers.

• DŽsormais, telle qu’elle rŽsulte de la loi-paysage, la charte produit des effets juridiques certains. 

L’article L.244-1 al.4 du Code rural prŽvoit que l’ƒtat et les collectivitŽs territoriales adhŽrant ˆ la charte “assurent, en consŽquence, la cohŽrence de leurs actions et des moyens qu’ils consacrent. Les documents d’urbanisme doivent tre compatibles avec les orientations et les mesures de la charte”. 

Cette obligation de compatibilitŽ entre de simples plans n’ayant pas de valeur de servitude d'utilitŽ publique et les documents “d’urbanisme” est lˆ encore originale voire atypique. On doit cette nouveautŽ ˆ l’article 2 de la loi-paysage du 8 janvier 1993 puisque les textes antŽrieurs, de nature seulement rŽglementaires, ne rŽglementaient nullement les rapports juridiques entre la charte et les documents de planification des sols du droit de l’urbanisme.

L’article R.244-13 du mme code est encore plus clair : “en application de l’article L.244-1 (4 alinŽa) du Code rural, les schŽmas directeurs, les schŽmas de secteur, les plans d’occupation des sols ou tout document d’urbanisme en tenant lieu doivent tre compatibles avec les orientations et les mesures de la charte”. Nous pensons d’ailleurs que l’article R.244-13 est plus rŽducteur que l’article L.244-1. En effet, ce dernier vise les “documents d’urbanisme”. Le champ d’application du rapport de compatibilitŽ est donc plus large : il concerne aussi bien les vŽritables documents rŽglementaires que les documents d’urbanisme de nature prospective ou prŽvisionnelle parmi lesquels les S.M.V.M, les S.A.R.O.M., le S.D.R.I.F et le S.A.C.T.C.. Cela est d’autant plus remarquable que ces derniers documents ont les mmes effets que les directives territoriales d’amŽnagement de l’article L.111-1-1 du Code de l’urbanisme. On doit donc se poser la question de la lŽgalitŽ de l’article R.244-3 qui a peut-tre dŽbordŽ de l’habilitation donnŽe par le lŽgislateur pour prendre le dŽcret d’application.

Mais comment doit-on apprŽcier la portŽe de l’obligation de compatibilitŽ au regard du contenu de la charte ? L’article R.244-3-a dŽcrit son contenu : elle comprend notamment un “rapport dŽterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de dŽveloppement envisagŽes pour la durŽe du classement, et notamment les principes fondamentaux de protection des structures paysagres sur le territoire du parc; le rapport dŽfinit les mesures qui seront mises en Ïuvre sur le territoire, applicables ˆ l’ensemble du parc ou sur des zones dŽterminŽes ˆ partir des spŽcificitŽs du territoire et fondant la dŽlimitation des zones homognes reportŽes sur le plan mentionnŽ au b”. 

Il y a donc toutes les chances pour que le rapport de force entre les documents “d’urbanisme” et la charte se rŽsolvent au mme rapport que ceux-ci avec le contenu d’un schŽma directeur. Mais tout dŽpendra en dŽfinitive du contenu plus ou moins contraignant et prescriptif de la charte : c’est cela qui importe en effet le plus.

• Cependant, la charte n’est pas directement opposable aux autorisations d’occupation et d’utilisation du sol, lacune jugŽe critiquable par un auteur. Il est vrai qu’aucune disposition des textes actuels ne permet de l’admettre. Elle ne peut donc produire d’effets contraignants ˆ l’Žgard de ces dernires qu’au travers d’un document de planification des sols prŽvu par le Code de l’urbanisme. La jurisprudence antŽrieure concernant l’absence d’opposabilitŽ directe ˆ l’Žgard de ces autorisations et dŽclarations serait donc toujours d’actualitŽ. 

Un tribunal administratif a prononcŽ le sursis ˆ exŽcution d’une autorisation de carrire situŽe dans une zone dŽfinie par la charte du parc comme ayant une forte sensibilitŽ paysagre et dans laquelle certaines activitŽs pouvaient y tre interdites. De mme, la Cour administrative d’appel de Nantes a confirmŽ, en raison de l’erreur manifeste d’apprŽciation, le sursis ˆ exŽcution d’une autorisation de centre d’enfouissement dans une commune couverte par une charte et en bordure de zones marŽcageuses. Mais le motif retenu par les juges tient ˆ l’existence d’une erreur manifeste d’apprŽciation venant appuyer la prŽsence d’un parc naturel rŽgional ˆ cet endroit.

En tout Žtat de cause, l’idŽe d’une opposabilitŽ directe des chartes ne serait pas aussi iconoclaste qu’on le pense; elle para”t mme dŽfendable. 

En effet, ˆ partir du moment o est prŽvue une obligation de compatibilitŽ entre les chartes des parcs naturels rŽgionaux et les documents “d’urbanisme” comme les P.O.S., on pourrait penser que la charte Ždicte des rgles d’utilisation des sols. Mais, il est cependant difficile de dŽduire d’un lien de compatibilitŽ entre deux documents le fait que l’un impose des rgles ˆ l’autre, et non pas seulement des orientations comme le font les schŽmas directeurs. 

L’article R.244-2-3¡ du Code rural prŽvoit en outre que la charte contient des “mesures que les adhŽrents ˆ la charte estiment nŽcessaire de prendre pour assurer l’application cohŽrente de leurs dŽcisions en fonction des objectifs visŽs ˆ l’article R.244-1” : ces mesures peuvent tre trs prŽcises et peuvent aller jusqu’ˆ la rŽglementation des activitŽs dans certaines zones dŽfinie par les documents graphiques du parc. Mais les textes ne vont pas plus loin et, comme pour les S.M.V.M., on ne sait avec certitude quelle peut tre leur contenu et leur opposabilitŽ. 

On en revient donc ˆ s’interroger sur la notion d’opposabilitŽ directe aux occupations du sol de certains documents de planification des sols issus de lŽgislations spŽcifiques de l’environnement.

C.- Les plans d’Žlimination des dŽchets et les schŽmas d’amŽnagement et de gestion des eaux (S.A.G.E. et S.D.A.G.E.)
La question se pose dans deux sens : les textes ont-ils prŽvus la soumission de ces schŽmas aux documents de planification des sols du droit de l’urbanisme et les textes fondateurs de ces derniers les rendent-ils opposables aux documents et aux modes d’occupation et d’utilisation des sols du droit de l’urbanisme ? 

• La soumission des S.A.G.E. aux documents de planification des sols du droit de l’urbanisme et aux modes d’occupation du sol Žtrangers au Code de l’urbanisme

La loi sur l’eau n¡92-3 du 3 janvier 1992 a fait prŽvaloir une “logique de coordination” de la lŽgislation de l’urbanisme et de celle de l’eau lors de l’Žlaboration des schŽmas directeurs. 
Ainsi, l’article L.122-1 al.3 du Code de l’urbanisme dispose que les schŽmas directeurs “dŽfinissent la capacitŽ d’accueil des espaces urbanisŽs ou ˆ urbaniser en tenant compte notamment de l’Žquilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux [l’italique est de nous]”. Selon le rapporteur du SŽnat, qui l’avait supprimŽ en seconde lecture, cet ajout Žtait inutile au motif que, d’une part, “la rŽdaction s’accordait mal avec celle de l’article du Code de l’urbanisme”, d’autre part et plus fondamentalement, “car les dispositions proposŽes font double emploi avec l’obligation (...) du principe de compatibilitŽ des programmes et dŽcisions administratives avec les schŽmas directeurs d’amŽnagement et d’urbanisme”. Le rapporteur devant l’AssemblŽe nationale estimait au contraire que “loin de faire double emploi, cette disposition Žtait nŽcessaire pour mieux articuler les schŽmas directeurs en matire d’urbanisme et la gestion des eaux”. C’est cette dernire position qui l’emporta aprs que le Gouvernement ait adoptŽ une attitude singulirement passive.

De plus, l’article 5 al.5 de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 prŽvoit que le S.A.G.E. “prend en compte les documents d’orientation et les programmes de l’ƒtat des collectivitŽs territoriales et de leurs groupements, des syndicats mixtes, des Žtablissements publics, des autres personnes morales de droit public, ainsi que des sociŽtŽs d’Žconomie mixte et des associations syndicales de la loi du 21 juin 1865 ayant des incidences sur la qualitŽ, la rŽpartition ou l’usage de la ressource en eau”.
Certes, l’obligation de “prise en compte” ne signifie nullement qu’il s’agit d’un rapport de soumission des S.A.G.E. ˆ ces documents d’orientation. On ne comprendrait pas qu’un S.A.G.E., ˆ vocation supracommunale sinon supra-dŽpartementale, soit subordonnŽ au respect des programmes des associations syndicales alors qu’un tel document doit au contraire orienter lesdits programmes. Cependant, parmi les orientations et programmes des diverses personnes morales de droit public se trouvent les documents de planification des sols de nature prŽvisionnelle ou “programmatique” : les schŽmas directeurs, les S.M.V.M., les S.A.R.O.M., le S.D.R.I.F., les D.T.A., les directives paysagres, etc.

Si ces apports ne visent pas les rgles d’urbanisme proprement dites, elle tŽmoigne cependant d’une volontŽ de rapprocher les documents Žmanent de lŽgislations diffŽrentes et de leur faire produire des effets les uns par rapport aux autres. Et il est remarquable que ces ajouts aient d’ailleurs contaminŽ le Code de l’urbanisme (article L.122-1 du Code de l'urbanisme). 

Mais cela pose des difficultŽs.
La volontŽ de rendre opposable ces plans supracommunaux aux modes d’utilisation et d’occupation des sols dŽpasse le domaine qu’ils prŽtendent rŽglementer. Quant au rapport de “prise en compte” par les autres dŽcisions des schŽmas, il est suffisamment l‰che pour permettre des distorsions importantes. 
Comme l’a fait remarquer Y.JƒGOUZO, le recours ˆ la formule “programmes et dŽcisions pris dans le domaine de...” est trs ambigu‘ : comment en effet ne pas considŽrer qu’un arrtŽ de police rŽglementant les activitŽs nautiques sur les retenues collinaires ne sera pas pris dans le domaine de l’eau, alors pourtant qu’il ne sera pas pris en application de la loi sur l’eau et des S.A.G.E. ?. De mme des dispositions d’un P.O.S. crŽant un emplacement rŽservŽ pour une dŽcharge ou une station d’Žpuration, voire mme prŽvoyant une urbanisation dense dans un secteur non desservi ou mal desservi par un rŽseau d’assainissement alors que le milieu rŽcepteur est connu pour tre dŽjˆ eutrophe ? Que penser Žgalement des autorisations d’installations classŽes, des autorisations d’exploitation de carrire ou des titres miniers ? De mme enfin, comment ne pas considŽrer qu’une dŽclaration d’utilitŽ publique relative ˆ l’acquisition des terrains pour la rŽalisation d’un barrage ou celle relative ˆ l’expropriation dans le cadre de la dŽlimitation d’un pŽrimtre de protection des captages ne sont pas prises “dans le domaine de...” ? Sur tous ces points, la circulaire du 15 octobre 1992 ne nous est d’aucune aide.
Si l’on adoptait une conception large du rapport entre ces documents et les rgles locales d’urbanisme, un P.O.S. qui crŽerait un emplacement rŽservŽ pour la rŽalisation d’une dŽcharge ou une station d’Žpuration pourrait alors tre annulŽ sur ces dispositions s’il ne prenait pas en compte les localisations de ces Žquipements prŽvues dans le schŽma des eaux ou dans le schŽma des dŽchets.

• L’opposabilitŽ des documents de planification des dŽchets et des usages de l’eau aux aux modes d’utilisation des sols du droit de l’urbanisme.

Certains requŽrants audacieux ne manqueront sans doute pas non plus de soulever l’opposabilitŽ directe aux autorisations dŽlivrŽes sur le fondement du Code de l’urbanisme qui peuvent aussi concerner “le domaine de l’eau” ou le “domaine des dŽchets”. 
Une autorisation d’installation et travaux divers portant sur des affouillements ou des exhaussements indispensables ˆ la crŽation d’une dŽcharge publique constitue bien une dŽcision prise dans le domaine des dŽchets. Il en va de mme, et surtout - puisque c’est ce domaine qui nous intŽresse -, d’une modification ou d’une rŽvision d’un P.O.S. spŽcifiquement dŽcidŽe pour permettre la rŽalisation d’une station d’Žpuration ou d’une dŽcharge publique, actes tous deux pris dans le domaine de l’eau ou des dŽchets : l’objectif “urbanistique” ou “esthŽtique” est ici en retrait par rapport aux objectifs de salubritŽ que les lŽgislations relatives ˆ l’eau ou aux dŽchets ont pour vocation principale, sinon exclusive, de sanctionner.
Il y a quelque illusion ˆ faire croire que les “autres dŽcisions”, autres que celles qui sont prises “...dans le domaine de...”, doivent seulement prendre en compte les plans ou schŽmas concernŽs : la formule est tellement ouverte qu’il est possible de faire entrer ces “autres dŽcisions” dans la catŽgorie de celles prises “dans le domaine de...”. Cela diminue considŽrablement l’intŽrt de la prŽcision concernant celles-lˆ.
Cette rŽdaction dŽfaillante pouvait facilement tre corrigŽe lors des discussions parlementaires, en prŽfŽrant ˆ cette formule critiquable celle de “...prise en application de la loi”. Nul doute que, t™t ou tard, le juge sera appelŽ ˆ se prononcer sur la question. 
Le champ d’application de ces plans spŽcifiques sera donc conditionnŽ par une interprŽtation plus ou moins large que l’on donnera ˆ l’expression “dŽcisions prises dans le domaine de...”.
Pour toutes ces raisons, nous serons encore plus nuancŽs que Y.JƒGOUZO qui considre d’une part que les S.D.A.G.E et les S.A.G.E. sont inopposables aux tiers en raison de leur caractre trop imprŽcis, mais qu’ils seraient opposables aux collectivitŽs publiques. De plus, avec J-M.LEBRETON, nous pensons que la question est moins celle de l’opposabilitŽ aux tiers que celle de l’opposabilitŽ aux modes d’utilisation et d’occupation du sol qui peuvent avoir ˆ tenir compte de ces plans.

Mais une question surgit : serions-nous en prŽsence d’une nouvelle catŽgorie de servitudes, mais ne ressortissant ni ˆ la catŽgorie des rgles d’urbanisme, ni ˆ celle des servitudes d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme ? 

Les “dispositions” de certains schŽmas, et plans peuvent s’imposer aux modes d’occupation et d’utilisation du sol et peuvent affecter directement la distribution d’affectation ˆ l’espace. Il existe des ressemblances entre ces normes et les servitudes d’utilitŽ publique ou les rgles locales d’urbanisme. 

Il est clair cependant qu’il ne s’agit pas de “documents d’urbanisme” Ždictant des rgles d’urbanisme car ils ne sont pas ŽlaborŽs en application de ce Code et n’ont pas vocation exclusive ou principale ˆ orienter ou limiter, voire interdire, le droit de construire. 

S’agit-il alors de servitudes d’utilitŽ publique ? Des rapprochements peuvent tre opŽrŽs avec les servitudes d'utilitŽ publique du point de vue de leur mode d’Žlaboration, de leur forme, de leurs objectifs spŽcifiques destinŽ ˆ protŽger des intŽrts dŽterminŽs. Mais ce rapprochement a des limites : c’est moins les actes de construire et d’amŽnager qui sont visŽs (comme c’est le cas des servitudes d'utilitŽ publique) que certaines activitŽs Žconomiques en elles-mmes. On pourrait donc y voir des hybrides formant une catŽgorie intermŽdiaire sui generis et donnant lieu ˆ des manifestations de certains pouvoir de police spŽciale.

La mŽthode qui consiste ˆ dŽfinir une planification parallle au droit de l’urbanisme est relativement nouvelle et, en tout cas, trs ambitieuse. Mais elle est aussi infiniment plus complexe dans sa mise en Ïuvre. Pourtant, le lŽgislateur et les administrations initiatrices des projets de lois font encore trop souvent l’Žconomie d’une rŽflexion d’ensemble comme nous l’avions dŽjˆ soulevŽ prŽcŽdemment. Or, ce n’est qu’au prix d’une telle dŽmarche globale que l’on peut apprŽhender les vŽritables difficultŽs du droit et y remŽdier. Le temps est certes ˆ un traitement horizontal et intŽgrŽ des questions d’environnement (le paysage, les dŽchets, les carrires, l’eau,...), mais ce traitement fait malheureusement trop souvent l’Žconomie d’un examen des interactions et de l’intŽgration Žgalement du point de vue juridique. Cette intŽgration, qui entre dans une dŽmarche systŽmique tout ˆ fait louable du point de vue des objectifs de protection de l’environnement doit nŽcessairement s’entendre aussi du point de vue des objectifs de simplicitŽ du droit. devra-t-on ainsi commander au Conseil d’ƒtat un audit du droit de l’environnement aprs l’audit du droit de l’urbanisme ?

Il faut en effet constater que, au grŽ de textes cherchant ˆ gŽrer horizontalement un problme d’environnement, d’une part n’est pas examinŽe la question des interactions respectives entre documents existants et ceux crŽŽs; il faut d’autre part constater que l’on prend le risque de brouiller le paysage juridique en crŽant de nouvelles catŽgories de documents (comme les S.A.G.E. ou les schŽmas des dŽchets) dont la portŽe et la qualification juridiques demeurent problŽmatiques ˆ l’intŽrieur des schŽmas juridiques traditionnels qui prŽvalent encore.

Nous avons vu que les ambitions simplificatrices du lŽgislateur de 1995 (nouvel article L.111-1-1) cherchait ˆ amŽliorer les rapports hiŽrarchiques entre les documents de planification des sols du droit de l’urbanisme. Mais l’objectif est selon nous loin d’avoir ŽtŽ atteint malgrŽ la bonne volontŽ et surtout les imperfections des textes. Si l’on y ajoute les carences actuelles du droit de l’environnement, qui multiplie les sources de planification sectorielle sans se soucier de leur articulation, le paysage juridique s’embrume considŽrablement. 

C’est pourquoi nous allons nous efforcer de poursuivre dans notre dŽmarche explicative appliquŽe aux interactions entre les deux sphres juridiques.

Section 2
Des rapports juridiques parfois incertains entre les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes
Les rapports juridiques entre les rgles locales d’urbanisme et les servitudes d’utilitŽ publique n’ont pas toujours ŽtŽ prŽvus par les textes. Il aura en effet fallu attendre 1983 pour voir consacrer la supŽrioritŽ des servitudes d’utilitŽ publique sur la rŽglementation locale de l’urbanisme (¤1).

Mais ce rapprochement constitue une Ïuvre inachevŽe. Si les servitudes d’utilitŽ publique s’imposent aux rgles locales d’urbanisme par un lien de conformitŽ, tout dŽpend en dŽfinitive du contenu de ces servitudes : est-il vraiment contraignant ? Dans la nŽgative, le lien de conformitŽ est-il une vŽritable garantie permettant de mieux imposer la protection de l’environnement ? L'apport de notre typologie “orientŽe-effets” permettra de remettre de l'ordre dans un paysage juridique fort dŽsordonnŽ et de rŽpondre ˆ ces questions (¤2).

¤1 - L'institutionnalisation du rapprochement des deux sphres juridiques
Cette institutionnalisation s’est effectuŽe en deux temps : 

- d’une part, gr‰ce ˆ la loi du 31 dŽcembre 1976 dite “de rŽforme de l'urbanisme” (A);

- d’autre part, gr‰ce ˆ la loi du 7 janvier 1983 dite de “rŽpartition des compŽtences” (B). 

De l’idŽe d’un parallŽlisme, ce texte asseoit dŽfinitivement l'idŽe d'un concours, voire d’une concurrence entre les deux domaines dans notre droit. Mais il s’agit bien plus d’une concurrence politique que d’une concurrence juridique entre polices administratives spŽciales puisque cette “concurrence” se rŽsout ˆ un rapport de subordination pure et simple de la police de l’urbanisme au travers du rapport de conformitŽ.

A.- Les apports fondamentaux de la loi du 31 dŽcembre 1976
Ds 1960, on s’Žtait inquiŽtŽ des failles dans la publicitŽ donnŽe aux servitudes d'utilitŽ publique. En 1960, la commission de l’habitat du IVme plan quinquennal avait ŽvoquŽ ce problme. En 1967, furent discutŽs plusieurs amendements visant ˆ introduire des dispositions assurant la publicitŽ des servitudes d'utilitŽ publique sans qu’il leur soit donnŽ suite car la L.O.F. de 1967 ne contenait aucune disposition ˆ ce sujet. 

Ds le dŽbut des annŽes 1970, le ministre de l’ƒquipement entreprit divers inventaires et classifications des servitudes afin de permettre une application correcte de l’ancien article R.123-19-3¡ du Code de l’urbanisme et de l’habitation (dŽcret n¡70-1016 du 28 octobre 1970) qui obligeait, ˆ titre d’information, ˆ procŽder au report des servitudes d'utilitŽ publique dans les P.O.S..

Comme le dira plus tard le ministre de l’ƒquipement, “le P.O.S. doit tre le rŽceptacle du droit foncier public (...). Il doit rassembler le maximum d’informations concernant le droit d’occuper et d’utiliser le sol (...). Le plan d’occupation des sols appara”t ainsi comme un support tout dŽsignŽ pour constituer l’inventaire des servitudes d’utilitŽ publique instituŽes dans la commune ˆ laquelle il s’applique”. Cette doctrine correspond, sur le plan organique, ˆ la fusion du ministre de la QualitŽ de la Vie avec le ministre de l’ƒquipement, qui donnera naissance au ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie en 1978.

Cette conjonction entre servitudes d'utilitŽ publique et rgles locales d’urbanisme prendra deux formes : une officialisation juridique, par les textes, d’un premier rapprochement des servitudes d'utilitŽ publique et des P.O.S.; d’autre part, une tentative factice de rapprochement organique du ministre de l’Environnement et du ministre de l’ƒquipement. C’est le premier aspect qui nous retiendra ici. Cependant, il est clair que l’atmosphre dans lequel ont baignŽ les prŽmices de la fusion du ministre de l’Environnement et de celui de l’Urbanisme a jouŽ en faveur du rapprochement des lŽgislations. 

Officialisation seulement car, avant la loi du 31 dŽcembre 1976, une pratique s’Žtait dŽjˆ installŽe au sein des D.D.E. : il Žtait courant d’annexer aux P.O.S. une liste des servitudes d'utilitŽ publique pesant sur le territoire de la commune concernŽe. Mais aux dires du ministre de l’ƒquipement, ce n’Žtait que la phase prŽalable ˆ la mise en place d’un systme plus perfectionnŽ liŽ au fichier immobilier : vingt annŽes aprs, ce systme n’a encore jamais vu le jour.

Pour la premire fois en 1976 nŽanmoins, on assiste tout ˆ la fois ˆ une sŽparation nette et tranchŽe entre deux sphres d’intŽrts et d’autre part ˆ un dŽbut de rapprochement fonctionnel entre elles : d’un c™tŽ, le droit de l’urbanisme, source de servitudes d’urbanisme; de l’autre, des lŽgislations sectorielles ou spŽcifiques extŽrieures au Code de l’urbanisme qui n’Žtaient jusqu’alors pas officiellement codifiŽes. On doit voir dans cette dissociation formelle et ce rapprochement fonctionnelle la marque d’une rupture importante dans le droit des sols. 

L’article 39 de la loi n¡76-11285 du 31 dŽcembre 1976 portant rŽforme de l’urbanisme a ainsi introduit un article L.123-10 au Code de l’urbanisme. On retrouve ˆ l’identique cette disposition ˆ l’actuel article L.126-1 du Code de l’urbanisme ŽtoffŽ par l’ajout d’un alinŽa 2 issu de la loi du 7 janvier 1983 (sur laquelle nous reviendrons). Le dŽcret n¡77-861 du 26 juillet 1977 a codifiŽ les servitudes d'utilitŽ publique en introduisant des articles R.126-1 ˆ 3 dans le code.

La nouveautŽ apportŽe par la loi s’intŽgrait parfaitement dans l’esprit du projet du Gouvernement : apporter aux collectivitŽs publiques de meilleurs moyens pour protŽger la nature et les quartiers anciens; renforcer les droits et les garanties des citoyens et des propriŽtaires et amŽliorer leur information; clarifier, mettre ˆ jour et enrichir les dispositions du Code d’alors.

Les dŽbats parlementaires montrent deux choses : 

- d’une part un consensus sur l’idŽe et la nŽcessitŽ du rapprochement. En dehors de l’Žclaircissement apportŽ par un amendement de l’AssemblŽe nationale, la discussion n’a portŽ que sur des points purement rŽdactionnels; 

- d’autre part, le Parlement a eu la volontŽ d’aller plus loin que le projet de loi. L’article 29 du projet de loi montrait des lacunes certaines : contrairement aux intentions affichŽes dans l’exposŽ des motifs, l’annexion des servitudes au P.O.S. n’Žtait pas prŽvue. Par ailleurs, l’article du projet de loi n’Žtait pas clair sur la nature juridique des “servitudes affectant l’utilisation du sol” concernŽes. On doit ˆ l’AssemblŽe nationale, en premire lecture, d’avoir donnŽ ˆ l’article L.123-10 d’alors ˆ peu de choses prs la rŽdaction des alinŽas 1er et 3 de l’actuel article L.126-1.

Le systme inventŽ restait pourtant insatisfaisant : rien n’y Žtait dit sur le rapport juridique entre les rgles locale d'urbanisme et les servitudes d'utilitŽ publique. L’apport de la loi du 31 dŽcembre 1976 se limitait donc ˆ un souci d’information des communes et des administrŽs.

Plus tard, en 1978, l’intŽgration organique de l’administration de l’environnement ˆ celle de l’ƒquipement devait consacrer une meilleure intŽgration matŽrielle de l’environnement dans les choix d’amŽnagement. La fusion co•ncidait parfaitement avec l’idŽe que le P.O.S. devait constituer un rŽfŽrent universel, rŽceptacle de toutes les politiques sectorielles de planification des sols. Mais, paradoxalement, la fusion du ministre de la Culture et de l’Environnement et du ministre de l’ƒquipement s’inscrivait dans un mouvement inverse : celui d’un droit de l’environnement en train de gagner en autonomie par rapport au droit de l’urbanisme.

Ce mouvement n’a pas ŽtŽ freinŽ ultŽrieurement, tout au contraire : non seulement les lois de dŽcentralisation ont consacrŽ la dissociation juridique et fonctionnelle des deux sphres juridiques, mais il a Žgalement vu rŽappara”tre un ministre de l’Environnement distinct du ministre de l’ƒquipement.

B.- La trs discrte consŽcration, par la loi du 7 janvier 1983, de la supŽrioritŽ des servitudes d’utilitŽ publique 
La loi du 31 dŽcembre 1976 comportait une lacune majeure : elle obligeait certes l’administration ˆ annexer les servitudes d'utilitŽ publique au P.O.S. sous peine d’inopposabilitŽ des servitudes aux tiers, mais elle n’obligeait nullement les concepteurs de la rgle locale d’urbanisme ˆ les respecter.

Pour pallier cette lacune, une pratique administrative s’Žtait largement rŽpandue. Ainsi, le ministre de l’Urbanisme et du Logement prŽconisait-il, dans ses notes mŽthodologiques sur le P.O.S., que “lors de l’Žtablissement du plan, il convient de conna”tre les limitations ou servitudes en vigueur sur le territoire de la commune ou du groupement de commune afin de ne pas fixer, par le plan d’occupation des sols des dispositions contradictoires avec les restrictions provenant des servitudes”.

Avant de voir consacrer la supŽrioritŽ juridique des servitudes d’utilitŽ publique sur les rgles d’urbanisme dŽcentralisŽes, il Žtait communŽment admis que les diffŽrentes lŽgislations ne devaient pas mutuellement rŽduire leurs effets juridiques respectifs. L’administration de l’ƒquipement dŽfendait cette idŽe dans les premires annŽes de la dŽcennie soixante-dix. Mais, par la suite, le ministre se dŽcida ˆ aller plus loin et semblait, par anticipation, dŽjˆ consacrer la supŽrioritŽ des servitudes d'utilitŽ publique sur les rgles locales d’urbanisme. Une exception devait tre relevŽe : l’alignement. Il Žtait en effet admis que les plans d’alignement devaient respecter les P.O.S. et non le contraire. 

Le juge administratif avait dŽjˆ eu quant ˆ lui l’occasion, ˆ de nombreuses reprises, de combiner les diverses lŽgislations. 

Ainsi l’a-t-il fait ˆ de nombreuses reprises ˆ l’intŽrieur de la lŽgislation de l’urbanisme, entre une rŽglementation locale de l’urbanisme gŽnŽraliste (anciens plans d’urbanisme, P.O.S.,...) et un arrtŽ de lotissement. 

Entre diverses polices spŽciales trouvant leur source dans des textes parfaitement distincts, l’hypothse du concours est celle ou deux pouvoirs de police qui poursuivent des buts distincts s’appliquent ˆ un objet identique. 
La solution Žtait constante et apparemment simple : c’Žtait (c’est toujours) la rgle la plus sŽvre qui s’impose. C’est d’ailleurs toujours la rgle qui prŽvaut en droit belge de l’urbanisme. 
Cependant, Le discriminant par l’application du critre de la sŽvŽritŽ ou de la gravitŽ se posait (et se pose parfois toujours dans certains cas) en des termes assez dŽlicats lorsque l’aggravation n’Žtait plus univoque mais rŽciproque ou lorsque l’aggravation confinait ˆ la contradiction entre deux polices administratives spŽciales.

En somme, avant 1983, il s’agissait avant tout de permettre des relations pacifiques entre les rgles locales d’urbanisme (qui Žtaient encore d’origine Žtatique, soulignons-le) et les servitudes d'utilitŽ publique. C’est d’ailleurs pour cette raison tenant au cumul de compŽtences aux mains de l’ƒtat que la question de l’articulation entre les deux ne se posait pas en terme de problme mais bien en terme d’harmonisation des lŽgislations : l’ƒtat qui Žlaborait les rgles locales d’urbanisme ne trouvait en face de lui que des contraintes mineures ˆ l’intŽgration des servitudes d'utilitŽ publique dans les rgles locales d’urbanisme dans la mesure o il Žtait ˆ l’origine de ces dernires. Bien sžr, cela n’excluait pas certaines luttes internes ˆ l’administration de l’ƒtat, entre les diffŽrents services chargŽs, d’un c™tŽ, de l’Žlaboration de la rgle locale d’urbanisme, de l’autre, des servitudes d’utilitŽ publique relatives ˆ la protection de l’environnement notamment. Mais aujourd’hui, l’ampleur de ces frictions peut atteindre des proportions bien supŽrieure dans un contexte o la dŽcentralisation est ŽrigŽe en principe quasiment intangible.

Toutefois, ce schŽma n’est plus d’actualitŽ aujourd’hui : le rapport d’intŽgration par l’harmonisation s’est transformŽ en un vŽritable rapport de concurrence par la subordination.

Il aura fallu attendre la premire loi de rŽpartition des compŽtences du 7 janvier 1983. Il s’agit d’une nouveautŽ dans le droit qui ne laisse d’ailleurs pas de surprendre lorsque l’on s’en retourne ˆ Žtudier les conditions dans lesquelles cet article a ŽtŽ votŽ. 
On peut mme affirmer que la consŽcration dŽfinitive de la supŽrioritŽ des servitudes d'utilitŽ publique sur la rgle locale d’urbanisme est paradoxale : alors que les lŽgislations de l’environnement qui permettent l’institution de servitudes d’utilitŽ publique sont restŽes aux mains de l’ƒtat, il aura fallu attendre une loi de dŽcentralisation pour voir affirmer la supŽrioritŽ de celles-ci sur les rgles locales d’urbanisme dorŽnavant d’initiative essentiellement dŽcentralisŽe.

Tout d’abord en effet, c’est ˆ l’occasion d’un texte dŽcentralisateur, faisant a priori la part belle aux collectivitŽs locales, qu’est affirmŽe la nŽcessitŽ de respecter des documents de planification des sols ou des servitudes crŽŽs par l’ƒtat. Les dŽbats parlementaires montrent un consensus trs net, du dŽbut jusqu’ˆ la fin, sur la nŽcessitŽ de respecter les servitudes d'utilitŽ publique. Ou plut™t, s’agit-il d’un consensus implicite car nulle part ni ˆ aucun moment ne s’est ŽlevŽe d’opposition. Chose surprenante, si opposition il y a eu, elle n’a pas portŽ sur ce nouveau rapport hiŽrarchique entre les P.O.S. et les servitudes d'utilitŽ publique mais sur les conditions de la simple mise ˆ jour des P.O.S. ˆ la suite de l’institution d’une nouvelle servitudes d'utilitŽ publique. Ainsi, tout en remarquant que la libertŽ communale allait tre encadrŽe notamment par les servitudes d'utilitŽ publique, il Žtait allŽguŽ que “cet inconvŽnient ne peut tre ŽvitŽ si l’on veut avoir une planification spatiale cohŽrente”. 

La discussion fut en dŽfinitive totalement occultŽe au profit de celle portant sur l’opportunitŽ et les modalitŽs d’un P.O.S. ˆ gŽomŽtrie variable.

Dernire remarque et non des moindres : la doctrine est d’une discrŽtion ˆ toute Žpreuve sur ce qui constitue pourtant une des innovations majeures de la loi du 7 janvier 1983. On peut mme dire qu’elle est passŽe ˆ c™tŽ de la problŽmatique, se limitant simplement ˆ rapporter la chose de faon tout ˆ fait neutre. Jamais en effet l’innovation n’a ŽtŽ acclamŽe ni dŽcriŽe : elle a ŽtŽ consacrŽe dans le droit d’une bien troublante et discrte faon. 

*

Aprs un premier rapprochement des deux types de lŽgislations, en 1976, la loi du 7 janvier 1983 parfait le processus fort discrtement. 

De l’absence d’interaction juridique, nous sommes passŽs ˆ une vŽritable subordination des rgles locales d’urbanisme aux servitudes d'utilitŽ publique dans un contexte dont on aurait pu penser qu’il ne s’y prtait pourtant pas. 

La conjonction du phŽnomne dŽcentralisateur, marquŽ par un important cumul des pouvoirs en matire d’urbanisme aux mains des Žlus locaux, de la consŽcration dŽfinitive de la subordination des rgles locales Žtablies par eux et de l’accŽlŽration du processus de montŽe en puissance des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement est aujourd’hui de nature ˆ former un cocktail vŽritablement explosif.

Mais, il reste ˆ prŽsent une dernire difficultŽ...et ce n’est pas la moindre : c’est celle de savoir comment l’obligation d’avoir ˆ respecter les servitudes d'utilitŽ publique par la rgle locale d'urbanisme doit tre transcrite juridiquement dans le document subordonnŽ. Que pse par exemple un rapport de conformitŽ par rapport ˆ une servitude d'utilitŽ publique de site classŽ qui n’institue pas en elle-mme des servitudes d’utilisation du sol mais seulement l’obligation d’obtenir une autorisation prŽalable du ministre de l’Environnement ?

La typologie que nous avons retenue plus haut, fondŽe sur la contrainte efficace ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale de l’urbanisme, nous permet de mettre en lumire les liens juridiques vŽritables qui existent entre les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d'urbanisme.

¤2 - L’usage d’une nouvelle typologie des servitudes d’utilitŽ publique
Il convient tout d’abord de dŽpasser l’obligation formelle de conformitŽ : ce n’est qu’ˆ ce prix que l’on peut savoir comment une servitude d'utilitŽ publique peut effectivement tre respectŽe par la rŽglementation locale de l’urbanisme (A). Nous pourrons ainsi proposer une nouvelle typologie des servitudes d'utilitŽ publique (B).

A.- Le dŽpassement de l’obligation formelle de conformitŽ
Comme nous l’avons dŽjˆ fait remarquer, il convient de ne pas s’arrter au contenu intrinsque du standard de conformitŽ utilisŽ pour qualifier le rapport juridique qui existe entre le P.O.S. (ou le P.A.Z., sous rŽserve de nos observations ˆ ce sujet) et les servitudes d'utilitŽ publique. Le pragmatisme s’impose ici. 

En effet, une servitude d'utilitŽ publique imposant seulement d’obtenir au prŽalable une autorisation ou de dŽposer une dŽclaration n’est pas vraiment contraignante pour les rgles locales d'urbanisme. 
Dans ce cas, l’obligation de conformitŽ est limitŽe ˆ sa plus simple expression. Comme nous en avons dŽjˆ fait Žtat, la conformitŽ se rŽsume ˆ une cohabitation pacifique car la rŽglementation locale de l’urbanisme ne semble pouvoir en aucune manire porter atteinte ˆ ces servitudes d'utilitŽ publique. L’exigence d’un rŽgime d’autorisation ou de dŽclaration spŽcifique est en tout Žtat de cause sans incidence sur la rŽglementation locale de l’urbanisme elle-mme. Autrement dit, l’obligation d’obtenir une autorisation prŽalablement ˆ tous travaux n’interdit nullement de prŽvoir une zone constructible ˆ cet endroit.

Par l’effet d’un rŽgime d’autorisation (ou de dŽclaration), nous sommes ici dans le cas d’une indŽpendance des procŽdures, mais parfois d’une indŽpendance des procŽdures amŽnagŽe : Ainsi, par exemple, en vertu de l’article R.421-38-6-1 du Code de l’urbanisme, si un permis de construire peut a priori tre obtenu au titre de la lŽgislation de l’urbanisme (la rgle locale d’urbanisme), le refus d’autorisation au titre de la loi du 2 mai 1930, par exemple, (la servitude d’utilitŽ publique) impliquera le rejet du permis de construire par le jeu de la compŽtence liŽe. 

D’ailleurs, le Conseil d’ƒtat revient dans ces hypothses ˆ une formulation plus classique de ses dŽcisions, qui en dit long sur la portŽe qu’il entend donner ˆ ces servitudes : la lŽgislation de l’urbanisme et celle au titre de laquelle l’autorisation doit tre sollicitŽe sont des lŽgislations distinctes qui instituent des procŽdures indŽpendantes. Toutefois, nous pensons que cette formulation est mal choisie et ambigu‘ quand bien mme elle reflŽterait bien la situation : certes, il y a bien indŽpendance des procŽdures entre le fait de dŽfinir un zonage dans un P.O.S. et d’obtenir une autorisation de construire dans un site classŽ. Mais en rŽalitŽ, parce que le lien entre ces lŽgislations et celle de l’urbanisme est expressŽment organisŽ par le Code de l’urbanisme, le motif d’annulation est bien plus liŽ ˆ l’infondement du moyen qu’ˆ son inopŽrance. Le moyen tirŽ du non respect de la servitude sera donc opŽrant mais il sera toujours infondŽ en raison de la nature mme de la servitude en cause.

Le pouvoir d’apprŽciation de l’autoritŽ qui dŽlivre l’autorisation (ou qui s’oppose aux travaux soumis ˆ dŽclaration) est suffisamment important pour que la latitude d’action de l’autoritŽ locale de l’urbanisme soit elle-mme suffisamment importante dans l’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme. Tout est affaire ici de degrŽ de l’atteinte portŽe ˆ la servitude d’urbanisme. Nous sommes donc loin de la simple obligation de conformitŽ de l’article L.123-1 in fine. 

Ainsi, un P.O.S. qui crŽerait une zone U en plein espace naturel vierge classŽ au titre de la loi du 2 mai 1930 serait manifestement contraire ˆ la vocation du site classŽ. En revanche, la transformation d’un C.O.S. de 0,5 en un C.O.S. de 1 dans une zone situŽe dans le champ de visibilitŽ d’un monument historique classŽ ne serait pas a priori illŽgale.

Dans le cas des servitudes qui instituent un rŽgime d’autorisation ou de dŽclaration, le standard de conformitŽ ne donnera donc pas lieu systŽmatiquement ˆ un contr™le normal impliquant ˆ tout coup l’illŽgalitŽ de la rgle locale d’urbanisme ds lors que la vocation intrinsque de l’espace considŽrŽ n’aura pas ŽtŽ affectŽe dans sa substance par la rgle locale d’urbanisme. En rŽalitŽ, c’est donc moins sur le terrain du respect de l’obligation de conformitŽ que sur le terrain de “l’absence manifeste de conformitŽ” que le juge procŽdera ˆ son contr™le de la rŽglementation locale de l’urbanisme. 

De plus, la prŽsence d’une servitude d’utilitŽ publique instituant un rŽgime de dŽclaration ou d’autorisation incitera le juge ˆ tre plus sourcilleux dans son contr™le de l’erreur manifeste. C’est ce que montre bien la jurisprudence sur la lŽgalitŽ interne des documents locaux de planification des sols.
On sait en effet que le juge administratif a coutume de se servir comme indice, dans son contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation, de ce que les terrains concernŽs font l’objet d’une protection au titre des lŽgislations spŽcifiques. Ainsi Žtaye-t-il ses arguments pour annuler des rgles locales d’urbanisme attentatoires ˆ l’environnement lorsque la prŽexistence d’une de ces protections est le signe ou le tŽmoin du caractre remarquable des lieux.

Il ressort de l’examen de toutes les servitudes d'utilitŽ publique affectant l’utilisation du sol que deux catŽgories de servitudes d'utilitŽ publique peuvent tre distinguŽes. Ces deux catŽgories permettent d’Žtablir une sous-typologie ˆ notre typologie principale “orientŽe-effets” : 

- celles qui instituent un pŽrimtre donnant lieu ˆ l’obligation d’obtenir une autorisation ou de dŽposer une dŽclaration (ˆ la condition bien entendu qu’il s’agisse de vŽritables servitudes - qui portent donc sur des immeubles -; autrement dit, ˆ la condition qu’il ne s’agisse pas de simples mesures de police spŽciale);

- celles qui Ždictent de vŽritables rgles opposables ˆ la rŽglementation locale de l’urtbanisme.

B.- Une nouvelle typologie des servitudes d’utilitŽ publique
Il est possible de distinguer selon deux catŽgories de servitudes d’utilitŽ publique :

- d’une part, les servitudes d'utilitŽ publique qui ne prŽvoient pas de rgles d’utilisation du sol mais un simple contr™le administratif sous la forme d’une autorisation ou d’une dŽclaration administrative prŽalables (1¡); 

- d’autre part, les servitudes qui Ždictent de vŽritables rgles d’utilisation du sol, soit en elles-mmes, soit par des actes administratifs dŽrivŽs (2¡). 

Toutefois, une critique pourrait nous tre reprochŽe ds ce stade : elle tiendrait au fait que les servitudes obligeant seulement ˆ une autorisation ou ˆ une dŽclaration ne seraient pas de vŽritables servitudes.

Un seul auteur nous semble avoir remarquŽ ce qui appara”t comme une sorte de curiositŽ, sans jamais avoir ŽtŽ repris par la suite. R.VENOT Žcrit que “la seule nŽcessitŽ pour le propriŽtaire d’immeuble de demander ˆ des autoritŽs administratives l’autorisation d’accomplir tel ou tel acte (...) ne constitue pas une servitude : il ne s’agit lˆ nullement d’une charge imposŽe ˆ un immeuble ni d’une interdiction absolue car l’autorisation demandŽes pourrait bien, suivant le cas, tre accordŽe”. 

Cette observation est sŽduisante. Mais nous ne pouvons y adhŽrer.

II existe en effet un grand principe derrire ces institutions un peu curieuses : lorsqu’elle contr™le l’activitŽ au travers de la dŽlivrance d’une autorisation ou au travers de la non opposition ˆ dŽclaration, l’administration ne peut pas remettre en cause la vocation de protection de ces pŽrimtres. 

S’agissant de la dŽlivrance d’une autorisation, l’administration est en effet tenue par une obligation de rŽsultat de respecter cette vocation. Les travaux ne doivent pas tre contraires aux motifs qui ont prŽsidŽ ˆ l’institution de la servitude (par exemple, le caractre pittoresque, scientifique, lŽgendaire, etc., pour le cas des sites classŽs de la loi du 2 mai 1930).
Ainsi, s’agissant par exemple des sites classŽs, seul un dŽclassement permettrait dans ce cas d’autoriser lesdits travaux. MalgrŽ les apparences d’une absence d’effets juridiques, le classement contient implicitement des servitudes affectant l’utilisation du sol. 

Les servitudes introduisant un rŽgime de dŽclaration prŽalable posent plus de difficultŽ. 
S’agissant de la simple inscription au titre de la loi du 2 mai 1930, le pŽtitionnaire est en effet tenu de dŽposer une dŽclaration prŽalable. Nous avons dŽjˆ fait valoir qu’il ne s’agissait pas d’une servitude tout court simplement parce que le seul motif d’opposition est de recourir ˆ une autre servitude, le classement du site. Il ne s’agit aucunement en elle-mme d’une limitation ˆ l’usage des sols.
En revanche, la servitude des anciens plans de surface submersible (P.S.S.) ou la servitude des zones de rŽtention des crues du Rhin qui imposent une dŽclaration prŽalable constituent bien, elles, des servitudes devant tre labellisŽes en servitudes d’utilitŽ publique : dans un cas comme dans l’autre, l’opposition est en effet possible pour des motifs de fond prŽcisŽment ŽnumŽrŽs par les textes. La dŽclaration se rapproche du rŽgime de l’autorisation, le but originel Žtant de ne pas permettre les constructions et installations de nature ˆ faire obstacle au libre Žcoulement des eaux. 
Dans le cas des sites inscrits, le contr™le est loin d’tre aussi poussŽ et ne porte pas atteinte ˆ l’utilisation des sols sauf opposition pour classement : il s’agit d’une simple mesure de police spŽciale.

Examinons ˆ prŽsent ce nouveau classement dichotomique fondŽ sur les effets utiles des servitudes d’utilitŽ publique.

1¡- Les servitudes d'utilitŽ publique ne prŽvoyant pas de rgles d’utilisation du sol mais un rŽgime de contr™le administratif prŽalable
Deux sous-classifications sont envisageables (a). C’est la premire qui a notre faveur, mais elle peut tre couplŽe avec la seconde, ce qui nous permettra d’affiner notre typologie (b).

a.- Les deux sous classifications possibles
Tout d’abord, il est possible d’envisager une classification qui reposerait sur la prŽexistence de prescriptions contenues dans le texte-source de la servitude. On aurait, d’un c™tŽ, les servitudes dont les prescriptions trouvent directement leur fondement dans le texte-source qui les institue, sans qu’il soit besoin de procŽder ultŽrieurement ˆ l’Ždiction de rgles d’utilisation du sol; de l’autre, on trouverait les servitudes nŽcessitant l’Ždiction de rgles d’utilisation du sol par un acte dŽrivŽ : ce sont en particulier toutes les servitudes prenant la forme d’un plan assorti d’un rglement approuvŽ par l’autoritŽ administrative.

La seconde s’inspire de la classification fonctionnelle de O.SACHS o l’on trouverait, d’une part, les servitudes liŽes ˆ la rŽalisation de travaux ou d’ouvrages, d’autre part, les servitudes liŽes ˆ la protection de certains espaces. 

Si la seconde sous-classification prŽsente l’intŽrt de bien identifier celles que l’on peut qualifier de servitudes environnementales et celles qui, au contraire, n’ont pas vocation ˆ protŽger l’environnement, notre prŽfŽrence va ˆ la premire. En effet, cette typologie a trait aux modalitŽs formelles d’expression des rgles d’utilisation du sol et, de ce fait, elle entre mieux dans le cadre d’une typologie “orientŽe-effets” beaucoup plus efficace et intŽressante qu’une typologie simplement ŽnumŽrative (ou “orientŽe-objectifs intermŽdiaires”) comme nous l’avons vu.
 
Mais rien n’interdit, ensuite, d’affiner cette deuxime sous-classification retenue par une distinction reposant sur la fonction des servitudes (protection d’un espace pour sa valeur symbolique/protection d’un espace pour sa valeur utilitaire pour un ouvrage ou des activitŽs Žconomiques).

b.- La sous-classification tenant ˆ un rŽgime de contr™le administratif prŽalable
Il s’agit de celles qui instituent seulement un rŽgime d’autorisation ou de dŽclaration.

On peut ainsi ranger dans cette catŽgorie les servitudes suivantes classŽes selon leur objectif :

I.- Servitudes liŽes ˆ la protection du patrimoine naturel ou culturel

• obligation de dŽposer une dŽclaration ou d’aviser l’autoritŽ gestionnaire de
la servitude

- les zones de rŽtention des crues sur le Rhin (IV-B).

• obligation d’obtenir une autorisation ou un avis conforme

- la servitudes de protection des forts soumises au rŽgime forestier (I-A-a).
- la servitude de site classŽ (I-B-b);
- la servitude de monument historique classŽ et leurs anciennes zones de protection (I-B-a);
- les servitudes de monuments historiques inscrits et les pŽrimtres de protection autour de ces monuments, ˆ condition de rŽsoudre la question de leur constitutionnalitŽ (I-B-a);
- les pŽrimtres de protection autour des monuments historiques classŽs 
(I-B-a);
- les Z.P.P.A.U.P. (I-B-b);
- la servitude d’inondabilitŽ de la Loire et de ses affluents (IV-B).

II.- Servitudes liŽes ˆ l’existence d’ouvrages, de travaux ou d’installations
spŽcifiques

• obligation de dŽposer une dŽclaration ou d’aviser l’autoritŽ gestionnaire de
la servitude 

- la servitude relative ˆ l’installation de rŽseaux de distribution par c‰ble de service de radiodiffusion sonore et de tŽlŽvision (loi du 30 septembre 1986 modifiŽe).

• obligation d’obtenir une autorisation ou un avis 

- la servitude liŽe aux Žquipements sportifs privŽs qui ne peuvent tre dŽmolis ou dont l’affectation ne peut tre modifiŽe sans autorisation (I-C).

- La servitude relative aux cimetires de l’article L.361-4 (IV-A-a), sous rŽserve de lever le problme de leur constitutionnalitŽ au regard de l’absence de garanties offertes aux propriŽtaires.

2¡- Les servitudes d'utilitŽ publique Ždictant expressŽment des rgles d’utilisation du sol
On peut ici distinguer selon que le texte-source des servitudes d’utilitŽ publique institue lui-mme des prescriptions ou implique nŽcessairement une interdiction d’occupation ou d’utilisation du sol (a), ou selon qu’il est nŽcessaire de prendre un acte dŽrivŽ de ce texte-source approuvant des prescriptions relatives ˆ l’occupation ou l’utilisation du sol (b).

a.- Les servitudes dont le texte-source institue lui-mme des prescriptions ou implique nŽcessairement une rŽglementation de l’occupation ou de l’utilisation du sol
Ces servitudes peuvent donner lieu ˆ un acte administratif institutif (pŽrimtre, zonage,...) mais cet acte ne peut Ždicter lui-mme de rgles d’utilisation du sol. Dans tous ces cas, le P.O.S. ou le P.A.Z. seront tenus de reprendre purement et simplement ces servitudes ˆ leur compte. 

On peut faire entrer les servitudes suivantes, catŽgorie divisŽe elle-mme en deux, lˆ encore selon leur fonction.

I.- Servitudes relatives ˆ la protection du patrimoine naturel ou culturel (servitudes dont la vocation n’est pas en premier lieu de s’appliquer ˆ des ouvrages ou travaux mais au contraire ˆ maintenir les lieux en l’Žtat ou ˆ protŽger les ressources naturelles)

- la servitude relative au patrimoine archŽologique de la loi du 27 septembre 1941;
- la servitudes des forts de protection (I-A-a);
- la servitude de protection des Žtablissements conchylicoles et aquacoles (IV-A-b).
- la servitude d’inondabilitŽ de la Loire et de ses affluents (IV-B);

II.- Servitudes liŽes ˆ l’existence d’ouvrages, de travaux ou d’installations
spŽcifiques

- la servitude d’occupation temporaire de la loi du 29 dŽcembre 1892 sur les dommages causŽs ˆ la propriŽtŽ par l’exŽcution des travaux publics;
- la rŽserve de terrains sur le domaine public maritime (I-A-b);
- les servitudes relatives aux cours d’eau (I-A-c), ˆ l’exception de la servitude de protection des eaux potables et de celle relative aux eaux minŽrales (V.au point b-I suivant);
- les servitudes relatives ˆ l’utilisation de certaines ressources et Žquipements (II);
- les servitudes relatives ˆ la dŽfense nationale (III).

b.- Les servitudes nŽcessitant l’Ždiction d’un acte approuvant des prescriptions d’utilisation du sol (sous la forme d’un plan et/ou d’un rŽglement)
Ici, l’acte administratif institutif de la servitude peut Ždicter des prescriptions d’utilisation du sol qui peuvent s’exprimer soit dans l’acte lui-mme, soit dans les documents qu’il approuve (rglement et/ou plan).

Nous distinguerons encore une fois par grandes fonctions ou par objectif intermŽdiaire de ces servitudes.

I.- Servitudes relatives ˆ la protection du patrimoine naturel ou culturel (servitudes dont la vocation n’est pas en premier lieu de s’appliquer ˆ des ouvrages ou travaux mais au contraire ˆ maintenir les lieux en l’Žtat)

- les arrtŽs de protection de biotope, ˆ la condition de rŽsoudre la question de leur lŽgalitŽ et de leur constitutionnalitŽ;
- la servitude de protection des eaux potables (I-A-c);
- la servitude attachŽe ˆ la protection des eaux minŽrales (I-A-c);
- les rŽserves naturelles et leurs anciennes zones de protection (I-A-d);
- les parcs nationaux (I-A-d);
- les anciens pŽrimtres de protection des monuments historiques classŽs (Loi du 31 dŽcembre 1913) et les zones de protections de ces mmes monuments (loi du 2 mai 1930) (I-B-a);
- les Z.P.P.A.U.P. (I-B-b);
- les plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles et les documents ayant cette valeur (IV-B). 

Dans cette dernire catŽgorie, on trouve donc celles qui peuvent Ždicter des interdictions ou des obligations de faire. Mais elles prŽvoient surtout une rŽglementation des usages par l’Ždiction de prescriptions spŽciales : c’est le cas des Z.P.P.A.U.P. qui, tout en Žtant des servitudes d'utilitŽ publique, constituent des documents ayant ˆ la fois la mme fonction, la mme portŽe et le mme objet que la rŽglementation locale de l’urbanisme. Les Z.P.P.A.U.P. ne sont pas autre chose qu’un article 11 des P.O.S. ˆ elles toutes seules, en plus ŽlaborŽ.

Avant mme la consŽcration de l’obligation de conformitŽ par la loi du 7 janvier 1983, la doctrine de l’administration Žtait sans ambigu•tŽ : ainsi que le montrent les exemples contenus dans le Recueil des notes techniques consacrŽ au P.O.S., la dŽfinition d’un pŽrimtre de protection de captage instituŽ en application de l’article L.20 du Code de la santŽ publique ne peut se traduire autrement que par la transposition pure et simple des rgles contenues dans l’acte dŽclaratif d’utilitŽ publique : s’agissant du pŽrimtre de protection immŽdiat, ce sera l’interdiction totale de construire et d’amŽnager.

a

Les servitudes d’utilitŽ publique s’imposent aux rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes dans les conditions et les limites que nous avons vues :

- c’est certain ˆ l’Žgard des P.O.S. et des lotissements; c’est moins sžr ˆ l’Žgard des P.A.Z. et des M.A.R.G.U. mme si les difficultŽs ne sont pas insurmontables;

- il faut par ailleurs s’attacher ˆ examiner le contenu propre de chacune de ces servitudes d’utilitŽ publique pour savoir quel peut tre leur poids contraignant ˆ l’Žgard des documents prŽcŽdemment visŽs : c’est ce qui a justifiŽ notre nouvelle typologie “orientŽe-effets”.

Mais le Code de l’urbanisme ne prŽvoit rien s’agissant des rgles locales d’urbanisme d’initiative Žtatique. C’est ce que nous allons Žtudier ˆ prŽsent.

Section 3
Des rapports juridiques non prŽvus entre les servitudes d’utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme Žtatiques
Le Code de l’urbanisme est d’un mutisme total sur la question. Pourtant, les conflits peuvent vŽritablement survenir. C’est particulirement le cas dans le domaine de la protection du patrimoine historique ou architectural : les servitudes d'utilitŽ publique qui en traitent sont fort nombreuses et, de son c™tŽ, le droit de l’urbanisme possde un instrument spŽcifique dont le but est Žgalement la protection de ce patrimoine : les plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardŽs.

Si l’on peut expliquer cette lacune par la prŽexistence des P.S.M.V. alors que le droit de l’urbanisme ne traitait pas encore des servitudes d'utilitŽ publique autrement que sur le mode de la cohabitation passive avec les anciens plans d’urbanisme, cette explication n’est plus recevable aujourd’hui : les P.O.S. eux-mmes ont prŽcŽdŽ l’apport de la loi du 7 janvier 1983 qui a institutionnalisŽ le rapport de conformitŽ avec ceux-ci, et l’on se demande quelle est la raison pour laquelle le lŽgislateur de 1983 ne s’est pas inquiŽtŽ d’institutionnaliser Žgalement les rapports juridiques entre les P.S.M.V. et les servitudes d'utilitŽ publique.

De mme, la doctrine est curieusement muette sur ce point, ˆ de trs rares exceptions. Mais elle ne s’inquite de cette question que pour la simplicitŽ et l’intelligibilitŽ du droit.

Ces lacunes ne seraient-elles pas dues au fait que les secteurs sauvegardŽs ont constituŽ, pour la premire fois, une passerelle entre le droit de l’urbanisme et le droit du patrimoine architectural ? On pourrait en effet penser que ce pont a permis d’Žconomiser toute rŽflexion sur les relations entre les P.S.M.V. et les servitudes d'utilitŽ publique relatives au patrimoine architectural, comme si l’on avait dorŽnavant considŽrŽ que les premiers constituaient un instrument incontournable et parfait s’imposant ˆ tous les autres issus de lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme...y compris ˆ ceux restant ˆ venir.

Comme pour les P.A.Z., l’article R.313-11 prŽvoit que le plan comporte tout ou partie des documents ou dispositions ŽnumŽrŽes aux articles R.123-16 ˆ R.123-24. Ce dernier prŽvoit une liste des servitudes d’utilitŽ publique visŽes ˆ l’article L.126-1. De plus, en vertu de l’article R.313-20-1, la mise ˆ jour du P.S.M.V. a lieu dans les conditions de l’article R.123-36 qui vise l’annexion des servitudes d’utilitŽ publique.

 La circulaire n¡78-15 du 17 janvier 1978 relative aux P.S.M.V. ne fait Žtat du problme que pour prŽciser que les servitudes d’utilitŽ publique sont annexŽes au plan (¤ 2.4.). 
De mme, la Circulaire du 1er juillet 1985 envisage le rapprochement des Z.P.P.A.U. et des P.S.M.V.. Elle dispose que “Z.P.P.A.U. et plan de sauvegarde et de mise en valeur de peuvent se superposer”. D.DE BELLESCIZE et M.DOUBLON affirment quant ˆ eux que les Z.P.P.A.U.P. et P.S.M.V. ne peuvent se superposer.
Malheureusement, et malgrŽ toute la conviction que le ministre de l’ƒquipement et les auteurs prŽcŽdents mettent ˆ dŽmontrer la diffŽrence juridique et opŽrationnelle entre les deux documents, nous ne sommes pas de cet avis : aucune disposition n’empche de faire coexister les deux, prŽcisŽment d’ailleurs parce que leur procŽdure d’Žlaboration et leurs effets juridiques diffrent. 

Une telle coexistence relve cependant bien plus de l’hypothse d’Žcole que de la rŽalitŽ plausible sur le terrain parce que les autoritŽs administratives se montrent en pratique assez clairvoyantes pour choisir entre les deux. Mais encore fallait-il rectifier les assertions prŽcŽdentes. Si aucune substitution n’est prŽvue par les textes et si la “coexistence” est juridiquement possible, la superposition des deux rŽgimes de protection constituerait une source de complexitŽ et ne prŽsenterait aucun intŽrt.

En dŽfinitive, comme pour les P.A.Z. et les M.A.R.G.U., il n’est pas possible de rŽpondre de faon tranchŽe concernant la subordination des P.S.M.V. aux servitudes d’utilitŽ publique.

Il para”trait logique de dŽduire de la prŽsence d’une liste des servitudes implique que celles-ci s’imposent au P.A.Z. Ainsi, un plan de prŽvention des risques naturels prŽvisibles (P.P.R.) pourrait ne pas autoriser la reconstruction aprs dŽmolition totale ou partielle d’immeubles mme architecturalement intŽressant mais situŽs dans une zone o les risques sont trs ŽlevŽs. L’intervention du lŽgislateur ou de la jurisprudence devrait nŽcessairement aller dans le sens de l’alignement ˆ toutes les autres rgles locales d’urbanisme de la solution issue de l’article L.123-1 in fine pour le P.O.S. En l’Žtat du droit positif donc, seule demeure certaine la rŽponse concernant les rapports juridiques entre le P.O.S. (ainsi que le lotissement) et les servitudes d'utilitŽ publique.

Si une telle solution n’Žtait pas retenue par les juridictions, ce ne serait qu’au prix d’un retour aux sources du droit administratif - la thŽorie des concours de polices administratives - que l’on pourrait apporter une rŽponse. Mais cette solution ne simplifierait pas l’intelligibilitŽ du droit et compliquerait la t‰che des autoritŽs locales.

Doit-on voir dans ces lacunes la marque du choix du Prince - l’ƒtat - convaincu que la rgle locale contenue dans un P.S.M.V. ne peut pas moins protŽger l’esthŽtique urbaine qu’une servitude d'utilitŽ publique portant sur le mme objet ? Ce qui peut appara”tre ici comme un traitement de faveur ˆ l’Žgard de la rgle locale Žtatique d’urbanisme reste sur le plan juridique entourŽ d’un halo d’incertitude.

Section 4
La coexistence des servitudes d'utilitŽ publique sur un mme espace
Ainsi que l’Žcrivait le Conseil d’ƒtat, “le nombre ŽlevŽ des servitudes d'utilitŽ publique pose la question de leur compatibilitŽ. Chaque servitude d'utilitŽ publique relve effectivement d’une logique exclusivement sectorielle. Ces logiques ne sont pas nŽcessairement compatibles entre elles, ni d’ailleurs avec les prŽoccupations d’urbanisme”.

Ë l’heure actuelle, il est en effet nŽcessaire de poser les termes du dŽbat : le nombre de servitudes d'utilitŽ publique va croissant et les intŽrts protŽgŽs par elles se diversifient eux aussi. Une concurrence se produit fatalement. Et, pour certains auteurs, cette concurrence confine ˆ l’anarchie lorsque chacun se renvoit ses propres textes pour refuser les projets de l’autre ou tenter de les inflŽchir ˆ son profit. 

Et pourtant, la question des rapports juridiques des servitudes d'utilitŽ publique entre elles n’a quasiment pas encore ŽtŽ abordŽ par la doctrine. O.SACHS semble tre un des rares auteurs ˆ avoir ŽvoquŽ la question au-delˆ de ses considŽrations gŽnŽrales.

Notre recherche est-elle le lieu pour se poser une telle question ? Dans la mesure o seules les rgles d’urbanisme nous intŽressent, ˆ quoi bon en effet leur tourner le dos en nous situant exclusivement sur le terrain des servitudes d'utilitŽ publique stricto sensu (c’est-ˆ-dire, rappelons-le, celles visŽes par l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) ? Nous devons rŽpondre ˆ toutes ces questions par la nŽgative : la coexistence de diverses servitudes d’utilitŽ publiques sur un mme espace produit des incidences notables ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme. Non pas en qualitŽ, mais en quantitŽ. Plus le nombre de servitudes d’utilitŽ publique sera grand, plus les contraintes sur le P.O.S. seront nombreuses. Or, il peut tre comprŽhensible que l’on veuille rŽduire le nombre de ces servitudes pour diminuer le poids des contraintes en cherchant ˆ faire application des rgles bien connues en matire de concurrence de polices administratives spŽciales.

Les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement ne traitent de la question de leur articulation que de faon rarissime. Et encore, lorsqu’elle envisage de quelconques rapports juridiques entre les diverses servitudes d'utilitŽ publique - ce qui est rarissime - ne s’agit-il que de rapports par substitution. On arrive alors ˆ se demander si l’examen des rapports d’interfŽrence entre servitudes d'utilitŽ publique - qui sont lŽgions - ne constitueraient pas une sorte de tabou. 

Nous nous situons ici dans une sorte de “no man’s land doctrinal” alors que les cas de concurrences peuvent ne pas tre des hypothses d’Žcoles. 

A vrai dire, il n’existe qu’un seul cas o les textes prŽvoient une coexistence entre servitudes d'utilitŽ publique : il s’agit de l’article 72 de la loi du 7 janvier 1983 ˆ propos des Z.P.P.A.U.P.. Mais encore faut-il prŽciser que cette coexistence est vite rŽglŽe car elle se traduit immŽdiatement par la substitution de l’une ˆ l’autre : la Z.P.P.A.U.P. se substitue de plein droit aux anciens pŽrimtres de 500 mtres de la loi du 31 dŽcembre 1913, aux sites de la loi du 2 mai 1930 et aux anciennes zones de protection instituŽes pour les monuments historiques et les sites inscrits. Toutefois, il faut prŽciser que les monuments historiques eux-mmes ne sont pas affectŽs par la Z.P.P.A.U.P., en ce sens que la Z.P.P.A.U.P. ne se substitue pas aux protections dont ces monuments bŽnŽficient. Quant aux seconds (les sites), la servitude d'utilitŽ publique de site classŽ est maintenue, qu’il s’agisse du site classŽ lui-mme ou de ses zones de protection.

Par ailleurs, en ce qui concerne les servitudes d’utilitŽ publique s’appliquant ˆ des ouvrages, on trouve un autre exemple tout aussi ŽpiphŽnomŽnal.

Il s’agit d’une mince consolation pour celui qui aurait imaginŽ que les textes avaient tout prŽvu car l’article 72 constitue ˆ notre connaissance la seule disposition traitant de la question, et encore seulement partiellement. 

Pour le reste, on doit faire appel aux rgles classiques du droit publique en matire de concours de polices administratives spŽciales.

• La concurrence entre diverses servitudes d’utilitŽ publique ne pose pas de problme lorsqu’elles tendent au mme objectif : deux ou plusieurs servitudes de protection de l’environnement voient leurs contraintes s’accumuler sur la propriŽtŽ privŽe. Tel est par exemple le cas sur le mme espace - cette hypothse n’est pas rare - d’une servitude de site classŽ et d’une servitude de rŽserve naturelle et/ou d’une servitude de protection d’un monument historique. Le juge administratif a lui-mme considŽrŽ que ce cumul Žtait tout ˆ fait lŽgal.

La situation la plus caractŽristique nous semblait tre celle en matire de risques naturels - c’est beaucoup moins le cas ˆ propos des risques technologiques -. Avant l’uniformisation de la cartographie rŽglementaire des risques par les plans de prŽvention des risques naturels prŽvisibles, pouvaient coexister sur un mme espace plusieurs types de servitudes d'utilitŽ publique aux effets juridiques sensiblement identiques : les plans d’exposition aux risques naturels prŽvisibles (P.E.R.), les plans des surfaces submersibles des zones inondables (P.S.S.), le plan de zone de rŽtention des crues (Z.R.C.) pour le Rhin, etc.. 

Dans le cas d’une coexistence de plusieurs servitudes d’utilitŽ publique, les rgles classiques du droit publique trouvent normalement ˆ s’appliquer :
 
- du point de vue du droit processuel (autorisations ˆ demander et procŽdures affŽrentes), il y a accumulation sur le propriŽtaire lorsque les textes ne prŽvoient pas de guichet unique et de systme d’Žquivalence entre ces autorisations ou ces dŽclarations;

- du point de vue du droit substantiel, c’est-ˆ-dire des prescriptions opposables au propriŽtaire ou du respect de la vocation des zones concernŽes, il y a Žgalement accumulation sauf lorsque les prescriptions tendent strictement au mme but : dans ce cas, c’est la rgle la plus sŽvre qui s’impose.

• En revanche, lorsque ces servitudes tendent ˆ satisfaire des objectifs exprimant des rationalitŽs radicalement diffŽrentes, on commence ˆ voir les problmes se poser : l’accumulation des servitudes n’est plus univoque ici, mais particulirement Žquivoque. 

On peut ainsi aboutir ˆ une contradiction d’objectifs : tel est le cas d’une servitude de passage de ligne Žlectrique ˆ trs haute tension ou une servitude de remontŽes mŽcaniques dans un parc national. Ici, la cohabitation est impossible; l’une doit cŽder devant l’autre, sauf ˆ procŽder ˆ un dŽclassement de la zone ˆ protŽger (ce qui revient au mme : l’une cde devant l’autre...mais ce n’est pas la mme qui cde). 

La distinction proposŽe par O.SACHS (contestable dans les termes utilisŽs) entre les “servitudes de nŽcessitŽ publique” et les “servitudes d’intŽrt gŽnŽral” nous semble fort utile ici. Alors qu’elle ne l’est pas dans l’optique d’une confrontation avec les rgles locales d’urbanisme, elle trouve une raison d’tre certaine dans l’optique d’une confrontation des servitudes d’utilitŽ publiques stricto sensu entre elles.

Ds lors qu’il est portŽ atteinte par une “servitude d’amŽnagement” ˆ la vocation de protection d’une servitude d’utilitŽ publique environnementale, deux possibilitŽs s’offrent : 

- soit le projet de servitude d’amŽnagement cde devant la servitude de protection par application pure et simple des rgles que cette dernire oppose aux amŽnagements justifiŽs par celle-ci;

- soit l’autoritŽ amŽnageuse procde ˆ une dŽlabellisation totale ou partielle de la servitude de protection. C’est bien souvent dans ce sens que se rŽsolvent les conflits. Avec O.SACHS, on peut lŽgitimement dŽnoncer les effets tŽratologiques des premires sur les secondes. La jurisprudence en matire de dŽclarations d’utilitŽ publique prises pour des ouvrages donnant lieu par la suite ˆ des servitudes d’utilitŽ publique ˆ leur bŽnŽfice montre que c’est de faon rarissime que les atteintes aux intŽrts publics de protection permettent de contrebalancer les prŽtendus avantages contenus dans les intŽrts publics de l’amŽnagement.

La solution est dans ce cas bien plus politique que juridique : au nom de quels impŽratifs supŽrieurs un parc national doit flŽchir pour recevoir servitudes pour des lignes Žlectriques de 400000 Volts alors que ce parc est lui-mme l’expression d’un intŽrt supŽrieur autre ? Il est cependant des cas o, malgrŽ tout, le conflit entre servitudes opposŽes est vite rŽsolu : viendrait-il par exemple ˆ l’idŽe de procŽder ˆ la mise en servitude pour la rŽalisation de canalisations d’hydrocarbures dans une zone exposŽe ˆ un risque sismique ? C’est lˆ o l’on se rend compte que les intŽrts supŽrieurs sanctionnŽs par certaines servitudes...sont supŽrieurs ˆ d’autres en fonction du degrŽ de prioritŽ que l’on entend leur donner. Ce genre d’arbitrage entre diffŽrents intŽrts publics n’est pas une hypothse d’Žcole : le juge y procde rŽgulirement. Mais il est fort dŽlicat et confine ˆ l’opportunitŽ.

En rŽalitŽ, le conflit se dŽroule rarement entre ces deux types de servitudes ˆ ce stade mais bien plut™t en amont, au moment o des actes administratifs couronnant l’Žlaboration du projet d’amŽnagement proprement dit sont pris (permis de construire, dŽclaration d’utilitŽ publique,...). 

a

Un dernier type de configuration juridique doit enfin tre examinŽ. C’est le cas de lŽgislations totalement Žtrangres au Code de l’urbanisme sinon mme ˆ celle de l’environnement : la lŽgislation sur la domanialitŽ publique et celle qui est issue du Code civil.

Section 5
Les rgles locales d’urbanisme au regard de lŽgislations ayant des incidences indirectes sur l’environnement
Nous avons vu que de nombreuses lŽgislations parallles au droit de l’urbanisme entretenaient des liens particuliers avec la rŽglementation locale de l’urbanisme : la lŽgislation sur les installations classŽes, la lŽgislation sur l’urbanisme commercial, la lŽgislations sur les mines et les carrires...Le champ de la rŽglementation locale des sols semble infini et, en tout cas, s’Žtendre trs loin lˆ o on ne l’attend pas toujours comme nous l’avons montrŽ dans notre premire partie. Mais dans cette hypothse, c’est la rŽglementation locale de l’urbanisme qui s’impose en limitant les activitŽs nuisantes par une rŽglementation adŽquate.

A l’inverse, il est des cas o les lŽgislations extŽrieures, qui ne nouent a priori aucun lien avec elle, s’imposent pourtant. C’est par exemple le cas des rgles de la domanialitŽ publique et de certaines rgles que l’on trouve dans le Code civil.

Les rgles qui protgent le domaine public ont des incidences notables sur les politiques locales de rŽglementation des usages des sols. MalgrŽ leur rŽgime essentiellement prŽtorien, elles permettent d’orienter les rgles locales d’urbanisme dans des directions plus favorables ˆ l’environnement (¤1).

En revanche, c’est moins le cas des servitudes lŽgales du Code civil. Ces servitudes de droit privŽ, quoique dites “lŽgales”, ont plus vocation ˆ protŽger les intŽrts particulier, parfois au dŽtriment de l’intŽrt collectif de la protection de l’environnement (¤2). 

¤1 - Les contraintes sur la rŽglementation locale de l’urbanisme issues du droit de la domanialitŽ publique
Les communes peuvent avoir leur mot ˆ dire pour arbitrer des conflits d’amŽnagement susceptibles de mettre en jeu des intŽrts divergents (intŽrts industriels de l’exploitation en mer versus intŽrts touristiques c™tiers par exemple). La compatibilitŽ de tels travaux et amŽnagements devra nŽcessairement tre apprŽciŽe par rapport au document d’urbanisme dont sont dotŽes les communes. Or s’il peut tre du plus haut intŽrt pour une commune d’empcher de telles installations dans des zones Žcologiquement sensibles, il peut tre tout aussi intŽressant de favoriser de telles installations. C’est l’intŽrt du rŽgime juridique de la domanialitŽ publique que de prŽvoir certaines limites sous forme de contraintes aux appŽtits amŽnageurs.

Ces contraintes prennent un tour particulirement important au vu de l’Žtendue des dŽpendances du domaine public naturel ou artificiel. Elles contribuent ˆ Žviter que les autoritŽs locales de l’urbanisme n’empitent sur d’autres intŽrts gŽnŽraux tenant ˆ la nŽcessitŽ de protŽger, dans l’intŽrt de tous, la “vocation” des dŽpendances du domaine public (A). 

Mais elles contiennent Žgalement leurs propres limites dans l’intŽrt des autoritŽs gestionnaires de ces dŽpendances qui souhaitent au contraire rentabiliser le Domaine en y exerant des activitŽs prŽjudiciables ˆ l’environnement. Ces dŽrogations ont des consŽquences sur la formulation des rgles locales d’urbanisme et peut arriver ˆ brider les intentions protectrices des autoritŽs locales dans leurs documents de planification des sols (B).

A.- La limitation, par la domanialitŽ publique, des activitŽs nuisibles gŽnŽrŽes par les rgles locales d’urbanisme
Aprs avoir pris la mesure de l’importance quantitative des dŽpendances du domaine public (1¡), nous en prendrons la mesure qualitative (2¡).

1¡- La place quantitative des dŽpendances du domaine public
Les dŽpendances du domaine public naturel ou artificiel occupent une superficie non nŽgligeable du territoire franais. 

Le domaine maritime reprŽsente une superficie trs importante comme l’implique la combinaison de la loi n¡63-1178 du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime et la loi n¡71-1060 du 24 dŽcembre 1971 relative ˆ la dŽlimitation des eaux territoriales franaises. 

Sur une largeur de 12 miles marins et une longueur de 5500 kilomtres, c’est en centaines de milliers de kilomtres-carrŽs que se comptabilise la superficie du domaine public maritime.

L’ArmŽe constitue par ailleurs le premier propriŽtaire foncier avec des dizaines de milliers d’hectares de terrain prŽsentant souvent une valeur Žcologique exceptionnelle. Ceci est comprŽhensible : ces espaces sont exclusivement affectŽs ˆ la dŽfense nationale, l’agriculture y Žtant mme presque toujours exclue. Des camps militaires ˆ certains pŽrimtres absolument Žtanches ˆ toute frŽquentation non militaire, en passant par les polygones de tir et les aŽrodromes, ces terrains font partie des dŽpendances du domaine public ds lors que les critres constitutifs sont rŽunis (affectation ˆ l’intŽrt gŽnŽral et amŽnagements spŽciaux)...et ils le sont souvent. 

Si l’on y ajoute un Žventuel “domaine public aŽrien”, c’est sur trois dimensions et sur un volume considŽrable que le domaine public peut s’Žtendre. Mais nous ne nous engagerons pas dans la controverse portant sur l’existence contestŽe de cette troisime catŽgorie de dŽpendances du domaine public naturel.

Ces espaces convoitŽs ne constituent pas pour autant des “no man’s land juridiques” o les autoritŽs locales de l’urbanisme n’auraient pas droit de citŽ, autrement dit o toutes rgles locales d’urbanisme seraient exclues. Bien au contraire. Or l’expansionnisme de l’urbanisation et de l’amŽnagement peut avoir lieu au dŽtriment de l’intŽrt de ces dŽpendances du domaine public qui prŽsentent un caractre remarquable. C’est tout particulirement le cas du domaine public naturel et plus particulirement des rivages maritimes : les rgles locales d’urbanisme constituent le bastion avancŽ de projets d’amŽnagement qui peuvent tre trs prŽjudiciables ˆ l’environnement c™tier et marin comme par exemple les ports de plaisance. On comprend donc que les conflits soient lŽgions et que la jurisprudence d’abord, le lŽgislateur ensuite, aient jugŽ nŽcessaire d’accentuer leur protection. 

Mais c’est Žgalement le cas du domaine public fluvial : ses dŽpendances sont trs Žtendues et elles sont d’ailleurs souvent inondables. L’Žtablissement public Voies Navigables de France (V.N.F.), crŽŽ par l’article 124 de loi n¡90-1168 du 29 dŽcembre 1990, gre ainsi une superficie d’environ 80000 hectares appartenant au domaine public fluvial et 6500 kilomtres  de voies navigables. 
D’un autre c™tŽ, les rŽglementations locales de l’urbanisme souhaitent s’affranchir de la contrainte physique d’inondabilitŽ pour tirer partie de l’intŽrt Žconomique ˆ plus court terme des dŽpendances du domaine public fluvial.

Or, qu’il s’agisse du domaine public maritime ou du domaine publici fluvial, leurs dŽpendances sont toujours aussi convoitŽes. On sait ce qu’il en est du littoral. Mais cela semble de plus en plus vrai des cours d’eau situŽs en amont de la limite de salure des eaux.

2¡- Un corpus normatif assez contraignant ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme
L’Žvolution de la jurisprudence et de la lŽgislation sur le domaine public maritime montre parfaitement les enjeux de protection et d’amŽnagement. Nous ne rŽŽcrirons cependant pas ce qui a ŽtŽ abondamment traitŽ. Rappelons seulement que les documents locaux de planification des sols sont en principe encadrŽs par deux catŽgories de dispositions : des dispositions ayant valeur de loi d’amŽnagement et d’urbanisme (a); des principes jurisprudentiels concourant ˆ l’affirmation d’un vŽritable “droit jurisprudentiel de la protection du domaine public” (b).

a.- Les dispositions ayant valeur de loi d’amŽnagement applicables plus particulirement aux dŽpendances du domaine public
Ces dispositions ne sont pas nombreuses. Nous citerons la principale : l’article L.146 du Code de l’urbanisme, issu de la loi littoral du 3 janvier 1986.

L’article L.146-6 constitue le “noyau dur” de la protection des espaces littoraux. Il s’applique aux espaces marins : “les documents et dŽcisions relatifs ˆ la vocation des zones prŽservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages caractŽristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral”. Ë ce titre, l’article R.146-1 du mme code Žnumre les plages, les lidos, les estrans, les falaises, les ”lots inhabitŽs, les parties naturels des estuaires, des rias ou des caps, les vasires, les zones humides temporairement immergŽes, les rŽcifs coralliens, les lagons et les mangroves,...toutes formations que l’on trouve abondamment sur le littoral. 

Les articles L.146-6 et R.146-1 et 2 sont sources d’une jurisprudence abondante car le juge en fait une application dŽsormais trs courante. Cependant, si les dŽcisions sont lŽgions en ce qui concerne les espaces terrestres jouxtant les dŽpendances du domaine public maritime, elles sont fort rares s’agissant des dŽpendances du domaine public maritime elles-mmes. Mais le juge ne devrait pas se montrer moins sourcilleux s’agissant de la protection des espaces maritimes, tout au contraire d’ailleurs puisqu’il s’agit d’une portion bŽnŽficiant en plus du rŽgime de protection de la domanialitŽ publique. Le contr™le normal opŽrŽ par le juge dans le cadre de l’article L.146-6 ne devrait donc pas tre source d’un rel‰chement des exigences de protection ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme sur le domaine public maritime. 

b.- Les principes jurisprudentiels de la domanialitŽ public opposables aux rgles locales d’urbanisme
 Il faut se demander si la “cohabitation” de la propriŽtŽ publique et des rgles locales d’urbanisme n’est pas problŽmatique. Nous verrons qu’il faut nuancer : la notion centrale d’affectation nous permettra ˆ ce titre de mieux comprendre le lien qui peut exister entre les rgles locales d’urbanisme et le domaine public (I). Nous examinerons ensuite l’Žvolution qui s’est dessinŽe pour organiser un rapprochement juridique entre les deux (II).

I.- La notion d’affectation : un dŽnominateur commun aux rgles locales d’urbanisme et ˆ la domanialitŽ publique
La notion d’affection est centrale dans les rapports entre la domanialitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme. 

Nous avons dŽfini prŽcŽdemment les servitudes d’urbanisme comme des sujŽtions pesant sur la propriŽtŽ publique ou privŽe, ŽdictŽes par la loi au profit de l’intŽrt gŽnŽral, trouvant sa source dans la loi et instituŽe par la Puissance publique. Nous avons Žgalement vu que les rgles locales d’urbanisme Žtaient une espce de servitude administrative.

La prŽcision “propriŽtŽ publique ou privŽe” Žtait nŽcessaire ˆ un double titre. La problŽmatique va au-delˆ de la notion de domaine publique, plus restreinte. Mais c’est ˆ propos du conflit prŽtendu entre domaine public et “servitudes” qu’elle semble tre la plus remarquable. Pourtant, les auteurs sont d’une extrme discrŽtion ˆ ce sujet. Et lorqu’ils abordent la question de l’incompatibilitŽ prŽtendue entre les servitudes administratives et la propriŽtŽ publique, c’est souvent en dans des termes ambigus. D’autres sont mme allŽs jusqu’ˆ soutenir l’incompatibilitŽ des deux concepts.

• PrŽciser dans que la propriŽtŽ publique peut aussi tre concernŽe est nŽcessaire ˆ un premier titre.  S’il est bien connu que les propriŽtŽs publique qui constituent des dŽpendances du domaine pubic ne peuvent faire l’objet de servitudes, il s’agit bien entendu des droits rŽels et servitudes de droit privŽ, non des servitudes administratives.

Les servitudes d’urbanisme comme les servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu (celles de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) peuvent parfaitement grever des dŽpendances du domaine public comme des dŽpendances du domaine privŽ des collectivitŽs publique. Elles peuvent Žgalement frapper les terrains clos ou b‰tis quelle que soit la qualitŽ de la personne propriŽtaire, sauf, semble-t-il dans certains cas.

On doit y voir ici une autre manifestation de ce que le principe d’inaliŽnabilitŽ du domaine public n’a tout au plus qu’une valeur lŽgislative. D’autre part et surtout, on doit y voir le fait que les servitudes d’utilitŽ publique, dont la finalitŽ est l’intŽrt gŽnŽral, ne peuvent tre en principe incompatibles avec la destination du domaine public dont la finalitŽ est aussi l’intŽrt gŽnŽral. C’est ce que le Conseil d’Etat avait dŽcidŽ dans un avis du 11 juin 1963.

• Cette prŽcision est nŽcessaire ˆ un second titre car, s’agissant particulirement de cette espce particulire de servitudes administratives que sont les servitudes d’urbanisme, il y aurait quelque incohŽrence ˆ vouloir rationaliser l’occupation des sols si l’on excluait de leur objet les espaces faisant partie des dŽpendances du domaine public.

L’existence de servitudes administratives grevant le domaine public est d’ailleurs parfois de nature ˆ garantir encore mieux le respect de l’affectation domaniale, notamment dans son aspect “protection” : la Puissance publique n’est pas toujours respectueuse de l’affectation “normale” du domaine public, parfois bien plus inspirŽe par un souci de rentabilisation de son domaine que par un souci de le protŽger dans l’intŽrt de l’environnement.

• La possibilitŽ de crŽer des servitudes sur le domaine public se comprend enfin parfaitement au regard de la notion d’affectation : l’une des conditions de l’incorporation d’un bien au domaine public est son affectation ˆ l’intŽrt gŽnŽral (affectation ˆ l’usage du public ou affectation ˆ un service public).

Or, l’idŽe d’affectation est Žgalement prŽsente dans la dŽfinition mme des servitudes administratives : comme l’a prŽcisŽ le Conseil constitutionnel par sa dŽcision du 13 dŽcembre 1985, il s’agit de servitudes d’intŽrt public. Elles profitent ˆ l’intŽrt gŽnŽral et sont affectŽes soit ˆ un service public soit ˆ l’usage du public. Dans le premier cas, il s’agit des servitudes liŽes ˆ l’existence d’ouvrage utiles ˆ certains services publics (dŽfense, communications, transport de l’Žnergie,...); dans le second cas, quantitativement plus frŽquent, c’est le cas de toutes les servitudes environnementales. La jurisprudence administrative a d’ailleurs dŽjˆ eu l’occasion de se prononcer de faon isolŽe sur cette question. 

L’idŽe d’affectation est d’ailleurs plus particulirement celle qui sous-tend Žgalement l’organisation des rapports entre les documents de planification des sols du Code de l’urbanisme et les dŽpendances du domaine public.

On s’Žtonnera donc de la discrŽtion de la doctrine sur la question. Pourtant, ce n’est pas par manque de prŽcŽdents que l’on peut trouver, y compris dans quelques ouvrages anciens.

Une dŽcision rŽcente de 1994 du Conseil constitutionnel semble d’ailleurs abonder dans ce sens : le Conseil constitutionnel juge que les dispositions de l’article 17 de la DŽclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1798 relative au droit de propriŽtŽ et ˆ la protection qui lui est due “font obstacle ˆ ce que le domaine public puisse tre durablement grevŽ de droits rŽels sans contrepartie appropriŽe eu Žgard ˆ la valeur rŽelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquelles il est affectŽ”. C’est la reconnaissance implicite de la possibilitŽ pour la propriŽtŽ publique de ce qu’elle peut tre grevŽe de droits qui peuvent tre aussi des droits rŽels au profit d’autres personens publiques. Or, les servitudes s’appliquant ˆ certains ouvrages publics rŽalisŽs au bŽnŽfice de certaines entreprises publiques constituent bien des droits rŽels administratifs au profit de celles-ci.

L’expression selon laquelle “aucune servitude ne peut tre constituŽe sur le domaine public” est donc rŽservŽe aux seules servitudes de droit privŽ. Il faut toutefois prŽciser que les atteintes au droit de propriŽtŽ des personnes publiques ne sont pas protŽgŽes par les garanties de la Convention europŽenne des droits de l’homme, ˆ la diffŽrence des propriŽtŽs appartenant ˆ des personnes privŽes “assumant des fonctions Žtatiques” (autrement dit, gŽrant une mission de service public).

Il n’y a donc a priori aucune incompatibilitŽ de principe entre la domanialitŽ publique et la rŽglementation d’urbanisme, qu’elle soit d’ailleurs locale ou “gŽnŽrale” (L.A.U., R.G.U.,...) : les rgles (locales) d’urbanisme peuvent ainsi parfaitement porter sur des dŽpendances du domaine public.

En revanche, la question de savoir laquelle des deux doit l’emporter et laquelle des deux doit respecter l’affectation de l’autre est un autre problme que nous allons aborder ˆ prŽsent.

II.- RŽglementation locale des sols et domanialitŽ publique : une Žvolution rŽcemment parachevŽe 
• Dans une importante dŽcision rendue il y a plus de trente ans, le Conseil d’ƒtat avait subordonnŽ la lŽgalitŽ d’autorisations d’occupation du domaine public “compte tenu des nŽcessitŽs d’intŽrt gŽnŽral, si elles se concilient avec les usages conformes ˆ la destination du domaine que le public est normalement en droit d’y exercer ainsi que l’obligation qu’a l’administration d’assurer la conservation de son domaine public”. 

• Dans les annŽes soixante-dix, plusieurs dŽcisions non moins fameuses avaient dŽjˆ jugŽ que le domaine public (maritime) Žtait entirement affectŽ ˆ l’usage normal que le public est en droit d’y exercer lorsque le document de planification des sols ne prŽvoyait aucune affectation spŽciale ˆ cet endroit. 

C’Žtait dŽjˆ admettre implicitement que le territoire communal s’Žtendait sur le domaine public maritime. Rendre opposable aux rgles locales d’urbanisme un corps de normes dŽfinissant le rŽgime juridique de la protection du domaine public supposait en effet que le territoire des communes puisse s’Žtendre en mer. 

Avant l’arrt “Schwetzoff” de 1973, deux arrts du Conseil d’ƒtat s’Žtaient dŽjˆ engagŽs sur cette voie. Fermant toutes les portes ˆ la poursuite de la controverse, le Conseil d’ƒtat reconnut expressŽment que le territoire des communes s’Žtendait jusqu’ˆ cette limite. 

DŽsormais, il est donc possible aux communes de confŽrer des vocations particulires au domaine public maritime, cela mme jusqu’ˆ la limite des eaux territoriales. Mais cette vocation peut tre prŽjudiciable ˆ l’affectation normale du domaine public : tel est le cas de la crŽation de zones constructibles pour y rŽaliser une marina.

• Il fallut cependant attendre l’aube des annŽes quatre-vingts pour voir se profiler les premiers linŽaments d’un rŽgime juridique des documents de planification des sols sur le territoire en mer des communes, autrement dit sur le domaine public maritime.

Le tribunal administratif de Lyon suivi de celui de Rennes sont, semble-t-il, les premiers ˆ avoir mis ˆ contribution les idŽes apparaissant en filigrane de toutes ces dŽcisions.
Dans un jugement du 15 juin 1976, le tribunal administratif de Lyon annula des dispositions d’un P.O.S. affectant ˆ l’habitat privŽ des dŽpendances du domaine public maritime. Le domaine public maritime devait en effet selon lui “tre normalement affectŽ ˆ un usage collectif et il ne peut en tre autrement que si un intŽrt gŽnŽral supŽrieur qui s’attache ˆ ladite affectation justifie qu’il soit dŽrogŽ ˆ ce principe [l’italique est de nous]”.
Dans un jugement trs motivŽ du 4 mai 1977, le Tribunal administratif de Rennes annula pour la premire fois un P.O.S. affectant ˆ la construction d’importantes portions du domaine public maritime. Cependant, quelques mois plus tard, ce jugement Žtait frappŽ d’un sursis ˆ exŽcution. Dans un second jugement de 1979, le mme tribunal estima que les dispositions d’un P.O.S. ne pouvaient prŽvoir l’utilisation du domaine public maritime dans des conditions contraires aux rgles de droit qui rŽgissent son affectation. Trois ans plus tard, reprenant la mme idŽe, le mme tribunal annula lˆ encore un P.O.S. au motif que “l’erreur commise sur l’Žtendue du domaine puiblic maritime a faussŽ la conception du P.O.S. (...) et a conduit ˆ prŽvoir des possibilitŽs de constructions privatives sur ce domaine en violation de sa vocation et de son affectation ˆ un usage d’intŽrt gŽnŽral”. 

Par la suite, dans un arrt de 1979, le Conseil d’ƒtat dŽcida, sous l’empire des anciens plans d’urbanisme, que les textes institutifs de ces plans “ne limitent pas l’amŽnagement du domaine public maritime aux prŽvisions du plan d’urbanisme, mais font seulement obstacle ˆ l’exŽcution de travaux incompatibles [l’italique est de nous] avec ses options ou ses prescriptions”.

• Le Conseil d’ƒtat semble a discrtement confirmŽ ces principes quelques annŽes plus tard. 

Avec R.RƒZENTHEL, on pourrait penser que le doute reste permis : en effet, dans ses conclusions sur l’arrt prŽcitŽ “Association trinitaine” du 26 juin 1985, le commissaire du gouvernement doutait fortement de l’illŽgalitŽ d’un P.O.S. du seul fait qu’il incluait des dŽpendances du domaine public dans les zones urbaines et d’urbanisation future ayant vocation ˆ recevoir des constructions privŽes : “en dehors des interdictions qu’il Ždicte, le plan d’occupation des sols se borne ˆ prŽvoir des autorisations, au regard des intŽrts de l’urbanisme; il ne rend obligatoire, bien entendu, aucun programme de travaux et n’a pas pour effet direct d’interdire un changement dans l’Žtat des lieux”. Mais il ajouta que “l’ignorance des limites du domaine public naturel peut amener l’auteur du plan ˆ commettre une erreur manifeste d’apprŽciation”.
Toutefois, la formation de jugement n’a pas suivi l’analyse peu convaincante du commissaire du gouvernement puisqu’elle estima que le P.O.S. n’avait pas donnŽ aux terrains en question une affectation incompatible avec leur appartenance au domaine public maritime. Le principe de la compatibilitŽ fondŽ sur le respect de l’affectation domaniale Žtait donc consacrŽ. 

Depuis lors, on ne peut pas dire que soit abondante la jurisprudence Žvoquant la compatibilitŽ des options dŽfinies par les documents de planification des sols avec les principes de l’affectation du domaine public. 

Faisant application du principe de l’affectation, un tribunal administratif a jugŽ qu’une zone destinŽe ˆ recevoir des activitŽs liŽes ˆ la mer avait notamment pour effet de donner au domaine public maritime, dans un espace naturel restreint, un usage tout autre que celui existant actuellement. Il nous semble que c’est la seule dŽcision publiŽe qui, depuis l’arrt prŽcitŽ de 1985, aborde la problŽmatique.

Les principes dŽfinis pour le domaine public maritime fondŽs sur la notion d’affectation sont Žvidemment parfaitement transposables au domaine public fluvial, ainsi qu’au domaine artificiel tels que les ports maritimes ou fluviaux, les camps militaires, etc..

Ces deux catŽgories de normes (lŽgislatives d’un c™tŽ, jurisprudentielles de l’autre) ont donc vocation ˆ orienter l’activitŽs des autoritŽs locales vers une rationalisation des choix de l’occupation de l’espace. Les rgles locales d’urbanisme ne peuvent tout se permettre sur les dŽpendances du domaine public, qu’il soit naturel ou artificiel. 

Mais les autoritŽs gestionnaires du Domaine le peuvent-elles ? Autrement dit, dans quelles mesure les exigences de la gestion du domaine public peuvent contraindre les rgles locales d’urbanisme ˆ empcher toute rŽglementation qui limiterait les activitŽs prŽjudiciables ˆ l’environnement sur le domaine public ?

B.- L’impossibilitŽ de rŽglementer certaines activitŽs nuisibles par les rgles locales d’urbanisme 
Ces limites sont doubles : d’une part, elles peuvent tre expressŽment contenus dans les dispositifs de protection eux-mmes. Ceci est paradoxal mais les exemples ne manquent pas (1¡). 

D’autre part, se pose la question de l’opposabilitŽ aux rgles locales d’urbanisme de certaines dispositions relatives ˆ la police sur le domaine public (2¡).

1¡- Les limites contenues dans les lois d’amŽnagement et d’urbanisme
S’agissant des lois d’amŽnagement et d’urbanisme, certaines catŽgories d’activitŽs sont exclues du champ d’application de leurs dispositions protectrices. Or ces activitŽs peuvent porter directement porter atteinte ˆ l’intŽgritŽ et la valeur Žcologique du domaine public : certaines activitŽs Žconomiques peuvent en effet s’affranchir des contraintes de protection.

L’article L.145-8 du Code de l’urbanisme soustrait aux dispositions qui rationalisent les occupations et les utilisations de la montagne : les installations et ouvrages nŽcessaires aux Žtablissements scientifiques, ˆ la dŽfense nationale, aux recherches et ˆ l’exploitation de ressources minŽrales d’intŽrt national et, plus gŽnŽralement, aux services publics autres que ceux de remontŽe mŽcanique. L’article L.146-8 organise Žgalement une exception gŽnŽrale au bŽnŽfice de la sŽcuritŽ maritime et aŽrienne, de la dŽfense nationale, de la sŽcuritŽ civile et ceux nŽcessaires au fonctionnement des aŽrodromes et des services publics portuaires autres que les ports de plaisance. 

Ainsi, des autoritŽs locales qui voudraient accentuer la protection de l’environnement dans un camp militaire d’une commune de montagne ou qui souhaiteraient s’opposer ˆ la rŽalisation d’une zone industrialo-portuaire sur leur territoire ne pourraient donc opposer le bŽnŽfice des dispositions protectrices de ces lois d’amŽnagement et d’urbanisme.

On peut toutefois se poser la question de la validitŽ juridique de telles exceptions au regard de normes de valeur supŽrieure ˆ la loi franaise dont la supŽrioritŽ a ŽtŽ consacrŽe par l’arrt d’assemblŽe “Nicolo” du 20 octobre 1989. On doit tout simplement se poser la question de la compatibilitŽ des articles L.145-8 et L.146-8 ˆ l’Žgard des textes europŽens et des conventions internationales intŽgrŽes en droit interne franais dont certains instituent des protections strictes (ce qui est rare mais cela existe). 

Ainsi en va-t-il :

- de la convention de Grenade du 3 octobre 1985 pour la sauvegarde du patrimoine architectural qui prŽvoit des zones dŽlimitŽes ˆ l’intŽrieur desquelles chaque partie contractante s’engage “ˆ Žviter que des biens protŽgŽs ne soient dŽfigurŽs, dŽgradŽs ou dŽmolis” (art.4-2 de la convention). Au sens de l’article 1er-3 de la convention, ces zones peuvent concerner des “sites” convoitŽs pour l’amŽnagement;

- de la convention de Ramsar du 2 avril 1971 relative aux zones humides d’importance internationale particulirement comme habitat des oiseaux d’eau, ainsi que sont protocole de Paris du 3 dŽcembre 1982. Ces zones humides sont pour une bonne part des zones intertidales incorporŽes au domaine public maritime naturel. Or, selon son article 3-1, dans les zones dŽlimitŽes comme zones humides d’importance internationale, “les parties contractantes Žlaborent et appliquent leurs plans d’amŽnagement de faon ˆ favoriser la conservation des zones humides inscrites sur la liste”;

- surtout, l’article 4 de la “directive-oiseaux” n¡79/409 C.E.E. du 2 avril 1979 modifiŽe oblige les ƒtats membres ˆ dŽsigner des “zones de protection spŽciale” (Z.P.S.). Or, la Cour de justice des communautŽs europŽennes, nous l’avons vu, leur a reconnu une quasi intangibilitŽ dans leur Žtendue. De plus, elle leur a attribuŽ un rŽgime juridique de protection strict;

- l’article 3 de la “directive-habitats” n¡92/43 C.E.E. du 21 mai 1992 oblige les ƒtats membres ˆ dŽlimiter des “zones spŽciales de conservation” (Z.S.C.). Les autoritŽs nationales compŽtentes ne pourront donner leur accord ˆ des projets que si ceux-ci ne portent pas atteinte ˆ l’intŽgritŽ du site concernŽ. Seules des raisons impŽratives d’intŽrt public majeur peuvent justifier un tel accord (art.6 de la directive).

En dŽclarant l’incompatibilitŽ de ces articles, on retomberait ainsi dans une configuration juridique plus protectrice, permettant ainsi aux rgles locales d’urbanisme de neutraliser les vŽritables Chevaux de Troie que constituent ces deux dŽrogations. Il reste cependant que, en dehors de ces zones spŽcifiques, les autoritŽs locales peuvent difficilement discipliner les usages des sols prŽjudiciables ˆ l’environnement qu’envisagent les autoritŽs gestionnaires du domaine public, cela d’autant moins d’ailleurs que les projets d’amŽnagement de ces autoritŽs gestionnaires peuvent tre labellisŽs en P.I.G. et imposŽs par consŽquent aux rgles locales d’urbanisme.

2¡- Les dispositions issues de textes spŽcifiques
Certaines autres dispositions non codifiŽes prŽsentent Žgalement leur intŽrt : c’est notamment le cas des articles 24, 25 et 27 de la loi-littoral du 3 janvier 1986 ainsi que de l’article R.631-2 du Code des ports maritimes. Toutefois, se pose la question de leur opposabilitŽ aux rgles locales d’urbanisme.

• L’article 24 de la loi rŽglemente les activitŽs extractives; l’article 25 concerne les dŽcisions d’utilisation du domaine public maritime qui doivent tenir compte de la vocation des zones concernŽes et de celles des espaces terrestres avoisinants; l’article 27 prohibe un certains nombre d’opŽrations susceptibles de porter atteinte ˆ l’intŽgritŽ du domaine public. La jurisprudence est assez rare et gagnerait ˆ tre connue.

Sauf dans l’hypothse o une dŽclaration d’utilitŽ publique illŽgale sur le fondement d’une de ces dispositions entra”ne l’illŽgalitŽ de la modification du P.O.S. Žgalement prononcŽe par cette D.U.P., il reste ˆ savoir si, en dehors de toute D.U.P., ces dispositions sont directement opposables aux documents de planification des sols. Ainsi, par exemple, l’interdiction des extractions de matŽriaux au fond de la mer qui compromettraient l’intŽgritŽ d’une frayre identifiŽe (art.24 de la loi-littoral) oblige-t-elle un P.O.S. ˆ interdire de telles extraction dans un zonage Žtabli sur le domaine public maritime pour la circonstance ? De mme, un P.O.S. qui crŽerait une zone constructible privative sur le rivage serait-il illŽgal au regard de l’article 27 qui y prohibe les remblais ?

Alors pourtant que ces normes sont susceptibles d’avoir des incidences sur l’urbanisation et les opŽrations d’amŽnagement, le principe de l’indŽpendance des lŽgislations devrait trouver ˆ s’appliquer et le moyen tirŽ de leur mŽconnaissance devrait donc tre dŽclarŽ inopŽrant. 

Certes, leur mŽconnaissance peut contribuer ˆ fonder ailleurs une illŽgalitŽ, tirŽe notamment d’une erreur manifeste d’apprŽciation au regard de l’article L.121-10 par exemple. Cependant, aucune cour administrative d’appel, ni le Conseil d’ƒtat ne semblent s’tre prononcŽs ˆ ce sujet. NŽanmoins, un tribunal administratif a jugŽ que l’article 27 Žtait opposable aux rgles locales d’urbanisme estimant que “la crŽation d’un sous-secteur permettant des possibilitŽs de constructions importantes devant entra”ner nŽcessairement une atteinte ˆ l’Žtat naturel du rivage de la mer (...) est manifestement contraire ˆ la disposition prŽcitŽe”. Il s’agit d’un raisonnement faisant de l’anticipation une rgle de bon sens, bien qu’il ne soit pas au-dessus de toutes critiques du point de vue juridique. 

Toutefois, une telle solution se retrouve ailleurs ˆ propos de l’opposabilitŽ directe de l’article L.146-4-III du Code de l’urbanisme ˆ la rgle locale d’urbanisme : bien que ne visant pas expressŽment les documents de planification des sols, le Conseil d’ƒtat a estimŽ, aprs des dŽcisions divergentes des tribunaux administratifs, que l’article L.146-4-III Žtait opposable ˆ ces documents. Cette solution pourrait tre appliquŽe aux dispositions non codifiŽes de lois spŽcifiques, prohibant certains travaux et installations. Mais il existe une faille : alors que l’article L.146-4-III a valeur de L.A.U. (et est donc intŽgrŽ ˆ la hiŽrarchie des normes d’urbanisme), ce n’est pas le cas des dispositions qui nous prŽoccupent ici. 
Il existe alors un biais : celui de passer par l’intermŽdiaire de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme.

• L’article R.631-2 du Code des ports maritimes prŽvoit qu’“il ne peut tre Žtabli sur ces dŽpendances du domaine public mentionnŽes ˆ l’article R.631-1, que des ouvrages, b‰timents ou Žquipements ayant un rapport avec l’exploitation du port ou de nature ˆ contribuer ˆ l’animation et au dŽveloppement de celui-ci”.

Cet article est destinŽ ˆ prohiber la rŽalisation de projets immobiliers privŽs sur ces dŽpendances. ThŽoriquement, non seulement les autorisations de construire ne devraient pas pouvoir y tre dŽlivrŽes mais un P.O.S. devrait de surcro”t prŽvoir une rŽglementation en consŽquence. 

Dans un jugement du 27 mars 1986, le tribunal administratif de Nice avait estimŽ qu’un centre de thalassothŽrapie ne pouvait y tre construit. Il annula en consŽquence le permis de construire. Pour lui donc, le moyen Žtait ˆ la fois opŽrant et fondŽ. De mme, le tribunal administratif de Nantes jugea que les dispositions du Code des ports maritimes concernant l’implantation des constructions Žtaient opposables aux P.O.S..

Or, dans une autre affaire, le Conseil d’ƒtat estima que l’article R.631-2 Žtait inopposable ˆ un permis de construire des h™tels et des locaux commerciaux, appliquant le principe de l’indŽpendance des lŽgislations. S’agissant de l’inopposabilitŽ aux autorisations de construire dŽlivrŽes en application du Code de l’urbanisme, cette dŽcision est critiquable car elle fait prŽvaloir un principe jurisprudentiel sur la formulation expresse des textes. Cette jurisprudence n’augure rien de bon quant ˆ l’opposabilitŽ, encore plus tŽnue mais non mois nŽcessaire, de cette disposition ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme. Partant du mme principe, une telle solution serait au surplus de nature ˆ tenir en Žchec la disposition anti-marinas de l’article 27 de la loi-littoral du 3 janvier 1986. 

¤2 - Les rapports juridiques ambigus entre les servitudes lŽgales du Code civil et les rgles locales d’urbanisme
Un certain nombre de dŽcisions montrent en effet que les “servitudes” du Code civil peuvent avoir une influence sur l’application du droit de l’urbanisme. Mais nous pourrions extrapoler la problŽmatique ˆ toutes les autres rgles qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur la disposition des constructions ou, plus gŽnŽralement, sur la “configuration du cadre de vie”. Comme l’ont notŽ MM.ATIAS et BERGEL, “on constate ˆ la fois que le droit civil classique contribue ˆ la satisfaction des exigences de l’urbanisme et, inversement, que le droit de l’urbanisme pŽntre profondŽment dans le droit civil. Cette fusion (...) est dŽsormais indŽniable. Elle procde d’une Žtrange alchimie et n’est pas indolore. Mais elle est”.

Plusieurs dispositions du Code civil nous intŽressent particulirement. Elles peuvent entrer en conflit avec les rgles contenues dans les documents de planification des sols. 

Il en va ainsi par exemple des articles 671, 672 et 673 relatifs aux plantations sur les fonds privŽs dont nous avons par ailleurs ŽtudiŽ la portŽe du point de vue de la protection de la nature privŽe en ville. 
Ces dispositions - qui sont directement issues de la loi - paraissent limiter le degrŽ de libertŽ de la rgle locale d’urbanisme. Ainsi les articles 672 et 673 permettent aux voisins mŽcontents de procŽder ou de faire procŽder ˆ l’Žbranchage, ˆ la taille voire ˆ l’arrachage de plantations plantŽes trop prs des limites sŽparatives alors que, d’un autre c™tŽ, la rŽglementation des sols peut nŽcessiter l’Ždiction de prescriptions spŽciales dans les autorisations de construire de telle manire que le pŽtitionnaire n’ait pas le choix de faire autrement que de planter en limite de fonds. 
Ds lors que les documents d’urbanisme ou les prescriptions figurant dans une autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol ne prŽvoient pas des dispositions contraires aux distances des plantations, l’article 671 s’applique dans toute sa rigueur. Ë l’inverse, il suffirait qu’un P.O.S. ou un P.S.M.V. prŽvoie des dispositions dŽrogatoires ˆ l’article 671 pour que l’applicabilitŽ de ce dernier soit suspendue. Des usages diffŽrents des rgles d’urbanisme en vigueur ne pourraient en tout Žtat de cause tenir en Žchec ces dernires.

Or, la rŽglementation des usages des sols dans les documents d’urbanisme est loin de toujours prŽvoir des dispositions dŽrogatoires ˆ ces textes permettant par exemple de promouvoir un verdissement des parcelles privŽes ˆ l’occasion de la dŽlivrance des autorisations de construire. 

Un voisin retors disposera alors de nombreux moyens pour contraindre les propriŽtaires de beaux arbres ou de haies vives ˆ les Žlaguer ou ˆ les arracher. 

Mais, en dehors du cas de l’article 671 qui contient lui-mme la rŽponse ˆ l’articulation entre la rgle gŽnŽrale de distance de plantation et celle que peut contenir un P.O.S., quel est l’ordre de prioritŽ ? Quelle rgle l’emporte en cas de conflit ? Sera-ce la servitude lŽgale de droit civil ou la servitude d’urbanisme contenue dans un document de planification des sols ?

Dans leur article prŽcitŽ consacrŽ aux rapprochements entre droit de l’urbanisme et droit civil, C.ATIAS et J-L.BERGEL allŽguaient qu’“une servitude de droit civil ne saurait s’imposer ˆ l’encontre (sic) d’une servitude d’urbanisme. C’est la rgle la plus stricte qui doit tre appliquŽe. Sans cela, les servitudes de droit civil pourraient tre contraires ˆ l’ordre public, ce qu’interdisent les principes gŽnŽraux et l’article 686 du Code civil. Une servitude civile de reculement ˆ une distance moindre que celle imposŽe par un P.O.S., un P.A.Z. ou un P.S.M.V. serait neutralisŽe par celui-ci”. C’est Žgalement l’avis du ministre de l’ƒquipement selon lequel, s’agissant les rgles de distance prŽvues au Code civil et dans le P.O.S., “le Code de l’urbanisme prŽvaut puisque les rgles qu’il permet d’Ždicter sont prŽcisŽment faites pour Žviter le type d’urbanisation qui rŽsulte du Code civil”.

Nous ne serons pas aussi catŽgoriques. En effet, la proposition est-elle toujours vraie en sens inverse ? Les servitudes lŽgales de droit privŽ sont-elles opposables aux rgles locales d’urbanisme contenues dans un document local de planification des sols ?

Certaines rgles ou principes du droit civil doivent tre respectŽs par la rŽglementation locale des sols. Il s’agit d’autant d’exception au principe de l’indŽpendance des lŽgislations, qui se manifeste par l’inopposabilitŽ de ces dispositions aux rgles locales d’urbanisme. 
Ainsi, un P.O.S. ou un document en tenant lieu ne peut prŽvoir des rgles empchant les propriŽtaires de clore leur fonds en limite de la voie publique. Ceci peut tre f‰cheux pour une commune qui souhaiterait par exemple organiser une disposition des jardins ˆ l’anglaise (haies vives, communications entre les jardins,...) dans une optique d’Žcologie urbaine. De mme, et tout aussi implicitement - mais nŽanmoins clairement -, les servitudes lŽgales de vue de l’article 678 du Code civil semblent bien tre opposables ˆ la rŽglementation locale des sols. L’affirmation des auteurs prŽcitŽs doit donc tre nuancŽe.

Il para”t difficile cependant de dŽgager un principe valable pour toutes les servitudes lŽgales de droit civil. En effet, en ce qui concerne les articles 671 et suivants au moins, les rgles locales d’urbanisme peuvent dŽroger aux distances des plantations par rapport aux limites des fonds : ds lors que les textes lŽgaux du Code civil prŽvoient la possibilitŽ d’y dŽroger (ce qui est le cas en ce qui concerne les articles susvisŽs qui nous intŽressent : art.671), la rŽglementation locale des sols peut prendre le relais et fixer elle-mme des dispositions particulires.

En revanche, il reste vrai que les autorisations de construire sont accordŽes sous rŽserve des droits des. Cela signifie que les tiers ne peuvent obtenir la sanction de lŽgislations extŽrieures ˆ l’urbanisme, comme celle du droit privŽ, que devant les juridictions judiciaires; cela signifie Žgalement que les autorisations de construire ne sanctionnent pas la lŽgislation issue du Code civil. C’est le cas des rgles de droit civil. Selon une jurisprudence dŽsormais bien Žtablie, le permis a en effet pour seul objet d’assurer la conformitŽ des travaux qu’il autorise avec la lŽgislation et la rŽglementation de l’urbanisme. Un permis de construire ne peut donc tre attaquŽ au motif qu’il crŽerait une servitude de droit privŽ au profit du pŽtitionnaire ni qu’il contreviendrait aux rgles de la mitoyennetŽ. Dans le mme sens, une autorisation de construire n’est pas illŽgale parce qu’elle ne respecterait pas une servitude civile conventionnelle ou une stipulation contractuelle.

Les consŽquences, par exemple quant ˆ la protection des espaces verts, sont Žvidentes : un permis pourrait contenir des prescriptions spŽciales obligeant ˆ replanter ou ˆ maintenir des arbres ou un espace Žcologiquement intŽressant mais les tiers disposeraient nŽanmoins du droit de se prŽvaloir judiciairement des servitudes de droit civil des articles 671 et suivants, autrement dit de faire arracher ces plantations. L’exception ˆ l’article 671 vise certes des rglements : une autorisation de construire (ˆ l’exception des arrtŽs de lotissements) est un acte “rŽglementaire”, mais elle n’est pas un rglement, sauf ˆ ce que le juge judiciaire considre qu’il faille viser tous les actes administratifs unilatŽraux comme des rglements. Les prescriptions qu’elle peut contenir ne peuvent donc dŽroger ˆ cette disposition du Code civil, ˆ l’inverse d’un rglement de P.O.S.

On arrive donc ˆ cette incohŽrence : un P.O.S. ou un document Žquivalent pourrait prŽvoir des rgles dŽrogatoires aux rgles de distance concernant les plantations ou leur maintien. Mais un permis de construire, qui devra tre dŽlivrŽ conformŽment ˆ ce rglement, pourra prter le flanc aux critiques des voisins devant les juridictions judiciaires sauf, bien entendu, s’il existe des usages Žtablis permettant de dŽroger ˆ l’article 671 du Code civil (c’est le deuxime cas de dŽrogation , rappelons-le). 

Selon le Conseil d’ƒtat, une des justifications ˆ la sŽparation entre les deux catŽgories de rgles de droit tient ˆ ce que les questions de propriŽtŽ privŽe relvent uniquement de rapports entre particuliers et qu’il n’est pas souhaitable que l’administration s’immisce dans leur gestion. Il n’est donc selon lui pas question d’y revenir sans qu’il soit portŽ atteinte “aux principes les plus constants et les plus importants applicables au droit de propriŽtŽ”. 
NŽanmoins, le sectionnement du droit (nous dirions presque le “saucissonnage” du droit) affecte indŽniablement son intelligibilitŽ. La seule amŽlioration proposŽe par le Conseil d’ƒtat est d’ordre purement formelle : indiquer sur les formulaire de permis de construire que ceux-ci sont accordŽs sous rŽserve des droits des tiers. Ce serait une bien pitre consolation...

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Une vue d’ensemble sur le systme juridique de rapprochement des lŽgislations parallles au Code de l’urbanisme et qui traitent spŽcialement ou indirectement de l’environnement, est certainement dŽlicate. 

Est-ce le prix que doit payer notre droit pour atteindre un degrŽ satisfaisant de prise en compte de l’environnement dans les rgles locales d'urbanisme ? 

On pourrait tre tentŽ de rŽpondre par la nŽgative. Comme l’a dŽveloppŽ A.GIVAUDAN, le droit doit rester simple, commode et objectif. Si la prise en compte de l’environnement telle qu’elle rŽsulte des lŽgislations spŽcifiques introduit de l’objectivitŽ dans les rgles locales d’urbanisme, il est clair qu’elle ne simplifie pas le droit ni ne le rend plus commode d’accs et d’utilisation. 

Mais l’efficacitŽ du droit est-elle toujours compatible avec sa simplicitŽ ? Il ne faut pas se leurrer : “il est presque impossible d’tre simple quand les exigences sociales, en faveur de contr™les collectifs plus Žtroits, sont trs fortes malgrŽ les rŽclamations de ceux qui les subissent. Toute amputation crŽe une fonction de remplacement”.

En dŽfinitive, il n’est pas sžr en effet que l’on doive sacrifier ˆ une simplification du droit si l’on souhaite atteindre un degrŽ ŽlevŽ de protection de l’environnement. MalgrŽ la complication que l’existence des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement provoque dans le droit de l’urbanisme, les solutions existent pour sanctionner les intŽrts qu’elles protgent ˆ l’intŽrieur mme des rgles locales d’urbanisme : nous nous sommes employŽs ˆ les mettre en lumire. Et ces solutions, quoique parfois un peu mystŽrieuses et hors de portŽe du nŽophyte, peuvent para”tre globalement satisfaisantes. 

Dans son rapport de 1992 sur l’urbanisme, le Conseil d’ƒtat Žcrivait d’ailleurs au sujet des servitudes d’utilitŽ publique que “ce systme original mis en place pour rendre applicables des rgles de droit est apparu satisfaisant au Conseil d’ƒtat, qui l’avait prŽconisŽ dans son rapport de 1974. Il ne semble pas soulever de sŽrieuses objections tant de la part des destinataires des servitudes d'utilitŽ publique que de celle des administrations gestionnaires de ces servitudes”. Mais l’on notera que le Conseil exclut de son apprŽciation les autoritŽs dŽcentralisŽes qui sont celles sur lesquelles psent en premier les servitudes d'utilitŽ publique.
 
Le systme pourrait tre amŽliorŽ encore gr‰ce ˆ certains amŽnagements de notre droit : 

- une consŽcration lŽgislative ou constitutionnelle du concept de servitude d’utilitŽ publique (et non plus seulement du concept de servitude administrative);

- la gŽnŽralisation des servitudes d'utilitŽ publique ayant des effets directs sur les actes de construire et d’amŽnager au dŽtriment de celles se bornant ˆ ne prŽvoir qu’un rŽgime d’autorisation ou de dŽclaration;

- une nouvelle typologie des servitudes d'utilitŽ publique “orientŽe-effets” ˆ la place d’une typologie inadaptŽe et dŽmodŽe portant sur les objectifs intermŽdiaires;

- une mise ˆ jour de l’article R.126-1 en y faisant un important “mŽnage de printemps”;

- une clarification formelle dans le Code de l’urbanisme des rapports juridiques avec les rgles locales d’urbanisme autres que le P.O.S. (M.A.R.G.U., P.A.Z., P.S.M.V.,...);

- et, surtout, la suppression des “servitudes-doublons” devant en retour se traduire par un amŽnagement et un perfectionnement de celles qu’il conviendrait de conserver. Nombreuses sont les servitudes qui sanctionnent sensiblement les mmes objectifs. La multiplication d’instruments identiques au rŽgime juridique diffŽrent (autoritŽs compŽtentes, procŽdures, indemnisation,...) est certainement une source de complication inutile du droit. Une clarification s’impose.

Le Conseil d’ƒtat retenait d’ailleurs dans son rapport de 1992 qu’il convenait d’Žviter la multiplication des servitudes d'utilitŽ publique, de faire un tri entre les servitudes d'utilitŽ publique existantes et de s’assurer de la nŽcessitŽ de chacune d’elles, tandis que, dans des domaines sensibles actuellement non couvert par des servitudes d'utilitŽ publique (publicitŽ extŽrieure) la crŽation de nouvelles servitudes d'utilitŽ publique pouvait s’imposer.

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Au terme de notre exposŽ, quatre aspects positifs ressortent de l’examen :

- nous devons d’abord considŽrer que, dans l’ensemble, les difficultŽs d’articulation entre les rgles locales d’urbanisme et les servitudes d'utilitŽ publique ne sont pas insurmontables. Le droit positif actuel, malgrŽ ses lacunes, permet de trouver la plupart du temps des solutions adaptŽes. Cependant, on ne peut faire l’Žconomie de nombreux et difficiles dŽtours juridiques. Ainsi, mme lorsque le Code de l’urbanisme semble prŽvoir des rgles claires, ils donnent prise ˆ interprŽtations voire ˆ spŽculations; 

- le concept de servitudes d’utilitŽ publique dans le droit de l’urbanisme n’est pas critiquable en lui-mme. 
Seule peut tre remis en cause un certain dŽsordre auquel il ne serait pas difficile au lŽgislateur de remŽdier, en confortant ainsi la place des servitudes d’utilitŽ publique dans l’ordre juridique. Comme le reconnaissait le Conseil d’ƒtat, “la tentation existe de fondre l’ensemble des rgles de droit ayant une incidence spatiale dans un droit de l’urbanisme trs Žlargi. Elle doit tre cependant ŽcartŽe”. 
Une clarification dans le Code de l’urbanisme s’impose; mais il serait souhaitable que les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement`s’enquirent avant toutes choses de savoir comment rŽsoudre aux mieux les problmes d’articulation avec le droit de l’urbanisme sans compliquer la comprŽhension des deux droits ˆ la fois;

- nous avons pu nous rendre compte combien le principe de l’indŽpendance des lŽgislations - tout ˆ fait relatif dans notre domaine - prŽsentait des avantages pour une meilleure prise en compte de l’environnement par la rŽglementation locale de l’urbanisme et, en premier lieu, par les rgles locales dŽcentralisŽes. C’est particulirement le cas dans des domaines qui reposent sur des constatations et des expertises scientifiques : risques naturels, risques industriels et protection des espaces Žcologiquement remarquables. Comme l’Žcrivait d’ailleurs A.GIVAUDAN ˆ propos de l’Žventuelle transformation des dŽlimitations par l’ƒtat d’espaces remarquables sur le littoral en servitudes d’utilitŽ publique, “l’acte instituant la servitude devenu dŽfinitif objective[rait] les protections et le risque de contentieux liŽ ˆ l’application de la loi littoral n’existerait plus”. 
PrŽcisŽment, alors que l’objectivitŽ des risques naturels ou technologiques ne peut se dŽmentir lorsqu’un P.P.R a par exemple ŽtŽ approuvŽ, il est difficile de continuer ˆ traiter diffŽremment d’autres “objectivitŽs”, reconnues scientifiquement. Tel est le cas des Z.N.I.E.F.F. qui, dans la rŽglementation locale de l’urbanisme, continuent ˆ faire l’objet d’une ignorance souvent coupable alors que la scientificitŽ et le sŽrieux de l’inventaire de ces zones n’est pas contestŽ;

- enfin, les servitudes d'utilitŽ publique prŽsentent des intŽrts politiques ou tactiques indŽniables : elles peuvent permettre aux autoritŽs dŽcentralisŽes de b‰tir une lŽgitimitŽ ˆ des rgles locales d’urbanisme protectrices de l’environnement qui, ua contraire, ne ferait pas l’unanimitŽ sur le terrain. 
Elles peuvent en outre permettre ˆ l’ƒtat d’imposer plus facilement certaines politiques publiques qu’il lui serait beaucoup plus difficile d’imposer aux autoritŽs dŽcentralisŽes comme le montrent les voies peu frŽquentŽes des mises en compatibilitŽ d’office ou des contr™les prŽ-juridictionnels et juridictionnels (dŽfŽrŽs). 

Nous ne pensons donc pas, contrairement ˆ B.DROBENKO, que les “interventions croisŽes sur des domaines parfois identiques” doivent nŽcessairement appeler une clarification qui tendrait ˆ “limiter le principe de l’exception ˆ la rgle (sic) qui peut conduire ˆ la disparition mme de la servitude d’urbanisme” : Cette conception ontologique du droit cherche en effet ˆ faire des servitudes d’urbanisme un forme universalisante de rŽglementation des sols. Or, si l’on entend au contraire s’interroger sur la dŽfense de certaines valeurs ou de certains intŽrts, c’est au contraire une vison axiologique (donc relativiste) du droit de l’urbanisme qu’il convient d’adopter. 
C’est pour cette mme raison que nous ne pouvons non plus partager l’avis de A.PLANEL selon qui la rgle d’urbanisme le droit commun auquel devrait se plier les lŽgislations spŽcifiques : “la portŽe du systme de protection mis en place par le droit de l’urbanisme (plan d’urbanisme, P.O.S., R.G.U.) se trouve compromise dans la pratique par un grand nombre de mesures lŽgislatives et rŽglementaires qui viennent s’opposer ˆ l’application de la loi en lui substituant une autre solution, elle mme lŽgale” : les servitudes d'utilitŽ publique ont tout autant leur place dans le paysage juridique franais que les servitudes d’urbanisme. Elles ne conduisent pas ˆ la disparition des servitudes d’urbanisme mais ˆ une orientation plus respectueuse de l’ordre public, en l’espce l’ordre public Žcologique.

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Pour autant, les servitudes d’utilitŽ publique ou, plus gŽnŽralement, les lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme ne sont pas toujours intangibles. Elles peuvent tre directement ou indirectement remises en cause. Cela fragilise d’autant le mŽcanisme d’intŽgration forcŽe de l’environnement dans la rŽglementation locale des sols.

Chapitre 2
Le rel‰chement des contraintes supŽrieures par la remise en cause des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement
L’effectivitŽ descontraintes pesant sur les rgles locales d’urbanisme est directement liŽe ˆ un facteur d’importance capitale : la stabilitŽ du droit de l’environnement et, plus particulirement, des servitudes d’utilitŽ publique environnementales.

Nous rejoignons ici les craintes dŽjˆ exposŽes en ce qui concerne l’instabilitŽ de la rŽglementation locale de l’urbanisme. L’on considre en effet trop souvent que les servitudes d'utilitŽ publique (ou toutes les planifications environnementales qui peuvent faire l’objet d’un P.I.G. au respect duquel la rŽglementation locale de l’urbanisme est tenue) sont intangibles. 

Or, c’est loin d’tre le cas, tant pour des raisons juridiques que politiques. Cette instabilitŽ peut tre gravement prŽjudiciable ˆ la protection de l’environnement. Il est pourtant clair, pour reprendre les propos de F.CABALLERO, que la portŽe du principe de non dŽgradation dŽpend d’une part de sa permanence dans le temps, et d’autre part des limites fixŽes ˆ l’intervention de l’homme. Le principe de non-dŽgradation n’a aucun sens sans permanence. Il y a en effet une contradiction fondamentale entre les proclamations solennelles visant ˆ doter la nation de “paysage ˆ jamais intacts et sacrŽs” et la facultŽ discrŽtionnaire de dŽclassement”.

La remise en cause des servitudes d'utilitŽ publique peut alors prendre deux formes :

- par le recours direct contre les dŽcrets modifiant l’annexe de l’article R.126-1 (section 1);

- par le mŽcanisme de l’exception d’illŽgalitŽ, de l’exception d’inopposabilitŽ et de l’exception de caducitŽ. Mais, dans ce dernier cas, une remise au point s’impose (section 2).

Section 1
Le recours direct contre les dŽcrets de mise ˆ jour de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme
Afin de savoir si l’on peut contester les dŽcrets de mise ˆ jour de l’annexe de l’article R.126-1 du Code de l'urbanisme, nous devons nous interroger sur le point de savoir s’ils crŽent du droit o s’ils sont des actes qui ne font pas grief. 

PrŽcisons d’emblŽe qu’il s’agit bien ici de l’hypothse d’un dŽcret actualisant le Code de l’urbanisme et non des arrtŽs (municipaux ou prŽfectoraux) mettant ˆ jour un P.O.S..

L’annexion ˆ la liste de l’article R.126-1 n’est pas anodine, nous l’avons vu : elle a pour consŽquence de faire entrer les servitudes d’utilitŽ publique dans le droit de l’urbanisme et de les rendre opposables aux rgles locales d’urbanisme (sous rŽserve bien entendu que chacune ait fait l’objet des mesures de publicitŽ propres ˆ leur lŽgislation-source). 

Ainsi, un recours contre un dŽcret de modification de l’annexe de l’article R.126-1 serait recevable et mme fondŽ si on dŽmontrait que la dŽcision reportŽe ne constituait pas une servitude d'utilitŽ publique. Cela montre s’il en est que s’attacher ˆ dŽfinir les “servitudes d’utilitŽ publique” en les distinguant des servitudes d’urbanisme n’est pas, lˆ non plus, une vue de l’esprit.

Un tel recours n’est pas une hypothse d’Žcole et ne prŽsenterait pas les mmes caractres que les recours contre les dŽcisions de mise ˆ jour des P.O.S. prises en application de l’article R.123-36 du Code de l'urbanisme 

Section 2
La contestation indirecte des servitudes d'utilitŽ publique par la voie de l’exception
Cette contestation est ici indirecte. Elle peut porte sur l’inopposabilitŽ des servitudes (¤1) ou sur la lŽgalitŽ des servitudes (¤2). Enfin, il conviendra d’Žvoquer la caducitŽ des servitudes d'utilitŽ publique (¤3).

¤1 - L’exception d’inopposabilitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique
La question de l’opposabilitŽ des servitudes d'utilitŽ publique ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme n’est pas trs compliquŽe : 

- d’une part, nous avons vu que, avec les rŽserves qui s’imposaient, les catŽgories de servitudes d’utilitŽ publique doivent avoir fait l’objet d’un dŽcret d’incorporation ˆ l’article R.126-1; 

- d’autre part, l’acte qui les institue (quand c’est le cas) doit avoir fait l’objet des formalitŽs de publicitŽ prŽalables dans le cadre de la lŽgislation propre ˆ ces servitudes. 

Dans la mesure o le bon accomplissement des formalitŽs de publicitŽ des servitudes d’utilitŽ publique conditionne leur entrŽe en vigueur, un P.O.S. n’aura pas ˆ respecter une servitude qui ne produirait aucun effet juridique parce que l’une et/ou l’autre de ces deux conditions prŽalables ne serai(en)t pas remplie(s), et cela mme si la servitude existe bel et bien. 

L’apport d’un arrt dŽjˆ citŽ ˆ la problŽmatique posŽe est remarquable. Cette dŽcision montre en effet que, dans les communes dotŽe d’un P.O.S., ce n’est pas parce qu’une servitude d'utilitŽ publique aurait ŽtŽ reportŽe dans le P.O.S. qu’elle serait en tout Žtat de cause opposable. Le Conseil d’ƒtat estime en effet que son opposabilitŽ aux demandes concernant l’occupation du sol est doublement conditionnŽe : d’une part , elle est conditionnŽe par l’accomplissement des formalitŽs de publicitŽ propres ˆ la servitude; d’autre part, elle est conditionnŽe par l’accomplissement de la formalitŽ d’annexion au P.O.S. dans les conditions de l’article L.126-1 du Code de l'urbanisme Ces deux conditions sont cumulatives.

Ainsi, contrairement ˆ ce que l’on pourrait croire et, surtout, contrairement ˆ ce que le laisse entendre le Code de l’urbanisme, il ne faut pas s’attacher ˆ la seule annexion des servitudes d'utilitŽ publique au P.O.S. pour pouvoir les confronter ˆ celui-ci ou ˆ toute autre rgle locale d’urbanisme qui doit les “respecter”. 

Par consŽquent, ˆ dŽfaut d’une telle publicitŽ, le rapport juridique de conformitŽ entre servitudes d'utilitŽ publique et rgle d’urbanisme sera vain car la servitude d’utilitŽ publique sera inopposable.

Il s’agit du premier moyen permettant de contester indirectement, non pas la lŽgalitŽ des servitudes d'utilitŽ publique, mais leur opposabilitŽ ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme. On reste songeur sur le fait que cette question chargŽe d’Žvidences n’ait pourtant jamais ŽtŽ abordŽe par la doctrine.

¤2 - L’exception d’illŽgalitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique
• La remise en cause des servitudes d'utilitŽ publique peut avoir lieu par le mŽcanisme de l’exception d’illŽgalitŽ, ˆ l’occasion du contr™le de la lŽgalitŽ de la rgle locale d’urbanisme soumise au respect de celle-ci.

Cette remise en cause a peu de chance de pouvoir tre couronnŽe de succs du point de vue de la lŽgalitŽ interne des servitudes d'utilitŽ publique, en raison d’un contr™le juridictionnel presque toujours favorable ˆ la rgle contr™lŽe, du moins en matire d’environnement. Mais rien n’interdit un requŽrant audacieux d’invoquer l’illŽgalitŽ d’une servitude d’utilitŽ publique de crŽation d’une rŽserve naturelle parce que celle-ci ne prŽsenterait pas (ou plus) selon lui les caractŽristiques substantielles permettant un tel classement. 
En revanche, ce n’est pas le cas de leur lŽgalitŽ externe. Or, comme en matire d’urbanisme, les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement qui instituent des servitudes d’utilitŽ publique tendent ˆ devenir de plus en plus procŽdurales. Rien n’empche en effet un requŽrant (qu’il soit particulier ou collectivitŽ publique) de contester les conditions tenant ˆ leur lŽgalitŽ externe, par exemple ˆ la rŽgularitŽ de l’enqute publique, ˆ la consultation des collectivitŽs locales concernŽes (qui peut aller jusqu’ˆ celles tenant ˆ la rŽgularitŽ des dŽbats devant leurs assemblŽe dŽlibŽrantes comme ce fut un temps le cas en matire d’urbanisme) ou aux conditions de rŽunion des commissions consultatives appelŽes ˆ donner leur avis au cours de leur procŽdure de crŽation.

Il faut rappeler que, bien entendu, le moment o l’exception d’illŽgalitŽ pourrait tre prŽsentŽe doit tre celui d’un recours contre la rgle d’urbanisme ou contre la rŽglementation locale de l’urbanisme elles-mmes. On sait en effet que, ˆ propos des arrtŽs de mise ˆ jour d’un P.O.S. aprs une dŽclaration d’utilitŽ publique, “des moyens tirŽs de l’illŽgalitŽ dont serait entachŽe la dŽclaration d’utilitŽ publique ne peuvent tre utilement invoquŽs au soutien de conclusions dirigŽes contre un arrtŽ prŽfectoral constatant la mise ˆ jour d’un plan d’occupation des sols, ˆ l’encontre duquel ne pourraient tre soulevŽs, le cas ŽchŽant, que des moyens tirŽs des vices propres dudit arrtŽ”.

Or, il convient de souligner deux choses : 

- d’une part, l’article L.600-1 du Code de l'urbanisme n’institue une prohibition de l’exception d’illŽgalitŽ externe qu’ˆ l’Žgard des seuls “documents d’urbanisme”, c’est-ˆ-dire des documents de planification des sols issus du Code de l’urbanisme, non ˆ l’Žgard des servitudes d’utilitŽ publique. Rien n’empchait le lŽgislateur d’Žtendre cette prohibition aux servitudes d'utilitŽ publique par l’ajout d’un alinŽa ˆ cet article. Cette idŽe ne s’est malheureusement jamais profilŽe en cours de dŽbats parlementaires. On voit encore ici que, loin de favoriser l’environnement, cette loi a dŽverrouillŽ certaines sŽcuritŽs juridiques au seul avantage des rgles locales d’urbanisme ou, plus gŽnŽralement, des documents de planification des sols locaux;

- d’autre part, la contestation de l’illŽgalitŽ (externe ou interne) d’une servitude d’utilitŽ publique par la voie de l’exception se rattache ˆ la lŽgalitŽ interne du document “d’urbanisme” sur laquelle cette exception est ŽtayŽe. Il sera donc possible de contester la lŽgalitŽ du document “d’urbanisme” par la voie de l’exception au-delˆ de la limite fatidique des six mois en se fondant sur l’illŽgalitŽ de la servitude d'utilitŽ publique elle-mme invoquŽe par la voie de l’exception.

Nous avons dŽjˆ soulignŽ ce mŽcanisme d’exception d’illŽgalitŽ en cha”ne ˆ propos des documents de planification des sols du Code de l’urbanisme pour tempŽrer les apports de la rŽforme introduite ˆ l’article L.111-1-1 par la loi du 4 fŽvrier 1995. Mais une double exception d’illŽgalitŽ n’est nullement prohibŽe par les textes : il serait ainsi possible de prŽsenter une exception d’illŽgalitŽ contre la servitude d'utilitŽ publique ˆ l’occasion de l’exception d’illŽgalitŽ contre le P.O.S. fondŽe sur ce que le P.O.S. n’avait pas ˆ se conformer ˆ une servitude d'utilitŽ publique reconnue illŽgale. On imagine sans peine le nombre d’autorisations de construire qui pourraient tre annulŽes par ce double mŽcanisme. 

¤3 - L’exception de caducitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique
Plusieurs arrts anciens relatifs ˆ des servitudes d'utilitŽ publique ont pu donner ˆ croire que les servitudes d'utilitŽ publique pouvaient s’Žteindre par leur simple non usage. Par deux arrts, le Conseil d’ƒtat a jugŽ que des servitudes de halage disparaissaient par le simple fait que le cour d’eau cessait d’tre navigable ou flottable au droit des propriŽtŽs concernŽes.

Ces solutions ne paraissent plus pouvoir s’insŽrer dans le systme actuel tel qu’il rŽsulte de la dŽcision du Conseil constitutionnel du 13 dŽcembre 1985 et des principes du droit public. 

Ë la question de savoir comment les actes administratifs perdent leur vigueur, M.WALINE rŽpondait en des termes clairs : “pas de dŽsuŽtude (...). Pas plus que les lois, les actes administratifs ne tombent en dŽsuŽtude, ne s’abrogent par la non-application”. 

Cette idŽe a ŽtŽ confirmŽe par de nombreuses dŽcisions. Il ne faut pas confondre la caducitŽ avec les changements de circonstances de fait ou de droit : ces changements rendent certes illŽgaux les actes en question, mais encore faut-il un acte exprs d’abrogation pour les rayer dŽfinitivement de l’ordonnancement juridique.

De plus, du point de vue de l’opportunitŽ, il suffirait que des servitudes d’utilitŽ publique aient perdu en fait l’intŽrt qui avait pu justifier leur protection pour qu’elles cessent purement et simplement d’exister. Ainsi, une rŽserve naturelle dans laquelle l’espce protŽgŽe qui avait justifiŽ sa crŽation aurait disparu (par exemple du fait d’une destruction intentionnelle) cesserait de facto d’appartenir ˆ la catŽgorie des rŽserves naturelles et de bŽnŽficier des servitudes affŽrentes. Ceci aurait de quoi surprendre alors qu’aujourd’hui la procŽdure est de plus en plus la garantie du droit substantiel qu’elle consacre. 

De plus, les servitudes nŽcessitent une dŽcision de l’autoritŽ administrative pour leur institution. La rgle du parallŽlisme des formes doit par consŽquent s’imposer pour que leur suppression soit entourŽe des mmes garanties procŽdurales.

La caducitŽ serait Žgalement extrmement prŽjudiciable s’agissant des servitudes d’urbanisme. Il suffirait qu’un schŽma directeur ne rŽponde plus aux exigences de son temps pour que l’on invoque sa caducitŽ, diminuant du coup l’intensitŽ des contraintes pesant sur la rŽglementation locale de l’urbanisme. Or, on sait ˆ quel point les schŽmas directeurs sont dŽcriŽs en raison de leur obsolescence. Un tribunal s’est d’ailleurs prononcŽ ˆ ce sujet : l’obsolescence ne vaut pas caducitŽ.
De son c™tŽ, la Cour de cassation juge de faon parfaitement conforme aux principes dŽgagŽs en la matire : une servitude d'utilitŽ publique, comme tout autre acte administratif rŽglementaire, ne peut “naturellement” cesser d’exister.

Il nous faut donc considŽrer que les deux arrts citŽs liminairement sont des anomalies. 

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On voit que l’immutabilitŽ des servitudes d'utilitŽ publique n’est que thŽorique. 

Se posent alors deux questions majeures :

• le contexte de dŽcentralisation est-il propice ˆ un maintien ad vitam ¾ternam des servitudes d'utilitŽ publique dans le giron de l’ƒtat ou, tout au moins, dans celui d’une autoritŽ qui puisse garantir le respect des “grands Žquilibres” ?

Certaines tentatives avortŽes dŽmontrent la volontŽ Žvidente de certaines collectivitŽs locales de prendre en charge certaines polices de l’environnement. Certes, selon la dŽcision prŽcitŽe du 13 dŽcembre 1985 du Conseil constitutionnel, la crŽation de nouveaux types de servitudes d’utilitŽ publique est du ressort de la loi et ne peut tre Žtablie que par une “autoritŽ de l’ƒtat”. Mais cette rŽfŽrence aux autoritŽs de l’ƒtat n’est pas claire comme nous l’avons dŽjˆ fait remarquer. Une interprŽtation extensive de cette expression pourrait y faire entrer les communes ou toute autre collectivitŽ dŽcentralisŽe. Elle permettrait ainsi aux collectivitŽs dŽcentralisŽes de se voir attribuer par le lŽgislateur des compŽtences en matire de servitudes d’utilitŽ publique stricto sensu (c’est-ˆ-dire au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme).

Cela poserait en outre de graves problmes moraux : comment espŽrer en effet que des dŽpartements ou des rŽgions, nouvellement chargŽes de ces compŽtences, institueraient des servitudes d’utilitŽ publique alors que les Žlus qui composent ces assemblŽes sont ceux qui Žlaborent aussi les rŽglementations locales de l’urbanisme auxquelles s’imposeront ces servitudes d’utilitŽ publique ? Autrement dit, il est illusoire que les collectivitŽs dŽcentralisŽes attributaires de compŽtences d’environnement transfŽrŽes en provenance de l’ƒtat se donnent des b‰tons pour se faire battre...On ne modifie pas l’ordre juridique sans se poser au prŽalable la question de savoir quelle efficacitŽ on entend confŽrer ˆ l’ordre ainsi modifiŽ.

• le rapport juridique entre les servitudes d'utilitŽ publique (ou les lŽgislations extŽrieures au Code de l’urbanisme) et les rgles locales d'urbanisme restera-t-il toujours un rapport de conformitŽ ? 

Rien n’empche en effet le lŽgislateur de venir un jour ou l’autre modifier ce qui fait un des traits de caractre majeurs des rapports entre les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d'urbanisme. Il pourrait venir un jour y substituer le terme de compatibilitŽ. Nous aurions lˆ un autre exemple de dŽrŽgulation prŽjudiciable ˆ l’environnement, ˆ c™tŽ des dŽrŽgulations qui ont touchŽ le droit spŽcifique de la rŽglementation locale de l’urbanisme (involution de la rŽglementation des nuisances, involution de l’article L.123-1, disparition de certaines garanties ŽdictŽes ˆ l’origine pour protŽger l’environnement,...).

Toutefois, cette modification serait sans doute vaine au regard de la prŽcision de nombreuses servitudes d’utilitŽ publique. Nous avons vu en effet, ˆ propos des L.A.U., qu’il fallait bien plus s’attacher au contenu de la norme de rŽfŽrence qu’au standard juridique qui organise le rapprochement de la rŽglementation locale de l’urbanisme par rapport ˆ cette norme (conformitŽ, compatibilitŽ, prise en compte,...).

• En dŽfinitive, le maintien de l’intŽrt que prŽsente les servitudes d'utilitŽ publique (ou les lŽgislations particulires qui ne produisent pas de servitudes d'utilitŽ publique mais qui peuvent faire l’objet d’une reconnaissance sous forme de P.I.G.) est conditionnŽ par une volontŽ politique forte : tous les instruments existent dans les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement pour instituer des protections fortes, mais seule manque la volontŽ de l’ƒtat de faire prŽvaloir les intŽrts suŽprieurs de la protection de l’environnement par cette voie.

Nous retrouvons ici la mme conclusion appliquŽe ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme : tous les instruments existent dans le Code de l’urbanisme pour produire une rgle locale d'urbanisme protectrice de l’environnement, seule peut manquer la volontŽ politique d’y parvenir. 

a

Comme l’a pertinemment Žcrit Y.JƒGOUZO, la diversitŽ des plans de protection et de gestion de l’environnement conduit ˆ s’interroger sur la possibilitŽ de regrouper toutes ces procŽdures autour d’un seul concept, sur l’existence mme d’une catŽgorie homogne d’instruments juridique qui pourrait tre, par analogie avec les documents d’urbanisme, celle des “documents d’environnement”. Cette problŽmatique assez nouvelle, ˆ laquelle en tout cas nul ne se rapportait il y a peu, dŽnote ˆ quel point les planifications de l’environnement - qu’elles soient productrices de servitudes d'utilitŽ publique ou non - dŽrangent l’ordre juridique tel qu’il rŽsulte du Code de l’urbanisme.

Mais doit-on pour autant crŽer une nouvelle catŽgorie de normes qui ne sont ni des servitudes d’utilitŽ publique, ni des servitudes d’urbanisme (S.A.G.E., S.D.A.G.E., plans des dŽchets,...) et qui s’imposent Žgalement aux documents de planification des sols du droit de l’urbanisme ?...cela se discute.

Composer avec le principe d’indŽpendance des lŽgislations (faible lisibilitŽ du droit, impression infondŽe d’insŽcuritŽ juridique,...), qui est cependant tout ˆ fait relatif dans le domaine des rgles locales d’urbanisme, est cependant loin de signifier que les objectifs d’une meilleure prise en compte de l’environnement n’ont pas ŽtŽ atteints. Au contraire. 
Le principe de l’indŽpendance de la lŽgislation de l’urbanisme et des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement peut contribuer au saut qualitatif requis en matire de planification locale des sols. Du moins, est-ce le cas en ce qui concerne la rŽglementation locale de l’urbanisme, car le principe de l’indŽpendance des lŽgislations appliquŽ aux autorisations d’utilisation du sol (l’indŽpendance des procŽdures) reste problŽmatique. 
La stratification des textes et des logiques institutionnelles en matire d’administration locale de l’environnement, nous dit R.ROMI, impose non plus un rapiage, mais une remise ˆ plat globale, commandŽe non plus par le seul impŽratif d’une rationalitŽ hypothŽtique, mais par le souci d’assurer ˆ la fois une dŽmocratisation et une lisibilitŽ du droit et des institutions. En matire d’environnement, l’un ne saurait aller sans l’autre, car la lŽgitimitŽ des mesures de gestion commande leur efficacitŽ rŽelle. Nous ne pensons cependant pas qu’une telle remise ˆ plat du droit de l’urbanisme et du droit de l’environnement s’impose ˆ ce point, du moins encore dans l’immŽdiat, prŽcisŽment pour des raisons d’efficacitŽ : ce n’est pas en fusionnant deux droits, comme on a tentŽ un peu vainement de 1978 ˆ 1981 de fusionner les intŽrts de l’amŽnagement et ceux de l’environnement dans un super-ministre de l’Environnement, que l’on permettra une meilleure protection de l’environnement dans les politiques nationales ou locales de planification des sols. 
En revanche, il est clair qu’une rŽflexion globale sur les mŽcanismes juridiques d’interaction s’impose.

Doit-on prŽcisŽment condamner ce mouvement de contamination progressive du droit de l’urbanisme que certains pourraient qualifier de dŽgŽnŽrescence de la planification des sols ? 

Le Conseil d’ƒtat avait en effet Žcrit que cette Žvolution rŽcente Žtait marquŽe par une “tendance ˆ la dispersion”. Pour lui, “une tentation croissante consiste ˆ donner une traduction concrte ˆ des politiques ayant des objets trs ŽloignŽs de ceux du droit de l’urbanisme, sous la forme de rgles incorporŽes ˆ ce droit (...). Si ces prŽoccupations ont toutes leur lŽgitimitŽ, il y a, en revanche, un risque ˆ vouloir incorporer ˆ la rŽglementation d’urbanisme des matires qui n’en procdent pas directement. La plupart des politiques sectorielles ont une assiette gŽographique et spatiale. Pour autant, elles ne doivent pas nŽcessairement trouver de transcription dans ce droit”. 

Cependant, nous pensons qu’il faut nuancer cette apprŽciation critique. La mŽthode d’infiltration du droit de l’urbanisme par les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement (ou des autres lŽgislations sectorielles en gŽnŽral) constitue-t-elle vraiment et toujours un inconvŽnient ? Nous en doutons fortement si l’on se place dans l’optique d’une meilleure efficacitŽ juridique et pratique. Or, c’Žtait prŽcisŽment l’optique choisie par le Conseil d’ƒtat dans son rapport.
D’une part, en effet, la remarque du Conseil d’ƒtat n’est pas vraiment explicative ni justificative de cette critique : il reste en effet ˆ dŽfinir ce qu’est vŽritablement l’objet du droit de l’urbanisme (en rŽalitŽ les objectifs) ou ce que sont les “objets naturels de ce droit”. PrŽcisŽment, nous avons vu que ces objets et ces objectifs Žtaient aujourd’hui trs largement entendus et trs Žlastiques, de l’Ïuvre du juge administratif...et du Conseil d’ƒtat lui-mme.
D’autre part, il est clair que cette montŽe en puissance des lŽgislations spŽcifiques ˆ l’Žgard du droit de l’urbanisme n’est pas observŽe d’un bon Ïil par ceux qui revendiquent l’idŽe que le droit de l’urbanisme est plus un droit de l’amŽnagement qu’un droit de la protection de l’environnement.
C’est la raison pour laquelle cette idŽe des “objets (objectifs) naturels” du droit de l’urbanisme nous para”t trs ambigu‘ et fortement connotŽe. Ici, le dŽbat n’est plus juridique mais idŽologique : il porte sur l’affrontement de valeurs et, par suite, sur la question de savoir quelle est la meilleure branche du droit pour protŽger les intŽrts vŽhiculŽs par ces valeurs. Doit-il s’agir du droit de l’urbanisme ? De faon exclusive ou de faon complŽmentaire ? Et ˆ quel Žchelon territorial d’action ?

Il est dans ces conditions tout ˆ fait justifiŽ que les servitudes d'utilitŽ publique soient directement opposables tant aux modes d’utilisation et d’occupation du sol qu’aux documents “d’urbanisme” proprement dits. Ces instruments ont prŽcisŽment ŽtŽ conus pour discipliner ces usages des sols et, surtout, pour compenser les carences et les lacunes des rgles locales d’urbanisme, au premier titre desquelles figurent les rgles d’urbanisme dŽcentralisŽes. Il sera possible de discuter ˆ nouveau de la question lorsque les autoritŽs locales auront dŽfini, d’elles-mmes, des rgles protectrices de l’environnement sans avoir eu, au prŽalable, la “servitude d'utilitŽ publique sur la tempe”. C’est ce que Y.JƒGOUZO entend lorsqu’il Žcrit que “s’il est permis de discuter le bien fondŽ de cette restriction [ˆ la contamination du droit de la planification “urbaine” par le droit de l’environnement], les documents d’urbanisme souffrent d’une seconde limite, de type plus politique et qui tient ˆ ce que leur responsabilitŽ a ŽtŽ dŽcentralisŽe depuis la loi du 7 janvier 1983 (...). Si les collectivitŽs locales qui le souhaitent (...) ont avec le P.O.S. et les autres documents d’urbanisme tous les moyens juridiques et nŽcessaires pour mener des politiques vigoureuses de protection, elles n’en ont gŽnŽralement pas l’obligation”.

La pŽrennitŽ des protections ŽdictŽes sur le fondement des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement est donc un gage de prise en compte durable de l’environnement dans la rŽglementation locale de l’urbanisme. Cette durabilitŽ des protections, bien que toujours relative, permet de tempŽrer considŽrablement les effets dŽplorables de l’instabilitŽ des rgles locales d’urbanisme, au premier titre desquelles figurent les rgles locales d’urbanismedŽcentralisŽes.

Mais tout n’est pas parfait car cette pŽrennitŽ n’est pas acquise pour autant : les servitudes d’utilitŽ publique peuvent tre remises directement ou indirectement en cause.

a

La subordination des rgles locales d'urbanisme aux lŽgislations spŽcifique de l’environnement - et notamment aux servitudes d'utilitŽ publique - constitue un mode original de prise en compte de l’environnement. MalgrŽ un alourdissement et une complication du droit, malgrŽ les limites tenant ˆ l’immutabilitŽ thŽorique des servitudes d'utilitŽ publique, cette complication est utile tout en Žtant protectrice des droits des propriŽtaires.

Le concept autonome de servitude d’utilitŽ publique est donc parfaitement justifiŽ dans ce contexte.
 
Mais contrairement aux normes d’urbanisme, les servitudes d'utilitŽ publique restent Žtrangement en dehors des dŽbats, du moins pour l’instant, tandis que les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement affirment de plus leur autonomie ˆ l’Žgard du droit de l’urbanisme. 
Au contraire, les normes d’urbanisme imposant des contraintes au mme titre que les servitudes d’utilitŽ publique sont, elles, de plus en plus sous le feu de la critique, surtout lorsqu’elles Žmanent du niveau central de l’ƒtat; nous visons ici aussi bien le pouvoir rŽglementaire (nous saurons bient™t, par la pratique, ce qu’il adviendra des D.T.A. et des directives paysagres...) que le pouvoir lŽgislatif (L.A.U.,...) : jugŽes trop souvent attentatoires aux libertŽs locales, leur avenir et leur force dans le dŽbat amŽnagement/environnement est loin d’tre dŽfinitivement assurŽ, en particulier tant que la protection de l’environnement n’aura pas fait l’objet d’une consŽcration dans notre Constitution.

En dŽfinitive, comme l’Žcrivait S.CAUDAL-SIZARET ˆ propos des ambitions d’intŽgration des rationalitŽs de protection de l’environnement ˆ d’autres droits, parler d’intŽgration “revient ˆ s’interroger sur la capacitŽ du droit ˆ poursuivre simultanŽment plusieurs fins : la vocation du droit n’est-elle pas au contraire de rŽsoudre de faon fragmentaire ponctuelle, les problmes posŽs ? Et la recherche d’un traitement simultanŽ, global, des divers objectifs ne mne-t-il pas ˆ un systme trop lourd, trop complexe ˆ manier ?”. Le dilemme est cruel en effet : l’intŽgration, thŽoriquement sŽduisante, ne mne-t-elle pas ˆ la dilution, sinon ˆ la neutralisation des valeurs que l’on cherche ˆ “intŽgrer” ? PrŽcisŽment c’est ˆ cause de cela que nous prŽfŽrons l’indŽpendance dans l’interaction, mme si cela induit nŽcessairement une certain complexitŽ.

Certes, on pourrait faire valoir que certaines servitudes d'utilitŽ publique environnementales ne sont pas toutes des “dispositifs de protection exclusive”. Ë l’exception de servitudes d’utilitŽ publique relatives ˆ des travaux ou ˆ des ouvrages pour lesquelles l’affaire est entendue du point de vue de la protection de l’environnement (il en sort perdant), certaines d’entre elles organisent en effet une pŽrŽquation entre les intŽrts de la protection de l’environnement et les intŽrts Žconomiques a lieu. Mais cette pŽrŽquation des intŽrts a nŽanmoins lieu en sens inverse par rapport ˆ celle qui a lieu dans le processus de dŽfinition des rgles locales d’urbanisme : les intŽrts de l’environnement sont a priori en position de force; les intŽrts Žconomiques viennent seulement en limiter ˆ la marge les modalitŽs d’expression dans la norme, mme si cette marge peut parfois prendre des proportions regrettables. 
A l’inverse, les documents locaux de planification des sols du droit de l’urbanisme ont pour vocation de distribuer de faon gŽnŽraliste des affectations ˆ l’espace, et les affectations amŽnageuses figurent au premier rang. Les nŽcessitŽs de la protection de l’environnement ont peine ˆ venir en limiter les manifestations les plus prŽjudiciables, ce d’autant plus que les rgles locales d’urbanisme sont perpŽtuellement en chantier et extrmement volatiles. Le travail de persuasion auprs des autoritŽs locales doit tre recommencŽ ˆ chaque modification ou rŽvision du document visŽ; ce n’est pas le cas des servitudes d'utilitŽ publique qui restent malgrŽ tout relativement stables et pŽrennes.

E

CONCLUSION GƒNƒRALE
“Les principes sur lesquels reposent une sauvegarde sŽrieuse des espaces naturels ne sont pas discutables. Nul, ˆ quelque rares exceptions, n’en disconvient. La question n’appelle pas de rŽponse subjective. Les espaces naturels doivent tre protŽgŽs, aprs versement du tribut dž au titre du dŽveloppement. Il doit tre le moindre”. On ne sauvegarde donc durablement les espaces naturels sans rŽpondre efficacement aux besoins de l’urbanisation. Pour interdire, il faut avoir en main les moyens des pouvoirs de donner. Le spŽcialiste de la protection est rejetŽ quant il n’est que cela. “N’oublions jamais ce prŽcepte ŽlŽmentaire d’administration qui s’applique tout autant aux fonctionnaires qu’aux Žlus” nous dit le ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie pour conclure son propos. 

Mais c’est prŽcisŽment la question de ce tribut ˆ payer qui fait tout le dŽbat de la place que doit occuper le droit de l’environnement dans le droit en gŽnŽral, ou la place que doit occuper l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme. 

Une fois admis la nŽcessitŽ de la protection de l’environnement, encore faut-il savoir jusqu’o les acteurs du droit de l’urbanisme sont prs ˆ faire des concessions. Car, lorsqu’il est question d’Ždicter des rgles locales d’urbanisme, les politiques d’urbanisation sont indissociables des politiques de protection. Les sacrifices souvent inŽvitables doivent alors tre minimisŽs.

Ë ce titre, le code de l’urbanisme offre tous les instruments juridiques aux autoritŽs locales non seulement pour minimiuser ce “tribut” mais aussi pour assurer une protection effective de l’environnement. Toutefois, le code ne fait que rarement l’obligation aux autoritŽs locales d’urbanisme de protŽger l’environnement. 
Si le Code de l’urbanisme a instituŽ de nombreux mŽcanismes de rŽgulation, ces derniers ne remplissent pas leur office malgrŽ un perfectionnement accru depuis quelques annŽes (sinon leur sophistication inutile) : soit pour des raisons juridiques (insuffisance du contr™le juridictionnel ou refus du juge d’effectuer un contr™le normal derrire une qualification de l’erreur manifeste, insuffisance de certaines contraintes formelles : rapport de prŽsentation,...), soit pour des raisons politiques (r™le de la “dŽmocratie participative”, r™le de l’ƒtat comme contr™leur de la lŽgalitŽ), soit encore pour des raisons tenant au droit du contentieux administratif (sursis ˆ exŽcution des rgles locales d’urbanisme quasi impossible dans les conditions de droit commun en raison de la condition rŽmanente et presque jamais remplie du prŽjudice difficilement rŽparable).

Cette situation peut pleinement justifier l’existence de normes supŽrieures s’imposant ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme : normes nationales (L.A.U., servitudes d’utilitŽ publique,...) ou normes supranationales (directives communautaires et conventions internationales comportant des obligations sŽrieuses). L’une des premires exceptions qui justifie la mise en veilleuse d’un hypothŽtique “principe de subsidiaritŽ” est prŽcisŽment celle de la carence ou de l’action prŽjudiciable des Žchelons infŽrieurs. Or c’est bien encore le cas dans notre matire : les autoritŽs locales sont encore loin d’avoir orientŽ leur dŽveloppement local dans le sens d’un “dŽveloppement durable” qui traduirait les principes ŽnoncŽs ˆ l’article L.200-1 du Code rural ou de l’article 130 R du TraitŽ C.E.E. 

Dans son rapport, le Conseil d’ƒtat justifiait pleinement cette “ingŽrence” d’autres autoritŽs dans le processus d’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme : “mieux les collectivitŽs locales assumeront effectivement leurs responsabilitŽs et moins l’ƒtat sera tentŽ ou fondŽ de reprendre d’une main ce qu’il a donnŽ de l’autre : l’indiffŽrence de certaines communes ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement est parfois la meilleure justification des recours ˆ la procŽdure de classement des sites qui permet ˆ l’ƒtat d’intervenir pour contr™ler l’utilisation des sols dans les pŽrimtres ainsi protŽgŽs”. Cette affirmation est autant d’actualitŽ qu’il s’agisse du classement au titre de la loi du 2 mai 1930 que de toutes autres servitudes d’utilitŽ publique ou encore de rgles d’urbanisme Žtatiques (nationales ou locales).

Comme l’Žcrit Y.JƒGOUZO, “la planification de l’environnement appara”t de manire certaine un instrument de recentralisation potentielle. D’une part, les nouveaux instruments mis en place sont de la seule compŽtence de l’ƒtat; d’autre part, ils sont systŽmatiquement placŽs au-dessus des documents d’urbanisme dŽcentralisŽs dans la hiŽrarchie des normes d’amŽnagement et d’occupation du sol”.

L’ƒtat et, de plus en plus, les organes de la CommunautŽ europŽenne, demeurent malgrŽ tout des Žchelons indispensables en matire de rŽgulation des usages du sol et d’amŽnagement du territoire. Notre Constitution permet difficilement d’affecter une place moindre ˆ l’ƒtat que celle qui lui appartient aujourd’hui et le TraitŽ C.E.E. permet de moins en moins facilement aux ƒtats de s’arroger des marges de totale libertŽ : la libertŽ qui restera aux collectivitŽs locales ne peut tre autre chose que le champ d’action que l’ƒtat estime devoir leur laisser; la libertŽ qui restera aux ƒtats membres de la CommunautŽ ne peut tre autre chose que l’espace de libertŽ que la CommunautŽ leur laissera au nom d’un “principe” de subsidiaritŽ assorti d’exceptions plus ou moins Žtendues. 

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Cependant, et cela nous para”t essentiel, on ne peut malgrŽ tout indŽfiniment faire l’Žconomie d’une rŽflexion sur les modes de contr™le de l’application de ces normes. 

Tant que les prŽfets maintiendront leur activitŽ de contr™le des actes d’urbanisme ˆ un niveau plancher, tant que le juge administratif ne franchira pas le cap du contr™le normal - au moins dans certains cas -, tant que le contr™le dŽmocratique par la sociŽtŽ civile restera une simple formalitŽ, et tant que la condition du prŽjudice difficilement rŽparable sera maintenue pour les demandes de sursis ˆ exŽcution des documents locaux de planification des sols (P.A.Z. exceptŽs), il ne faudra pas s’attendre ˆ une efficacitŽ optimum du droit de l’urbanisme au service de la protection de l’environnement. 
De la mme faon, et avec tout autant d’acuitŽ, tant que notre fiscalitŽ sera a-environnementaliste sinon franchement anti-environnementaliste, il ne faudra pas espŽrer de progrs notables pour l’environnement.

La problŽmatique de l’efficacitŽ du droit de l’urbanisme est intimement liŽe ˆ celle de la meilleure prise en compte de l’environnement dans ce droit et, en premier lieu, dans la rŽglementation locale de l’urbanisme. Mais ce n’est pas en introduisant dans notre droit des procŽdŽs qui tendent ˆ limiter le contentieux en le rendant plus difficile que l’on rŽsoudra la problŽmatique de l’efficacitŽ du droit de l’urbanisme, donc de la protection de l’environnement : le dŽveloppement du contentieux de l’urbanisme appliquŽ ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme n’est que le sympt™me d’une pathologie qui se trouve ailleurs; le contentieux n’est pas une pathologie en lui mme. Ce n’est pas en brisant son thermomtre que l’on guŽrit un malade; c’est au contraire en combattant le mal ˆ sa racine. Mais cette racine ne se trouve pas dans la “prolifŽration” de normes contraignantes ou ˆ leur lisibilitŽ prŽtendument rŽduite, ni dans la prolifŽration du contentieux de l’urbanisme ou de l’environnement, comme on l’entend encore trop souvent. Au contraire mme : procŽder par une jugulation du contentieux exacerbera les frustrations et les rancÏurs, qui se paieront t™t ou tard par une dŽfiance de plus en plus grande ˆ l’Žgard du “politique” et, plus particulirement, des autoritŽs locales.

Une planification des sols qui prenne valablement en compte les intŽrts de la protection de l’environnement peut se satisfaire d’une conception girondine de l’ƒtat et d’une conception souple mais efficace du principe de subsidiaritŽ. Toutefois, c’est ˆ la condition que des modalitŽs renforcŽes de contr™le de l’application des normes soient revues. Il serait vain en effet, ˆ l’heure o l’environnement n’est encore trop souvent qu’un alibi, de se passer de tels mode de rŽgulation. C’est aussi ˆ la condition que soit rŽnovŽ le droit de propriŽtŽ.

Nous avons montrŽ que c’est par la rŽgulation externe aux rgles locales d’urbanisme qu’est le mieux garantie la prise en compte des rationalitŽs d’environnement. L’intŽgration est au contraire un leurre si l’on cherche une protection de l’environnement efficace. Et cette rŽgulation externe nous semble tre la contre-Žpreuve la plus efficace ˆ la trop grande libertŽ dans la dŽfinition des rgles locales d’urbanisme. Cette opinion pourra sembler assez hŽtŽrodoxe ˆ certains pour qui le principe de l’indŽpendance des lŽgislations constitue au contraire l’un des ferments de la “dŽsintŽgration” du droit (au sens propre et au sens figurŽ).

Le fait que le droit de l’environnement, par ses lŽgislations extŽrieures au droit de l’urbanisme, ne puisse que “travailler les autres branches du droit pour leur insuffler un certain sens de conciliation” avec les prŽoccupations d’environnement, n’est donc pas un inconvŽnient . De la mme faon, l’idŽe d’un droit de l’Žcologie urbaine ou un droit de l’environnement urbain qui serait une sorte de compromis idŽel entre les prŽoccupations d’environnement et celles de l’amŽnagement ne nous enchante gure et para”t mme prter le flanc ˆ la critique car ces deux composantes semblent difficiles ˆ concilier (du moins encore aujourd’hui) : l’indŽpendance respective mais nŽanmoins amŽnagŽe de lŽgislations parallles - et non pas l’indŽpendance des procŽdures, qui reste problŽmatique - est ˆ notre sens un bien meilleur moyen pour que l’environnement ne paye pas un tribut trop ŽlevŽ ˆ l’amŽnagement tel qu’il est conu dans son acception la plus traditionnelle. Sur le plan juridique, il s’agit d’un moyen permettant d’Žviter que les lŽgislations parallles de l’environnement ne soient purement et simplement avalŽes par un droit de l’urbanisme qui reste avant tout le droit de l’amŽnagement. C’est d’ailleurs pour pallier les carences des branches traditionnelles du droit (droit de l’urbanisme, droit Žconomique, droit pŽnal, droit civil des biens,...) que le droit de l’environnement s’est construit : pour emprunter ˆ la psychologie, le droit de l’environnement est un droit rŽactionnel en ce sens qu’il cherche, par la voie du stimulus, ˆ produire des changements dans les autres branches.

Lorsque l’amŽnagement ne sera plus conu que dans une perspective sincre de dŽveloppement durable (qui, au-delˆ des discours lŽnifiants largement rŽpandus de nos jours, implique des sacrifices cožteux), l’idŽe de fusionner les deux sphres pourrait tre rŽexaminŽe.

Paradoxalement, c’est prŽcisŽment ˆ l’heure o l’on parle le plus d’intŽgration horizontale de l’environnement dans toutes les autres politiques (dont celle de la planification des sols de l’urbanisme) que le droit affirme de plus en plus nettement la nŽcessitŽ de maintenir et de dŽvelopper des lŽgislations parallles au droit de l’urbanisme : le sort des servitudes d’utilitŽ publique de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme n’aura jamais connu une aussi grande fortune qu’au contact des prŽoccupations d’environnement; le sort de lois d’amŽnagement et d’urbanisme n’aura jamais ŽtŽ aussi prospre que depuis quelques annŽes, alors qu’elles ne furent ŽvoquŽes que comme instruments “supŽrieurs” de rŽgulation parmi d’autre lors des dŽbats parlementaires des lois de dŽcentralisation de 1983; le droit communautaire n’aura jamais ŽtŽ aussi gourmand de juridicitŽ que depuis ces dix dernires annŽes...et le mouvement ne fait que s’enclencher.

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Pour autant, les rgles locales d’urbanisme - au premier titre desquelles les rgles dŽcentralisŽes d’urbanisme - constituent les instruments privilŽgiŽs de la planification des sols, un droit commun du contr™le de l’utilisation de l’espace. C’est d’ailleurs ce qui fait une de ses diffŽrences par rapport aux servitudes d'utilitŽ publique ou aux lŽgislations communautaires et internationales de l’environnement qui ne constituent que des “exceptions”, mais des exceptions de plus en plus contraignantes cependant. Ce droit commun constitue un acquis de la dŽcentralisation sur lequel il para”t bien difficile de revenir, tout au moins de faon frontale. De ce fait, pourra-t-on indŽfiniment faire se plier la rŽglementation locale de l’urbanisme d’origine dŽcentralisŽe aux contraintes normatives supŽrieures ?

Il nous semble que, dans ce contexte, devra malgrŽ tout t™t ou tard tre rŽexaminŽe la dialectique des rapports entre les deux sphres d’influence. 

Elle ne pourra na”tre ˆ notre sens qu’au prix de douloureuses concessions : soit sur le terrain des principes (lŽgislatifs) de la dŽcentralisation qui devront s’amender au contact d’une constitutionnalisation de plus en plus nŽcessaire d’un droit ˆ l’environnement; soit sur celui du r™le imparti ˆ l’ƒtat dans le domaine de l’environnement - et, partant, des compŽtences juridiques qu’il continuera ˆ dŽtenir -. Se posera alors la lancinante question de savoir si l’ƒtat est le meilleur Žchelon des politiques de l’environnement et si la protection de l’environnement fait partie de ses compŽtences “naturelles”. La rŽponse qu’il convient d’apporter sera fondŽe sur la mme problŽmatique si l’on envisage la question sous un autre angle, et qui consiste ˆ se demander si l’environnement est - s’il doit demeurer - une compŽtence juridique rŽfractaire la dŽcentralisation. 

Nous abordions ce problme dans notre introduction sous l’angle du questionnement. Comme beaucoup, nous pensons en dŽfinitive qu’il faut maintenir un certain nombre de verrous. L’ƒtat doit selon nous continuer ˆ tre titulaire de compŽtences dans le domaine de l’environnement, ce qui n’exclut pas de procŽder ˆ des amŽnagements “girondins” de ces compŽtences. La problŽmatique est donc ˆ notre sens moins celle d’une lŽgitimitŽ b‰tie sur l’idŽe du meilleur Žchelon supŽrieur de rŽgulation (le dŽpartement ? la rŽgion ? l’ƒtat ?) que celle d’une lŽgitimitŽ b‰tie autour du systme de la dŽmocratie reprŽsentative : il n’est en effet pas sžr que les Žlus dŽpartementaux ou rŽgionaux soient encore aujourd’hui mieux ˆ mme de protŽger l’environnement que les “technocrates” non Žlus de l’ƒtat. 

A cette question capitale fait Žcho une seconde question tout aussi fondamentale qui sous-tend toutes les tensions entre un ordre public Žconomique et un ordre public Žcologique : le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme resteront-ils les “frres-ennemis” de toujours lorsque l’on prend la mesure de leur raison d’tre respective ? 
J.UNTERMAIER relevait l’intŽgration progressive des prŽoccupations d’environnement dans le droit de l’urbanisme; il concluait que si intŽgration il devait y avoir, “il reste ˆ savoir selon quelles modalitŽs doit se faire l’intŽgration, autrement dit, dans quelle mesure les intŽrts de la nature peuvent l’emporter, en cas de conflit, sur les considŽrations Žconomiques (...). En l’absence d’une rŽorientation spectaculaire de la politique Žconomique, et de la politique en gŽnŽral, il y a tout lieu de craindre que l’intŽgration de la protection ˆ l’amŽnagement ne consacre en rŽalitŽ sa subordination”. Dans sa thse publiŽe en 1981, F.CABALLERO exposait que “ˆ la suite de dysfonctions et de contradictions diverses, l’ordre public Žcologique se prŽsente comme un ordre public mou, permŽable, et en dernire analyse subordonnŽ ˆ des impŽratifs Žtrangers ˆ ceux qui lui sont lŽgalement assignŽs”. Le traitŽ C.E.E. va lui aussi jusqu’ˆ nous dire que “l’environnement est un ŽlŽment de chacune des politiques Žconomiques”. Comme notre droit interne, il maintient un ordre de prioritŽ qui fait toujours de la protection de l’environnement un ŽlŽment parmi d’autres de politiques jugŽes ˆ tort plus globales. 

Il ressort de notre analyse que, d’un c™tŽ, nous avons un droit dont la finalitŽ premire est l’amŽnagement des sols d’un point de vue global; un droit qui doit opŽrer en permanence une pŽrŽquation des intŽrts qu’ils protgent : construction, ma”trise des risques, protection des terres agricoles, grands travaux d’infrastructure et...protection de l’environnement. Cette dernire n’est ni plus ni moins qu’un sous-produit - sinon un “rŽsidu” - de l’action de planification des sols de l’urbanisme. Elle reste par essence une prŽoccupation affirmŽe “en creux”, en nŽgatif de l’action de planifier les usages des sols pour amŽnager et construire. 

De l’autre, nous avons un droit de l’environnement tournŽ essentiellement, sinon exclusivement, vers la protection et la conservation de l’environnement, un droit en quelque sorte sur la dŽfensive qui cherche ˆ inflŽchir par de multiples coups d’aiguillon une logique juridique qui n’est que le pendant d’une logique de progrs Žconomique sans limite. Mais, ˆ l’intŽrieure de celle-ci, cela n’exclut pas non plus un certain nombre de conflits d’intŽrt. Ils sont certes prŽsents mais ils sont moins graves qu’en matire de planification des sols de l’urbanisme. 

Si les finalitŽs de la planification des sols ont gagnŽ en diversitŽ au fil du temps, il ressort des textes, de la jurisprudence et de la pratique qu’elles ne sont jamais hissŽes ˆ l’intŽrieur de la rŽglementation locale des sols au mme plan que celles de l’amŽnagement, et cela malgrŽ des Žvolutions juridiques et juridictionnelles qui le laissent croire. Il faut aller chercher ailleurs, autrement dit ˆ l’extŽrieur de la rŽglementation locale de l’urbanisme, des mŽcanismes de rŽgulation qui permettent de lui imposer des finalitŽs environnementales. Et cela justifie impŽrieusement le maintien ˆ la fois du principe (nŽanmoins relatif) de l’indŽpendance des lŽgislations et du “principe” de la lŽgitimitŽ Žtatique. 

Laissons ˆ chacun de ces deux droits leurs spŽcificitŽs dans l’interaction et interrogeons-nous sur ce que doivent tre les finalitŽs de l’un et de l’autre, ˆ l’aube du XXIme sicle, dans les perspectives d’un dŽveloppement durable.

Saint-Maurice (94), le 1er dŽcembre 1996
			
Refonte : 8 mars 1997
Derniers ajožts : 26 fŽvrier 1998

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Avertissement

Les dŽcisions juridictionnelles ainsi que leurs commentaires, notes ou observations ne sont pas reportŽs dans la bibliographie

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E

TABLE DES MATIéRES

INTRODUCTION	1
I.- Environnement et rgles locales d’urbanisme : quelques prŽcisions sŽmantiques	2
II.- Les nŽcessitŽs d’une recherche juridique sur les interactions entre l’environnement et les rgles locales d’urbanisme	13
III.- IntŽgrer l’environnement ou mettre en place des rŽgulations extŽrieures aux rgles locales d’urbanisme ?	16
1re partie	23
la protection facultative de l’environnement par les rgles locales de l’urbanisme	23
Titre 1	25
Les rgles locales d’urbanisme comme instruments de protection de l’environnement	25
Sous-titre 1	27
La protection de l’environnement par le zonage	27
Chapitre 1	29
Le zonage, mode gŽnŽrique d’organisation spatiale du parti d’environnement	29
Section 1	29
Une libertŽ accrue dans la formulation du parti d’environnement	29
Section 2	32
Les inconvŽnients mineurs du zonage ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement	32
¤1 - La problŽmatique des limites de zones	33
¤2 - Les risques mineurs d’une fonctionnalisation excessive de l’environnement	37
Chapitre 2	39
L’attribution de vocations environnementales par le zonage	39
Section 1	39
La reconnaissance d’une vocation d’agrŽment par le zonage : la protection des paysages et des sites	39
Section 2	41
La reconnaissance d’une vocation Žcologique par le zonage	41
¤1 - La protection des espaces boisŽs et des espaces verts	41
¤2 - La protection de la diversitŽ Žcologique	50
A.- La lŽgalitŽ des classements protecteurs de l’environnement	51
1¡- Les zones NC	51
2¡- Les zones ND	53
B.- La lŽgalitŽ des classements supprimant une protection	55
¤3 - La prise en compte des risques naturels et technologiques	57
Sous-titre 2	61
La protection de l’environnement par la rŽglementation des occupations du sols	61
Chapitre 1	63
Une remarquable diversitŽ des objets de rŽglementation dans l’intŽrt de l’environnement	63
Section 1	64
La rŽglementation des activitŽs source de nuisances pour l’homme et son environnement	64
¤1 - Des possibilitŽs anciennes de rŽglementation des activitŽs nuisantes	64
A.- Les ressources directement issues du Code de l’urbanisme	64
1¡- Les dispositions de droit substantiel	64
2¡- Les annexes de l’article R.123-24 du Code de l’urbanisme et leur portŽe juridique	65
B.- Les textes non codifiŽs applicables aux rglements locaux d’urbanisme	68
¤2 - Un large spectre d’activitŽs concernŽes	69
A.- La diversitŽ des sources des nuisances : une rŽponse ˆ proportion du droit de l’urbanisme	69
B.- La protection de l’eau, de l’air et des sols	71
C.- La protection contre le bruit	74
Section 2	76
La rŽglementation des activitŽs portant atteinte ˆ l’intŽrt Žcologique des milieux naturels	76
¤1 - Des facultŽs relativement rŽcentes de protection dans les rgles d’urbanisme	76
¤2 - Des ressources Žtendues mais donnant lieu ˆ relativement peu de jurisprudence	77
Section 3	85
La rŽglementation des activitŽs portant atteinte ˆ l’esthŽtique ou au patrimoine historique et culturel	85
¤1 - Les possibilitŽs thŽoriques offertes par les textes	85
¤2 - L’illustration par la jurisprudence	89
Chapitre 2	93
Des limites repoussŽes de plus en plus loin dans le contenu de la rŽglementation locale des sols	93
Section 1	94
Les limites dans l’objet de la rŽglementation locale de l’urbanisme : une doctrine peu prolixe	94
Section 2	98
Les limites hypothŽtiques au contenu des rgles locales d’urbanisme protectrices de l’environnement	98
¤1 - Les possibilitŽs thŽoriques offertes par les textes	99
¤2 - Un risque de dŽsagrŽgation du contenu matŽriel de la rŽglementation locale de l’urbanisme ?...ou le r™le dŽterminant du juge	103
¤3 - La nŽcessaire recherche d’un critre conditionnant les limites matŽrielles de la rŽglementation locale de l’urbanisme	104
Titre 2	113
La protection de l’environnement comme simple potentialitŽ dans le parti d’urbanisme	113
Sous-titre 1	115
L’absence d’obligation de mettre en Ïuvre toutes les ressources protectrices du Code de l’urbanisme	115
Chapitre 1	117
Le rel‰chement progressif des contraintes sur les rgles locales d’urbanisme	117
Section 1	117
L’involution de la rŽglementation dans des domaines particuliers	117
¤1 - L’involution dans le domaine de la rŽglementation des activitŽs nuisantes	118
¤2 - L’involution de la planification des sols en matire de protection des paysages et des sites	124
A.- Diversification des instruments, diminution des contraintes pour protŽger l’environnement	124
1¡- Les apports dŽfavorables de la dŽcentralisation	125
2¡- La disparition de procŽdures de protection ayant trait aux sites et aux paysages	127
B.- L’inutilisation des transferts de coefficient d’occupation des sols	130
C.- Le maintien prŽjudiciable ˆ l’environnement des zones NB	133
Section 2	136
L’article L.123-1 et l’involution du droit de la planification des sols ˆ l’Žgard de l’environnement	136
Chapitre 2	141
La remise en cause des vocations protectrices du zonage par une rŽglementation locale trop laxiste ou attentatoire ˆ l’environnement	141
Section 1	141
Affectation, vocation originelle et vocations dŽrivŽes	141
Section 2	144
Les deux niveaux de distorsion : la combinaison de l’article R.123-18 et des rglements locaux d’urbanisme	144
¤1 - L’atteinte aux vocations originelles par les vocations dŽrivŽes des rglements locaux d’urbanisme	144
¤2 - Les conflits entre vocations dŽrivŽes ˆ l’intŽrieur des rglements locaux d’urbanisme	153
Chapitre 3	157
Les communes non dotŽes d’un P.O.S. : un degrŽ ultime de virtualitŽs nŽgatives pour l’environnement ?	157
Section 1	157
Les ModalitŽs d’application du rglement gŽnŽral de l’urbanisme (M.A.R.G.U.), documents peu protecteurs de l’environnement	157
¤1 - Une relecture historique des M.A.R.G.U. ˆ l’aune des considŽrations d’environnement	158
¤2 - Une prŽsentation et un contenu sommaires : un faible encadrement normatif des M.A.R.G.U.	161
Section 2	165
Le renoncement ˆ toutes rgles locales d’urbanisme et le principe de constructibilitŽ limitŽe	165
Sous-titre 2	173
Un contr™le juridictionnel peu contraignant pour sanctionner les atteintes ˆ l’environnement	173
Chapitre 1	175
Les justifications traditionnelles du contr™le de l’erreur manifeste sur les rgles locales d’urbanisme	175
Chapitre 2	183
Le caractre dŽcevant du contr™le de l’erreur manifeste d’apprŽciation : vers un contr™le du bilan ?	183
Chapitre 3	188
La protection de l’environnement par le contr™le “normal” des rgles locales d’urbanisme	188
Section 1	188
Les difficultŽs relatives d’un contr™le normal dans le cadre du droit de la planification des sols	188
Section 2	195
Les possibilitŽs d’extension du contr™le normal sur la rŽglementation locale des sols	195
¤1 - La prise en compte du patrimoine naturel et culturel remarquable	196
¤2 - La prise en compte des risques naturels et technologiques	201
Sous-titre 3	205
Le caractre peu dŽterminant des contraintes procŽdurales a priori favorables ˆ l’environnement	205
Chapitre 1	207
L’instabilitŽ pathologique des rgles locales d’urbanisme contre la protection de l’environnement	207

Section 1	208
L’utilisation dŽvoyŽe des procŽdŽs classiques de transformation des rgles locales d’urbanisme	208
Section 2	212
Un procŽdŽ franchement dŽfavorable ˆ l’environnement : l’application anticipŽe des P.O.S. en cours de rŽvision	212
Chapitre 2	219
Le rapport de prŽsentation : une simple formalitŽ ?	219
Section 1	220
Un contr™le juridictionnel du rapport de prŽsentation en voie d’essoufflement ?	220
¤1 - Une jurisprudence bien r™dŽe depuis l’arrt “Daniau” de 1985	220
A.- La solution de l’arrt “Daniau” et sa postŽritŽ en matire d’environnement	221
B.- Les caractŽristiques juridiques du rapport de prŽsentation	225
C.- Un “terreau jurisprudentiel” en voie d’Žpuisement ?	226
1¡- La difficultŽ d’une apprŽciation qualitative du rapport de prŽsentation	227
2¡- Une intensitŽ de contr™le conditionnŽe par l’importance et les consŽquences du parti d’urbanisme	229
¤2 - Le renforcement du lien entre le rapport et la lŽgalitŽ interne du document : l’ambigu•tŽ fonctionnelle du rapport de prŽsentation	231
A.- Une solution qui semblait immuable	231
B.- Le resserrement du lien fonctionnel entre le rapport de prŽsentation et la lŽgalitŽ interne	232
1¡- Les ŽlŽments contenus dans le rapport de prŽsentation rŽvlent un “dŽphasage” avec le parti d’urbanisme	232
2¡- L’insuffisance du rapport exprime une connivence suspecte avec un parti d’urbanisme ˆ la lŽgalitŽ interne douteuse	233
Section 2	234
Le rattachement du rapport de prŽsentation ˆ la lŽgalitŽ interne : une Žvolution inachevŽe	234
¤1 - La remise en cause ponctuelle du schŽma traditionnel	235
A.- La parenthse ouverte par l’arrt de 1993 “S.C.I. du Domaine de Maurevert”	235
B.- La parenthse fermŽe par l’arrt de 1995 “Association intercommunale contre un projet de carrire”	236
¤2 - La nŽcessitŽ de poursuivre dans le sens d’un resserrement des liens entre le rapport de prŽsentation et la lŽgalitŽ interne	237
A.- L’intŽrt de la remise en cause du schŽma traditionnel au regard de l’article L.600-1 du Code de l’urbanisme	237
B.- L’achvement de la construction jurisprudentielle et la dissipation des ambigu•tŽs	240
1¡- Des consŽquences limitŽes pour les autorisations dŽlivrŽes sur le fondement du document illŽgal	240
2¡- La liaison systŽmatique entre le rapport de prŽsentation et le parti d’urbanisme	242

Chapitre 3	244
L’absence d’une participation efficace du public dans l’Žlaboration de la rgle locale d’urbanisme	244
Section 1	245
Les insuffisances patentes d’une absence d’implication du public en dehors de l’enqute publique	245
¤1 - La proscription d’une association aux processus de dŽfinition de la rgle d’urbanisme des personnes non dŽsignŽes par le Code	245
¤2 - L’existence d’une consultation trop souvent formelle ou trop imprŽcise	249
A.- Les amŽliorations relatives de la loi du 9 fŽvrier 1994	250
B.- Des formes amoindries de la consultation	251
1¡- L’absence de toute consultation obligatoire	251
2¡- Les cas de consultation prŽvues par les textes	251
a.- La consultation des associations agrŽŽes pour la protection de l’environnement	251
b.- La consultation des autres personnes (physiques ou morales)	252
¤3 - La consultation-illusion de l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme	253
A.- Une idŽe noble avortŽe : le projet de quartier	253
B.- Le champ d’application limitŽ de la concertation : l’environnement dŽlaissŽ	254
C.- La libertŽ des autoritŽs locales dans l’organisation de la concertation	255
D.- La portŽe limitŽe de la concertation du point de vue de la lŽgalitŽ	258
Section 2	259
Les limites inhŽrentes ˆ l’enqute publique “ˆ la franaise” appliquŽes aux rgles locales d’urbanisme	259
¤1 - L’enqute publique : un mode dŽsormais naturel de participation du public en matire d’environnement	259
¤2 - Les griefs opposŽs ˆ l’enqute publique ˆ la franaise	261
A.- Les griefs techniques	261
1¡- l’insuffisance de publicitŽ et d’accs aux enqutes	262
2¡- Un bilan mitigŽ de l’institution du commissaire enquteur	262
3¡- La portŽe encore limitŽe des conclusions dŽfavorables (ou rŽputŽes telles) du commissaire enquteur	264
4¡- L’absence de gŽnŽralisation de l’enqute publique “loi Bouchardeau” aux documents de planification des sols	266
5¡- La mise ˆ l’Žcart des simples citoyens au bŽnŽfice de leurs groupements ?	266
B.- Les griefs politiques	267
Section 3	269
L’absence de toutes garanties procŽdurales s’agissant de certaines rgles locales d’urbanisme	269
Sous-titre 4	273
Des contr™les administratifs insuffisants pour rŽguler les atteintes ˆ l’environnement	273
Chapitre 1	275
Le contr™le dans le cadre des processus d’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme : l’environnement sur la mineure	275
Section 1	275
Les limites organiques ˆ l’efficacitŽ de la mission de l’Etat en matire d’environnement	275
¤1 - Au niveau rŽgional	276
¤2 - Au niveau dŽpartemental	279
Section 2	282
Les limites du “porter-ˆ-connaissance” en matire d’environnement	282
¤1 - La fonction du porter-ˆ-connaissance : son importance du point de vue de l’environnement	283
¤2 - Le contenu du porter-ˆ-connaissance	284
¤3 - Une logique dŽsŽquilibrŽe en dŽfaveur de l’environnement	284
A.- La difficile dŽlimitation des espaces remarquables montagnards et littoraux	285
B.- La prise en compte des risques naturels et le porter-ˆ-connaissance.	287
C.- Un “profil bas” des textes ˆ l’Žgard de la protection de l’environnement	287
D.- L’insuffisante sanction juridictionnelle	288
Chapitre 2	291
L’ineffectivitŽ du contr™le de lŽgalitŽ des rgles locales d’urbanisme au prŽjudice de la protection de l’environnement	291
Section 1	291
Les carences dans la mise en Ïuvre des procŽdŽs de mutabilitŽ forcŽe des rgles locales d’urbanisme attentatoires ˆ l’environnement	291
Section 2	295
Les carences dans la mise en Ïuvre du contr™le de lŽgalitŽ des actes en matire d’urbanisme	295
2me partie	303
La protection de l’environnement imposŽe aux rgles locales d’urbanisme	303
Titre 1	305
La protection de l’environnement imposŽe  par les normes d’urbanisme supracommunales	305
Sous -titre 1	307
“Meilleur Žchelon territorial” et rŽglementation des occupations du sol au bŽnŽfice de l’environnement	307
Chapitre 1	309
Le mythe d’une rŽpartition claire des compŽtences en matire d’environnement et d’urbanisme	309
Chapitre 2	313
L’inadaptation du cadre communal ˆ une planification de l’urbanisme “environnementalisŽe”	313
Sous-titre 2	317
La soumission ˆ des normes ŽdictŽes par des autoritŽs non communales	317
Chapitre 1	319
Le r™le subsidiaire des collectivitŽs supracommunales dŽcentralisŽes	319
Section 1	320
La protection de l’environnement imposŽe par les schŽmas directeurs	320
Section 2	326
Le r™le secondaire du dŽpartement et de la rŽgion en matire d’urbanisme	326
¤1 - L’intervention marginale du dŽpartement dans l’Ždiction de rgles locales d’urbanisme	326
¤2 - La rŽgion : une absence de pouvoir en matire de rŽglementation de l’urbanisme ?	333
Chapitre 2	340
La soumission aux normes Žtatiques d’urbanisme	340
Section 1	340
La consŽcration de politiques nationales en faveur d’une meilleure prise en compte de l’environnement.	340
Section 2	344
La contestation des normes gŽnŽrales Žtatiques imposant la protection de l’environnement	344
¤1 - Des L.A.U. protectrices jugŽes trop pesantes sur la rŽglementation locale de l’urbanisme	345
A.- Les termes du dŽbat	345
B.- Le contenu du dŽbat : la “lŽgitimitŽ” des L.A.U.	350
1¡- Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme : des lois tout ˆ la fois “prescriptives” et gŽnŽrales	351
2¡- Forces et faiblesses rŽdactionnelles : des lois nŽanmoins ŽquilibrŽes	354
3¡- Environnement, urbanisme et grandes missions de l’Etat : le r™le indispensable des L.A.U.	358
a.- La prŽvalence du r™le de l’ƒtat pour une meilleure gestion des sols dans l’intŽrt de l’environnement	359
b.- Les lois d’amŽnagement et d’urbanisme et l’atteinte ˆ une dŽcentralisation “immanente”	361
c.- La recherche de nŽcessaires garanties constitutionnelles aux politiques publiques de l’environnement	363
¤2 - L’encadrement par des documents de planification supracommunaux ŽlaborŽs par l’ƒtat	367
A.- Le S.D.R.I.F. et les S.M.V.M.	367
B.- Les directives territoriales d’amŽnagement (D.T.A.) : l’environnement sur la mineure ?	370
Titre 2	377
La protection de l’environnement imposŽe par les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement	377
Sous-titre 1	379
Les rgles locales d’urbanisme au dŽfi des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement	379
Chapitre 1	381
Les rgles locales d’urbanisme entre droit communautaire et droit international	381
Section 1	382
Le droit communautaire de l’environnement au seuil de la rŽglementation locale de l’urbanisme	382
¤1 - L’Ždiction de rgles d’urbanisme par le droit communautaire : l’accentuation des contraintes d’environnement	383
¤2 - La portŽe juridique des textes communautaires ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme	389
A.- Des textes de droit communautaires encore peu nombreux	389
B.- Les directives pouvant avoir une incidence directe ou indirecte sur les rgles locales d’urbanisme	391
1¡- Les directives aux effets indirects	391
a.- La directive n¡84/360 du 28 juin 1984 relative ˆ la pollution atmosphŽrique en provenance des installations industrielles	391
b.- La directive du 24 novembre 1988 relative ˆ la limitation des Žmissions de certains polluants dans l’atmosphre en provenance des grandes installations de combustion	392
c.- Les cinq directives en matire de protection de l’eau	392
2¡- Les directives aux effets incontestables sur les rgles locales d’urbanisme	394
a.- La directive n¡79/409 du 2 avril 1979 dite “directive-oiseaux”	394
b.- La directive n¡92/43 du 21 mai 1992 dite “directive-habitats”	399
c.- La directive n¡82/501 du 24 juin 1922 dite “directive Seveso”	402
Section 2	406
Le droit international de l’environnement au seuil de la rŽglementation locale de l’urbanisme	406
¤1 - La Convention europŽenne des droits de l’homme, l’environnement et les rgles locales d’urbanisme	406
¤2 - Les autres textes internationaux, l’environnement et les rgles locales d’urbanisme	415
A.- La Convention de Ramsar du 2 fŽvrier 1971 relative aux zones humides d’importance internationale particulirement comme habitats des oiseaux d’eau	416
B.- La Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative ˆ la conservation de la vie sauvage en Europe	419
C.- La convention de Grenade du 3 octobre 1985 pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe	421
D.- La convention de Malte du 16 octobre 1992 pour la protection du patrimoine archŽologique	422
E.- La convention de Bonn du 6 dŽcembre 1982 concernant l’amŽnagement du Rhin entre Strasbourg-Kehl et Lautebourg-Neuburgweier	424
F.- La Convention UNESCO du 16 novembre 1972 pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel	425
Chapitre 2	427
Les rgles locales d’urbanisme au pŽril des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement ?	427
Section 1	428
Le rapprochement des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement et des rgles locales d’urbanisme	428
¤1 - La montŽe en puissance des prŽoccupations d'environnement ˆ l'Žgard des rgles locales d'urbanisme	429
¤2 - L'accŽlŽration du processus de planification de l'environnement	433
A.- La gŽnŽralisation du concept de planification en droit de l’environnement	434
B.- Un archŽtype du rapprochement des lŽgislations indŽpendantes : le projet d’intŽrt gŽnŽral (P.I.G.)	437
C.- Les instruments d’action sur le foncier	440
1¡- Les actions du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres au regard des rgles locales d’urbanisme	440
2¡- Les jardins familiaux	441
3¡- Les procŽdŽs de rŽorganisation du parcellaire foncier rural	441
D.- La place incertaine des directives paysagres	444
Section 2	450
La problŽmatique des rapports entre les lŽgislations spŽcifiques de l'environnement et les rgles locales d'urbanisme : une rŽflexion dŽfaillante	450
¤1 - Rgles locales d'urbanisme et servitudes d'utilitŽ publique : une distinction floue	450
A.- L’insuffisance des critres classiques de distinction	451
1¡- Le concept de rgle locale d'urbanisme	451
2¡- Le concept de “servitude d’utilitŽ publique” visŽ ˆ l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme	452
B.- La nŽcessitŽ d’un Žclairage nouveau ˆ la lumire des thŽories classiques du droit public	464
1¡- Les apports des thŽories du droit public et l’Žtat de la doctrine	464
2¡- La mise en lumire d’un critre de distinction entre les servitudes d’utilitŽ publique de l’article L.126-1 et les rgles locales d’urbanisme	470
a.- Les indices	471
b.- Le critre de distinction	473
¤2 - La nŽcessitŽ d’une nouvelle typologie des servitudes d'utilitŽ publique	477
A.- Le classement insatisfaisant des servitudes d'utilitŽ publique par l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme	478
1¡- L’orthodoxie doctrinale : la typologie traditionnelle “orientŽe-objectifs”	478
2¡- Les insuffisances formelles et matŽrielles de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme	479
a.- Des mesures de police ne devant pas figurer ˆ l’article R.126-1	480
b.- Des servitudes dont le texte institutif n’est plus ˆ jour ou a ŽtŽ codifiŽ	482
c.- Des servitudes ne devant plus figurer ˆ l’article R.126-1	483
d.- Des servitudes absentes de l’article R.126-1	483
3¡- L’inanitŽ de la typologie “orientŽe-objectifs” de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme	489
B.- La nŽcessitŽ d'une nouvelle typologie dans l’intŽrt d’une thŽorie des servitudes d'utilitŽ publique environnementales	491
Sous-titre 2	497
Les rapports juridiques avec les lŽgislations spŽcifiques de l’environnement : une indŽpendance relative	497
Chapitre 1	499
Des interactions entre normes source de complication du droit	499
Section 1	500
Les relations ˆ double sens entre les rgles locales d'urbanisme et les lŽgislations spŽcifiques de l'environnement	500
¤1 - L'organisation des rapports juridiques par le Code de l'urbanisme	500
¤2 - L'organisation des rapports juridiques par les lŽgislations spŽcifiques de l'environnement	503
A.- Les schŽmas d’exploitation coordonnŽe des carrires (S.E.C.C.)	503
B.- Les parcs naturels rŽgionaux.	504
C.- Les plans d’Žlimination des dŽchets et les schŽmas d’amŽnagement et de gestion des eaux (S.A.G.E. et S.D.A.G.E.)	506
Section 2	510
Des rapports juridiques parfois incertains entre les servitudes d'utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme dŽcentralisŽes	510
¤1 - L'institutionnalisation du rapprochement des deux sphres juridiques	511
A.- Les apports fondamentaux de la loi du 31 dŽcembre 1976	511
B.- La trs discrte consŽcration, par la loi du 7 janvier 1983, de la supŽrioritŽ des servitudes d’utilitŽ publique	513
¤2 - L’usage d’une nouvelle typologie des servitudes d’utilitŽ publique	516
A.- Le dŽpassement de l’obligation formelle de conformitŽ	516
B.- Une nouvelle typologie des servitudes d’utilitŽ publique	518
1¡- Les servitudes d'utilitŽ publique ne prŽvoyant pas de rgles d’utilisation du sol mais un rŽgime de contr™le administratif prŽalable	519
a.- Les deux sous classifications possibles	519
b.- La sous-classification tenant ˆ un rŽgime de contr™le administratif prŽalable	520
2¡- Les servitudes d'utilitŽ publique Ždictant expressŽment des rgles d’utilisation du sol	521
a.- Les servitudes dont le texte-source institue lui-mme des prescriptions ou implique nŽcessairement une rŽglementation de l’occupation ou de l’utilisation du sol	521
b.- Les servitudes nŽcessitant l’Ždiction d’un acte approuvant des prescriptions d’utilisation du sol (sous la forme d’un plan et/ou d’un rŽglement)	522
Section 3	523
Des rapports juridiques non prŽvus entre les servitudes d’utilitŽ publique et les rgles locales d’urbanisme Žtatiques	523
Section 4	525
La coexistence des servitudes d'utilitŽ publique sur un mme espace	525
Section 5	529
Les rgles locales d’urbanisme au regard de lŽgislations ayant des incidences indirectes sur l’environnement	529
¤1 - Les contraintes sur la rŽglementation locale de l’urbanisme issues du droit de la domanialitŽ publique	530
A.- La limitation, par la domanialitŽ publique, des activitŽs nuisibles gŽnŽrŽes par les rgles locales d’urbanisme	530
1¡- La place quantitative des dŽpendances du domaine public	530
2¡- Un corpus normatif assez contraignant ˆ l’Žgard des rgles locales d’urbanisme	531
a.- Les dispositions ayant valeur de loi d’amŽnagement applicables plus particulirement aux dŽpendances du domaine public	531
b.- Les principes jurisprudentiels de la domanialitŽ public opposables aux rgles locales d’urbanisme	532
I.- La notion d’affectation : un dŽnominateur commun aux rgles locales d’urbanisme et ˆ la domanialitŽ publique	532
II.- RŽglementation locale des sols et domanialitŽ publique : une Žvolution rŽcemment parachevŽe	535
B.- L’impossibilitŽ de rŽglementer certaines activitŽs nuisibles par les rgles locales d’urbanisme	538
1¡- Les limites contenues dans les lois d’amŽnagement et d’urbanisme	538
2¡- Les dispositions issues de textes spŽcifiques	539
¤2 - Les rapports juridiques ambigus entre les servitudes lŽgales du Code civil et les rgles locales d’urbanisme	541
Chapitre 2	548
Le rel‰chement des contraintes supŽrieures par la remise en cause des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement	548
Section 1	549
Le recours direct contre les dŽcrets de mise ˆ jour de l’article R.126-1 du Code de l’urbanisme	549
Section 2	549
La contestation indirecte des servitudes d'utilitŽ publique par la voie de l’exception	549
¤1 - L’exception d’inopposabilitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique	550
¤2 - L’exception d’illŽgalitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique	551
¤3 - L’exception de caducitŽ ˆ l’encontre des servitudes d’utilitŽ publique	552
CONCLUSION GƒNƒRALE	559
BIBLIOGRAPHIE	I-XLVIII
TABLE DES MATIéRES	1-15
INDEX SOMMAIRE	a-d

E

INDEX SOMMAIRE

Avertissement

Les entrŽes d’index prŽsentŽes ci-aprs renvoient aux dŽveloppements les plus importants. Cet index a ŽtŽ essentiellement conu ˆ partir de la table des matires.

Administration de l’environnement : 275

Affaires locales (et planification) : 307 s., 340, 365

Affectation (procŽdŽ de l’/notion d’) : 141, 532 s.

Aires de jeux et de sport : 150

Annexes (des rglements d’occupation des sols)  : 65

Application anticipŽe (des rgles d’urbanisme en cours de rŽvision) : 212

Aquaculture et conchyliculture : 246, 482

ArchŽologie : 87, 164, 199, 278 s., 329, 421 s.

Association
- de protection de l’environnement : 249
- au processus d’Ždiction des rgles locales d’urbanisme : 245

Biotopes 
- arrtŽ de protection des... : 486
- protection par la rŽglementation : 76 s.
- protection par le contr™le normal : 196 s.
- protection par le zonage : 41 s.

Bois et forts (V. Espaces boisŽs)

Bruit : 66 s., 73 s., 99, 146, 341, 350 s., 436, 484 s.

Camping et caravanage : 6, 78 s., 102, 147 s., 181

Carrires : 31, 64, 69, 71s., 84, 100, 112, 139, 155, 167, 224, 337, 408, 434 s., 448, 
503 s., 506 s., 529

Cavernes : 83 s., 89

Charte intercommunale de dŽveloppement et d’amŽnagment (C.I.D.A.) : 129, 322 s.

Cimetires : 481 s.

Cl™tures : 81 s., 91

Commerce (magasins et grandes surfaces) : 65, 69, 72, 75, 97, 99, 432, 529

Concertation (V. Participation du public)

Concertation prŽalable (art.L.300-2 C.urb.) : 253 s., 268, 

Conservatoire du littoral : 440

ConstructibilitŽ limitŽe : 159 s., 165 s. 

Contr™le
- de l’erreur manifeste : 173 s.
- de l’erreur de droit : 93 s., 141 s.
- de la lŽgalitŽ des actes des collectivitŽs locales : 191 s.
- du bilan : 183 s.
- normal : 188 s.

Convention de Berne : 419 s.

Convention de Bonn (amŽnagement du Rhin) : 424 s.

Convention de Grenade : 538, 421

Convention de Malte : 88, 422

Convention de Ramsar : 416 s., 420, 539

Convention du patrimoine mondial (U.N.E.S.C.O.) : 421, 425 s.

Convention europŽenne des droits de l’homme : 406 s.

Conventions internationales : 406 s.

DŽlŽguŽs rŽgionaux ˆ l’architecture et ˆ l’environnement 
(D.R.A.E.) : 276 s.

DŽpartement : 5, 269, 325, 326 s.

Directions rŽgionales de l’environnement (D.I.R.E.N.) : 276 s., 280 s., 338

Directions rŽgionales des affaires culturelles (D.R.A.C.) : 88, 278 s., 423

Documents graphiques (V. aussi : Zonage) : 33 s.

Domaine public : 83, 327, 343 s., 418, 440, 477, 491, 530 s.

Droit civil : 6 s., 82 s., 91 s., 413 s., 541 s., 562

Directives paysagres : 132, 291, 305, 312, 345, 375, 444 s., 448, 495, 557

Directives territoriales d’amŽnagement (D.T.A.) : 216, 266, 303, 305, 311, 334 s., 340, 
345, 367,  370 s., 375, 444 s., 495, 507, 557

Droit communautaire : 382 s.

Eau (V.aussi S.A.G.E. et S.D.A.G.E.) : 53, 64, 71 s., 76, 315, 338, 392 s., 400, 435, 
506 s.

Emplacements rŽservŽs : 19, 42 s., 48, 89, 99, 138, 164

Enqutes publiques (V.aussi : Participation du public) : 259 s.

Environnement (dŽfinition) : 2 s.

ƒquilibre (principe d’) : 20, 23, 40, 42, 77, 96, 110, 126-127, 135, 161-162, 165, 179,
184, 204, 280, 346, 351, 402, 421, 525, 481, 540

Espaces boisŽs : 34, 37, 41 s., 76 s., 79, 85, 107, 138, 148 s., 154, 158, 164, 209-210, 
255, 321, 327 s., 355 s., 472, 480

Espaces verts intŽrieurs ˆ protŽger (E.V.I.P.) : 46 s., 67, 79

Falaises : 84

FinalitŽs d’urbanisme (V. Motifs d’urbanisme)

InstabilitŽ (de la rŽglementation locale) : 168, 207 s., 291, 548, 556, 

Installations classŽes : 64 s., 96 s., 118 s., 167, 209 s., 260, 343, 404, 460, 470, 508, 529

IntercommunalitŽ : 32 s., 217, 305 s., 319 s., 367 s., 503 s.

Inventaires du patrimoine (naturel et culturel) : 56, 89, 196 s., 280, 283, 284 s., 332, 395, 
425, 546

Jardins familiaux : 441

Limites ration¾ materi¾ (de la rŽglementation locale) : 93 s.

Lois d’amŽnagement et d’urbanisme (L.A.U.) : 216, 291 s., 298 s., 303, 305, 311, 313,
320, 324, 344 s., 371 s., 376, 445, 495, 535, 540, 554, 557, 560

ModalitŽs d’application du rglement gŽnŽral d’urbanisme (M.A.R.G.U.) : 13, 102, 
157 s., 168, 170, 239, 251, 253, 269 s., 301, 325, 328, 334? 344, 473, 523-524, 545

Mobiles d’urbanisme : 107 s.

Motifs d’urbanisme : 104 s.

MutabilitŽ (de la rŽglementation locale) : 207 s.

Objets de rŽglementation : 98 s.

Outre-mer (V. SchŽmas d’amŽnagement des rŽgions d’outre-mer)

Parcs naturels rŽgionaux  (P.N.R.) : 333, 504 s.

Patrimoine 
- archŽologique : 87, 164, 199, 278 s., 329, 421 s.
- minŽralogique : 83 s., 89, 435, 488 s.
- palŽontologique : 87 s.

Participation du public : 244 s.

Planification de l’environnement : 428 s.

Planification Žcologique : 314 s.

Plans
- d’amŽnagement rural (P.A.R.) : 126, 129, 444
- d’Žlimination des dŽchets : 506 s.
- d’environnement (V.Žgalement Servitudes d’utilitŽ publique) : 428 s.
- d’occupation des sols minimum : 136 s.
- de prŽvention des risques (P.P.R.) (V.aussi : Risques naturels et technologiques) : 59,
  163, 202, 343, 435, 438, 464, 472, 492-493, 525
- -masse : 6, 91 s.

Porter-ˆ-connaissance : 282 s.

Principe d’Žquilibre :  20, 23, 40, 42, 77, 96, 110, 126-127, 135, 161-162, 165, 179,
184, 204, 280, 346, 351, 402, 421, 525, 481, 540

Projet d’intŽrt gŽnŽral (P.I.G.) : 71, 216, 284, 292, 340-341, 404, 423, 437 s., 495, 539, 
548, 554

Rapport de prŽsentation : 219 s.

RŽgion : 276 s., 333 s.

Rgles d’urbanisme (dŽfinition) : 5 s., 466 s.

RŽglementation des occupations du sol : 61 s.

Remembrement
- -amŽnagement : 131, 441 s.
- rural : 36, 193-194, 409
- urbain : 6, 269

RemontŽes mŽcaniques : 528

Risques (naturels et technologiques) : 18, 20, 23, 30, 37-38, 41, 57 s., 65, 69 s., 80, 111, 
121-122, 148 s., 163, 188 s., 201 s., 243, 255, 287, 313, 331-332, 338, 340 s., 362, 402 s.,
424 s., 434 s., 437 s., 448, 455, 461-462, 472, 492 s., 503, 525, 527, 546, 563 

SchŽmas
- schŽma d’amŽnagement de la Corse (S.A.C.T.C.) : 266, 310, 333 s., 445, 505
- d’amŽnagement et de gestion des eaux (S.A.G.E.) : 68, 337, 434 s., 448, 506 s., 
  554-555
- d’amŽnagement rŽgional des rŽgions d’outre-mer (S.A.R.O.M.) : 266, 285, 292, 303,
  310, 333 s., 345, 370, 445, 452, 505, 507
- d’exploitation coordonnŽe des carrires : 503 s.
- de mise en valeur de la mer (S.M.V.M.) : 11, 143, 266, 292, 303, 305, 311, 315,
  333 s., 340 s., 367 s., 375, 419, 445, 506-507
- directeurs : 11, 44, 143, 159, 173, 176, 182, 223, 227, 247 s., 266, 284, 290 s., 320 s., 
  367, 370, 440, 445, 505 s., 553
- directeur de la rŽgion d’•le-de-France (S.D.R.I.F.) : 143, 266, 284, 305, 333 s., 340,
  367 s., 445, 507
  
Services dŽpartementaux de l’architecture (S.D.A.) : 278, 279 s., 

Servitudes d’utilitŽ publique : 19, 37, 84, 88, 106, 108, 110, 121-122, 125, 129, 132, 134, 
168, 185, 196, 198 s., 223, 284-285, 290-291, 303-304, 311, 340 s., 384, 404, 425, 
430 s., 433 s., 445, 447 s., 450 s., 510 s., 533, 545 s., 548 s., 560, 562

Servitudes d’utilitŽ publique (dŽfinition) : 468 s., 476

SubsidiaritŽ (principe de) : 384 s., 405, 426, 560-561

Terrains cultivŽs ˆ protŽger : 76, 99

Transfert de coefficient d’occupation des sols : 18, 77, 130 s.

Vocation (des zones) : 39 s., 141 s.

Zonage : 27 s.

Zones
- ˆ caractre pittoresque (Z.C.P.) : 128
- d’environnement protŽgŽ (Z.E.P.) : 126, 128 s., 140, 444
- de protection spŽciale (Z.P.S.) : 394 s.
- limites de zones : 33 s., 313 s.
- sensibles (Z.S.) : 128 
- spŽciales de conservation (Z.S.C.) : 399 s.

Cette thse a ŽtŽ conue sous logiciel Microsoft WORD 5.1a pour Macintosh. 
Les caractres sont en Times. Les marques intercalaires et de fin de divisions sont en Zapf Dingbats et en Fleurons

La cl™ture lŽgislative et rŽglementaire en a ŽtŽ fixŽe au 1er dŽcembre 1996.

Pour tous commentaires et apprŽciations : Erwan.Le-Cornec@univ-ag.fr

© E.Le Cornec, fŽvrier 1998

FICHE TECHNIQUE

Thse menŽe sur 4 annŽes (novembre 1992-dŽcembre 1996), inscrite au fichier national des thses ds 1989 (n¡8903450M). Soutenue publiquement le vendredi 10 janvier 1997.

NumŽro de consultation dans la banque de donnŽe nationale des thses : 

97/PA01/0254 

NumŽro I.S.S.N. :

ISSN : 0294-1767

Mention : trs honorable avec les fŽlicitations du jury; proposition pour les prix de thse et pour l’allocation d’une subvention ˆ des fins de publication.

Domaines-clŽ : urbanisme; environnement; dŽcentralisation; servitudes administratives; police administrative; amŽnagement; protection de la nature; communes.

Jury :

• Directeur de la thse et  prŽsident du jury : 
Yves JƒGOUZO, professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris I (PanthŽon-Sorbonne), prŽsident de l’UniversitŽ de Paris I (PanthŽon-Sorbonne).

• Rapporteurs :
- Jean-Bernard AUBY, professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris II (PanthŽon-Assas), directeur scientifique du Juris-Classeur administratif;
- AndrŽ-Hubert MESNARD, professeur ˆ la facultŽ de droit et des sciences politiques de Nantes.

• Autres membres :
- Pierre-Laurent FRIER, professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris I (PanthŽon-Sorbonne), directeur de l’U.F.R. 01 (droit public) de l’UniversitŽ de Paris I;
- Christian VIGOUROUX, conseiller d’ƒtat et commissaire du gouvernement.

Thse honorŽe d’une subvention :

Subvention du ministre de l’Environnement au titre des opŽrations RƒSIDENCE de soutien aux thŽsards en droit de l’environnement. Ë ce titre, notre projet de thse a ŽtŽ retenu en raison du caractre original de la dŽmarche et de la problŽmatique proposŽes et le premier ˆ faire l’objet d’une prise en charge matŽrielle totale pendant une annŽe entire (1992).

Contenu :

Version de la soutenance :

- 950 pages de corps de thse, en deux volumes; 
- 3031 notes de bas de page; 
- 46 pages de bibliographie;
- environ 2500 dŽcisions de jurisprudence ŽtudiŽes;
- index;
- table des matires;
- rŽsumŽ franais-anglais.

Version allŽgŽe (fŽvrier 1998) :

- 566 pages de corps de thse, en un volume; 
- 2187 notes de bas de page; 
- 44 pages de bibliographie;
- environ 2500 dŽcisions de jurisprudence ŽtudiŽes;
- index augmentŽ;
- rŽsumŽ franais-anglais;
- table des matires;
- fiche technique.

RŽsumŽ :

Le Code de l’urbanisme offre des moyens nombreux et perfectionnŽs pour protŽger l’environnement par la rŽglementation locale des sols dŽcentralisŽe. Mais c’est presque exclusivement sur le mode de la facultŽ, rarement sur celui de l’obligation. Or, les mŽcanismes de rŽgulation qui ont ŽtŽ instaurŽs ou maintenus pour garantir cette prise en compte “facultative” de l’environnement (notamment depuis la dŽcentralisation) sont encore loin de remplir leur office : soit parce qu’ils sont inutilisŽs, soit parce qu’ils sont sous-utilisŽs, soit - ce qui est plus grave encore -, parce qu’ils sont utilisŽs de faon dŽviante. Tel est le cas des procŽdŽs ou des processus en principe destinŽs ˆ mieux faire prendre en compte l’environnement dans les rgles locales d’urbanisme comme le rapport de prŽsentation, la participation du public, les procŽdŽs d’adaptation (rŽvisions, modifications,...), ou encore le contr™le opŽrŽ par l’ƒtat tout au long du processus d’Žlaboration de la rŽglementation locale. Mais c’est Žgalement le cas des mŽcanismes rŽgulateurs plus gŽnŽraux que l’ƒtat a en charge, au premier titre desquels le contr™le de lŽgalitŽ des actes des collectivitŽs locales. L’Žtude de ces instruments de rŽgulation montre d’ailleurs que l’on peut vŽritablement parler d’une libŽralisation de ces contraintes internes ˆ la rŽglementation locale dŽcentralisŽe, voire mme d’une dŽrŽgulation voilŽe qui n’est pas moins prŽjudiciable ˆ l’environnement. On s’aperoit ainsi que le droit de l’urbanisme appliquŽ ˆ la rŽglementation locale des sols n’est pas aussi neutre pour l’environnement qu’il n’y para”t. Plus prŽcisŽment, et parce qu’il organise une pŽrŽquation constante des divers intŽrts qu’il protge, on s’aperoit qu’il s’agit d’un droit dont la vocation n’est de faire de la protection de l’environnement qu’une prŽoccupation affirmŽe “en creux”, en nŽgatif des autres intŽrts protŽgŽs par la rŽglementation locale de l’urbanisme.

Il faut en dŽfinitive se tourner vers des modes de rŽgulation extŽrieurs ˆ la rŽglementation locale de l’urbanisme “de droit commun” pour la voir ensemencŽe de faon imposŽe par les nŽcessitŽs de la prise en compte de l’environnement. Cette dernire s’impose alors ici comme une limitation forcŽe ˆ la rŽglementation locale, et cela ˆ deux titres : d’une part, au travers de normes d’urbanisme applicables ˆ un Žchelon territorial supŽrieur ˆ celui de la commune ou du groupement de communes (lois d’amŽnagement et d’urbanisme, P.I.G., D.T.A., S.D.R.I.F., S.M.V.M.,...); d’autre part, au travers des lŽgislations spŽcifiques de l’environnement qui s’imposent ˆ elle notamment sous la forme des servitudes d’utilitŽ publique. Ë propos de cette deuxime catŽgorie de normes supŽrieures, on en vient alors ˆ dŽfendre l’idŽe que le principe de l’indŽpendance des lŽgislations (et non celui de l’indŽpendance des procŽdures) constitue une garantie fondamentale permettant d’affirmer - mais sans la dŽformer - la protection de l’environnement dans la rŽglementation locale de l’urbanisme. Ce ne peut tre en dŽfinitive qu’au prix d’une certaine complexitŽ du droit, devant se traduire notamment par la nŽcessitŽ de parfaire encore les mŽcanismes juridiques qui doivent rŽgir les interactions entre ces deux sphres, que l’environnement pourrait tre efficacement protŽgŽ.

IntŽrt de la recherche menŽe :

MenŽe sur quatre annŽes, cette recherche nous aura permis de relire ou de rŽexplorer certains thmes qui, croyions-nous au dŽbut, avaient dŽjˆ ŽtŽ suffisamment parcourus et ŽtudiŽs. Ainsi en allait-il par exemple de la question du contr™le des rapports de prŽsentation des documents locaux de planification des sols; de l’intensitŽ du contr™le juridictionnel ˆ l’Žgard de la rŽglementation locale des sols; des fonctions et de la “lŽgitimitŽ” juridiques des lois d’amŽnagement et d’urbanisme; des pouvoirs de contr™le de l’ƒtat en cours de processus d’Ždiction de la rŽglementation locale de l’urbanisme et aprs l’Ždiction de cette rŽglementation (contr™le de la lŽgalitŽ des actes).
Or, il nous est apparu notamment dans ces domaines que tout n’avait pas ŽtŽ dit et que certaines pistes nouvelles mŽritaient d’aller bien plus loin encore. Nous avons d’ailleurs souvent eu le sentiment que l’analyse existante Žtait partielle, succincte et, pour tout dire, frustrante.
Nous avons ainsi cherchŽ ˆ mettre en lumire certains thmes majeurs soit insuffisamment traitŽs par la doctrine soit purement et simplement ignorŽs. Cette mise en lumire conditionnait directement une approche tout ˆ la fois ontologique et axiologique de notre sujet : jusqu’o peut aller la rŽglementation locale des sols dans son contenu matŽriel (r™le du contr™le juridictionnel de l’erreur de droit) dans une optique de protection de l’environnement ? Quel peut tre le critre juridique (s’il existe) qui pourrait tre utilisŽ pour borner ces champs du possible qui semblent aujourd’hui s’Žtendre dŽmesurŽment ˆ la faveur d’une jurisprudence bienveillante ? La lŽgislation de l’urbanisme peut-elle aller jusqu’ˆ se substituer aux lŽgislations parallles, extŽrieures au Code de l’urbanisme ? 
Ne constate-t-on pas une involution du droit de la planification des sols dans le sens non seulement d’un desserrement des contraintes sur les autoritŽs locales mais Žgalement sous l’angle d’une dŽrŽgulation plus prŽjudiciable ˆ l’environnement ? 
Ne faut-il pas, pour en avoir le cÏur net, procŽder ˆ une relecture historique et exŽgŽtique de certaines dispositions du Code de l’urbanisme ?
Comment doit-on analyser ce mouvement d’affirmation croissante des prŽoccupations d’environnement au travers de lŽgislations parallles et quelles en sont les perspectives sous l’angle de l’interaction avec le droit de l’urbanisme ? Ë ce titre, existe-t-il une diffŽrence conceptuelle entre la notion de rgle d’urbanisme et celle de servitude d’utilitŽ stricto sensu (i.e. au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme) ? Et si oui, quels sont les critres de distinction ? Quels sont les rapports juridiques qui existent entre elles et la rŽglementation locale des sols ? Comment ces servitudes peuvent-elles s’inscrire dans le systme actuel de la planification locale des sols ?

Points forts :

• Recadrage de la thse ˆ l’intŽrieur des domaines suivants :
- droit public interne : police administrative; servitudes administratives; droit de la dŽcentralisation;
- droit communautaire, droit europŽen et droit international : Žtude des rapports du droit de l’urbanisme avec ces diffŽrents droits;
- droit civil : Žtude des rapports du droit de l’urbanisme avec le droit civil.

• ProblŽmatique entirement rŽnovŽe du contr™le de l’erreur de droit appliquŽ au domaine de l’urbanisme (limites ration¾ materi¾ de la rŽglementation locale de l’urbanisme).

• DŽveloppements nouveaux en ce qui concerne le contr™le de la vocation des zones des plans d’urbanisme (zones U, NA, NB, NC et ND).

• Relecture historique des rapports entre les lŽgislations concernant les activitŽs nuisantes et la planification des sols de l’urbanisme; relecture historique des dispositions et de la jurisprudence concernant les modalitŽs d’application du rglement gŽnŽral d’urbanisme (M.A.R.G.U.); relecture historique de l’Žvolution des dispositions de droit substantiel concernant la rŽglementation locale des sols (art.L.123-1 du Code de l’urbanisme) : constatation d’une involution du droit de la planification des sols dans le sens d’une libŽralisation des contraintes pesant sur les communes dans le domaine de l’environnement, au prŽjudice de ce dernier.

• ƒtude approfondie et entirement rŽnovŽe des interactions entre le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement.

• ƒlucidation du concept de servitude d’utilitŽ publique au sens de l’article L.126-1 du Code de l’urbanisme; crŽation d’une nouvelle typologie de ces servitudes d’utilitŽ publique.

• ƒtude entirement rŽnovŽe du r™le de l’administration de l’environnement dans le processus d’Žlaboration des rgles locales d’urbanisme.

• Approfondissements majeurs des questions touchant :
- ˆ la hiŽrarchie des normes du droit de l’urbanisme;
- au contr™le juridictionnel des motifs de fait (contr™le de l’erreur manifeste, contr™le du bilan, contr™le normal);
- aux rapports de prŽsentation des documents d’urbanisme.

Extraits des rapports rŽdigŽs par les rapporteurs et extraits du rapport de soutenance :

“Travail particulirement ambitieux, passionnant et considŽrable. Thse excellente qui fournit un bilan complet sur la question des relations existant entre le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement, et plus prŽcisŽment encore sur les relations entre le contentieux de l’urbanisme et celui de l’environnement. C’est un travail d’une telle ampleur que personne encore ne s’y Žtait risquŽ. Connaissance Žpoustouflante de la jurisprudence” (A-H.MESNARD, professeur ˆ la facultŽ de droit et de sciences politiques de l'UniversitŽ de Nantes)

“Thse d’un grand intŽrt, trs convaincante, fort bien Žcrite, extrmement riche ˆ la fois sur le plan de la documentation et sur le plan de l’analyse : elle constitue en vŽritŽ un trs remarquable plaidoyer pour un meilleur encadrement de l'urbanisme local par des normes protectrices de l'environnement” (J-B.AUBY, professeur ˆ l'UniversitŽ de Paris II PanthŽon-Assas; directeur scientifique du Jurisclasseur Administratif).

“Travail de juriste parfaitement rodŽ ˆ l’utilisation des techniques juridiques, rodŽ aussi ˆ l’utilisation des techniques modernes d’information juridique. La plupart des analyses opŽrŽes apportent au lecteur une information ou un point de vue original. C’est une thse qui apprend beaucoup, une de celles que j’utiliserai beaucoup” (Y.JƒGOUZO, professeur ˆ l’UniversitŽ de Paris I PanthŽon-Sorbonne; prŽsident de l’universitŽ).

“Il existe deux types de thse : celles que je classe et celles que je garde. La thse d’Erwan LE CORNEC est de celles que je garde. Elle est le reflet exact de certaines questions que je m’Žtais posŽes lors de l’Žlaboration de la rŽforme de l’urbanisme des annŽes 1983-1985. Elle constitue une vŽritable thse appuyŽe sur un appareil scientifique impressionnant. Elle tŽmoigne d’une grande culture juridique et les critiques y sont fines” (C.VIGOUROUX, conseiller d’ƒtat).